Sentencia C-141 de 2010

C-141-10 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-141/10 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Competencia de la Corte Constitucional LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Naturaleza del control ejercido por la Corte Constitucional LEY DE REFERENDO-Control ejercido por la Corte Constitucional es posterior a la sanción y promulgación LEY QUE CONVOCA A REFERENDO-Control automático de constitucionalidad PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Conceptos y características El poder constituyente originario tiene por objetivo el establecimiento de una Constitución, está radicado en el pueblo y comporta un ejercicio pleno del poder político, lo que explica que sus actos son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico, por lo que dichos actos escapan al control jurisdiccional. A diferencia del poder constituyente originario, el poder constituyente derivado, secundario o de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado para modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma, de donde se desprende que se trata de un poder establecido por la Constitución y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma, de manera que, aunque es poder constituyente, se encuentra instituido por la Constitución, por lo que es derivado y limitado, así como sujeto a controles. PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Titulares/REFORMA DE LA CONSTITUCION-Mecanismos Al tenor de lo dispuesto en el artículo 374 superior, la Constitución puede ser reformada por el Congreso, mediante Acto Legislativo, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo que puede ser de iniciativa gubernamental o de iniciativa popular. REFORMA DE LA CONSTITUCION MEDIANTE REFERENDO-Requisitos La aprobación de una reforma mediante referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral REFERENDO-Acto complejo/REFERENDO-Constituye un mecanismo de reforma de la Constitución sujeto a controles judiciales REFERENDO-Manifestación del poder constituyente derivado/REFERENDO-Participación de la ciudadanía como poder constituido y no como constituyente primario El referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre, manifestación del poder constituyente derivado y ni siquiera la intervención del electorado para votar la propuesta, después de haber sido tramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional, tiene la fuerza jurídica suficiente para transformar el referendo en acto constituyente fundacional, primario u originario. Es así como en la sentencia C-180 de 2007 se señala que cuando la ciudadanía participa en la convocatoria de un referendo actúa como órgano constituido y, por ende, con poder limitado, porque una es la situación cuando el pueblo, en un acto de afirmación y por fuera de todo cauce normativo, decide reformar la Constitución o darse una nueva y otra distinta aquella en la cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo es convocado para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente o para que exprese su afirmación o su negación a una propuesta de reforma a la Constitución, pues en el primer caso el pueblo actúa como constituyente primario, en tanto que en el segundo obra en el ámbito de los poderes constituidos. DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Modelo que preconiza límites a todo poder y procedimientos que garantizan la manifestación de una pluralidad La noción de pueblo que acompaña la concepción de democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la noción de pluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros, orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogénea composición al escoger un modelo de democracia constitucional acepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblo soberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con ese modelo democrático e instituye cauces a través de los cuales pueda expresarse con todo y su diversidad. Por ello, en los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser apropiada por un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de los procedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Aplicación del precedente constituido por la sentencia C-551/03/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación No es de recibo la tesis según la cual como por primera vez la Corte se pronuncia respecto de la convocación a un referendo de iniciativa ciudadana, la sentencia C-551 de 2003 no es precedente aplicable porque en ella la Corporación se pronuncio sobre un referendo de iniciativa gubernamental, toda vez que la Corte Constitucional analizó tres problemas básicos, a saber: su competencia para examinar actos reformatorios de la Carta, cuestión que fue de carácter general y no estuvo restringido a los referendos constitucionales de origen gubernamental; el alcance del control que ejerce sobre actos reformatorios de la Carta a partir de la expresión “sólo por vicios de procedimiento en su formación”, en el que se trató de tal manera que cobija a todos los mecanismos de reforma constitucional, incluido el referendo constitucional de origen ciudadano; y por último, las especificidades del trámite legislativo en el caso de los referendos de iniciativa gubernamental, caso en que sí aparece limitado al referendo que en esa ocasión ocupó la atención de la Corte. Por lo que la Sentencia C-551 de 2003 es un precedente aplicable al caso que ahora decide la Corte. Así pues, la ratio que surge del análisis de los dos primeros problemas es precedente directamente aplicable al caso del referendo de iniciativa ciudadana, porque la Corte examinó su competencia así como el alcance de esa competencia y lo hizo de modo general, sin que considerara relevante distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana o gubernamental. LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Características del control de constitucionalidad El control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento legislativo; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley, ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ord. 2º. LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte CORTE CONSTITUCIONAL-Control ejercido sobre convocatoria de referendos constitucionales es reforzado REFORMA CONSTITUCIONAL ADOPTADA POR REFERENDO-Sometida a dos fases de control jurídico En la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismo año, la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Política prescribe dos fases de control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadas por medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley de convocatoria del referendo, que es de carácter automático, integral y limitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentren en la tramitación de la citada ley. Posteriormente, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 y C-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el acto reformatorio de la Carta Política, una vez entra en vigor, es decir, una vez haya sido promulgado por el Presidente de la República, dicho control se ejerce sobre el referendo constitucional, acto jurídico complejo integrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia que declara exequible la ley de convocatoria y la promulgación del decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto Superior. El mecanismo por medio del cual tiene lugar esta segunda fase de control son las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos ante la Corte Constitucional, así mismo en estos eventos el control se limita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el procedimiento de formación establecidos por la Constitución para esta modalidad de reformas constitucionales. CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Interpretación sistemática teniendo en cuenta además los propósitos del Constituyente LEY DE REFERENDO-Restricción del artículo 379 C.P. no implica que la Corte no tome en consideración otras normas constitucionales/LEY DE REFERENDO-Parámetros de control La restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la Constitución. En relación con una reforma por vía de referendo, en la medida en que el proyecto a ser sometido al pueblo debe estar contenido en una ley, es obvio que las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que regulan la formación de las leyes son en principio relevantes, sin perjuicio de que la naturaleza especial de la ley de referendo pueda implicar ciertas especificidades en su procedimiento de aprobación, y en razón de que una reforma por referendo implica la utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana y popular –como es precisamente el referendo-, la Corte deberá tomar en cuenta no sólo las normas constitucionales que regulan esta figura sino también, en lo pertinente, la Ley 134 de 1994, o LEMP. Estas disposiciones forman entonces el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de formación de la Ley. En esa medida el parámetro de control en estos casos está conformado por: (i) Los enunciados normativos contenidos en el Título XIII de la Constitución, (ii) otras disposiciones constitucionales relevantes, (iii) el Reglamento del Congreso de la República –Ley 5ª de 1992-, (iv) la LEMP, (v) otras disposiciones legales que regulan mecanismos de participación ciudadana o asuntos electorales, tales como la Ley 130 de 1994. LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte respecto del trámite de ley de convocatoria de iniciativa popular/LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Alcance del control de la Corte en tratándose de un acto jurídico complejo/LEY QUE CONVOCA A UN REFERENDO-Control constitucional comprende etapas anteriores al trámite de la ley en el Congreso La Corte es competente para revisar el trámite de la iniciativa popular de una ley convocatoria a un referendo constitucional por cuanto (i) así se desprende de una lectura sistemática de la Constitución, (ii) el artículo 241.2 otorga expresa competencia para ello, (iii) existen sólidos precedentes constitucionales en la materia y, (iv) la LEMP sólo prevé una competencia residual de la jurisdicción contencioso administrativa. Para el caso de los referendos de iniciativa popular, el análisis de esta Corporación abarcará el estudio de la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa ante las autoridades que conforman la Organización Electoral en Colombia, es decir, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, sin que se excluya, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política, pues los denominados “vicios de procedimiento en su formación”, según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores, por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase comprendida entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta última mediante la acción pública de inconstitucionalidad. REFERENDO CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA POPULAR-Etapas que deben surtirse de manera sucesiva El acto mediante el cual se convoca al pueblo a un referendo constitucional se encuentra conformado por diversas actuaciones, que deben agotarse de manera sucesiva, que de conformidad con la Constitución y las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, se encuentra conformado por las siguientes etapas: (i) iniciativa popular; (ii) aprobación de una ley mediante la cual se incorpora el texto de articulado que recibió los apoyos ciudadanos; (iii) revisión de la Corte Constitucional; (iv) sanción presidencial; (iv) convocatoria del pueblo para que se manifieste a favor o en contra del texto reformatorio de la Carta Política; y (v) entrada en vigencia del mismo. LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE CONVOCATORIA A REFERENDO-Reiteración de criterios fijados en sentencia de constitucionalidad LIBERTAD DEL ELECTOR EN LEY DE REFERENDO-Exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto impone límites a la configuración legislativa VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Contraría exigencia de lealtad y claridad VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Inexequible por cuanto la Constitución Política sólo prevé voto afirmativo o negativo VOTO EN BLANCO EN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Afecta la libertad del elector CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Límites al poder de reforma constitucional LEY DE REFERENDO-Examen de la Corte no excluye estudio de eventuales vicios de competencia DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Distinción entre poder constituyente en sentido estricto y poder de reforma PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Actos son fundacionales y por ello escapan al control jurisdiccional CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Expresión del poder constituyente originario PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente/PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Establecido por la Constitución bajo condiciones fijadas por ella misma CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY QUE CONVOCA A REFERENDO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Competencia de la Corte Constitucional Si bien la sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la línea jurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional para examinar los denominados vicios de competencia en el marco de una reforma a la Constitución, esta tesis ha sido posteriormente desarrollada por otras sentencias que resultan relevantes para entender que la tesis sobre los vicios de competencia puede tener distinto alcance según sea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, según sea la vía de reforma constitucional adoptada. En la sentencia C-551 de 2003 se sostuvo que la inconstitucionalidad de una reforma no sólo puede configurarse durante el trámite establecido, sino que también puede estar presente en un estadio anterior al desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado a cumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantar la reforma, pues la competencia es presupuesto de la forma, puesto que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica, precisándose que el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad, planteamiento que según la misma providencia, remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y la práctica constitucionales, porque implica la necesidad de definir cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberanía, una vez que éste ha dictado la Constitución, pues como poder constituyente originario radicado en el pueblo, no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta un ejercicio pleno del poder político de los asociados, siendo sus actos fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico. El poder de reforma o poder constituyente derivado, por su parte, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma, por lo que se trata de un poder establecido por la Constitución, que se ejerce bajo las condiciones fijadas por la misma que comprenden competencia, procedimientos, etc., siendo en consecuencia derivado, limitado y sujeto a controles. Los límites al poder de reforma no sólo son los formales derivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitución y las normas legales, sino también los que se derivan del alcance de su competencia, cual es reformar la Constitución. Ahora bien, en la sentencia C-551 de 2003 se examinaba una ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa gubernamental, en tanto que en la actualidad se trata de ejercer el control de constitucionalidad sobre una ley de convocatoria a un referendo con origen en una iniciativa ciudadana, por lo que la no aplicación de la tesis de la sustitución de la Constitución y de los vicios de competencia por la participación popular en la iniciativa legislativa, no resulta aplicable por cuanto pese a que se trata de una ley de iniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo promulgado dentro de un procedimiento de reforma a la Constitución, sujeto a requerimientos procedimentales y a límites competenciales. El único de los mecanismos contemplados en el artículo 374 constitucional que no está sujeto a límites de competencia es una Asamblea Nacional Constituyente, siempre que sea convocada para proferir una nueva Carta, siendo la vía del referendo constitucional no idónea para transformar los principios estructurales plasmados originalmente en el texto constitucional. SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Criterios jurisprudenciales en torno al concepto SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología del examen JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Características/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de intangibilidad/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No es un juicio de violación de contenido material de la Constitución Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, el juicio de sustitución no tiene por objeto constatar una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto no acabado El concepto de sustitución de la Constitución no es un concepto completo, acabado o definitivamente agotado que permita identificar el conjunto total de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretas estudiadas por la Corte sólo le han permitido a la Corporación sentar unas premisas a partir de las cuales avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma constitucional PRINCIPIO DE SUFICIENCIA ARGUMENTATIVA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Cumplimiento DEMOCRACIA-Noción contemporánea/DEMOCRACIA-Elemento estructural del nuevo orden/DEMOCRACIA-Carácter reglado del modelo democrático La mayoría de los autores contemporáneos son partidarios de una noción de democracia, según la cual está consiste, en un conjunto de reglas de procedimiento para la adopción de decisiones colectivas que no dice nada sobre el contenido o resultado de las mismas, de donde su carácter reglado se constituye en una característica distintiva del modelo democrático y se manifiesta en desde la elección de sus representantes hasta el producto final de la actuación de éstos, siendo inherentes a la democracia: reglas sobre las mayorías y minorías, reglas sobre las elecciones y la actuación de los parlamentos, reglas sobre las condiciones de ejercicio de la libertad política y, sobre todo, reglas sobre la protección de ciertos intereses básicos de todos los seres humanos. LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Combinación de formas de democracia representativa y democracia participativa/CONTROL DE LA LEY QUE CONVOCA A REFERENDO DE INICIATIVA POPULAR-Control estricto de las reglas que rigen las actuaciones adelantadas La ley convocatoria a un referendo constitucional que tuvo origen en una iniciativa legislativa ciudadana, constituye un procedimiento de reforma constitucional implementado en el que se combinan formas típicas de la democracia representativa –el procedimiento legislativo que culmina con la expedición de la Ley 1354 de 2009- con mecanismos propios de la democracia participativa –la iniciativa popular en la cual tuvo origen-, de manera tal que la observancia estricta de las reglas que ordenan este tipo de procedimientos es una condición necesaria para la validez de toda la actuación adelantada, sobre todo, si se tiene en cuenta el propósito final que ésta persigue que es modificar la Constitución Política. De ahí la importancia del análisis de las reglas procedimentales previstas para su implementación, que le otorgan validez tanto al procedimiento inicial, cuya finalidad es concitar el apoyo ciudadano a una propuesta de reforma, como la actuación final que pone término al proceso de reforma, en la cual están llamados los ciudadanos a participar mediante la votación del texto sometido a su consideración. En el examen del trámite legislativo de la iniciativa popular ciudadana revisten especial significado la actuación adelantada al interior del Congreso para garantizar la plena vigencia del principio democrático. REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-Vía de reforma de la Constitución/REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-No es sinónimo de democracia directa/REFERENDO DE INICIATIVA LEGISLATIVA CIUDADANA-Sujeto a controles La escogencia de un referendo de iniciativa ciudadana como vía de reforma, entre las diversas opciones contempladas en el artículo 374 constitucional, involucra la utilización de diversos mecanismos de participación democrática, que si bien prevé una doble intervención popular no significa que sea un mero ejercicio de la democracia directa. De ahí la importancia del respeto a las reglas procedimentales previstas en cada una de las etapas del proceso y su estricto cumplimiento para su legitimidad, desde el punto de vista constitucional. INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Marco normativo de su trámite ante la Organización Electoral INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Procesos que comprende/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR-Características/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Ejercicio de control constitucional no desplaza otros controles La iniciativa popular comprende el agotamiento de las siguientes etapas: (i) conformación de un Comité de Promotores; (ii) inscripción del Comité ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, previo respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el respectivo censo electoral, y la solicitud de referendo; (iii) verificación de los anteriores requisitos e inscripción de la iniciativa ciudadana; (iv) entrega al vocero del Comité, por parte de la Registraduría, del formulario de suscripción de apoyos; (v) recolección de apoyos equivalentes al 5% del censo electoral vigente; (vi)entrega de formularios y verificación del cumplimiento de los referidos apoyos ciudadanos; y (vii) expedición, por parte del Registrador Nacional, de las certificaciones de que tratan los artículos 24 y 27 de la LEMP. Agotadas las anteriores fases, podrá presentarse la iniciativa legislativa ante la secretaría de una de las Cámaras del Congreso. La competencia de la Corte Constitucional sobre la fase de la iniciativa no desplaza aquélla que la Carta Política y las leyes estatutarias le han asignado a la Organización Electoral, como tampoco la de las autoridades penales, ya que el juez constitucional no es el llamado a (i) verificar la validez de los procedimientos técnicos de autenticidad de los apoyos ciudadanos, adelantados por la Registraduría Nacional del Estado Civil; (ii) no desplaza al órgano electoral de investigación administrativa en sus labores, como tampoco al juez penal. REFERENDO-Concepto/REFERENDO-Clases INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Concepto/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Regulación de la campaña/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Campaña sometida a límites en cuanto a su financiación/INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Inicio y culminación de la campaña La iniciativa legislativa popular consiste en que un grupo de ciudadanos se organiza, en forma de Comité de Promotores; recolecta un grupo de apoyos para validar su conformación ante la Registraduría; inscribe un proyecto de articulado y recoge firmas que apoyen tal propuesta, la cual deberá ser presentada al Congreso de la República para que éste tramite un proyecto de ley convocando al pueblo a un referendo constitucional, y de ser aprobado, pase al control automático de la Corte Constitucional. La regulación de la campaña electoral de la iniciativa legislativa popular se encuentra desarrollada en la Constitución, las Leyes Estatutarias 130 y 134 de 1994, decretos reglamentarios al igual que ciertas Resoluciones proferidas por el CNE y el Registrador Nacional del Estado Civil. En lo que concierne a la financiación de la campaña a favor de dicha iniciativa, para la Corte la interpretación armónica de los artículos 97 y 98 de la LEMP apunta a señalar que existen dos clases de topes en materia de financiación de campañas a favor de los mecanismos de participación ciudadana: los individuales y los globales, pues de nada serviría limitar el monto individual de los aportes, si se permitiera que, en definitiva, en una campaña a favor de una determinada iniciativa legislativa popular se pudieran gastar, en total, cifras desproporcionadas o astronómicas, completamente ajenas al propósito democrático que inspiran los diversos mecanismos de participación ciudadana, lo que se refuerza con idea de que la fijación de topes máximos persigue la consecución de fines constitucionales fundamentales, entre ellos la igualdad electoral y la lucha contra la corrupción y adicionalmente busca preserva el carácter popular de la iniciativa normativa. En lo que concierne al momento a partir del cual se inicia una campaña a favor de una iniciativa legislativa popular, para la Corte empieza una vez se constituye el Comité de Promotores e inicia sus labores de recolección de apoyos ciudadanos necesarios para inscribirse ante la Registraduría y culmina con la presentación de la misma ante el Congreso. INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Justificación de la exigencia de topes individuales y globales a la financiación privada La exigencia de topes a la financiación privada, cuando se trata de una iniciativa popular para convocar un referendo constitucional, cumple la función de garantizar que no se distorsione el interés ciudadano frente a un tema específico sólo porque los promotores disponen de una cantidad ilimitada de recursos, al igual que garantiza el principio de libertad que debe orientar la participación popular. INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Objeto de investigación administrativa por el Consejo Nacional Electoral por irregularidades en su financiación INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Competencia de la Corte Constitucional/INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR EN TRAMITE DE LEY DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades presentadas violan principios de transparencia y respeto del pluralismos político del elector La competencia de la Corte Constitucional se limita a verificar las actuaciones desplegadas por particulares vinculados directamente con el trámite de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar un referendo mediante el cual se modificará la Carta Política a la luz del parámetro de control constitucional previamente definido, en la medida en que sus actos ofrezcan relevancia constitucional y puedan comportar vicios que afecten la validez de la iniciativa legislativa popular. La Corte, apoyándose en las pruebas que han sido recaudadas a lo largo de la investigación administrativa adelantada por el CNE, concluye que se presentó un conjunto de irregularidades vinculadas con la financiación de la campaña a favor de la iniciativa de reforma constitucional, las cuales, vistas en conjunto, configuran una violación grave a principios cardinales sobre los cuales se estructura un sistema democrático como son aquellos de la transparencia y el respeto por el pluralismo político del elector consagrados en los artículos 1, 155, 374 constitucionales y en los artículos 24, 27, 97 y 98 de la LEMP. COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Conformación/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Elección de vocero/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Indeterminación del plazo para su inscripción/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Funciones y gestiones a cargo del Comité son intransferibles e indelegables/COMITE PROMOTOR DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Usurpación de sus funciones constituye desconocimiento del legislador estatutario y principios constitucionales La LEMP es muy clara en señalar la organización ciudadana legitimada para promover una iniciativa popular de referendo constitucional: el Comité de Promotores. Y le establece unas condiciones específicas para su conformación y funcionamiento, siendo requisito su previa inscripción en la Registraduría Nacional del Estado Civil, y mientras no adelante el trámite de la inscripción una organización privada no puede realizar las funciones propias de un Comité de Promotores y menos aún usurpar las competencias, roles y responsabilidades de un Comité de Promotores ya constituido. Una de las labores fundamentales que la LEMP asigna al Comité de Promotores de un referendo constitucional, consiste en recibir los diversos aportes económicos que se realicen a favor de la campaña. Es así como el artículo 97 de la LEMP obliga al Comité de Promotores a presentar ante la Registraduría, pasados quince días de finalizado el proceso de recolección de firmas, el correspondiente balance contentivo de las contribuciones que recibieron para financiar los gastos del proceso de recolección de firmas. En el caso concreto, la Asociación Primero Colombia no se inscribió como promotora de la iniciativa del referendo constitucional y adelantó gestiones reservadas al Comité de Promotores que se había conformado e inscrito ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, presentándose además una unidad administrativa y de propósito entre el Comité de promotores y la Asociación, que conlleva el desconocimiento de los mandatos del legislador estatutario, y en últimas, de principios constitucionales. INSCRIPCION DEL COMITE PROMOTOR ANTE LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Requisitos VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS E INSCRIPCION DE SOLICITUD DE INICIATIVA CIUDADANA-Trámite y procedimiento en la Registraduría SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Requisitos/SOLICITUD DE INICIATIVA POPULAR-Desistimiento FORMULARIOS DE SUSCRIPCION DE APOYOS-Elaboración y entrega a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil/FORMULARIOS DE SUSCRIPCION DE APOYOS-Contenido RECOLECCION DE FIRMAS-Plazo/RECOLECCION DE FIRMAS-Consecuencia de no lograrse el número requerido en el plazo establecido VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA-Trámite de certificación por la Registraduría VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Aspectos que comprenden las dos certificaciones que expide la Registraduría/VERIFICACION DE REQUISITOS DE APOYO A INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO-Reducir a una sola la certificación a cargo de la Registraduría negaría efecto útil a disposición de rango estatutario Los artículos 24 y 27 de la LEMP hacen referencia a dos certificaciones distintas, derivadas de la doble facultad de certificación en cabeza del Registrador Nacional del Estado Civil, toda vez que mientras la certificación a que refiere el artículo 24 de la LEMP alude al cumplimiento del número de respaldos válidos para presentar la iniciativa de referendo constitucional, consistente en por lo menos el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el censo electoral correspondiente, aquella del artículo 27 de la misma normatividad presenta un contenido mucho más amplio, por cuanto alude al cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre los que figuran los atinentes a la financiación de la campaña a favor de la iniciativa legislativa. El Consejo de Estado al pronunciarse sobre las normas reglamentarias que desarrollaban la LEMP, también consideró que se trataba de dos certificaciones distintas, ambas expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil. INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Constituyen dos campañas sometidas a regulaciones diferentes en materia de financiación Derivada de una interpretación sistemática de la Constitución y de las leyes estatutarias pertinentes, en una iniciativa legislativa popular de reforma constitucional existen dos campañas diferentes, en la medida que se está en presencia de dos mecanismos de participación ciudadana distintos: una primera, para la iniciativa legislativa popular y una segunda, para la realización del referendo constitucional propiamente dicho. Cada una de ellas sometida a regulaciones distintas en materia de financiación, acceso a medios de comunicación y publicidad. Es así como, las campañas a favor de una iniciativa legislativa popular encaminada a convocar a un referendo para modificar la Constitución: inician luego de la conformación del Comité de Promotores y terminan con la presentación del proyecto respetivo ante el Congreso de la República; y se encuentran sometidas a topes individuales y globales. En tanto que la campaña del referendo constitucional propiamente dicho, comienza a partir de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional que declare exequible la ley que convoca el referendo, siendo del caso resaltar que a diferencia de los sucedido en la etapa de la iniciativa legislativa popular, en esta segunda etapa la labor de difusión del proyecto de texto y sus consabidos gastos, corre por cuenta del Estado INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO PARA SEGUNDA REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Financiación de la campaña tiene relevancia constitucional Para la Corte, el artículo 27 de la LEMP se encamina a asegurar la vigencia de principios constitucionales referentes a la legitimidad de los mecanismos de participación democrática dirigidos a reformar la Carta Política, en punto específicamente a la financiación de aquéllos, de donde una interpretación sistemática de los artículos 24 y 27 de la LEMP asegura que un mecanismo de participación ciudadana, mediante el cual se pretende reformar el Texto Fundamental sea legítimo en una doble dimensión: en cuanto a que tal iniciativa cuente con un respaldo popular importante y auténtico y a que igualmente tales apoyos ciudadanos se hayan alcanzado luego de la realización de una campaña electoral limpia y transparente. LEY ESTATUTARIA-Asuntos sujetos a su trámite LEY ESTATUTARIA-Leyes reforzadas por su vocación de permanencia PRESENTACION DE INICIATIVA LEGISLATIVA DE ORIGEN POPULAR ANTE EL CONGRESO-Requisitos y trámite PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN ACTOS ELECTORALES-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Vulneración por maniobras del Comité de Promotores del Referendo El principio de transparencia en materia electoral apunta al establecimiento de instrumentos encaminados a determinar con precisión el origen, la destinación, al igual que el monto de los recursos económicos que soportan una determinada campaña electoral. De allí que las diversas legislaciones establezcan el deber de rendir cuentas o balances al término de las elecciones, e igualmente, prevean diversas sanciones, bien sean para el candidato o partido político, que incumplan tal deber o que superen los montos máximos autorizados. El mencionado principio apunta a combatir el fenómeno de la corrupción. El principio de transparencia se aplica no solamente en el caso de las elecciones encaminadas a seleccionar a los integrantes de una Corporación Pública o al responsable de un determinado cargo, sino igualmente en materia de mecanismos de participación ciudadana, en tanto que manifestaciones de la democracia directa, tal como lo prevén los artículos 97 y 98 de la LEMP. En el caso concreto y de conformidad con las pruebas obrantes, la Corte encuentra que se vulneró el principio de transparencia por cuanto (i) el recaudo de recursos económicos se adelantó por intermedio de una organización privada no autorizada por la LEMP para ello; (ii) se acudió a diversas maniobras (contratos de mandato y de mutuo) para tratar de ocultar la unidad de gestión y de propósitos que siempre existió entre el Comité de Promotores y la Asociación Primero Colombia; y (iii) si bien el balance fue entregado en término por el vocero del Comité de Promotores, no se desvirtuaron la vulneración de los topes individuales ni del gasto global porque simplemente consistieron en enmendaduras y precisiones sobre el nombre de algunos de los contribuyentes. PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Contenido y alcance/PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Se garantizan con la fijación de topes máximos a ingresos y gastos en las campañas/PRINCIPIOS DE PLURALISMO POLITICO E IGUALDAD EN CAMPAÑA DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR-Vulneración por excesos tanto en los topes individuales como globales de la campaña La constatación de la coexistencia en un Estado Social de Derecho de diversas opciones ideológicas y políticas, igualmente válidas, las cuales plantean diferentes posturas entorno a la conducción de los asuntos públicos y de la sociedad; gozando además todas ellas de una presunción de validez, y descartando la posibilidad de obtener un consenso material (unanimidad) sobre todas y cada una de las cuestiones públicas, es preciso llegar a consensos procedimentales, es decir, acuerdos claros y transparentes encaminados a resolver los conflictos sociales o, dado el caso, adoptar una determinada decisión política, con fundamento en la regla de las mayorías. En este contexto, la fijación de topes individuales y globales a las campañas de los mecanismos de participación ciudadana apunta a garantizar que una determinada opción política, así llegue a ser la mayoritaria en un momento histórico determinado, no termine imponiéndose injustamente sobre otras concepciones políticas igualmente válidas. En otros términos, en un Estado Social de Derecho los recursos económicos que soportan un determinado proyecto político, instrumentalizado mediante un determinado mecanismo de participación ciudadana y cristalizado en una reforma constitucional, no pueden ser ilimitados por cuanto se atentaría gravemente contra el pluralismo político. Las vulneraciones graves y flagrantes de las disposiciones que prevén los topes en las campañas de los mecanismos de participación ciudadana, no constituyen meras infracciones menores a disposiciones administrativas, sino que configuran violaciones al principio del pluralismo democrático, y en consecuencia, configuran vicios constitucionales que afectan la validez de la iniciativa de reforma constitucional. En el caso concreto, el monto total que podía gastar el Comité de Promotores del Referendo ascendía a la suma de $ 334’974.388 pesos, pero según el balance, ingresaron a la campaña $ 2.046’328.135.81 pesos, lo que significa que la organización gastó en su campaña para recolección de apoyos ciudadanos, más de seis (6) veces lo autorizado por la Resolución núm. 0067 de 2008 del CNE. En materia de aportes individuales, las personas naturales o jurídicas podían contribuir con un máximo de $3’349.743 pesos, tope que igualmente fue vulnerado en numerosas ocasiones, por cuanto se recibieron contribuciones por 25, 30, 50 y hasta 100 millones de pesos, lo que significa, casi treinta (30) veces lo autorizado. En tal sentido, la Corte considera que la grave y evidente violación de topes por parte del Comité de Promotores configura una violación del principio del pluralismo democrático consagrado en el artículo primero constitucional. LEY QUE CONVOCA A REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite en el Congreso PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Principios por los que se rige PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-principios básicos/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Manifestación/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios que lo integran en la actividad congresual Entre los órganos que integran las ramas del poder público, tanto por su origen como por su funcionamiento, el Congreso es el órgano representativo por excelencia debido a que en las elecciones que tienen lugar para su conformación un número plural de fuerzas políticas compiten y obtienen escaños en su interior; y, principalmente, porque su funcionamiento debe respetar reglas de juego previstas para que la pluralidad de fuerzas políticas tengan oportunidad de manifestar, de forma útil, sus opiniones y pareceres. Los elementos democráticos en la composición y funcionamiento del Congreso justifican las funciones que le son atribuidas. La elaboración de la ley, la reforma de la Constitución, la elaboración del presupuesto del Estado, la investigación y el juzgamiento de los altos funcionarios del Estado, el control político, son todas tareas esenciales que adquieren legitimidad democrática si son ejecutadas por el cuerpo de representantes del pueblo a nivel nacional. Pero igualmente el desarrollo de las funciones a su cargo debe entenderse como una manifestación del principio democrático y, por consiguiente, los procedimientos por medio de los cuales se ejercen las competencias y se adoptan las decisiones correspondientes están sujetos a las mismas reglas que aportan legitimidad al Congreso en su conformación. Si bien el principio democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en como se concreta tratándose de la labor legislativa. Las diversas manifestaciones del principio democrático, pueden ser agrupadas en tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad congresual, a saber: en el principio mayoritario o de decisión por mayorías, de pluralismo político y de publicidad. PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE PLURALISMO POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Trámite ordinario salvo el requisito de su aprobación por la mayoría de los miembros de una y otra cámara INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Legitimación/INICIATIVA LEGISLATIVA DE REFERENDO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Presentación La Constitución determinó quiénes tienen la iniciativa en este mecanismo de reforma constitucional, limitando sus titulares a dos: el Gobierno y un número de ciudadanos que equivalga, por lo menos, al 5% del censo electoral vigente. Sólo estos dos sujetos están legitimados para fijar, con la amplitud propia del derecho de iniciativa, el contenido de este tipo de proyectos. La presentación del proyecto de ley, actuación con la que finaliza el trámite de la iniciativa ciudadana y da inicio al trámite legislativo debe hacerse ante la Secretaría General de alguna de las cámaras legislativas o ante el secretario en las plenarias de las mismas, por parte del representante del comité de promotores. PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Procedimiento legislativo a que está sometido ENMIENDAS O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Condiciones de Procedencia/ENMIENDAS O MODIFICACIONES INTRODUCIDAS A PROYECTOS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Carácter formal y sustancial ENMIENDAS O MODIFICACIONES A PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Improcedencia respecto de aquellas que cambien el sentido de lo apoyado por los ciudadanos Si bien la iniciativa legislativa ciudadana debe entenderse como manifestación de los principios de soberanía popular y democracia participativa, además de la concreción del ejercicio del derecho de participación en política por parte de los ciudadanos, la participación del Congreso de la República en el proceso de aprobación del proyecto que convoca a referendo reformatorio de la Constitución debe analizarse en armonía con todos los principios fundamentales y derechos fundamentales que tienen relevancia en este proceso, cuya valoración guía a la conclusión que existen límites a la labor del Congreso, los cuales tienen fundamento en la protección debida a la voluntad ciudadana manifestada en el texto del proyecto que recibió el apoyo de, por lo menos, el 5% del censo electoral. La manifestación práctica de dichos límites será la imposibilidad de sustituir, suplantar o tergiversar la voluntad ciudadana manifestada en el proyecto presentado y, por consiguiente, la imposibilidad de presentar y aprobar enmiendas que cambien por completo el sentido de lo apoyado por los ciudadanos. PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Mayor rigor En el caso de la iniciativa popular que convoca a un referendo reformatorio, el principio de identidad relativa durante el trámite legislativo cobra un mayor rigor respecto de la generalidad de proyectos, pues la libertad de configuración del Congreso se contrapone a los tantas veces mencionados principios fundamentales de soberanía popular y participación democrática y al derecho fundamental de participación en política por medio de los mecanismos de participación. PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos para su cumplimiento El principio de consecutividad debe entenderse como (i) la obligación de que tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo; (ii) que no se posponga para una etapa posterior el debate de un determinado asunto planteado en comisión o en plenaria; y (iii) que la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Este será el análisis que deba hacerse al estudiar proyectos de ley que convoquen a referendos reformatorios de la Constitución propuestos por el 5% o más de los ciudadanos que integran el censo electoral vigente. REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas por las que se rige LAPSO ENTRE DEBATES EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas VOTACIONES EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Requisitos de aprobación por mayoría de miembros de ambas Cámaras y votación nominal COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Integración/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Atribuciones/COMISIONES ACCIDENTALES DE CONCILIACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTOS DE LEY-Alcance de la facultad TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A UN REFERENDO CONSTITUCIONAL-Irregularidades encontradas Durante el trámite del proyecto de Ley que se convirtiera en la Ley 1354 de 2009 ante el Congreso de la República, se presentaron irregularidades derivadas de los siguientes hechos: (i) iniciación del trámite legislativo sin la expedición de la certificación contemplada en el artículo 27 de la LEMP, (ii) la modificación del proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República, (iii) la convocatoria al Congreso de la República a sesiones extraordinarias por medio del Decreto 4742 de 2008, y (iv) el cambio de partido de cinco miembros de la bancada de Cambio Radical, por lo que debe determinarse si se trata de vicios en el procedimiento legislativo y si son de naturaleza subsanable. Igualmente se evaluará lo ocurrido en la sesión plenaria del Senado de la República del siete (7) de mayo de 2009, en la cual, al efectuarse el anuncio de los proyectos que se discutirían en la próxima sesión, no se hizo mención del Proyecto de Ley 242 de 2008. CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA-Constituye un requisito de carácter sustancial para el trámite del proyecto de ley de iniciativa popular/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA EN PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Ausencia en trámite legislativo afecta la validez del trámite/CERTIFICACION DEL REGISTRADOR SOBRE TOPES DE FINANCIACION DE LA CAMPAÑA-Carencia en trámite del proyecto de ley de iniciativa popular constituye un vicio de procedimiento insubsanable Al momento de la presentación, por parte del vocero del Comité de Promotores del Referendo para la Reelección Presidencial del proyecto de ley “por medio del cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional” ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes junto con su respectiva exposición de motivos y demás documentos, se echa de menos la certificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la realización de los mecanismos de participación ciudadana, entre otros, los topes, globales e individuales, de financiación –Art. 27 LEMP, que no fue expedida por las irregularidades que se presentaron durante el trámite de la iniciativa ciudadana relacionadas con la violación de los topes individuales y globales de financiación de este mecanismo de participación popular, lo que dio lugar a la posterior investigación que inició el CNE, de donde se pone de relieve el carácter sustancial de la certificación en comento porque no es un mero requisito de forma sino que cumple una finalidad estrechamente relacionada con los principios constitucionales en juego a saber el de transparencia y el de pluralismo político porque acredita precisamente que estos principios no fueron vulnerados durante la etapa previa al inicio del procedimiento legislativo. Para la Corte este es un vicio que afecta la validez del trámite legislativo, toda vez que cumple una finalidad de salvaguarda de la democracia y configura un vicio de significación y consecuencias sustanciales dentro del procedimiento legislativo, que no puede ser subsanado. La forma de evitar la ocurrencia del mismo habría sido la devolución del proyecto por parte del Presidente de la Cámara de Representantes al representante del comité de promotores para que subsanara la deficiencia y, una vez cumplido dicho requisito, presentar nuevamente el proyecto de ley ante la secretaría de la respectiva cámara. CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad de enmienda limitada en proyecto de ley de iniciativa popular/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR-Cambio de pregunta por el Congreso de la República modificó el sentido de la iniciativa popular y cambió su esencia/TRAMITE LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR DE REFERENDO-Cambio de pregunta por el Congreso constituye un vicio de procedimiento por extralimitación en la facultad de enmienda Si bien se había concluido que durante el trámite legislativo una iniciativa normativa ciudadana no puede ser alterada de manera sustancial, en consideración a que el artículo 378 de la Constitución limitó la titularidad de la iniciativa de la ley que convoca a referendo de reforma constitucional al Gobierno y a los ciudadanos, excluyendo dicha facultad del ámbito competencial reconocido al Congreso; que el porcentaje de apoyo ciudadano requerido es alto y, por consiguiente, debe reconocerse toda la significación que tiene dentro del proceso de decisión democrática la participación del pueblo, aunque éste funja como poder constituido; y que los ciudadanos no tienen oportunidad de manifestar su parecer respecto del acuerdo o desacuerdo con las modificaciones introducidas por el Congreso, ni siquiera cuando las mismas son sustanciales, razones éstas por las que la Corte considera que en los casos de iniciativa legislativa popular el Congreso no puede modificar sustancialmente el proyecto presentado por los ciudadanos, ya que en la práctica esto implicaría que se discutiera y eventualmente se aprobara otro proyecto, y no el presentado por los titulares de la iniciativa. En el caso concreto, la única pregunta contenida inicialmente en la iniciativa sometida al Congreso de la República, que dio origen a la Ley 1354 de 2009, fue modificada en el condicionante ‘haya ejercido’ por el de ‘haya sido elegido’, cambio que a juicio de esta Corporación entraña una variación fundamental en el proyecto respaldado por los ciudadanos, pues transforma la propuesta inicial de aprobar la posibilidad de una segunda reelección mediando un período presidencial en una totalmente distinta consistente en una segunda reelección inmediata, es decir, la consulta pasa a ser sobre la posibilidad de tres períodos consecutivos por parte de una misma persona a cargo de la Presidencia de la República. La consecuencia más directa de dicha variación es que el Presidente reelegido por una vez puede aspirar a una segunda reelección para el período que sigue a la finalización de su segundo mandato. Dicha modificación, al contrario que el proyecto originalmente propuesto, permitiría que en la segunda reelección se tuviera un candidato Presidente al igual que en la primera reelección y no simplemente un ciudadano candidato. PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO-Inexistencia de precedente aplicable/PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO-Vulnerados por cambio de pregunta en el Congreso a la planteada en la iniciativa popular/PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN LEY DE INICIATIVA POPULAR QUE CONVOCA A REFERENDO-Desconocimiento acarrea un vicio insubsanable En tratándose de leyes de convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular, la posibilidad de introducir modificaciones por parte del Congreso de la República se encuentra limitada en virtud de la protección que debe garantizarse al principio de democracia participativa y al derecho fundamental de participación política de más del cinco por ciento de ciudadanos que conforman el censo electoral vigente. Estas particularidades crean un contexto de análisis diferente respecto de los principios de identidad y consecutividad en el trámite legislativo ya que ninguna de las decisiones anteriores recae sobre una iniciativa que involucra la actuación de principios y derechos fundamentales, la cual, además, trata sobre un tema respecto del cual el Congreso carece de titularidad para presentar proyectos de ley, en virtud del propio texto constitucional, por lo que se puede afirmar que no existe precedente jurisprudencial exactamente aplicable al presente asunto, y si bien los principios de identidad y consecutividad se manifiestan con la misma naturaleza, aunque con diferente intensidad, debido a las limitaciones del poder de enmienda, por lo que una modificación sustancial de la iniciativa normativa ciudadana, en cualquier etapa del procedimiento legislativo, implica la vulneración del principio de identidad, y dependiendo de la etapa del trámite legislativo en que aquella haya tenido lugar puede acarrear a su vez la trasgresión del principio de consecutividad que exige que la iniciativa ciudadana sufra cuatro debates durante su trámite en el Congreso, sin que pueda ser alterada sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo. En el procedimiento de elaboración de la Ley 1354 de 2009 resultaron vulnerados tanto el principio de identidad como el de consecutividad por el cambio introducido al proyecto que fue de tal envergadura, que su aprobación no respetó el principio de identidad y además que el haberlo hecho una vez transcurridos dos de los debates requeridos hace que el proyecto aprobado únicamente haya recibido dos debates por lo que también se desconoció el principio de consecutividad durante el trámite legislativo de la iniciativa normativa ciudadana, vicio insubsanable que acarrea la inconstitucionalidad de la ley. CONGRESO-Contenido normativo de la convocatoria a sesiones extraordinarias De la lectura de las disposiciones tanto de la Constitución como del Reglamento del Congreso relacionadas con las sesiones extraordinarias del Congreso de la República se pueden los siguientes contenidos normativos: el Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en momentos que estén fuera del calendario legislativo ordinario. Para la reunión válida en sesiones extraordinarias debe mediar convocatoria del Gobierno. El Congreso podrá sesionar de forma extraordinaria únicamente durante el tiempo que...