Sentencia C-142 de 2015

C-142-15 TEMAS-SUBTEMAS Sentencia C-142/15 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 1687 DE 2013-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-052 de 2015 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulneración RESERVA DE LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO-Vulneración COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad (...) La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo. Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le dé sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología (...) este tribunal ha diseñado una metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporación en el texto de esta última esté justificada. LEY ORGANICA-Naturaleza/LEY ORGANICA-Características especiales (i) reglamentan plenamente materias que gozan de una cláusula de reserva estricta; (ii) han sido dotadas de una gran estabilidad, que se refleja en los requisitos particulares para su expedición; y (iii) tienen una prevalencia y un estatus superior respecto a las leyes ordinarias. LEY ORGANICA-Finalidad LEY ORGANICA-Requisitos constitucionales especiales LEY ORGANICA-Materias que regula PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional (...) de acuerdo con la jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes RESERVA DE LEY ORGANICA-Alcance Sentencia C-142/15 (Bogotá D.C., 6 de abril de 2015) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2014. Referencia: Expediente D-10394. Actor: Carlos Augusto Saavedra Cabrera. Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO. I. ANTECEDENTES. 1. Textos normativos demandados. El ciudadano Carlos Augusto Saavedra Cabrera, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, cuyo texto es el siguiente: LEY 1687 DE 2013 (diciembre 11) Diario Oficial No. 49.001 de 11 de diciembre de 2013 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre de 2014. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: (…) TERCERA PARTE. DISPOSICIONES GENERALES. (…) CAPÍTULO V. DISPOSICIONES VARIAS. (…) ARTÍCULO 81. El artículo 12 de la Ley 179 de 1994 quedará así: Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que no forman parte del Presupuesto General de la Nación, independientemente de su naturaleza jurídica, se incorporarán en un presupuesto independiente que requerirá la aprobación del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), salvo aquellas destinadas al financiamiento del Sistema General de Seguridad Social. PARÁGRAFO. El Ministro de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República un informe anual con el detalle de los presupuestos aprobados por el Confis. ARTÍCULO 82. El artículo 23 de la Ley 38 de 1989 quedará así: El Presupuesto de Gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión. Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el Proyecto de Presupuesto de Inversión se indicarán los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda. PARÁGRAFO. A más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el Proyecto de Presupuesto General de la Nación que se presente para discusión y aprobación del Congreso de la República, deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales. 2. Pretensión y cargos. 2.1. Pretensión. Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, por vulnerar los artículos 151 y 158 de la Constitución. La demanda cuestiona que en una ley anual de presupuesto: Ley 1687 de 2013, dictada para una vigencia fiscal concreta: 1 de enero de 2014 a 31 de diciembre de 2014, se incluya, tanto para repetir como para modificar, el contenido de artículos que hacen parte de leyes orgánicas de presupuesto y que, por tanto, tienen vigencia permanente. 2.2. Cargo por violación del artículo 151 de la Constitución, por desconocerse la reserva de ley orgánica. Si bien una ley orgánica puede ser modificada por otra ley, siempre y cuando se cumpla con los requisitos previstos para el proceso de formación de las leyes orgánicas en el artículo 151 de la Constitución, en especial el de ser aprobada por la mayoría absoluta de los votos de los miembros de ambas cámaras, en todo caso se requiere que la ley que contiene la modificación tenga una vigencia permanente, así se califique como ordinaria. La Ley 1687 de 2013, aun si fue aprobada por la mayoría prevista en el artículo 151 de la Constitución, por sus limitaciones materiales y temporales, dado que por medio de ella “se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente. 2.3. Cargo por violación del artículo 158 de la Constitución, por quebrantarse la unidad de materia. Se quebranta la unidad de materia, prevista en el artículo 158 de la Constitución, porque los artículos demandados no se relacionan con la Ley 1687 de 2013, en la medida en que, por ser normas destinadas a tener vigencia permanente, dado que su contenido está previsto en varias leyes orgánicas, no pueden tener relación con una ley que sólo está llamada a regir durante la vigencia fiscal que va del 1 de enero de 2014 al 31 de enero de 2014. 3. Intervenciones. 3.1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición y, en subsidio, exequibilidad. Afirma que la demanda carece de aptitud sustancial, pues se limita a plantear generalidades, sin aludir a las normas acusadas y sin mostrar cómo éstas vulneran la Constitución. Considera que la demanda no satisface los mínimos argumentativos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Si, a pesar de todo, se hace un análisis de fondo, sostiene que “la ley orgánica formalmente ha sido objeto de modificación pero en absoluto sustancialmente”. Así, pues, que si bien “el actuar del legislador podrá calificarse a lo sumo de antitécnico en tanto no es lo más ideal que el legislador busque sofisticar su propia voluntad a partir de enunciados normativos más precisos incorporados en el articulado de una Ley Orgánica”, en todo caso no se puede “tachar tal proceder de inconstitucional, pues tal como se muestra el mandato del legislador orgánico en ninguno de los casos ha sido objeto de contradicción”. 3.2. Intervención del Ministerio de Salud y Protección Social: exequibilidad. Reitera los argumentos dados en la intervención que hiciera en el Expediente D-10125, para señalar que las normas demandadas, en rigor, no modifican las normas orgánicas, sino que se limitan a adicionarlas. Considera que la sujeta materia de la adición no es de aquellas reservadas a una ley orgánica, por lo cual es viable su inclusión en una ley ordinaria. En todo caso, pese a que se podía tramitar como ley ordinaria, el Congreso tramitó los artículos demandados con arreglo al procedimiento previsto para leyes orgánicas. A partir de la Sentencia C-1246 de 2001, destaca los siguientes elementos: (i) el fin de la ley es dar cuenta con la máxima transparencia cuánto se recauda por concepto de rentas parafiscales, cómo se asignan estos recursos, a qué propósitos y con qué resultado; (ii) su contenido se refiere a la definición, manejo, administración y ejecución de recursos parafiscales por órganos que están dentro del presupuesto general de la Nación y por órganos que no están dentro de él; (iii) el proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta de ambas cámaras; (iv) el propósito explícito del legislador fue el de incorporar las normas demandadas dentro de las normas orgánicas de presupuesto. Por lo tanto, considera que las normas demandadas, según lo previsto en la referida sentencia, adquieren la condición de normas orgánicas y, en consecuencia, no habría vulneración de la Carta. 3.3. Intervención de la Universidad del Rosario: inexequibilidad. Sobre la base de considerar que las leyes orgánicas tienen superioridad jerárquica frente a las leyes ordinarias, en tanto las primeras regulan el proceso de formación de las segundas y sirven como parámetro para su control, afirma que “ninguna ley ordinaria puede estar en condiciones de modificar o abrogar lo que disponga la ley orgánica, porque tal pretensión indefectiblemente conlleva la vulneración de la Constitución –artículos 151 y 352-, los cuales disponen lo que ha de ser materia de ley orgánica y lo que en particular atañe a la ley orgánica del presupuesto público”. Agrega que si bien algún sector de la doctrina defiende la posibilidad de que la ley anual de presupuesto pueda incluir disposiciones con vocación de permanencia, que deroguen, modifiquen o adicionen normas sobre finanzas públicas, siempre que se demuestre la relación de éstas con el presupuesto, “esta situación solo es viable, siempre y cuando no modifiquen ni adicionen el ordenamiento propio de la reserva de ley orgánica”. 3.4. Intervención de la Universidad Externado de Colombia: exequibilidad. Reitera lo dicho en el Expediente D-10125, respecto de la demanda de inconstitucionalidad contra una expresión contenida en el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en el sentido de que las normas demandadas están dentro del margen de configuración del legislador. Su análisis, que se basa en la Sentencia C-006 de 2012, señala que en este caso, pese a la circunstancia de haberse rebasado los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, no se alteró “el contenido sustancial de la figura del aporte parafiscal”. Las normas demandadas se limitan a hacer “una reorganización semántica de las características de este instituto jurídico y a hacer explícita una circunstancia contable de índole mecánico, como es la contabilización anual del monto de los recursos aplicados por este concepto”. Agrega, a partir de la Sentencia C-1124 de 2008, que las normas demandadas no crean ninguna competencia nueva, pues aunque “se hiciera uso de la exégesis más rígida, el Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS- tiene entre sus funciones legales el estudio de todos los presupuestos de ingresos y gastos que componen la actividad económica del estado”. Por último, destaca que la ley de presupuesto no es “un simple acto condición de índole administrativo (sic.) sino un instrumento activo y dinámico por medio del cual alcanzar los fines del Estado”. 3.5. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: inexequibilidad. Aclara que la demanda no cuestiona el contenido material de las normas demandadas, sino la circunstancia de haber sido incluidas en una ley anual de presupuesto. En este contexto, trae a cuento las Sentencias C-177 de 2002 y C-1124 de 2008, para advertir que este tribunal tiene una “posición ponderada” frente a la unidad de materia. Esta posición, cuando se trata de una ley anual de presupuesto, implica que, además de la “necesidad de una conexidad estrecha o directa”, la norma cuestionada debe contribuir a la “justa ejecución del presupuesto” y no puede superar “las limitaciones de tiempo de tales normas”. A partir de estos elementos de juicio, concluye que: (…) si bien puede afirmarse que las normas objeto de la discusión conservan una mínima conexión temática con el Estatuto Orgánico del Presupuesto, ya que se refieren a contribuciones parafiscales y a la composición del Presupuesto de Gastos, conceptos que por su naturaleza tienen una relación indiscutible con el Presupuesto General de la Nación, y que al establecer definiciones y estar contenidas dentro de las “disposiciones generales”, su propósito es garantizar la correcta ejecución del presupuesto general, al pretender superar la vigencia que por su naturaleza tienen las leyes anuales de presupuesto, no conservan la mínima conexión temporal exigida. Por tanto, considero que le asiste razón al demandante al establecer que dichas disposiciones violan el principio de unidad de materia. En cuanto al cargo sobre reserva de ley orgánica, a partir de las Sentencias C-039 de 1994 y C- 557 de 2009, concluye que: (…) asiste razón al demandante al afirmar que la Ley 1687 de 2013, contentiva de limitaciones temporales y materiales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente, como la Ley Orgánica de Presupuesto, dado que por medio de aquella “se decreta el Presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2014”. (…) Permitir que una Ley a la cual la Constitución Política ha dado el carácter de Orgánica, sea modificada en su contenido por una Ley de carácter ordinario y cuya vigencia es temporal, sería desconocer el carácter instrumental que cumple la Ley Orgánica en tanto es reguladora de la actividad legislativa del Congreso de la República. 3.6. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario: inexequibilidad. Destaca que las normas demandadas incurren en una ostensible violación de la Carta, en tanto y en cuanto, “ninguna ley ordinaria puede estar en condiciones de modificar o abrogar lo que disponga una ley orgánica”. Agrega que si bien en la doctrina hay dos posiciones en controversia: (i) la de que la ley de presupuesto “tiene como único y exclusivo ámbito temático tal presupuesto y no puede, por tanto, regular otras materias así tengan estrecha relación con las finanzas públicas y con la prospectación de ingresos y la autorización de gastos de que se trate”; y (ii) la de que “la ley anual de presupuesto no puede limitarse al presupuesto sino incluir, en forma adicional, disposiciones con vocación de permanencia que deroguen, modifiquen o adicionen la normativa precedente en materia de finanzas públicas y, por tanto, tengan clara relación con el presupuesto”; en todo caso, ninguna de ellas sostiene, como no puede sostener, que la ley anual de presupuesto puede modificar o adicionar “el ordenamiento propio de la reserva de ley orgánica”. 4. Concepto del Procurador General de la Nación: inexequibilidad. 4.1. El Ministerio Público, por medio del Concepto 5839, solicita a este tribunal que declare inexequibles los artículos demandados, por vulnerar la unidad de materia de una ley anual de presupuesto, dadas las restricciones temáticas, temporales y teleológicas que le corresponden a este tipo de ley. 4.2. Para fundar su solicitud de declaración de inexequibilidad, analiza la unidad de materia en cuanto atañe a la ley anual de presupuesto. En este análisis precisa que el presupuesto anual y sus correspondientes apropiaciones se aprueban por una ley ordinaria (art. 150.11 CP), que tiene vigencia de una año (art. 346, 347 y 348 CP) y que tanto el presupuesto como la ley de apropiaciones se elaboran sobre la base de rentas previamente establecidas por la ley (art. 338 y 346 CP). En este contexto advierte que las leyes orgánicas regulan y limitan la actividad legislativa, de tal suerte que el trámite de las leyes ordinarias debe sujetarse a lo previsto en aquellas (art. 151 CP). 4.3. A partir de las Sentencias C-177 de 2002, C-668 de 2006 y C-1124 de 2008, precisa los criterios temático, temporal y teleológico, que sirven para verificar si una ley anual de presupuesto cumple o no con la unidad de materia, en los siguientes términos: El criterio temático circunscribe la relación de conexidad de la materia legal únicamente a los presupuestos de ingresos y gastos de la respectiva vigencia fiscal, razón por la cual no resultan de aceptación constitucional conexidades presupuestales causales, teleológicas, temáticas o sistémicas de orden genérico[1]. El criterio temporal, por su parte, implica que el presupuesto general de la Nación se aprueba para que rija únicamente en la vigencia fiscal respectiva, que pare el caso colombiano es anual, lo que incluye expresamente las disposiciones generales de cada uno de los presupuestos. Por tanto, las normas que se aprueben en los presupuestos anuales con carácter permanente no tienen asidero constitucional. Por último, el criterio teleológico circunscribe las disposiciones generales para cada uno de los presupuestos anuales entendiéndolas expresamente como normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal respectiva, por lo que no resultan de recibo en el campo de control constitucional las normas que no tengan esta finalidad específica. 4.4. Al estudiar las normas demandadas a la luz de los antedichos criterios, encuentra que: (i) en lo temático, no hay conexidad con la materia dominante de la Ley 1687 de 2013, en la medida en que su propósito y su contenido son inequívocos en el sentido de modificar leyes orgánicas, como normas genéricas para preparar y aprobar presupuestos, al punto de no aparecer en el proyecto original, sino haber sido “presentados para primer debate conjunto en las comisiones económicas del Senado y de la Cámara de Representantes por iniciativa de los parlamentarios ponentes[2]”; (ii) en lo temporal, no hay “legitimidad constitucional porque el origen y el contenido de tales normas son de carácter permanente en el tiempo, mientras que la vigencia de la ley referida, por su propia naturaleza y finalidad, tiene solamente vigencia anual”; y (iii) en lo teleológico, se vislumbra que tales artículos no están encaminados a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 2014, “ya que el primero responde a una regulación general orgánica sobre contribuciones parafiscales y el segundo tiene el mismo nivel regulatorio legal que el primero con la finalidad de armonizar la preparación de los presupuestos anuales a estándares internacionales”. II. FUNDAMENTOS. 1. Competencia. Este tribunal es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos 81 y 82 de la Ley 1687 de 2013, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. En vista de que la Ley 1687 de 2013 se publicó el 11 de diciembre de 2013 y de que la demanda se presentó el 23 de julio de 2014, es decir, siete meses y doce días después, no es relevante en este caso considerar el fenómeno de la caducidad de la acción, conforme a lo previsto en el artículo 242.3 de la Constitución. 2. Cuestiones previas. 2.1. La existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. 2.1.1. En reiteradas oportunidades este tribunal[3] ha definido a la cosa juzgada constitucional como “el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional”[4], valga decir, cuando se configura la cosa juzgada constitucional, porque ha habido un pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad o la inexequibilidad de determinado precepto legal, no es posible volver a ocuparse del tema[5]. 2.1.2. En la Sentencia C-052 de 2015, este tribunal se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en los siguientes términos: Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013. Segundo.- Conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD quedan diferidos hasta el 31 de diciembre de 2015, a fin de que el Congreso, le dé el trámite correspondiente. 2.1.3. La declaración de inexequibilidad se fundó en la vulneración del artículo 158 de la Constitución, sobre unidad de materia. Si bien este tribunal admitió que era posible examinar también el cargo relativo a la reserva de ley orgánica, consideró innecesario hacerlo, porque el cargo sobre unidad de materia conducía, por sí solo, a la declaratoria de inexequibilidad. En efecto, al examinar la unidad de materia en la ley anual de presupuesto, destacó que sus contenidos no pueden tener vocación de permanencia ni modificar reglas contenidas en leyes permanentes. Al examinar el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, encontró que éste busca complementar una disposición normativa que dista de contener una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una norma para la ejecución del presupuesto, sino que, por el contrario, pretende establecer una regla general y permanente sobre la manera de estimar las contribuciones parafiscales de los órganos que no son parte del Presupuesto General de la Nación. 2.1.4. La decisión de modular los efectos de la inexequibilidad en el tiempo, para diferirlos hasta el 31 de diciembre de 2015, se basó importantes razones constitucionales, como la protección de los recursos públicos y la seguridad jurídica en torno a la administración de dichos recursos parafiscales. 2.1.5. En vista de la existencia de cosa juzgada constitucional respecto del artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, corresponde a este tribunal estarse a lo resuelto en la Sentencia C-052 de 2015 y limitar su análisis a la constitucionalidad del artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, que también es objeto de demanda en este caso. 2.2. La aptitud sustancial de la demanda. 2.2.1. Dado que un interviniente asume que la demanda no es apta[6], porque se basa en una apreciación subjetiva del actor, que plantea meras generalidades, de tal suerte que su concepto de la violación no satisface los mínimos argumentativos exigibles, ha de estudiarse, como cuestión previa, la aptitud de la demanda. 2.2.2. Corresponde destacar que, en un primer momento, la demanda fue inadmitida porque su concepto de la violación carecía de claridad, certeza y especificidad, por Auto del 22 de agosto de 2014. En su oportunidad, el actor corrigió su demanda, para precisar que ésta se dirige contra la totalidad del artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, en la medida en éste intenta sustituir el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, que es una ley orgánica de vigencia permanente, con una norma que tiene vigencia temporal, en tanto y en cuanto hace parte de la ley anual de presupuesto. A partir de esta circunstancia, señala que sustituir o modificar leyes orgánicas no se enmarca dentro de la materia propia de las leyes anuales de presupuesto, y que, siendo la materia de las leyes orgánicas el fijar reglas para la producción de otras normas, ésta no puede desarrollarse en leyes anuales de presupuesto, cuya materia y vigencia, no son compatibles con aquella. Al analizar esta corrección, se determinó, por Auto del 3 de septiembre de 2014, que las deficiencias habían sido subsanadas y se procedió a admitir la demanda. 2.2.3. Como se acaba de ver, la demanda parte de una base cierta. En efecto, el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013[7] dice explícitamente: el artículo 23 de la Ley 38 de 1989 “quedará así”; enseguida, repite el contenido original del artículo 23 de la Ley 38 de 1989, conforme a la modificación introducida por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994[8], y agrega un parágrafo[9]. Ante esta evidencia, algunos intervinientes[10] hablan de una modificación formal, sin contenido sustancial. Sea cual fuere la calificación que se haga, lo cierto es que la norma demandada sí cambia el texto del artículo 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994, al que adiciona contenido nuevo. 2.2.4. Sobre esta base cierta, sin entrar a discutir en concreto la inconstitucionalidad del contenido del artículo demandado, el actor advierte que modificar normas contenidas en leyes orgánicas por medio de una ley anual de presupuesto, desconoce la unidad de materia y la reserva de ley orgánica, en la medida en que la materia y la vigencia de la ley anual de presupuesto no corresponde a la materia y a la vigencia de la norma modificada. Como se ve, esta argumentación sigue un hilo comprensible, a tal punto que sobre él se pronuncian los demás intervinientes y el Ministerio Público, y muestra, al menos prima facie una posible contradicción entre las normas demandas y los artículos 151 y 158 de la Constitución, a partir de argumentos estrictamente constitucionales. En estas condiciones genera una duda mínima sobre la exequibilidad de las normas demandadas. Por lo tanto, la demanda tiene aptitud sustancial y es menester que este tribunal se pronuncie de fondo sobre ella. 2.2.5. No sobra agregar que, al analizar cargos semejantes, planteados contra el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013, en la Sentencia C-052 de 2015, este tribunal encontró que las acusaciones sobre unidad de materia y sobre reserva de ley orgánica cumplen con la carga argumentativa necesaria, aunque a la postre su análisis sólo se centrara en la unidad de materia[11]. 3. Problema jurídico. Corresponde establecer si el artículo 82 de la Ley 1687 de 2013, que replica y adiciona el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, para establecer que, a más tardar para la vigencia fiscal de 2016, el proyecto de Presupuesto General de la Nación deberá elaborarse en armonía con los estándares internacionales contenidos en el manual de estadísticas fiscales, ¿vulnera la unidad de materia (art. 158 CP) y la reserva de ley orgánica (art. 151 CP), en razón de las limitaciones que tiene la materia y la vigencia de las leyes anuales de presupuesto? Por razones metodológicas, dado que ambos cargos guardan una estrecha relación, su análisis se hará de manera conjunta. 4. Cargos: vulneración de la unidad de materia (art. 158 CP) y de la reserva de ley orgánica (art. 151 CP). 4.1. Alcance de los cargos. Convine reiterar que la demanda sub examine no cuestiona en modo alguno el contenido del artículo demandado. Se cuestiona que un artículo de una ley anual de presupuesto reproduzca y adicione contenido a un artículo que está incluido en una ley orgánica y que fue modificado por otra ley orgánica. Sobre esta base se plantea dos cargos de inconstitucionalidad: (i) reproducir o adicionar contenidos a artículos de leyes orgánicas no se enmarca dentro de la materia propia de una ley anual de presupuesto, sino que es un asunto ajeno a ella; (ii) al tener reserva de ley orgánica, las normas sobre preparación del presupuesto de rentas, éstas sólo pueden ser reproducidas o adicionadas por leyes orgánicas[12]. 4.2. La unidad de materia, sus mandatos, finalidades y las formas de relación de conexidad. Reiteración de jurisprudencia. 4.2.1. El Título VI de la Constitución, relativo a la Rama Legislativa, trae en su Capítulo 3, sobre las leyes, una serie de preceptos que regulan su proceso de formación. Entre estos preceptos, en el artículo 158[13], se destaca el relacionado con la unidad de materia, del cual derivan tres mandatos para el legislador, a saber: (i) “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”; (ii) si una iniciativa no se aviene con el mandato anterior, el presidente de la respectiva comisión la rechazará, siendo esta decisión apelable ante la misma comisión; y (iii) cuando se reforme de manera parcial una ley, se debe publicar en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas. El primero de estos mandatos se reitera y complementa en el artículo 169 de la Constitución, que dispone: “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. 4.2.2. Del primero de los mandatos antedichos surge la necesidad de que haya correspondencia lógica entre el título y el contenido de una ley, y de que las normas que la integran tengan entre sí una conexidad interna. A partir de estas necesidades, al interpretar los artículos 158 y 169 de la Constitución[14], este tribunal ha destacado dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa, a saber: (i) debe definir de manera precisa, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de las que se va a ocupar; (ii) debe mantener una relación de conexidad interna entre las normas que conforman la ley, de manera tal que haya entre ellas una coherencia temática y una correspondencia lógica con su materia general. A partir de estas condiciones específicas, que se emplean a modo de parámetro del juicio, la unidad de materia se desconocería cuando se incluye en la ley normas que (i) o “no encajan dentro el título que delimita la materia objeto de la legislación”, o (ii) “no guardan relación interna con el contenido global del articulado”[15]. Así, pues, la unidad de materia “No es un límite competencial al poder legislativo de las cámaras respecto de un contenido material determinado: es una restricción a la iniciativa de hacerlo en un contexto temático predeterminado”[16]. 4.2.3. La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo[17]. Frente a la coherencia, la unidad de materia propende porque el proceso legislativo siga un hilo conductor que le dé sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas e inconexas. Se busca mantener un orden temático en el proceso de deliberación democrática, que es propio del Congreso, que permita un debate informado y serio[18]. Frente a la transparencia, la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guardan relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate[19]. 4.2.4. En el contexto del proceso legislativo, que se caracteriza por el debate, las propuestas, las modificaciones y los ajustes a los textos normativos, no se puede asumir a la unidad de materia como una exigencia inflexible o rígida, al punto de convertirla en un obstáculo a dicho proceso[20]. Tampoco se puede confundir la unidad de materia, que plantea una exigencia de orden y de coherencia, con la simplicidad temática del proyecto[21]. Al interpretar el artículo 158 de la Constitución, este tribunal ha puesto de presente que la expresión “materia” debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de tal suerte que “permita comprender diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”[22]. Así, pues, una misma ley puede tener varios contenidos temáticos, “siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley”[23]. 4.2.5. Para establecer si una ley vulnera o no la unidad de materia es necesario verificar si hay una relación de conexidad entre la parte y el todo, valga decir, un vínculo objetivo entre cada parte y el tema general o materia dominante de la ley[24]. Esta relación de conexidad puede manifestarse de diversas formas, como la causal, la temática, la sistemática o la teleológica[25]. Por lo tanto, este tribunal ha concluido que solo “aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[26]. 4.2.6. Las diversas formas de relación de conexidad se describen y precisan por este tribunal[27] así: (i) La conexidad causal se refiere a la identidad que debe haber entre la ley y cada una de sus disposiciones, vista a partir de los motivos que dieron lugar a su expedición, valga decir, “hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”; (ii) La conexidad temática alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o asunto que corresponde a una de sus disposiciones en particular, sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos; (iii) La conexidad sistemática se entiende como “la relación que debe haber entre todas y cada una de las disposiciones de una ley”, de tal suerte que ellas puedan constituir un cuerpo organizado que responde a una racionalidad interna; (iv) La conexidad teleológica tiene que ver con la identidad en los fines u objetivos que persigue la ley tanto en su conjunto general como en cada una de sus disposiciones en particular, es decir, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”. 4.3. Metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia. 4.3.1. A partir de los anteriores criterios, este tribunal ha diseñado una metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, que tiene dos etapas sucesivas de análisis. En la primera es menester determinar el “alcance material o contenido temático” de la ley que contiene la disposición demandada. En la segunda se debe verificar, de manera objetiva y razonable, si la disposición demandada tiene una relación de conexidad causal, temática, sistemática o teleológica con la materia de la ley, de tal suerte que su incorporación en el texto de esta última esté justificada. 4.3.2. Para determinar el alcance material o contenido temático de una ley, hay tres herramientas útiles, a saber: (i) los antecedentes de la ley, valga decir, la exposición de motivos del proyecto de ley, los informes de ponencia, las actas de los debates en comisiones y en plenarias y sus textos originales, modificados y definitivos; (ii) el título o epígrafe de la ley, que precisa y defina la materia a tratar; y (iii) el contexto o contenido básico de la ley que se examina. 4.3.3. Luego de fijar el alcance material o contenido temático de la ley, a partir del uso conjunto o independiente de las antedichas herramientas, según lo requiera cada caso, se puede emprender el juicio de control de constitucionalidad de la norma demandada, a fin de verificar si existe la referida relación de conexidad y, por tanto, “definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política”[28]. 4.4. La materia de las leyes orgánicas. Reiteración de jurisprudencia. 4.4.1. Este tribunal, al estudiar las leyes orgánicas (art. 15 CP)[29], ha identificado unas características especiales[30], a saber: (i) reglamentan plenamente materias que gozan de una cláusula de reserva estricta; (ii) han sido dotadas de una gran estabilidad, que se refleja en los requisitos particulares para su expedición; y (iii) tienen una prevalencia y un estatus superior respecto a las leyes ordinarias. Como se advierte en la Sentencia C-1246 de 2001, 5.- Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las leyes orgánicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las demás leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan la categoría de normas constitucionales (CP art. 151), pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental[31]. Su importancia está reflejada en la posibilidad de condicionar la expedición de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principios[32], a tal punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayoría simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa[33]. 4.4.2. En cuanto a su proceso de formación, las leyes orgánicas se destacan por su fin, su contenido, su votación y la expresión de voluntad del legislador. 4.4.2.1. Su fin es sujetar el ejercicio de la actividad legislativa[34], valga decir, regular la actividad legislativa del Congreso de la República sobre determinadas materias o contenidos preestablecidos de manera taxativa por la Carta Política[35]. 4.4.2.2. Su contenido busca proteger procesos de especial importancia constitucional, como los de planeación, presupuesto, ordenamiento territorial y funcionamiento del Congreso, es decir, desarrolla la Constitución en temas específicos[36], de tal suerte que entre las leyes orgánicas y las demás leyes existe una relación jerárquica y competencial. En lo jerárquico las demás leyes deben ajustarse, en lo que corresponda, a lo previsto en las leyes orgánicas, al punto de que no sería aceptable en términos constitucionales que una ley ordinaria pueda modificar o derogar algún contenido de leyes orgánicas, en tanto y en cuanto “se estaría oponiendo o contrariando los dictados de una norma jurídica ubicada en un plano superior”[37]. Si bien las leyes orgánicas, por razones de conexidad, pueden referirse a temas ordinarios y, a su vez, las leyes ordinarias, pueden referirse a las orgánicas, en ningún caso estas últimas pueden regular temas de reserva de ley orgánica[38]. 4.4.2.3. Para aprobarse, un proyecto de ley orgánica requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y de otra cámara[39]. 4.4.2.4. La expresión de voluntad del legislador de aprobar o modificar una ley orgánica, debe aparecer clara, expresa y positivamente en el trámite legislativo[40]. 4.4.3. Dados su especial rango y jerarquía, las leyes orgánicas son parámetros del análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en cuanto se trata de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la actuación de las autoridades y al margen de configuración del Congreso[41]. Así las ha empleado este tribunal en repetidas oportunidades[42], para determinar que, si una ley ordinaria vulnera normas orgánicas a las cuales debe sujetarse, quebranta la Constitución[43]. La doctrina pacífica y reiterada de este tribunal, para emplear las leyes orgánicas como parámetro de constitucionalidad se funda en los siguientes argumentos: i) la interpretación literal de los artículos 151 a 153 de la Constitución muestran con claridad que las leyes orgánicas y estatutarias se ubican en una “posición organizadora en un sistema legal que depende de ellas”[44], ii) la interpretación histórica de esos artículos demuestra que el Constituyente definió las leyes orgánicas como normas “de superior jerarquía, casi constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las cámaras de su potestad legislativa… imponen un mandamiento al Congreso en orden a regular su función legislativa, señalándoles límites y condicionamientos”[45], y iii) la hermenéutica teleológica de las normas superiores permite deducir que estas leyes especiales regulan temas trascendentales para la democracia y concretan valores y principios fundamentales para el Estado Social de Derecho, los cuales deben entenderse como una prolongación de los intereses superiores que no podían ser regulados en forma detallada en la Constitución[46].”[47] 4.5. La unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto. Reiteración de jurisprudencia. 4.5.1. En varias oportunidades este tribunal ha examinado la unidad de materia en las leyes anuales de presupuesto[48], de tal suerte que sobre esta cuestión es posible advertir la existencia de una doctrina reiterada y pacífica, afincada en varios precedentes relevantes, como pasa a verse enseguida. 4.5.2. En la Sentencia C-039 de 1994 se declara inexequible el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, por la cual se modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal del año 1992, por considerar que: Del análisis objetivo del contenido de las disposiciones de la ley 17 de 1992, se colige que lo regulado en el artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y concretas condiciones para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye una materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la expedición de la norma acusada, se desconoció la unidad material de la ley, que se predica en el artículo 158 de la Constitución Política. A la anterior consideración, debe además agregarse, que la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992. 4.5.3. En la Sentencia C-201 de 1998 se declara exequible el artículo 48 de la Ley 331 de 1996, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal del año 1997, “en el entendido de que se trata de una norma de carácter temporal” e inexequible el parágrafo de este artículo. Para llegar a esta conclusión, la Corte reitera su doctrina sobre la vigencia temporal de las leyes de presupuesto y sobre la distinción entre la ley anual y la ley orgánica de presupuesto, en los siguientes términos: También ha dicho la Corte, que ese tipo de leyes tienen una vigencia temporal y en consecuencia, tienen limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal respectiva.[49] La Corte Constitucional ha distinguido entonces nítidamente entre la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto o ley de apropiaciones, al señalar que “...mientras que la ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P. art. 352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período fiscal respectivo (C.P. art 346 y ss.).”[50] La ratio de la declaración de inexequibilidad es la siguiente: Se constata que la imposición de los porcentajes que contiene el parágrafo de la norma impugnada, implica la creación de una norma de contenido material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de carácter sustantivo, para lo cual el legislador carecía de competencia, pues le está vedado, a través de la ley anual de presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar o modificar legislación sustantiva. Hay pues un evidente desbordamiento de las facultades que le correspondía desarrollar al Congreso a través de la ley de apropiaciones que expidió para la vigencia fiscal de 1997, que acarrea la inconstitucionalidad del parágrafo en mención, por violación, entre otros, de los artículos 346, 347, 349 y 351 de la C.P. 4.5.4. La circunstancia de la vigencia temporal de las leyes anuales de presupuesto, que es un elemento relevante para examinar la unidad de materia, se analiza en detalle en la Sentencia C-177 de 2002, en la cual se declara inexequible el artículo 10 de la Ley 626 de 2000, por la cual se efectuaban unas modificaciones al presupuesto de rentas y recursos de capital y a la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2000. En el análisis de la vigencia de la norma demandada se fundan dos decisiones de este tribunal: la de pronunciarse de fondo sobre la demanda y la de declarar inexequible el artículo demandado. 4.5.4.1. En este caso la demanda se presentó el 6 de agosto de 2001, es decir, después de que la Ley 626 de 2000 hubiera perdido vigencia. El razonamiento que lleva a este tribunal a afirmar su competencia y a plantear los problemas jurídicos a resolver es el siguiente: Así las cosas, esta circunstancia debería conducir a un pronunciamiento inhibitorio por parte de la Corte Constitucional, toda vez que su competencia se circunscribe al conocimiento de las demandas que recaigan sobre normas que se encuentren vigentes en el ordenamiento.[51] No obstante, teniéndose en cuenta que uno de los cargos de inexequibilidad formulados en la presente oportunidad, aduce justamente que la disposición acusada, a pesar de pertenecer a la ley anual de presupuesto tiene vigencia indefinida pues determina una modificación permanente del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, la Corte entrará a hacer el examen de constitucionalidad respectivo, toda vez que la jurisprudencia constitucional tiene definido que en el caso de que la ley anual de presupuesto continúe produciendo efectos más allá del período fiscal, debe la Corte examinar de fondo los cargos propuestos en la demanda.[52] Adicionalmente al cargo de violación constitucional por desconocimiento del carácter transitorio de las normas de la ley anual de presupuesto, la Corte deberá estudiar si, como lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la naturaleza propia de las disposiciones presupuestales, en cuanto no se limita a hacer una estimación de ingresos o autorización de gastos, ni es una disposición instrumental necesaria para la debida ejecución del presupuesto aprobado, sino que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposición legal cual es el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que garantiza a todas las universidades estatales u oficiales que los aportes que reciban de los presupuestos nacional o de las entidades territoriales se incrementarán anualmente en pesos constantes. Finalmente, deberá examinarse la acusación según la cual la modificación del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 que según la demandante se produce, significa un desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa, y de la autonomía universitaria, pues tal modificación no podía adoptarse mediante una disposición incrustada en la ley anual de presupuesto. 4.5.4.2. Al examinar la vulneración de la unidad de materia en el caso, este tribunal pone de presente que la ley de presupuesto debe circunscribirse a su objeto y no prever “regulaciones que sobrepasen temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”. En este contexto, destaca que la vigencia temporal de la ley anual de presupuesto está prevista expresamente en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 –compilatorio de las normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto-, al decir que este tipo de leyes “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. De ahí que, al aplicar la metodología para examinar la posible vulneración de la unidad de materia, se concluya: En la medida en que es una norma que se orienta a la definición del régimen jurídico de la partida presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma disposición, tiene una evidente relación de conexidad temática y sistemática con ella y en tal virtud no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia. A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia temática y sistemática interna de la Ley en la cual se inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de materia, en cambio sí lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislación vigente. Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 11 de 1996[53] –Estatuto Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad tributaria. 4.5.5. La anterior ratio es reiterada en la Sentencia C-803 de 2003, en la cual se declara exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002, por la cual se modificó el presupuesto de la vigencia fiscal del año 2002, salvo la expresión “en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas”, que se declara inexequible. Para llegar a esta conclusión, se señala que en las leyes anuales de presupuesto y en las que las modifican, hay dos tipos de disposiciones: (i) “las que adicionan o disminuyen rentas y gastos, esto es, aquellas disposiciones por medio de las cuales se hace una estimación de los ingresos y se autorizan los gastos para la respectiva vigencia fiscal”, y (ii) “las que se conocen como disposiciones generales y que tienen un carácter meramente instrumental con miras a la debida ejecución del presupuesto aprobado”. Así, pues, este tribunal precisa el alcance de la materia de la ley anual de presupuesto y sus límites en los siguientes términos: De este modo, la materia propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de las partidas de ingresos y de gastos y en ella quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan hacerse efectivos. Desde esta perspectiva, las disposiciones generales de una ley anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Tales normas, por consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.[54] Tampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas sustantivas[55], porque en tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico. En uno y en otro caso sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación, con carácter permanente, de determinadas materias. 4.5.6. En la Sentencia C-1124 de 2008, la mayoría de este tribunal decanta la doctrina sub examine, para declarar exequible el artículo 61 de la Ley 1169 de 2007, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal del año 2008. En esta sentencia se destaca que el propósito de la ley anual de presupuesto no se limita a “estimar y determinar los ingresos fiscales, autorizar los gastos públicos para una determinada vigencia fiscal y ser la condición de la ejecución presupuestal durante esa vigencia”, sino que “el presupuesto está dotado de un contenido material con un alcance normativo orientado al logro de finalidades macroeconómicas, a hacer efectivo el control del poder ejecutivo y a expresar el poder del Congreso de la República en asuntos económicos”. Esta consideración sobre la materia de la ley anual de presupuesto implica que “las condiciones de su cumplimiento y ejecución precisan de un ámbito más expandido y, por lo tanto, será mayor la cantidad de materias susceptibles de tener una efectiva conexidad material y finalística con el tema presupuestal”. En este contexto, la ratio para declarar exequible la norma demandada, es la siguiente: Por su parte, la Corte Constitucional ha reiterado que en razón de la función que cumplen las disposiciones generales, en cuanto “destinadas a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal”, “no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia” y tampoco “modificar normas sustantivas”, porque en tal caso las disposiciones generales “dejarían de ser meras herramientas para la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico”[56]. En lo atinente a la vocación de permanencia que el actor le atribuye al artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 conviene recordar que el presupuesto no solamente se ocupa de la fijación de los ingresos y de los gastos, sino también de la eventual y previsible “modificación de las partidas de ingresos y de gastos” y que, por lo tanto, “las disposiciones necesarias para que los presupuestos puedan hacerse efectivos”[57] no se requieren únicamente para asegurar la efectividad de las partidas fijadas, ya que la correcta ejecución del presupuesto anual también puede requerir de disposiciones generales que tornen factible el tratamiento adecuado de las modificaciones en las partidas que se presenten durante la respectiva vigencia fiscal. El artículo 61 de la Ley 1169 de 2007 aborda, precisamente, la modificación de los aportes, de los ingresos esperados y la ampliación del plazo tratándose de los contratos de concesión, luego es claro que su incorporación como disposición general no tiene propósito distinto a asegurar la correcta ejecución del presupuesto en lo referente a las modificaciones de los contratos de concesión que puedan tener lugar durante la vigencia fiscal de 2008. 4.5.7. En la Sentencia C-006 de 2012, en lo relevante para este caso, se declara exequibles los artículos 6, 19 y 48 de la Ley 1420 de 2010, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal del año 2011, y se hace una recapitulación de la doctrina sobre la unidad de materia en la ley anual de presupuesto, como pasa a verse. 4.5.7.1. En cuanto al sentido de la unidad de materia de las leyes anuales de presupuesto, este tribunal: (…) ha reconocido que “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo.”[58] En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia, el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia”.[59] En efecto, en la medida en que el tema, la finalidad y el tiempo de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido por la Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los tiempos y l...