Sentencia C-146 de 2009

C-146-09 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-146/09 DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Objetivo principal El objetivo principal del Decreto 4490/08 es otorgar recursos a programas sociales y actividades económicas, las cuales han sido consideradas por el Gobierno Nacional como mecanismos adecuados para conjurar la crisis que dio lugar a la emergencia social e impedir la extensión de los efectos. Para cumplir con este propósito, la norma objeto de estudio realiza dos acciones diferenciadas. En primer lugar, modifica el presupuesto general de la Nación, con el fin de trasladar recursos públicos originalmente previstos para el funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a determinados rubros que hacen parte del presupuesto de inversión de Acción Social. En segundo término, ordena la capitalización del FNG y del FAG, en tanto instrumentos destinados a servir de garantes a operaciones activas de crédito para determinados sectores de la economía, mediante la utilización de los recursos contenidos en el FRECH, fondo concebido para facilitar el mantenimiento de condiciones financieras uniformes a los créditos destinados a la adquisición de vivienda. El uso de los recursos de dicha capitalización está restringido a garantizar operaciones de crédito en las regiones afectadas por la emergencia social, entre ellas las realizadas a través de corresponsales no bancarios y con cargo a los recursos administrados por ellos. DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetro de validez constitucional Los estados de excepción constituyen escenarios particulares en los que, ante la presencia de circunstancias graves e inminentes, que ponen en riesgo las bases mismas de la estabilidad de la Nación, la existencia del Estado o las condiciones mínimas para la vida social, se pueda investir al Presidente de facultades que amplían, temporalmente y bajo criterios de estricta necesidad y proporcionalidad, sus competencias constitucionales ordinarias, siendo entonces los estados de excepción y los decretos legislativos que los desarrollan, una respuesta institucional a graves crisis en la vida de la Nación y, en ese sentido, operan a condición del cumplimiento de un conjunto preciso de reglas, que están dirigidas a salvaguardar la integridad de la Carta Política y, en especial, los derechos que el Estatuto Superior reconoce a los colombianos. Para el caso de los decretos que desarrollen el estado de emergencia económica, social y ecológica, conformarán el parámetro de validez constitucional de la medida de excepción (i) las condiciones previstas en esa disposición, que deben estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, condiciones que han sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad; (ii) los requisitos que a dichos decretos impone la normatividad estatutaria sobre los estados de excepción; y (iii) las normas ratificadas por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contenido y alcance FONDO DE RESERVA DE ESTABILIZACION DE CARTERA HIPOTECARIA FRECH-Naturaleza jurídica/FONDO DE RESERVA DE ESTABILIZACION DE CARTERA HIPOTECARIA FRECH-Objetivo FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Naturaleza jurídica/FONDO NACIONAL DE GARANTIAS FNG-Objeto social FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS FAG-Naturaleza jurídica/FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS FAG-Objeto social PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance/ PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-En tiempo de normalidad El conjunto de reglas que fija la Constitución Política en materia de la determinación del presupuesto, está basada en la vigencia efectiva del principio democrático, a través de la sujeción de la definición del gasto público a la decisión de los órganos de representación. Así, en los términos del artículo 345 C.P., en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación al tesoro que no se halle incluida en el de gastos, y de manera correlativa, el precepto constitucional dispone que tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. A su vez, el artículo 347 C.P. establece que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Estas condiciones han sido enmarcadas por la doctrina bajo el principio de legalidad del presupuesto. El hecho que el Constituyente haya circunscrito el principio de legalidad del presupuesto al “tiempo de paz”, involucra la posibilidad que durante aquellas circunstancias graves, inminentes y excepcionales, que permiten al Ejecutivo declarar los estados de excepción, sea admisible que modifique el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, con el fin de atender las necesidades de gasto público que se deriven de las medidas adoptadas para conjurar las causas de la crisis que dieron lugar a dicha declaratoria. ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación Presupuesto General de la Nación por el Gobierno/ESTADOS DE EXCEPCION-Deber de informar toda modificación al Presupuesto General de la Nación/EMERGENCIA SOCIAL-Alcance de modificaciones en Presupuesto General de la Nación/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación por el Ejecutivo en estado de emergencia La jurisprudencia constitucional ha considerado, de manera uniforme y reiterada, que en durante la vigencia de los estados de excepción, el Gobierno está facultado para, a través de la expedición de decretos legislativos, modificar el presupuesto general de la Nación. Estas modificaciones pueden versar bien sobre la modificación de la fuente de los ingresos fiscales, como a la destinación de los créditos contenidos en el mismo. De igual manera, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Condiciones particulares que deben verificarse El control de constitucionalidad de los decretos legislativos que determinan modificaciones al presupuesto general de la Nación se basa en la verificación de determinadas condiciones particulares, relacionadas con (i) la conexidad del objetivo de la modificación con las razones que la justifican y los motivos que dieron lugar la declaratoria de emergencia; y (ii) el cumplimiento de las normas orgánicas que regulan el régimen propio de las afectaciones al presupuesto dentro de los estados de excepción, al igual que la necesidad y proporcionalidad de dicha modificación. En relación con la necesaria conexidad entre el objetivo de la modificación presupuestal y las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción, esta relación es doble, ya que comprende, de un lado, la existente entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica el presupuesto y las materias que regula. En lo relacionado con la relación de especificidad de los objetivos de la modificación del presupuesto y la materia del estado de emergencia, el artículo 215 C.P. prevé que las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. En ese sentido, los propósitos de gasto público que pretenden cumplirse con la modificación del presupuesto deben estar debidamente circunscritos al ejercicio de competencias y actividades estatales unívocamente dirigidas a atender las necesidades de la crisis. De otro lado, el Estatuto Orgánico del Presupuesto fija previsiones para las modificaciones presupuestales que se deriven de los estados de excepción; en su artículo 83, establece que los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Propósito de decretar un traslado presupuestal Al tenor de la normatividad orgánica, la competencia para la modificación presupuestal se concentra en la facultad del Gobierno para establecer de créditos adicionales y los traslados presupuestales. La jurisprudencia se ha ocupado de diferenciar dichas operaciones, para lo cual ha señalado que “se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales del presupuesto. (…) Por su parte, los créditos adicionales son “... aquellas apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos complementarios de éste”. Estas adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma proporción, se incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la emisión de bonos o de nuevos impuestos.” Esta clasificación tiene efectos concretos en la naturaleza del control constitucional de los decretos legislativos que adelantan modificaciones al presupuesto general de la Nación. AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL-Naturaleza jurídica/AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL-Objetivo general DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Conexidad y especificidad Cuando en los estados de excepción se decreta un traslado presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de unas partidas para disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva situación excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del correspondiente decreto legislativo debe referirse a la conexidad del traslado con la situación que motivó la declaratoria del estado de excepción, así como a la necesidad y la proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el estudio de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la manera como se afectan las partidas que se disminuyen. En el presente caso el Decreto 4490/08, funda sus disposiciones en la necesidad de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, mediante el fortalecimiento, a través de la focalización y el aumento de cobertura, de los programas sociales orientados a solucionar la situación económica de los ciudadanos afectados, en la que los recursos derivados del traslado presupuestal contenido en la norma acusada, están dirigidos a ampliar la cobertura de los programas Familias en Acción y Familias Guardabosques, administrado por Acción Social, al igual que la capitalización del FNG y del FAG que tiene por objeto garantizar las operaciones de crédito en las regiones afectadas por la proliferación de las modalidades de captación masiva e ilegal de dineros del público, medidas que para la sala tiene una relación intrínseca de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social, además que son medidas que se muestran adecuadas para paliar los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, además que si una de las una de las causales del perjuicio irrogado por los sistemas ilegales de captación masiva fue, precisamente, la existencia de barreras materiales para la adquisición de productos financieros ofrecidos en el mercado formal, existe clara conexidad entre (i) la necesidad de contrarrestar la amenaza de perturbación del orden social; y (ii) la superación de dichas barreras de acceso al crédito, a través del fortalecimiento de los recursos para el ofrecimiento de garantías públicas a los créditos. En ese sentido, el cumplimiento del requisito de conexidad interna resulta acreditado. Asimismo, si las medidas adoptadas están vinculadas a la materia de la emergencia social y, a su vez, son vehículos adecuados para la superación de la crisis que dio lugar a aquélla, la condición de especificidad también se verifica para el caso de la norma objeto de análisis. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas En lo que corresponde a la condición de necesidad, el aumento de recursos para la ampliación de la cobertura de los programas sociales a cargo de Acción Social, al igual que la capitalización del FNG y el FAG, resultan necesarias y adecuadas, habida cuenta las consecuencias de los hechos que dieron motivo a la declaratoria de emergencia social, en la medida en que la ampliación de dichos recursos y coberturas financieras resultaba imprescindible, en tanto el giro ordinario de recursos fiscales resultaría insuficiente para hacer frente a las circunstancias excepcionales e inminentes que sustentaron la declaratoria de emergencia social-Asimismo, las medidas adoptadas, se muestran proporcionadas, en razón a que el origen de los recursos materia del traslado presupuestal es el del presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tratándose de la reducción de rentas que (i) no involucra la afectación de los proyectos de inversión de las distintas instituciones o programas o de los recursos destinados al normal funcionamiento del Estado; y (ii) no está relacionado con límites constitucionales a la modificación del presupuesto, como sucede con los recursos públicos destinados al gasto público social. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL QUE MODIFICA PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-No suspende leyes ni establece restricciones a derechos constitucionales Las disposiciones contenidas en el Decreto 4490/08 no suspenden leyes ni establecen restricciones a derechos constitucionales, razón por la cual son compatibles con las condiciones de motivación de incompatibilidad y vigencia del Estado de Derecho. De igual modo, ningún predicado de la normatividad estudiada involucra la suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentales, la interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado, la supresión o modificación de los organismos y las funciones básicas de acusación o juzgamiento, la desmejora de los derechos de los trabajadores, el ejercicio de discriminaciones basadas en los motivos descritos en el artículo 13 C.P., ni la suspensión de los derechos considerados como intangibles por las normas de derechos humanos ratificadas por Colombia. Referencia: expediente RE-142 Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Legislativo 4490 de 2008 “por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras disposiciones.” Magistrado Ponente: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil nueve (2009). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7 y el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Mediante comunicación del 28 de noviembre de 2008, el Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Carta Política, remitió a la Corte copia auténtica del Decreto 4490 del 27 de noviembre de 2008, “por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2008 y se dictan otras disposiciones.”. Ello con el fin que se adelantara el control oficioso de constitucionalidad de que trata la misma disposición superior y el artículo 241-8 C.P. El texto de la norma objeto de análisis, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 47.186 del 27 de noviembre de 2008, es el siguiente: DECRETO NUMERO 4490 DE 2008 (noviembre 27) por el cual se modifica el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2008 y se dictan otras disposiciones. El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 4333 de 2008, y CONSIDERANDO: Que mediante el Decreto 4333 de noviembre 17 de 2008, se declaró el Estado de Emergencia Social en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días; Que de acuerdo con las motivaciones del mencionado decreto, y con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, es indispensable establecer medidas para contrarrestar la amenaza de perturbación del orden social tales como las referentes a la focalización y aumento de cobertura de los programas sociales orientados a solucionar la situación económica y evitar una crisis social en las regiones más afectadas; Que como consecuencia de lo anterior se hace necesario modificar la Ley 1169 de 2007 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2008”, efectuando contracréditos y créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones por la suma de ciento cuarenta y siete mil millones de pesos moneda legal ($147.000.000.000), con el fin de atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el Estado de Excepción; DECRETA: Artículo 1°. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Efectúese el siguiente contracrédito al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2008, en la suma de ciento cuarenta y siete mil millones de pesos ($147.00.000.000) moneda legal, según el siguiente detalle: CONTRACREDITO – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION Cta. Prog Subc. Subp Concepto Aporte Nacional Recursos Propios Total SECCION 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 147.000.000.000 147.000.000.000 TOTAL CONTRACREDITOS SECCION 147.000.000.000 147.000.000.000 TOTAL CONTRACREDITO 147.000.000.000 147.000.000.000 Artículo 2°. Con base en el recurso de que trata el artículo anterior, ábranse los siguientes créditos en el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal 2008, según el siguiente detalle: CREDITOS - PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION Cta. Prog Subc. Subp Concepto Aporte Nacional Recursos Propios Total SECCION 0210 AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL - ACCION SOCIAL B. PRESUPUESTO DE INVERSION 4.000.000.000 4.000.000.000 320 PROTECCION Y BIENESTAR SOCIAL DEL RECURSO HUMANO 4.000.000.000 4.000.000.000 900 INTERSUBSECTORIAL MEDIO AMBIENTE 4.000.000.000 4.000.000.000 530 ATENCION, CONTROL Y ORGANIZACION INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA GESTION DEL ESTADO 143.000.000.000 143.000.000.000 1000 INTERSUBSECTORIAL GOBIERNO 143.000.000.000 143.000.000.000 TOTAL CREDITOS SECCION 147.000.000.000 147.000.000.000 TOTAL CREDITOS 147.000.000.000 147.000.000.000 Artículo 3°. Se destina a la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, los recursos del Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria –FRECH– que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante solicitud de traslado al Banco de la República, con los siguientes propósitos: a) Garantizar operaciones de crédito en las regiones afectadas por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social por medio del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008; b) Garantizar operaciones de crédito realizadas a través de corresponsales no bancarios, generadas por la administración de recursos a cargo de estos. Parágrafo 1°. Las Juntas Directivas del Fondo Nacional de Garantías y la Comisión de Nacional de Crédito Agropecuario, establecerán los términos de las garantías de que trata el presente decreto, dando prioridad a las regiones más afectadas. Artículo 4° Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. Publíquese, y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C., a 27 de noviembre de 2008. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro de Interior y Justicia, Fabio Valencia Cossio. La Viceministra de Asuntos Multilaterales encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores, Adriana Mejía Hernández. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Zuluaga Escobar. El Ministro de Defensa Nacional, Juan Manuel Santos Calderón. El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andrés Felipe Arias Leiva. El Ministro de la Protección Social, Diego Palacio Betancourt. El Ministro de Minas y Energía, Hernán Martínez Torres. El Viceministro de Comercio Exterior encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Eduardo Muñoz Gómez. El Viceministro de Educación Superior encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Educación Nacional, Gabriel Burgos Mantilla. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Juan Lozano Ramírez. El Viceministro de Comunicaciones encargado de 1as funciones del Despacho de la Ministra de Comunicaciones, Daniel Enrique Medina Velandia. El Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego Henao. La Ministra de Cultura, Paula Marcela Moreno Zapata. II. INTERVENCIONES Mediante Auto del 10 de diciembre de 2008, el Magistrado Sustanciador avocó conocimiento del asunto de la referencia y decretó la práctica de algunas pruebas, relacionadas con la consecución de argumentos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre el sustento constitucional de la disposición objeto de análisis. De igual modo, determinó que luego de calificadas dichas pruebas, se fijara el proceso en lista, con el fin de garantizar la participación ciudadana en el trámite de constitucionalidad. Tanto en el trámite probatorio como en la fijación en lista, fueron allegadas a la Corte las intervenciones siguientes: 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por intermedio de apoderada judicial, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó a la Corte un grupo de argumentos destinados a defender la exequibilidad de la norma sujeta a examen. Con este fin, el interviniente advirtió que conforme a las previsiones contenidas en el artículo 215 Superior, la Ley 137 de 1994 – Estatutaria de los Estados de Excepción y la interpretación que de estos preceptos ha realizado la jurisprudencia constitucional, el Gobierno Nacional está facultado para modificar el presupuesto general,[1] con el fin de atender los gastos que ocasionen las medidas adoptadas en los estados de excepción. Por lo tanto, la materia de que trata la norma analizada se inserta dentro de las legítimas competencias del Ejecutivo. El Ministerio señala, en el mismo sentido, que las decisiones adoptadas en el Decreto 4490/08 tienen una relación de conexidad verificable con los argumentos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia social, dispuesta por el Decreto 4333/08. En efecto, el decreto de declaratoria estableció entre sus considerandos que el estado de excepción estaba fundado en (i) que con base en los incentivos generados por los inexplicables beneficios ofrecidos por distintas modalidades ilegales de captación, un número importante de ciudadanos ha entregado sumas de dinero a captadores o recaudadores en operaciones no autorizadas, comprometiendo su patrimonio; (ii) que con dichas modalidades de operaciones, se generan falsas expectativas en el público en general, toda vez que no existen negocios lícitos cuya viabilidad financiera pueda soportar de manera real y permanente estos beneficios o rendimientos, y en tal sentido los niveles de riesgo asumidos están por fuera de toda razonabilidad financiera; y (iii) que estas actividades no autorizadas han dejado a muchos de los afectados en una precaria situación económica, comprometiendo así la subsistencia misma de sus familias, lo cual puede devenir en una crisis social. Por ende, un desarrollo lógico de las medidas de excepción es la de contar con instrumentos de intervención que conjuren dicha crisis, entre ellos la ejecución de programas estatales de crédito a los sectores afectados, dirigidos a que puedan atender sus necesidades básicas. El Ministerio interviniente destaca, bajo esta perspectiva, que la norma analizada tiene dos propósitos definidos. El primero, destinado a arbitrar recursos destinados a aumentar la cobertura de programas sociales a las poblaciones afectadas, a través del traslado de montos del presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, en su presupuesto de inversión destinado a los programas de protección y bienestar social del recurso humano; intersubsectorial medio ambiente; atención, control y organización institucional para apoyo a la gestión del Estado; e intersubsectorial Gobierno. Estos recursos públicos, conforme lo expresa el interviniente, están dirigidos a financiar la ampliación de la cobertura del programa “Familias en acción” hacia las zonas afectadas con las causales que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. Sobre el particular, el Ministerio resalta que “este programa es la piedra angular de la estrategia de reducción de la pobreza en el Plan Nacional de Desarrollo, gracias a que las evaluaciones han evidenciado su eficacia en el mejoramiento del bienestar de las familias más vulnerables del país, permitiendo que aumenten su capacidad de atender las necesidades básicas. Adicionalmente, la estructura de este programa ha sido probada en otros países como una herramienta efectiva para contrarrestar situaciones de crisis, como las que se han generado en Colombia y que han llevado a algunas zonas a las condiciones de amenaza social actuales.” De otro lado, el Ministerio señala que en relación con lo dispuesto en el artículo 3º del Decreto 4490/08, debe tenerse en cuenta que el artículo 48 de la Ley 546/99 creo el Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria – FRECH, con el propósito de facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice de precios al consumidor, Fondo que sería administrado por el Banco de la República, en los términos señalados por el Gobierno Nacional. Para este efecto, el Decreto 2670/00 estableció que el FRECH “ofrecería a los establecimientos de crédito coberturas de riesgo del diferencial entre flujos denominados en tasa de interés DTF efectiva anual y flujos denominados en la tasa efectiva anual de crecimiento de la UVR adicionados, estos últimos, en una tasa de interés real, solamente para el saldo de la cartera de vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre de 2000 y hasta el agotamiento de los recursos que por ley se le han asignado al cumplimiento de tal finalidad.” Así, el Ministerio informa a la Corte que el pasado 30 de septiembre de 2008 finalizó el último contrato de cobertura, en los términos señalados. Empero, aún se conservan recursos en el FRECH, los que continúan siendo administrados por el Banco de la República. El Ministerio indica que existe dentro del Fondo una subcuenta cuyos recursos están destinados a atender coberturas frente al riesgo de variación de las UVR respecto de una tasa determinada, a través del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – Fogafín, con la finalidad de propiciar condiciones estables en los créditos de vivienda financiados bajo dicha modalidad. Agrega que, puesto que en la actualidad esos recursos no están siendo utilizados en la atención de coberturas, merced de la finalización del último contrato para el efecto, el Gobierno Nacional “considerando la importancia que hasta la fecha ha tenido el FRECH como proveedor de importantes coberturas a sectores críticos del sistema financiero internacional, particularmente en momentos de agudas crisis, ha considerado de la mayor relevancia destinar parte de los recursos del FRECH para capitalizar el Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías con el propósito de, como se señaló, garantizar las operaciones de crédito en las regiones afectadas por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social por medio del Decreto 4333 de 17 de noviembre de 2008 y garantizar operaciones de crédito realizadas a través de corresponsales no bancarios, generadas por la administración de recursos a cargo de estos. || La situación que llevó a la declaratoria del estado de emergencia social implicó una grave afectación del patrimonio de muchísimos ciudadanos quienes en muchos casos quedaron en una precaria situación económica, comprometiendo así la subsistencia misma de sus familias, lo cual en últimas se ha traducido en graves episodios de alteración del orden público, de los cuales han dado amplia cuenta los medios informativos. (…) La capitalización del Fondo Nacional de Garantías busca entonces generar mecanismos que permitan irrigar recursos a los sectores más afectados sobre la base del respaldo a través de garantías ofrecidas a través del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías. En efecto, el hecho de que entidades como éstas compartan el riesgo de crédito con los intermediarios financieros, constituye un importante incentivo para el otorgamiento de crédito, el cual permitirá atender las necesidades más inmediatas de los afectados, así como los requerimientos de capital de trabajo a los microempresarios y empresas en general.” 2. Intervención de la Presidencia de la República La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, por conducto de apoderada judicial, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad del Decreto 4490/08. Luego de realizar una exposición sobre el cumplimiento de los presupuestos fácticos y valorativos que fundamentan el Decreto 4433/08, que declaró la emergencia social, el interviniente señala a la Corte que la norma sujeta a examen cumple con los requisitos formales que le son aplicables y contiene medidas materiales conexas con los argumentos que dieron lugar al estado de excepción. A este respecto, de manera similar a como lo expuso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría Jurídica de la Presidencia sostiene que los traslados a favor del presupuesto de inversión de Acción Social y la posibilidad de uso de los recursos del FRECH en Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, son decisiones del Gobierno dirigidas unívocamente a solucionar la grave situación económica de las personas que afectaron su patrimonio con la entrega de dineros a los captadores ilegales. Así, lo que pretenden las medidas es ampliar la cobertura de los programas sociales a cargo de Acción Social – específicamente los de “Familias en Acción” y “Familias Guardabosques” – al igual que ofrecer incentivos para el otorgamiento de créditos en el mercado formal para los afectados por los mecanismos ilegales de captación.[2] Señala el interviniente que, en relación con el cumplimiento por parte del Decreto 4490/08 de las condiciones previstas en la normatividad estatutaria, éstas resultaban acreditadas puesto que (i) la norma no suspende ninguna previsión del ordenamiento, por lo que no resulta aplicable el criterio de motivación de incompatibilidad; (ii) la medida adoptada es proporcional, en tanto la gravedad de la afectación de los derechos de la población que entregó su patrimonio a los sistemas ilegales de captación, justifica la modificación de presupuesto en aras de atender las necesidades sociales y de incentivo del crédito generadas por la crisis que fundamentó la declaratoria de emergencia; y (iii) las normas analizadas, en tanto se limitan a arbitrar recursos del presupuesto, no implican discriminación alguna que contravenga lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 137/94, en consonancia con las previsiones del artículo 13 Superior. En consecuencia, las disposiciones del Decreto 4490/08 se avienen en su integridad a los postulados constitucionales. 3. Intervención de la Superintendencia Financiera de Colombia El Superintendente Financiero (E), presentó ante este Tribunal escrito justificativo de la constitucionalidad de la norma objeto de examen. Para ello, expuso un análisis general sobre las implicaciones del fenómeno de la extendida captación de dinero a través de operaciones no autorizadas y la importancia, desde el ordenamiento jurídico constitucional, de contar con un sistema financiero legal, sometido a la vigilancia y control del Estado y obligado al cumplimiento de los requisitos, garantías y procedimientos que la misma normatividad impone. En relación concreta con la constitucionalidad del Decreto 4490/08, la Superintendencia reitera el argumento expuesto por los demás intervinientes, en el sentido que los preceptos que integran el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia constitucional son unánimes en reconocer la legitimidad de la competencia del Ejecutivo para, en el marco de los estados de excepción, modificar el presupuesto general de la Nación, a efectos de atender los gastos que ocasionen las medidas adoptadas para conjurar la crisis. A este efecto, el interviniente remite a las consideraciones sobre la materia realizadas por la Corte en las sentencias C-448/92, C-069/93, C-073/93, C-206/93, C-137/99 y C-330/99. El interviniente señala que las medidas adoptadas por el Decreto 4490/08 tienen relación de conexidad con las razones que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social. Ello en la medida que el fortalecimiento presupuestal de programas a cargo de Acción Social y la garantía a operaciones de crédito a través de la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, son acciones que están vinculadas a la superación de la crisis social ocasionada por el daño patrimonial subsiguiente a la captación masiva e ilegal de fondos. Sobre este aspecto, la Superintendencia subraya que “la citada capitalización será realizada por el Banco de la República en su calidad de administrador del FRECH ante solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para estimular el otorgamiento de crédito y con ello contrarrestar la grave situación social en las zonas afectadas por la emergencia social declarada, toda vez que permite a las personas afectadas por la crisis social el acceso a créditos formales otorgados por entidades financieras. Estas medidas, sin lugar a dudas, facilitarán a la población más damnificada atender sus necesidades inmediatas, así como los requerimientos de capital de trabajo de los microempresarios y empresas en general, tan importantes para la reactivación económica de las regiones en donde se concentró el fenómeno de la captación ilegal.” Agrega que, en relación con los recursos del FRECH, debe tenerse en cuenta que a la luz del artículo 88 de la Ley 1151/2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010” el Banco de la República podrá ofrecer a los establecimientos de crédito, con cargo a los recursos del Fondo, las coberturas de riesgo en las condiciones que defina el Gobierno Nacional, con el fin de facilitar la financiación de vivienda. Del mismo modo, el artículo 96 de la Ley 795/03 prevé que dentro del FRECH existirá una subcuenta cuyos recursos están destinados a atender coberturas frente al riesgo de variación del UVR respecto de una tasa determinada, a través del Fogafín, con la finalidad de propiciar condiciones estables en los créditos destinados a la financiación de vivienda. Estas normas, en criterio de la Superintendencia, confirman la vocación de los recursos del FRECH como fuente de financiación a sectores críticos del sistema financiero nacional, lo que explica la decisión del Gobierno Nacional de permitir su uso a favor del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de 1991, intervino en el presente proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare exequible el Decreto 4490 de 2008, fundándose en las siguientes consideraciones: 3.1. En cuanto a los aspectos formales, el Ministerio Público advierte que la norma objeto de análisis reúne los requisitos constitucionales aplicables. Así, (i) la disposición ha sido sustentada en lo dispuesto en el artículo 215 C.P., y en el Decreto 4333/08, declaratorio de la emergencia social; (ii) fue suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros; y (iii) fue adoptado durante la vigencia del estado de excepción. 3.2. Respecto al estudio del Decreto 4490/08 por su aspecto material, el Procurador General adopta una metodología de análisis que distingue entre el vínculo de la norma de desarrollo con el decreto de declaratoria (conexidad externa) y la relación entre las medidas adoptadas y los considerandos del precepto objeto de análisis (conexidad interna). En relación con el primer aspecto, la Vista Fiscal coincide con los intervinientes en el sentido de considerar que la norma analizada guarda una relación directa de conexidad temática, sistemática y teleológica con el decreto de declaratoria, pues éste tiene entre sus propósitos arbitrar los recursos presupuestales destinados a hacer frente a la crisis generada por la captación masiva, a través de la ampliación de cobertura de los programas sociales en materia de reducción de la pobreza y el fomento del acceso al mercado legal de crédito.[3] “Por ende, es acertado sostener que dicha medida presupuestal guarda perfecta armonía con la intención del Gobierno Nacional de paliar los efectos económicos adversos que las causas de la emergencia social han dejado en los integrantes de la población con menores ingresos, y que entregaron sus ahorros a personas involucradas en actividades de recaudo de dinero del público sin autorización estatal. (…) Así las cosas, y considerando además que el juicio sobre la conveniencia y oportunidad de tales medidas extraordinarias es de carácter político y, por tanto, ajeno al control de constitucionalidad, ya que el propio artículo 215 Superior, en su inciso 5º, lo asignó expresamente al Congreso de la República, resulta forzoso concluir que el requisito de la conexidad externa ha sido aquí observado por el Gobierno Nacional” Frente a la acreditación de la coherencia interna del Decreto 4490/08, el Ministerio Público considera que las razones que justificaron la expedición de la norma, las cuales se concentran en la necesidad de instauración de medidas para contrarrestar la perturbación del orden social, en especial la focalización y aumento de cobertura de los programas sociales, tienen relación intrínseca con las disposiciones de la norma objeto de análisis. En efecto, éstas se limitan a realizar las operaciones presupuestales necesarias para financiar dichos programas, así como garantizar las actividades de crédito a las que se ha hecho referencia. Para la Vista Fiscal, la disposición estudiada cumple además con los criterios de necesidad y finalidad, pues atiende a la insuficiencia de los mecanismos ordinarios para conjurar la crisis, lo que implica las modificaciones de naturaleza presupuestal anteriormente reseñadas. Igualmente, el precepto se aviene al criterio de urgencia de la medida, en tanto “las facultades ordinarias de que disponía el Ejecutivo para adoptar las medidas de carácter económico, social y ecológico adecuadas para conjurar la crisis, e impedir la extensión de sus efectos, resultaban insuficientes en la actual emergencia social, por cuanto la incorporación de los recursos provenientes del contracrédito previsto en el Decreto 4490 de 2008 al presupuesto nacional debía hacerse de manera urgente, sin que fuese posible acudir al trámite ordinario de una modificación del presupuesto por el Congreso de la República.” 3.3. El Procurador General sostiene, fundándose en distintos preceptos constitucionales, que al Estado le asiste la facultad de intervenir en la economía en general, y en el mercado financiero en particular, con el fin de garantizar la satisfacción del interés general, representado en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la democratización del crédito y la prosperidad general. Por ende, una norma que, como sucede con el Decreto 4490/08, establece medidas destinadas a (i) salvaguardar el ahorro público y el patrimonio de las comunidades afectadas por los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia social; (ii) intervenir un sector de la economía que, por expreso mandato constitucional, está sometido a la autorización, vigilancia y control por parte del Estado; son predicado de las competencias antes descritas. 3.4. Por último, el Ministerio Público, de forma consonante con los intervinientes, resalta que el Ejecutivo está revestido, dentro del estado de emergencia social, de la facultad de modificar el presupuesto general de la Nación, como excepción al principio de legalidad en la expedición, modificación y adición del mismo, previsto en el artículo 345 C.P. En efecto, las medidas de excepción conllevan generalmente la necesidad de transformar transitoriamente el régimen de competencias de las diversas instituciones del Estado, lo que implica la necesidad de cambiar la destinación de las partidas presupuestales, conclusión que ha sido reiterada por la jurisprudencia de la Corte sobre la materia, a condición que en cada caso concreto se acredite que dichas operaciones están vinculadas con medidas conexas a las razones que motivaron la declaratoria del estado de excepción, hipótesis validada por el artículo 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. En otras palabras, lo que debe acreditar el control de constitucionalidad es si la modificación presupuestal, bien sea el traslado o la incorporación de un crédito adicional, tiene una relación intrínseca con el gasto público necesario para hacer frente a la crisis social. Para el Procurador General, esta condición se comprueba respecto del Decreto objeto de estudio. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Competencia 1. Conforme a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4490 de 2008. Materia objeto de análisis y metodología de la decisión 2. La Corte, en ejercicio de las facultades previstas en las normas constitucionales antes citadas, asumió el análisis de la constitucionalidad, tanto en su sentido material como formal, del Decreto 4490/08. De acuerdo con el procedimiento previsto para el efecto y en aras de garantizar la participación al interior del presente proceso, fueron allegadas intervenciones de las entidades gubernamentales relacionadas con la materia de la norma objeto de estudio. Del mismo modo, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en la Carta Política. Tanto el Ministerio Público como los intervinientes son coincidentes en afirmar que el Decreto 4490/08 se ajusta a la Constitución. Para sustentar esta conclusión, sostienen que (i) la norma cumple con los requisitos formales exigibles; (ii) establece medidas de índole presupuestal y de favorecimiento del crédito, destinadas a contrarrestar los efectos nocivos que al patrimonio de los ciudadanos ha generado la crisis derivada del fenómeno de la captación masiva ilegal de dineros del público; (iii) estas acciones tienen relación de conexidad con la solución de los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social; y (iv) tales medidas resultaban imprescindibles para atender el gasto público que requieren las diversas acciones relacionadas con la atención, a través de programas sociales, de la población afectada; al igual que la ampliación de la cobertura del mercado de crédito formal. 3. Para resolver el asunto de la referencia, la Sala adoptará la metodología siguiente. En primer término, comprobará el cumplimiento de los requisitos formales predicables de los Decretos Legislativos. Luego, verificada esta etapa, se ocupará del análisis material del Decreto 4490/08. Para ello, recopilará las reglas planteadas por las normas que integran el bloque de constitucionalidad, desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte, relacionadas con las condiciones que deben cumplir los decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción, en especial el estado de emergencia social, económica y ecológica. Descritas estas condiciones y reglas jurisprudenciales, se circunscribirá el contenido y alcance del Decreto 4490/08. Luego, se identificará el precedente constitucional sobre los límites particulares a los decretos legislativos de esa naturaleza, para en apartado siguiente, verificar si cumple con dichos requisitos particulares y generales. Finalmente, la Sala establecerá las conclusiones del estudio a desarrollar en este fallo. Análisis formal del Decreto Legislativo 4. Examinado el texto auténtico del Decreto 4490 de 2008 remitido a esta Corporación, la Sala advierte que esta disposición (i) fue proferida por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 C.P., en concordancia con la Ley 137/ 94 – Estatutaria de los Estados de Excepción, y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008, que declaró la emergencia social en todo el territorio nacional, desde el 17 de noviembre de 2008 y por el término de 30 días; (ii) ofrece un conjunto de considerandos, que pretenden dar cuenta de la necesidad, conexidad y pertinencia de las disposiciones en ella contenidas con la solución de los hechos que dieron lugar a la crisis social que motivó el estado de excepción; (iii) fue suscrita por el Presidente de la República y la totalidad de los ministros, bien aquellos que ejercen los cargos en propiedad, como por funcionarios encargados de las funciones correspondientes; y (iv) fue promulgado el 27 de noviembre de 2008, esto es, dentro del término de vigencia del estado de emergencia social antes reseñado. Verificadas estas condiciones, se tiene que el Decreto 4490/08 es constitucional por su aspecto formal, puesto que cumple con las condiciones procedimentales previstas en el artículo 215 Superior. Análisis material del Decreto 4490 de 2008 Requisitos constitucionales de los decretos de desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica 5. Los artículos 212 a 215 de la Constitución confieren al Presidente de la República la facultad de decretar los estados de excepción y las medidas que los desarrollen, cuando concurran circunstancias igualmente excepcionales, relacionadas bien sea con (i) la agresión militar por parte de otro Estado; (ii) la grave afectación del orden público, que implique un atentado inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, que no pueda ser conjurado con las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía; o (iii) en los demás casos en que se acredite la presencia de hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico del país. Si bien las facultades propias de los estados de excepción permiten al Gobierno adoptar medidas que extienden sus competencias constitucionales, se trata en todo caso de una potestad que tiene carácter reglado y, por ello, está sujeta al control jurisdiccional por parte de este Tribunal, a fin de determinar si las medidas adoptadas cumplen con los requisitos que prevé el ordenamiento superior. En este sentido, la Carta Política de 1991 ofrece un cambio cualitativo en la naturaleza y alcance de los estados de excepción, en contraste con los regímenes constitucionales anteriores, puesto que establece las condiciones fácticas y jurídicas particulares que deben cumplirse para que las medidas de excepción resulten armónicas con los fundamentos del Estado constitucional de Derecho. Por ende, el actual modelo de organización del poder político desecha toda posibilidad de su ejercicio omnímodo por parte de cualquier autoridad estatal, incluso ante la concurrencia de situaciones de crisis. En cambio, la Constitución hace una apuesta decidida por delimitar la actuación estatal en esas circunstancias, de modo tal que se cuenta con instrumentos jurídicos que cumplan el doble propósito de mostrarse como medidas idóneas para conjurar la situación de emergencia y, a su vez, conserven los derechos y garantías constitucionales, el principio democrático y la separación y equilibrio entre los poderes públicos. A este respecto, debe insistirse en que los estados de excepción constituyen escenarios particulares en los que, ante la presencia de circunstancias graves e inminentes, que ponen en riesgo las bases mismas de la estabilidad de la Nación, la existencia del Estado o las condiciones mínimas para la vida social, se pueda investir al Presidente de facultades que amplían, temporalmente y bajo criterios de estricta necesidad y proporcionalidad, sus competencias constitucionales ordinarias. Como se observa, los estados de excepción y los decretos legislativos que los desarrollan, son la respuesta institucional a graves crisis en la vida de la Nación y, en ese sentido, operan a condición del cumplimiento de un conjunto preciso de reglas, que están dirigidas a salvaguardar la integridad de la Carta Política y, en especial, los derechos que el Estatuto Superior reconoce a los colombianos. 6. Este conjunto de reglas tiene origen en las distintas fuentes que conforman, para este efecto, el bloque de constitucionalidad. Así, para el caso particular de los decretos que desarrollen el estado de emergencia económica, social y ecológica de que trate el artículo 215 C.P., conformarán el parámetro de validez constitucional de la medida de excepción (i) las condiciones previstas en esa disposición; (ii) los requisitos que a dichos decretos impone la normatividad estatutaria[4] sobre los estados de excepción; y (iii) las normas ratificadas por el Congreso que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, las cuales prevalecen en el orden interno, por mandato expreso del artículo 93 C.P. 6.1. En cuanto a la primera fuente, el artículo 215 C.P. establece que los decretos que se dicten al amparo de la emergencia económica, social y ecológica, deben estar exclusivamente encaminados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y, a su vez, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia. Estas condiciones han sido agrupadas por la jurisprudencia constitucional bajo los criterios de conexidad y especificidad, como se explicará con mayor detalle en apartado posterior de esta sentencia. 6.2. La norma estatutaria establece límites adicionales a los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia. Así, conforme lo previsto en la Ley 137/94 – Estatutaria de los Estados de Excepción (Arts. 8 a 14), indica que la constitucionalidad de los decretos legislativos está supeditada a que cumplan con los principios de vigencia del estado de derecho,[5] finalidad,[6] necesidad,[7] proporcionalidad,[8] motivación de incompatibilidad,[9] no discriminación[10] y, de una manera más general, se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la misma normatividad. En tal sentido, también resultarán aplicables los límites generales a las medidas de excepción que contempla el artículo 15 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, relacionadas con la prohibición de (i) suspender los derechos humanos y las libertades fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y los órganos del Estado; y (iii) suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Por último, la disposición estatutaria, igualmente establece, en consonancia con el inciso 9º del artículo 215 C.P., un límite particular para los decretos fundados en la declaratoria de emergencia económica, por intermedio de los cuales el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (Art. 50). 6.3. Finalmente, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 93 C.P., tanto las normas a través de la cuales el Ejecutivo decreta los estados de excepción, como los decretos de desarrollo de los mismos, deben acatar las disposiciones que sobre los estados de excepción prevén los tratados de derechos humanos, en especial las previsiones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – PIDCP (Art. 4)[11] y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 27).[12] En ese sentido, la actuación del Estado, representada en la expedición de los decretos legislativos de desarrollo de los estados de excepción, consistente en la suspensión de derechos, resultará válida desde esta perspectiva cuando (i) sea compatible con las demás obligaciones que le impone el derecho internacional; (ii) no comprenda la suspensión de los derechos que han sido clasificados por las normas citada bajo la categoría de intangibles, como son el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, el derecho a la vida y la integridad personal, la prohibición de la esclavitud y la servidumbre, el principio de legalidad e irretroactividad de la ley, la libertad de conciencia y de religión, la protección a la familia, el derecho al nombre, los derechos del niño, el derecho a la nacionalidad, los derechos políticos, al igual que las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos; y (iii) se restrinja en la medida y el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación que dio lugar al estado de excepción. El contenido material del Decreto 4490 de 2008 7. Las consideraciones que fundan el Decreto 4490/08 se basan en tres aspectos definidos. El primero, la consideración acerca de la declaratoria de emergencia social en todo el territorio nacional, mediante el Decreto 4333/08, norma que fue declarada exequible por la Corte en la sentencia C-135 del 25 de febrero de 2009. El segundo, que refiere a las consideraciones del decreto de declaratoria, en el sentido que con el objeto de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, se hace indispensable establecer medidas que contrarresten la perturbación del orden social, entre ellas, la focalización y aumento de la cobertura de los programas sociales orientados a solucionar la situación económica y evitar una crisis social en las regiones más afectadas. En consecuencia, el tercer aspecto radica en la necesidad de modificar la Ley 1169 de 2007, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2008”, en el sentido de efectuar traslados presupuestales en el monto de 147 mil millones de pesos, destinados a atender los gastos ocasionados por las medidas requeridas para atender el estado de excepción. 8. A partir de estos argumentos, el Decreto establece, en primer término, un traslado de partidas dentro del Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 2008, consistente en un contracrédito por la suma señalada, con cargo al presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la apertura correlativa de créditos en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, a favor de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social. Estos créditos se detallan del modo siguiente: (i) cuatro mil millones de pesos para el presupuesto de inversión de Acción Social, dirigido al programa de protección y bienestar social del recurso humano, y intersubsectorial medio ambiente; y (ii) 143 mil millones de pesos, a favor del mismo presupuesto de inversión de Acción Social, con destino al programa de atención, control y organización institucional para apoyo a la gestión del Estado, subpartida intersubsectorial gobierno. 9. Igualmente, el artículo 3º del Decreto 4490 de 2008 establece la capitalización del Fondo Nacional de Garantías y el Fondo Agropecuario de Garantías, con los recursos del FRECH, que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante solicitud de traslado al Banco de la República. Estas operaciones de capitalización deben estar dirigidas a (i) garantizar operaciones de crédito en las regiones afectadas por los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social; y (ii) garantizar operaciones de crédito realizadas a través de corresponsales no bancarios, generadas por la administración de recursos a cargo de éstos. Por último, conforme al parágrafo del mismo artículo, se dispone que las juntas directivas del Fondo Nacional de Garantías y la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, establecerán los términos de las garantías citadas, otorgando prioridad a las regiones más afectadas. A este respecto, la Corte considera pertinente establecer que el fundamento legal del Fondo de Reserva de Estabilización de Cartera Hipotecaria – FRECH, se remonta a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 546/99, norma que autorizó la creación de dicho Fondo, administrado por el Banco de la República, destinado a facilitar las condiciones para la financiación de vivienda referida al índice de precios al consumidor. Así, de acuerdo con lo previsto en el artículo 49 ejusdem, con cargo a los recursos de dicho fondo, el Banco de la República estaba facultado para ofrecer a los establecimientos de crédito, y solamente para el saldo de la cartera de vivienda individual de largo plazo registrada a 31 de diciembre del año 2000, coberturas de riesgo del difer...