Sentencia C-140 de 2007

C-140-07 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-140/07 SOLIDARIDAD Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinción en cuanto a la exigibilidad del pago de la obligación Explicando en qué consiste concretamente la solidaridad tributaria, la Corte también ha señalado que si bien la relación jurídica tributaria sustancial nace entre el Estado y los directamente responsables, el efecto de la solidaridad consiste en extender el ámbito de la responsabilidad tributaria, de manera que pueda ser exigida directamente a otros sujetos distintos del principalmente obligado. De manera similar, la subsidiariedad en materia tributaria implica que hay un sujeto llamado por la ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos, en caso de incumplimiento del principalmente obligado. De esta manera, puede afirmarse que, si bien ambas figuras extienden la responsabilidad tributaria a personas diferentes del directamente responsable, es distinta la exigibilidad del pago a los deudores solidarios y subsidiarios en materia tributaria, pues respecto de los primeros la exigibilidad de la obligación surge coetáneamente para ellos y para el deudor principal, mientras que para el deudor subsidiario la obligación sólo se hace exigible cuando la Administración ha intentado infructuosamente cobrar al deudor principal, y ya no existe forma procesal de obtener el pago de manera forzada. De cualquier manera, tanto la solidaridad como la subsidiariedad, al ser dispuestas por la ley, tienen el efecto de hacer radicar obligaciones en cabeza de terceros diferentes al principalmente obligado. RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN CAMBIARIO-No aplicación en norma que establece solidaridad en obligación cambiaria A juicio del demandante, el artículo 13, por su materia, corresponde a un tema cambiario que no es general sino particular y concreto, por lo cual estaba por fuera de las facultades legislativas del Congreso. No obstante, para la Corte la solidaridad en el pago de las obligaciones que surgen de la infracción al régimen cambiario no es un asunto que pueda verse afectado por las variables económicas que influyen en los cambios internacionales. Para establecer esta solidaridad cambiaria, o para eliminarla, no hace falta información técnico económica actualizada y permanentemente cambiante, ni es una medida que deba adoptarse para responder ágilmente a las mutantes necesidades del mercado cambiario. Por todo lo anterior, no hay razones para estimar que el Congreso no esté en capacidad técnica ni operativa para implantar la solidaridad en materia cambiaria, que sería el argumento definitorio para establecer que, por la carencia de esas capacidades, y por lo particular y cambiante del asunto, no caiga dentro de sus facultades legislativas ordinarias, sino que en este punto deba utilizarse la técnica de las leyes marco. RESERVA DE LEY EN MATERIA DE INFRACCION CAMBIARIA-Establecimiento de solidaridad y subsidiariedad en obligación cambiaria En el presente caso se trata de la extensión a personas distintas del directamente obligado de la responsabilidad por el pago de obligaciones provenientes de la infracción del régimen cambiario. Por tal razón, a juicio de la Corte, la reserva de ley es aún más clara, pues no sólo implica la afectación de los derechos individuales, sino la extensión de una responsabilidad sancionatoria. En virtud de lo anterior, el cargo de inconstitucionalidad conforme al cual el establecimiento de la solidaridad y la subsidiariedad en materia cambiaria sería un asunto preciso sobre aspectos cambiarios y aduaneros, cuya regulación correspondería a la competencia exclusiva del Gobierno Nacional, carece de un fundamento constitucional adecuado. RESERVA DE LEY MARCO EN REGIMEN DE ADUANAS-No aplicación en norma que establece solidaridad y subsidiariedad en obligación aduanera De conformidad con lo dispuesto por la Constitución en el literal c) del numeral 19 del artículo 150, al Congreso le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para “modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. Se pregunta entonces la Corte si dentro de tales facultades regulatorias gubernamentales puede estimarse incluida la de extender la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras, con el fin de asegurar el recaudo de la cartera pública por este concepto. Al respecto estima que la respuesta es negativa, por las siguientes razones: - La extensión de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras no implica una modificación del arancel ni de las tarifas aduaneras, toda vez que no incide en la determinación de los derechos que han de pagarse por las operaciones aduaneras, ni en la tarifa para la fijación de los mismos. - La extensión de la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones aduaneras podría ser entendida como una modificación de “las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.” Empero, en este caso tal modificación no obedece a “razones de política comercial”, sino al objetivo de regularizar o garantizar el recaudo de la cartera publica, como arriba se vio. Este es un objetivo fiscal, que no es del resorte del ejecutivo, sino que tiene reserva estricta de ley. En tal virtud, la medida no corresponde a aquellas que deban ajustarse a la técnica de las leyes marco o leyes cuadro. LEY MARCO-Concepto LEY MARCO-Objeto LEY MARCO-Materias de las que se ocupa LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Competencia/ DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Naturaleza Las leyes marco no implican una delegación al ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo. Por esta razón los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes marco no son decretos con rango de ley, sino decreto ejecutivos, cuyo control de constitucionalidad y legalidad compete al Consejo de Estado DECRETO REGLAMENTARIO Y DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE LEYES MARCO-Distinción REGIMEN CAMBIARIO-Competencia OBLIGACION TRIBUTARIA-Deudores solidarios PROCESO COACTIVO DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS-Vinculación de deudores solidarios SOLIDARIDAD NO CONVENCIONAL-Sometimiento a reserva de ley OBLIGACION TRIBUTARIA-Solidaridad y subsidiaridad DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Claridad en concepto de violación/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación Referencia: expediente D-6463 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.” Actor: Humberto Aníbal Restrepo Vélez. Magistrado ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá, veintiocho (28) de febrero de dos mil siete (2007) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto Aníbal Restrepo Vélez demandó la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1066 de 2006, “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.” II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario Oficial No. 46.344 del 29 de julio de 2006: “Artículo 13. Solidaridad en materia cambiaria y aduanera. En materia aduanera y cambiaria se aplicará sobre el monto total de las obligaciones, la solidaridad y subsidiaridad en la forma establecida en el Estatuto Tributario. La vinculación se hará conforme al procedimiento señalado en el Título VIII del Libro Quinto de dicho ordenamiento y demás normas que lo adicionen y complementen.” III. LA DEMANDA A juicio del demandante, la norma que acusa desconoce los numerales b) y c) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, así como el numeral 25 del artículo 189 ibídem.[1] Para explicar las razones por las cuales se produciría la violación de las citadas normas superiores, expone que ellas contienen un mandato claro: “en materia de aduanas y de cambios internacionales, el Congreso dicta las leyes marco que fijan los objetivos y criterios generales y el Gobierno Nacional expide, con sujeción a ellas, las disposiciones que la regulan. Sin embargo, la disposición legal acusada no respeta ese mandato constitucional”. Profundizando el anterior argumento afirma que, en el artículo que acusa, el legislador reguló “directamente aspectos muy puntuales relacionados con el régimen de aduanas y de cambios internacionales”, a tal punto que se ocupó de “de hacerles extensivas las disposiciones que en materia de solidaridad y subsidiariedad regulan las obligaciones tributarias previstas en el Estatuto Tributario”. Agrega que dicho artículo está insertado dentro de una ley que por su título no puede ser entendida como una de aquellas que establecen disposiciones generales llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno. Tampoco el título del artículo mismo ni su contenido material permiten entenderlo como una norma de pautas generales. Todo lo contrario, “es una norma precisa sobre aspectos cambiarios y aduaneros, cuya regulación es competencia exclusiva del Gobierno Nacional y no del legislativo.” Afirma entonces la demanda, que sobre el régimen de cambios internacionales esta Corporación judicial se ha pronunciado en varias oportunidades, dejando entrever que, aparte de la atribución legislativa de dictar leyes marco en materia cambiaria y aduanera, el legislador conserva sus atribuciones generales de dictar leyes ordinarias sobre la misma materia.[2] No obstante, afirma no compartir esa posición jurisprudencial, por las razones que expone así: - La Constitución hizo expresamente una distinción, señalando un régimen especial en materia cambiaria y aduanera, régimen en el cual la función legislativa se circunscribe a la expedición de normas generales que señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer facultades regulatorias propias en la misma materia. - La Carta excluye la función legislativa ordinaria en la materia, puesto que le confiere al Gobierno una función regulatoria sujeta sólo al límite de la ley marco. - Congruentemente con el señalamiento al legislativo de facultades para expedir únicamente leyes marco en materia aduanera y de comercio exterior, la Constitución Política en el numeral 25 del artículo 189 asigna al Presidente de la Republica funciones de regulación y no de reglamentación en tales materias. - Por simple respeto a la técnica jurídica, no puede recaer simultáneamente, en dos ramas distintas, la misma función de regulación de una materia. - La razón de ser de la técnica legislativa de las leyes marco no es caprichosa y obedece a la necesidad de regular ciertas materias de manera ágil y oportuna, a fin de responder eficazmente a las particulares variables del régimen de cambios internacionales. - Si esa función reguladora es ejercida mediante una ley ordinaria, el legislador no sólo se está arrogando una competencia que no tiene en esta materia, sino que le niega la posibilidad al Gobierno de regular en forma diferente estos aspectos e incluso de modificarlos, pues entraría en conflicto con la regulación legislativa ordinaria que fuera contraria. Por todo lo anterior, el demandante pide declarar la inexequibilidad del artículo 13 de la Ley 1066 de 2006. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN. Oportunamente intervino dentro del proceso la Unidad Administrativa Especial de la referencia, para oponerse a la demanda. En fundamento de su oposición, la DIAN sostiene que “visto que el argumento central, el cual no es otro que la disposición acusada no debe ser objeto de una ley ordinaria, sino de decretos expedidos en virtud de leyes marco de aduanas y de cambios, es palmaria la insuficiencia de la argumentación para apoyar la pretensión de inconstitucionalidad.” Para la entidad administrativa, el actor no explica por qué el Congreso no puede expedir leyes en materia tributaria, de cambios internacionales y de aduanas, “las cuales van dirigidas como en el presente caso al recaudo de una cartera que ha dejado el Estado de recuperar.” Destaca que la ley acusada tuvo como único propósito unificar el procedimiento de cobro para todas las entidades, a fin que apliquen el establecido en el Estatuto Tributario, con miras a mejorar el recaudo de la cuantiosa cartera pública. Dicho procedimiento recogido en tal Estatuto, fue considerado como uno de los más ágiles y efectivos en términos de mayor recaudo. Ahora bien, afirma la DIAN que si se observa el contenido general de la Ley 1066 de 2006, se tiene que ella regula asuntos tales como los acuerdos de pago, imputación de pagos a las obligaciones tributarias, límite de embargabilidad de los deudores en cuantas de ahorro, por lo cual resulta obvio que se trata de una ley que preferentemente reguló el tema de la cartera pública, entre ella la de origen cambiario y aduanero, por lo cual “no se entiende por qué la norma acusada vulnera los literales b) y c) del numeral 19 del artículo 150 y el numeral 25 del artículo 189 de la Carta, cuando dicha disposición se encuentra dentro de una ley ordinaria que está unificando un procedimiento de cobro a favor del Estado.” En definitiva, la DIAN estima que “el artículo acusado no es una norma precisa sobre aspectos cambiarios y aduaneros cuya regulación corresponda exclusivamente al Gobierno Nacional , ya que como se ha dicho la ley 1066 de 2006 fue creada para asegurar el recaudo de las obligaciones a favor del Estado y a la vez unificar el procedimiento llevado por todas las entidades públicas, al procedimiento señalado en el Estatuto Tributario…” Adicionalmente, la intervención hace ver que “en materia de cambios y aduanas la función del Congreso de dictar normas generales a las que deba sujetarse el Gobierno ya fue cumplida mediante la expedición de las leyes llamadas marco de aduanas (Ley 6 de 1971) y marco de comercio exterior (Ley 7 de 1991)”. Agrega que la solidaridad en materia cambiaria y aduanera es un tema que no tiene relación con el comercio exterior, con aranceles ni con tarifas, ni tampoco con las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, e indica que son varias la leyes de carácter tributario que contienen disposiciones relacionadas con el control y que tratan aspectos aduaneros. Al respecto cita las leyes 223 de 1995, 383 de 1997, 488 de 1998, 915 de 2004 y 1004 de 2005. En todas estas, dice la DIAN, “se observa la coexistencia armónica de aspectos administrativos, financieros, de procedimiento tributario, de control de evasión y de contrabando, normas sobre disposición de mercancías extranjeras, de registro de usuarios, de solicitud de información”, etc., adoptadas como leyes ordinarias. Finalmente la DIAN destaca que “en materia de solidaridad podemos señalar que dicho tema está contenido en el –estatuto Tributario el cual es una ley, lo que hace el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 fue derogar y ampliar la solidaridad en materia cambiaria que había sido regulada por el decreto 1092 de 1996, decreto que fue dictado con base en las facultades concedidas en el artículo 180 de la Ley 222 de 1995. 2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Oportunamente intervino dentro del proceso el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, quien por conducto de su presidente, doctor Luis Miguel Gómez, presentó el concepto elaborado por el académico Juan Pablo Godoy Fajardo. Para el Instituto, “la modificación del régimen aduanero por razones de política comercial es materia que debe ser objeto necesariamente de una ley conocida por la doctrina con el nombre de “ley marco”. Por lo tanto, “la materia de la ley marco no es todo aquello que se refiera al régimen aduanero, sino solamente lo concerniente a la modificación de éste por razones de política comercial”… “Todos los temas aduaneros adicionales que se encuentren por fuera de este campo, seguirán siendo, de acuerdo con la Constitución Política, competencia del Congreso Nacional”. Destaca también el Instituto, que la ley marco está llamada a contener las normas generales y señalar los objetivos y criterio a los cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar el régimen de aduanas, y no para regular originariamente el asunto. Agrega que los antecedentes del literal c) del numeral 19 del artículo 150 superior demuestran que la competencia del Gobierno no puede trascender lo puramente administrativo, debiéndose impedir que ingrese en la órbita de lo político y en “cuestiones de fondo fundamentales”. Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Instituto entra a examinar el artículo 13 acusado y señala que a su parecer “se limita a extender la solidaridad y subsidiariedad del régimen tributario a las obligaciones en materia aduanera y cambiaria, para los solos efectos del proceso coactivo. En este orden de ideas, la disposición acusada no regula el comercio exterior no modifica las disposiciones concernientes al régimen de aduanas.” En lo relativo a los asuntos cambiarios, el concepto del Instituto interviniente pone de presente que es la misma Constitución la que distribuye las funciones que deben desarrollar el Congreso, el Gobierno y el Banco de la República. Al primero corresponde expedir las leyes marco que señalan las normas generales, los objetivos y los criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución otorga a la junta directiva del Banco de la República. (C.P. art. 150-29) También Compete al Congreso, mediante ley ordinaria, “determinar la moneda legal, la convertibilidad, y el alcance del poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas.” (C.P. art. 150-13) Así mismo, debe “expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a la Junta Directiva.” (C.P. art. 150-22) Por su parte, de conformidad con lo reglado por el artículo 371 de la Carta, al Banco de la República corresponde regular la moneda nacional, los cambios internacionales y crédito, así como la emisión de moneda legal, funciones estas que debe ejercer en coordinación con la política económica general. La junta directiva de dicho entes es “la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley”. El Congreso debe dictar la ley a la cual debe ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expide los estatutos del Banco, en los que se determinan, entre otras cosas, los asuntos de estabilización cambiaria y monetaria. Tras hacer este recuento de las competencias de los entes mencionados, el Instituto expresa que si bien es cierto que al Congreso le corresponde señalar, mediante ley marco, los criterios y objetivos a los cuales debe sujetarse el régimen de cambios internacionales, esto no significa que en la regla acusada, por estar relacionada con el tema, el legislativo haya invadido automáticamente la órbita de competencia del Congreso. Por el contrario, dado que su materia es regular aspectos propios del cobro coactivo de obligaciones cambiarias, sus disposiciones pueden contenerse en una ley ordinaria. 3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estando dentro del término, intervino el ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez a nombre del Ministerio de la referencia, que pidió a la Corte desechar los cargos de inconstitucionalidad expuestos en la demanda. En sustento de esta oposición a la demanda, la Cartera ministerial señala que el objeto de la Ley 1066 de 2006, y de su artículo 13, no es el régimen cambiario y aduanero, sino el establecimiento de disposiciones vinculantes para el manejo de la cartera pública. En consecuencia, el fundamento jurídico para la expedición de tal Ley no es el numeral 19 del artículo 150 de la constitución, sino la cláusula general de competencia del Congreso de la República. No obstante, señala que aun si se considerara que el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 incluye asuntos propios del régimen cambiario o aduanero, el cargo no estaría llamado a prosperar, pues el Congreso está ampliamente facultado para determinar las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno en estas materias, competencia dentro de la cual se encuadraría el artículo demandado, el cual “simplemente se limita a establecer en términos generales la provisión legal de la solidaridad para este tipo de obligaciones.” 4. Intervención del Banco de la República. En representación del Banco de la República, intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Alberto Boada Ortiz, quien abogó por la constitucionalidad del artículo acusado. En sustento de esta posición expuso los siguientes argumentos: En cuanto al alcance de la norma acusada, destaca que la Ley 1066 de 2006 tiene como objeto primordial brindar un marco legal para el manejo y recaudo de los créditos a favor del Tesoro Público. Explica enseguida que “las obligaciones a favor del tesoro público en materia cambiaria son el resultado de la facultad de inspección y vigilancia del régimen cambiario por parte de entidades distintas del Banco de la República o de su Junta Directiva. Dentro de este contexto, el artículo 13 acusado extiende el principio de solidaridad al cobro de las sanciones por infracciones cambiarias”. En lo relativo autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República, la intervención recuerda cómo esta Corporación ha reiterado que el legislador puede “establecer parámetros a la autoridad cambiaria de manera general y abstracta mediante leyes marco pero le está vedado establecer regulaciones puntuales y particulares, so pena de interferir, reducir o anular la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida de carácter cambiario.”[3] Dicho esto, el Banco emisor sostiene que, conforme a la doctrina anterior, “el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 contraviene la Constitución sólo si la norma regula de manera particular y concreta asuntos de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco de la República.” No obstante, en opinión de la entidad, “ello no es así como quiera que la norma no aborda temas propios del régimen cambiario.” Lo anterior por las siguientes razones: a) La Constitución establece dos principios sobre la regulación de los cambios internacionales: (i) conserva la figura de la ley marco, a la cual llama ley general, y (ii) asigna al Banco de la República y a su junta Directiva la calidad de autoridad cambiaria, conforme a las funciones que le asigne la ley. b) Para la expedición del régimen cambiario, la Constitución consagra una participación tripartita: el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. En efecto: (i) conforme al literal b) del numeral 19 del artículo 150, corresponde al Congreso mediante la expedición de una ley marco, dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el cambio internacional en concordancia con las funciones que la misma Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. Igualmente, de conformidad con el numeral 22 del artículo 150 superior, le corresponde al Congreso mediante ley ordinaria expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva. (ii) El artículo 150, numeral 19, literal b) le asigna al Presidente de la República la función de señalar el régimen cambiario, función que ejerció con la expedición del Decreto 1735 de 1993. (iii) El artículo 371 superior asigna al Banco de la República la función de regulación de los cambios internaciones y del crédito, y la administración de las reservas internacionales, en coordinación con la política económica. (iv) El artículo 372 constitucional le asigna a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Esta misma norma le otorga competencias al Congreso de la República para dictar la ley a la cual debe ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades. (No obstante, la intervención hace ver que la Ley 9ª de 1991, como primera ley marco en materia de cambios internacionales, fue aprobada en desarrollo del artículo 76 numeral 22 de la Constitución anterior.) c) “La Ley 31 de 1992 precisó las facultades previstas en la Ley 9 de 1991 respecto de la regulación de cambios internacionales teniendo en cuenta el nuevo arreglo institucional fijado por la Constitución de 1991.” Dicha Ley en su artículo 16 atribuyó a la Junta Directiva del Banco “h) Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1 del artículo 3 y en los artículos 5° a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9 de 1991.” De acuerdo con tales facultades de regulación, la Junta Directiva expidió la Resolución Externa 8 de 2000, que contiene el Régimen Cambiario Vigente. Así pues, el Banco emisor sostiene que la Ley 9ª de 1991 “es el punto de referencia para establecer cual es el ámbito de competencia de la regulación cambiaria.” En especial, señala que el artículo 4° de dicha Ley es importante para esos efectos, pues define, dentro de las limitaciones propias de una ley marco” las operaciones sujetas al régimen de cambiario. Congruentemente con la norma anterior, y en desarrollo de la misma y de las competencias consagradas en la Ley 31 de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1735 de 1993, “por el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales”, cuyo artículo 1° define y señala las operaciones de cambio y el 4 las operaciones obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario. Del estudio de las normas anteriores se desprende, dice la intervención, que “dentro de las facultades de regulación del régimen de cambios no se encuentra la de gestión del recaudo de la cartera pública derivada del control a las infracciones del régimen cambiario”. Agrega que “si bien la Junta Directiva del Banco de la República define el contenido de las infracciones cambiarias, la inspección y vigilancia y control de régimen cambiario no es competencia de la Junta Directiva del Banco de la República sino de la Superintendencia Financiera de Colombia, Superintendencia de Sociedades o DIAN. Recuerda la intervención que esta Corporación, en la Sentencia C-564 de 2000[4], “trató de manera comprehensiva la estructura del régimen sancionatorio cambiario y el procedimiento correspondiente”, indicando que el régimen cambiario tiene un origen diverso (normas expedidas por el Banco de la República y normas expedidas por el Gobierno Nacional), al cual corresponde una vigilancia tripartita por parte de las tres entidades mencionadas. Dentro de este contexto, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 180 de la Ley 223 de 1995 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1092 de 1996, “por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN”, modificado por el decreto 1074 de 1999. Dicho Decreto en su artículo 2° define qué se entiende por infracción cambiaria, y establece que corresponde a la DIAN la administración de las sanciones derivadas de las normas cambiarias. Señala también que la tipificación de las actividades violatorias del régimen de cambios no corresponde a la DIAN sino al Banco de la Republica. Respecto de esta estructura de tipificación cambiaria, la intervención resalta que en la precitada Sentencia C-564 de 2000 la misma fue considerada por esta Corporación compatible con el principio de legalidad. En resumen, el Banco de la República sostiene que, contrario a lo invocado por el actor, la norma acusada, que tiene como propósito extender el principio de solidaridad al cobro de de sanciones por infracciones cambiarias, no contraviene la Constitución, “ya que no regula materias propias del régimen de cambios internacionales de acuerdo a lo previsto en el artículo 4 de la ley 9 de 1991, ni modifica la estructura funcional de la inspección y vigilancia del régimen cambiario… ni define conductas propias de sanción del régimen cambiario de competencia de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad cambiaria.” 5. Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Intervino también en forma oportuna el ciudadano Juan Jacobo Calderón Villegas, profesor de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, quien igualmente defendió la exequibilidad de la norma acusada. Expone el catedrático que el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 se ocupa de “regular aspectos asociados con las obligaciones derivadas de las relaciones jurídicas cambiarias y aduaneras”, y que su finalidad es determinar que a ellas es aplicable el régimen de solidaridad y subsidiariedad contemplado en el Estatuto Tributario, así como las reglas procedimentales establecidas en el mismo para establecer la correspondiente vinculación de los obligados subsidiarios o solidarios. En tal virtud, para estos propósitos viene a resultar aplicable, de manera concreta, el artículo 828-1 del mencionado Estatuto. De esta manera, el legislador pretende regular asuntos cambiarios y aduaneros. Ahora bien, entrando a referirse a las facultades del Congreso de la República en materia de cambios internacionales y régimen aduanero, la intervención recuerda la jurisprudencia vertida sobre el tema por esta Corporación, especialmente la contenida en las Sentencias C-054 de 1998 y C-579 de 2001, y concluye que, conforme a ella, las razones para explicar las existencia de leyes marco son de tipo político y técnico. De una parte, “las leyes marco comportan un intento de coordinación competencial entre los poderes legislativo y ejecutivo con la finalidad de garantizar que aquellas materias cuya movilidad y variación exigen cambios periódicos y precisos, puedan ser reguladas por ambos poderes atendiendo a su capacidad técnica y operativa así como a los niveles de información con los que cuentan.” Agrega que de tal jurisprudencia puede inferirse también que “es la amplitud de la norma que se analice la que determina su condición de disposición marco con independencia, incluso, del tipo de estatuto en que se encuentre incorporada…”. De lo anterior concluye que “la evaluación de la constitucionalidad de una disposición que, por su materia, debe ostentar la condición de marco, requiere concentrarse en el nivel de amplitud o generalidad de la misma a la luz del tipo de cuestiones cobijadas por su ámbito normativo”. Si la norma en cuestión ostenta un nivel de especificidad que elimina la competencia de regulación asignada al Presidente de la República, o de otras autoridades, debe considerarse inconstitucional. Sin embargo, dicho examen de amplitud no puede llevarse a cabo con independencia de la materia específica regulada por al norma marco correspondiente. Prosigue la intervención afirmando que en este caso no cabe duda de que la norma acusada regula “una cuestión marco”. Así, lo que quedaría por establecer es el “grado de dilatación competencial”, es decir “el tipo de cuestiones reguladas por la disposición demandada a efectos de definir el grado de dilatación de la competencia del legislador en relación con el ejecutivo”. Al parecer del interviniente, es posible afirmar que la competencia del legislador es más amplia en materia de responsabilidad patrimonial de los sujetos y de procedimientos para hacer efectiva esa responsabilidad. Es decir, el legislador, sin llegar a anular la competencia del Presidente, puede ocuparse aquí de regular de manera menos abstracta y general el asunto, por cuanto tal tipo de regulación involucra la posible afectación de derechos constitucionales importantes. Establecido lo anterior, el ciudadano interviniente sostiene que en el caso de la norma acusada, el presidente conserva un espacio para “completar, precisar o reglamentar” las materias por ella reguladas. A su parecer, “los supuestos en que tal solidaridad y subsidiariedad debe aplicarse así como el alcance con que ello debe ocurrir no es una cuestión agotada, dado que la diversidad de regimenes exigirá que el Presidente de la República no solo reglamente el asunto sino que, al mismo tiempo, lo precise y complete.” Otro tanto sucede con la remisión al Estatuto Tributario para asuntos de procedimiento, en donde la regulación contenida en la norma “no limita, de manera alguna, las posibilidades del Presidente de la República en orden a precisar, completar o reglamentar la materia relacionada con el proceso ejecutivo. Por todo lo anterior, el interviniente dice que la norma supera el escrutinio de constitucionalidad. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. Dentro del término procesal establecido, el señor Procurador General de la Nación (e), doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, emitió el concepto de su competencia y solicitó a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículos 13 de la Ley 1066 de 2006, por ineptitud sustancial de la demanda, y en subsidio declarar la exequibilidad de la disposición, únicamente por el cargo formulado. En sustento de estas peticiones expuso los siguientes argumentos: En primer lugar, la Procuraduría estima que la demanda no genera una verdadera controversia constitucional en relación con el cargo planteado, puesto que el ataque formulado no es claro. Recordando lo dicho por esta Corporación en la Sentencia C-1052 de 2001, sostiene que la acusación no desarrolla las razones por las que el legislador sobrepasa el ámbito de su competencia, restringida a la expedición de “leyes marco”, y en tal sentido invade la órbita reguladora del Gobierno Nacional para los temas a que alude el artículo acusado. Concretamente, señala que la demanda “no establece cuál debió ser el ámbito de competencia del congreso y el del gobierno al respecto, ni cómo la actuación del primero invadió la competencia del segundo. Es más, se echa de menos la determinación previa de si dichas normas regulan, per se, asuntos de comercio exterior o de régimen de aduanas en sentido estricto.” Por lo anterior, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para conocer de la demanda, por ineptitud sustantiva en relación con el cargo indicado, por falta de claridad en la formulación del mismo. Sin embargo, por si la Corte decidiera entrar a examinar en el fondo la acusación, la vista fiscal expone que “una cosa es la competencia del gobierno para regular el comercio exterior y el régimen de cambio internacional y para modificar el régimen aduanero y, otra, la competencia del legislador para establecer determinados procedimientos para el cobro de obligaciones y, en especial, la solidaridad pasiva en materia fiscal”. Tras recordar el alcance de los literales b) y c) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, concluye que “no toda disposición que tenga relación con el tema de aduanas o de cambios internacionales, necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo sentido, regulada por el gobierno”. Por lo anterior, es obvio que sólo desconocen las competencias constitucionales del Gobierno las leyes “que tiendan a modificar por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas o que, regulen el comercio exterior o señalen el régimen de cambio internacional.” En el caso presente, debe tenerse en cuenta que la disposición acusada no tiene por objeto configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, ni mucho menos regula la política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse el Banco de la República. De otro lado, el establecimiento de un régimen solidario en asuntos aduaneros y cambiarios es un tema propio del resorte del legislador, pues la solidaridad y la subsidiariedad sólo operan en virtud de la ley; se trata además, de un asunto que sólo responde a necesidades de normalización de la cartera pública, tal y como lo indica el objeto de la ley 1066 de 2006. Por todo lo anterior, el Ministerio Público solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 1066 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda; y, en subsidio, declarar exequible dicha disposición, únicamente por el cargo de la demanda. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia Por dirigirse la demanda contra una norma que forma parte de una Ley de la República, al tenor de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Carta, corresponde a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad. 2. El problema jurídico que plantea la demanda. 2.1 Conforme se explicó en el acápite de Antecedentes, el demandante estima que la disposición que acusa, que extiende a las obligaciones cambiarias y aduaneras la solidaridad y subsidiariedad prevista en la Ley para las obligaciones tributarias, desconoce la Constitución; lo anterior por cuanto en materia aduanera y de cambios internacionales, conforme a lo dispuesto por el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y el numeral 25 del artículo 189 ibídem, al legislador sólo le corresponde expedir “leyes marco”, que fijen objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ejercer facultades regulatorias propias en la misma materia. A su parecer, la norma legal que demanda, que por su materia debería corresponder a una ley marco, no es de carácter general, sino muy puntual y particular, al punto que extiende a asuntos aduaneros y cambiarios las disposiciones concretas que en materia de solidaridad y subsidiariedad regulan las obligaciones tributarias. 2.2 Varios de los intervinientes ponen de presente que, más que una regulación de asuntos cambiarios o aduaneros, la norma acusada forma parte de una ley cuyo objeto principal es facilitar el recaudo de la cartera pública, unificando el procedimiento de cobro para todas las entidades, que en lo sucesivo deberán aplicar lo establecido para ello en el Estatuto Tributario. Destacan que dentro de esa cartera pública se incluyen obligaciones de origen cambiario y aduanero. Es decir, estos intervinientes niegan que la norma acusada regule asuntos que pudieran calificarse como cambiarios o aduaneros, por lo cual no resultaría aplicable la restricción que exige que en tales materias el Congreso solo expida “leyes marco”. La DIAN, por ejemplo, pone de presente que la solidaridad en materia cambiaria y aduanera es un tema que no tiene relación con el comercio exterior, con aranceles ni con tarifas, ni tampoco con las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Agrega que mediante leyes ordinarias se han regulado múltiples asuntos administrativos, financieros, de procedimiento tributario y de control de evasión y de contrabando. En similar sentido se pronuncia el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, para quien no todos los asuntos referentes al régimen aduanero deben ser objeto de la técnica de las leyes marco, sino solamente los concernientes a la modificación de éste por razones de “política comercial”. Tampoco cualquier materia relativa a asuntos cambiarios debe responder a esta técnica, sino solamente lo que pueda considerarse propiamente como el “régimen de cambios internacionales”, asunto dentro del cual no cae la regulación sobre aspectos propios del cobro coactivo de obligaciones cambiarias y aduaneras. Así mismo, el Banco de la República estima que dentro de las facultades de regulación del régimen de cambios no se encuentra la facultad de regular la gestión del recaudo de la cartera pública derivada del control a las infracciones del régimen cambiario, que sería el objeto de la norma acusada. Una de las intervenciones sostiene que, aun considerando que la norma acusada, por su materia, debía haberse acomodado a la técnica de las leyes marco, en todo caso ella se mantiene en un nivel de generalidad adecuado, que no impide la Gobierno ejercer sus facultades regulatorias. 2.3 Por su parte, el señor Procurador estima que la demanda es inepta por cuanto el cargo no es claro, pero que si la Corte decidiera entrar en el fondo del asunto planteado, tendría que tener en cuenta que la norma acusada no tiene por objeto configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, ni fijar la política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse el Banco de la República, sino que persigue establecer procedimientos para el cobro de obligaciones. Por tal razón no tendría que respetar el carácter general de las leyes marco. Además, el Procurador hace ver la solidaridad y la subsidiariedad sólo operan en virtud de la ley, por lo que estos asuntos no pueden ser de la órbita de la regulación gubernamental. 2.4 Así las cosas, la presente demanda plantea los siguientes problemas jurídicos que deben ser resueltos por la Corte: en primer lugar, si la disposición legal acusada, por su materia, debe ser objeto de la técnica de las leyes marco, y en tal virtud debe limitarse a señalar políticas o pautas generales llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno, o a las cuales deba quedar sujeto el Banco de la República para ejercer sus atribuciones constitucionales. Y, si lo anterior fuera resuelto en sentido positivo, en segundo lugar la Corte tendría que evaluar si el legislador excedió el ámbito de sus competencias, entrando a regular asuntos particulares y concretos reservados a la regulación gubernamental, o si invadió el ámbito de las facultades autónomas del ente emisor. Antes de llevar a cabo el anterior ejercicio, la Corte considera oportuno recordar los criterios jurisprudenciales relativos a las llamadas leyes marco o leyes generales, especialmente en materia cambiaria y aduanera. No obstante, primero debe referirse a la afirmación del señor Procurador, para quien la demanda no genera una verdadera controversia constitucional, puesto que el cargo formulado no es claro. 3. Cuestión previa: Aptitud de la demanda: Según se acaba de decir, para el Ministerio Público el cargo planteado en la demanda no es claro, por lo cual la Corte debería proferir un fallo inhibitorio. La claridad en la formulación del cargo debe cumplirse para que pueda entenderse agotado el requisito de “exponer las razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados”, al cual se refiere el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. Es decir, la claridad de la acusación es necesaria para que pueda estimarse materialmente cumplida la obligación de presentar “el concepto de la violación”. La claridad en el cargo, ha dicho la Corte, “es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[5], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.”[6] (Negrillas y subrayas fuera del original). De lo anterior se tiene que un cargo es claro si la argumentación expuesta en la demanda permite comprender el sentido de la misma, es decir cuál es la presunta contradicción entre el texto legal y el constitucional que plantea el actor, y las razones o justificaciones que se aducen para sustentar esa contradicción. En el caso presente, la demanda plantea que existe una confrontación entre el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006 y el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, y entre ese mismo artículo de la citada ley y el numeral 25 del artículo 189 de la Carta. Lo anterior, por cuanto la materia sobre la que versa la disposición acusada (asuntos cambiarios y aduaneros) es de aquellas sujetas a la técnica de las leyes marco, en las cuales el legislador debe limitarse a dar pautas generales al Gobierno, cosa que, según afirma la demanda, no sucede en esta oportunidad. El actor aporta también razones para explicar por qué el legislador habría excedido el ámbito de sus facultades legislativas, al señalar que el carácter de la disposición es concreto y particular, por cuanto para extender la solidaridad y subsidiariedad tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras, remite a normas del Estatuto Tributario que se regulan pormenorizada y detalladamente estos asuntos. Aunque tal vez hubiera sido posible al demandante profundizar en la argumentación, abundando en razones que explicaran por qué la norma acusada regulaba materias cambiarias y aduaneras, y por qué era de carácter concreto o particular y no general, la Corte considera que los motivos de violación expuestos son suficientemente claros como plantear un debate de rango constitucional. En especial estima que, dado el título de la norma -Solidaridad en materia cambiaria y aduanera-, no es del caso hacer exigencias exhaustivas de argumentación enderezadas a demostrar que la norma versaba sobre tales asuntos. Recuérdese que también que a la hora de examinar cómo presenta el actor el concepto de la violación, el juez de control de constitucionalidad, en aplicación del principio pro actione, debe evitar un exceso de rigor que impida ejercer el derecho de acceso a la justicia; al respecto la Corte ha dicho: “…con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.[7]” [8] Por todo lo anterior, la Corte entrará a estudiar en el fondo la presente demanda. 4. Las leyes marco o leyes generales. 4.1 Concepto. En diversas oportunidades la Corte se ha referido a las llamadas leyes generales, también conocidas como “leyes marco” o “leyes cuadro”. En la Sentencia C-054 de 1998[9], explicó cómo esta figura, procedente del derecho público francés, tuvo su primera recepción en nuestro ordenamiento superior en la reforma constitucional de 1968, e implica “un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios -, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al Legislativo y al Ejecutivo”. 4.2 Razón de ser. La razón de ser de la técnica legislativa acogida con la noción de las “leyes marco” radica en la naturaleza de la materia sobre la cual versa este tipo de leyes. Se trata de asuntos cambiantes, que es necesario regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir. De esta manera, para responder a tales necesidades cambiantes de regulación, el Congreso se reserva el señalamiento de pautas generales sobre el asunto, llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno. En efecto, sobre la razón de ser de las leyes generales, la Corte ha vertido los siguientes conceptos: “El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria - suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que imparta el Legislativo. De esta manera, la institución de las leyes marco permite simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica de la materia a las nuevas situaciones.”[10] En el mismo sentido, en la Sentencia C-013 de 1993[11] esta Corporación recordó de la siguiente manera las razones que llevaron al constituyente adoptar para ciertos asuntos la técnica de las leyes marco: “La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación”. … “El argumento práctico que se esgrimió para justificar la filosofía y la técnica que inspiran la norma, se fundó en motivos de rapidez y evolución. En esa forma el Gobierno se reserva la posibilidad de intervenir por decreto en aquellos sectores que exigen una decisión pronta y oportuna y que, además, son susceptibles de permanente evolución como ocurre con los sectores de la enseñanza y del trabajo, lo cual hace aconsejable que el Ejecutivo cuente con un amplio margen de maniobras..." (Informe-Ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional Nº 51, abril 16 de 1991). “Con la reforma constitucional de 1968 se determinó entonces que para la regulación de diversas materias se debía utilizar el procedimiento de las leyes marco. Entre ellas se encontraban la organización del crédito público, el reconocimiento de la deuda nacional y su servicio, la regulación del cambio internacional y el comercio exterior, la modificación de los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, la determinación de la estructura de la administración nacional, la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo, etc. “La Constitución de 1991 decidió ampliar el espectro de los temas que debían ser objeto de las leyes cuadro. De esta manera, ahora son también objeto de ley marco las materias relacionada con la regulación de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y la determinación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.” 4.3 Materias objeto de ley marco. Ahora bien, las materias en las cuales la Constitución adopta la técnica de las leyes marco o leyes generales están señaladas expresamente en el numeral 19 del artículo 150 superior en los siguientes términos: “ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: “… 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas.” (Negrillas fuera del original) 4.4 Trámite ordinario de las leyes marco y naturaleza de los decretos gubernamentales que desarrollan dichas leyes. 4.4.1 Pese a que las leyes marco, como se ha dicho, se limitan a fijar las pautas generales o las directrices que deben guiar la regulación gubernamental de una materia determinada, no difieren por su trámite de las leyes ordinarias. Por esa razón, la Corte ha explicado que no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes que prevalentemente no lo son, siempre y cuando se respete el principio de unidad de materia y el grado de amplitud que debe caracterizar a las normas que regulan las materias objeto de leyes generales.[12] En este sentido, por ejemplo, la jurisprudencia ha vertido los siguientes conceptos: "El Congreso de la República está facultado para promulgar, bajo el trámite general señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161 y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de requisitos especiales. Significa esto que a los miembros de la rama legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19 C.P.), toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su promulgación".[13] 4.4.2. De manera particular, la Corte ha hecho ver que las leyes marco o leyes generales no equivalen a las que otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para legislar. Lo anterior, por cuanto las competencias gubernamentales para regular aquellas materias objeto de ley marco no son facultades de naturaleza legislativa, sino propiamente administrativas o ejecutivas: “en este tipo de leyes lo que queda para la actividad de regulación del Gobierno solamente puede ser de índole administrativa, pues en virtud de ellas no está investido el Presidente de la República de la atribución de legislar, a la manera como sí acontece con las leyes de facultades extraordinarias.[14]” Así pues, los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por su naturaleza es más restringida; en tal virtud, el control de constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución.[15] Finalmente, en lo que concierne a la relación que existe entre las llamadas leyes marco y los decretos administrativos que las desarrollan la Corte ha explicado que una vez que el Congreso expide esa categoría de leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia. Por lo cual, las normas contenidas en ellas “pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente.” [16] 4.5 Reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo en aquellos asuntos que deben ser objeto de ley marco. La técnica de las leyes marco implica, como se ha dicho, un reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo que hace que el legislador sólo pueda ocuparse de indicar pautas generales sobre la materia de la ley, para reservar un espacio a las facultades regulatorias del ejecutivo. En tal virtud, el Congreso no puede regular exhaustivamente el asunto de que se trate, pues ello significaría el vaciar de contenido tales facultades gubernamentales. Sobre este punto la Corte ha dicho que “en estos casos ocurre que el legislador tiene un límite, es decir, no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, está obligado a que el ejecutivo complete la regulación pertinente, y si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional”.[17] En el mismo sentido ha vertido los siguientes conceptos: “También debe la Corte señalar que el artículo 150, numeral 19, de la Constitución contempla una atenuación de la cláusula general de competencia reconocida al órgano legislativo, puesto que, en los campos enunciados en dicha disposición –el crédito público; el comercio exterior; el régimen cambiario; la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras; las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y d...