Sentencia C-140 de 1998

C-140-98 Sentencia C-140/98 Sentencia C-140/98 ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Determinación de estructura/ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Modificación de estructura Para la Corte es evidente que la facultad asignada al Congreso de la República en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución para "determinar la estructura" de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional es distinta de la atribuida al Presidente de la República en el numeral 16 del artículo 189 del mismo ordenamiento que lo autoriza para "modificar la estructura" de esas mismas entidades. "Determinar" según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa "fijar los términos de una cosa"; "Distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa para algún efecto". En consecuencia, le compete al Congreso establecer o definir la distribución, forma y orden como están conformadas las entidades públicas del orden nacional a que alude el precepto superior antes señalado. Es decir, que debe especificar cuáles son las secciones, divisiones, dependencias, etc., que conforman o integran dichos entes. "Modificar", por su parte tiene, entre otras, las siguientes acepciones: "Limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas de otras"; "transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes"; etc. Quiere ello decir, que corresponde al Presidente de la República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de las entidades creadas por la ley. Así las cosas, "el órgano legislativo sigue manteniendo la función de crear la parte 'estática y permanente' de la administración pública, mientras que el Gobierno debe ocuparse de la parte 'dinámica' y cambiante de la misma, de acuerdo con los criterios generales que establezca la ley y las necesidades políticas y económicas del momento. ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Corresponde al Congreso facultad de supresión o fusión La facultad de suprimir o fusionar dependencias de entidades del orden nacional es una atribución privativa del Congreso de la República, que bien podía delegar en forma transitoria al Presidente de la República mediante la concesión de facultades extraordinarias. PROYECTO DE LEY-Solicitud de reabrir debate no requiere aprobación por mayoría absoluta La solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias, se haga por mayoría absoluta. PROYECTO DE LEY-Caso en que se permite simultaneidad del segundo debate El mismo día en que se aprobó en segundo debate el proyecto de ley en el Senado se inició el debate en la Cámara, lo que significa que no transcurrió el término mínimo exigido en el artículo 160 de la Carta que en su parte pertinente, prescribe: "....entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días". Sin embargo, este hecho no implica la inconstitucionalidad del proyecto de ley, pues el artículo 183 del Reglamento del Congreso permite la simultaneidad del segundo debate en los casos en que el primer debate haya sido conjunto, como ocurrió en el presente asunto. PROYECTO DE LEY-Finalidad de la publicación La publicación de las ponencias, como se ha reiterado, tiene un propósito fundamental cual es poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar activamente en los debates correspondientes. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Utilización en varios decretos Siendo varias las actividades que debía ejercer el Gobierno y en relación con distintas entidades, bien podía por razones de técnica legislativa dictar un decreto para cada uno de los órganos o entidades que fuera a suprimir o fusionar, sin infringir con ello la Constitución. Lo que no puede hacer el Gobierno una vez dictado el decreto respectivo en relación con una determinada entidad, es volver nuevamente sobre el mismo asunto, ya sea para modificar el decreto o derogarlo con fundamento en las mismas atribuciones conferidas, por carecer de competencia para ello debido a que las facultades ya han sido utilizadas. COMISIONADO NACIONAL DE POLICIA-Inconstitucionalidad de la supresión La Corte procederá a declarar inexequible el decreto acusado por exceder el límite material señalado en la ley de facultades, pues las funciones que en materia disciplinaria cumple la oficina del Comisionado Nacional de Policía pueden coexistir con las asignadas a la Procuraduría General de la Nación y, por tanto, no es posible sostener que entre esas dos entidades existe duplicidad de funciones. Referencia: Expediente D-1799 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 30 de la ley 344 de 1996 y el decreto 1670 de 1997 Demandante: Jorge Enrique Ibañez Najar Magistrado Ponente: Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998). I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR, presenta demanda contra el artículo 30 de la ley 344 de 1996 y el decreto 1670 de 1997, por infringir distintos preceptos constitucionales. Cumplidos los trámites constitucionales y legales establecidos para esta clase de procesos, procede la Corte a decidir. II. NORMAS ACUSADAS El texto de las disposiciones que se impugnan es el que aparece a continuación: "LEY 344 DE 1996 "ARTÍCULO 30. Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá facultades para separar la Unidad Administrativa especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN. "Parágrafo 1. El ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo no incluyen los órganos o dependencias o entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía. "Parágrafo 2. Para el ejercicio de estas facultades el Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las respectivas comisiones de Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y tres Representantes que lo asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de ellas." DECRETO 1670 DE 1997 (junio 27) "Por el cual se suprime la Oficina del Comisionado Nacional de la Policía Nacional del Ministerio de Defensa Nacional. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, consultada la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas y previa asesoría del honorable Congreso de la República, DECRETA: CAPITULO I SUPRESION DE DEPENDENCIAS Artículo 1. Supresión de dependencias. Suprímese, a partir de la publicación del presente Decreto, la Oficina del Comisionado Nacional y el cargo de Comisionado Nacional para la Policía Nacional del Ministerio de Defensa Nacional, creado mediante Ley 62 de 1993. Parágrafo. Proceso de Transición. Dentro de los diez días siguientes a la vigencia del presente Decreto, la Dirección General de la Policía establecerá los mecanismos para que, a más tardar el 1º de septiembre de 1997, las obligaciones, los procesos en curso y los archivos a cargo de la Oficina del Comisionado, sean traspasados a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y a la Policía Nacional, según las competencias legales correspondientes. Artículo 2. Traspaso de bienes. Concluida la supresión de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, el Ministerio de Defensa adelantará las acciones pertinentes para que los bienes, derechos y archivos pasen a la Policía Nacional. Artículo 3. Atribuciones de los funcionarios de la planta actual. De conformidad con lo dispuesto en el artículo primero, los funcionarios de la actual planta de personal, continuarán ejerciendo las funciones a ellos asignadas, hasta tanto se supriman los cargos. CAPITULO II Disposiciones laborales Artículo 4. Supresión de empleos. Dentro del término establecido en el artículo primero, se suprimirán los empleos de la planta de personal de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía. Artículo 5. Indemnizaciones. Los empleados públicos de carrera a quienes se les suprima el cargo como consecuencia de la supresión dispuesta en el presente Decreto, tendrán derecho a la indemnización consagrada en la Ley 27 de 1992, su Decreto Reglamentario 1223 de 1993 y las normas que los modifiquen o sustituyan. CAPITULO III Disposiciones varias Artículo 6. Obligaciones especiales de los empleados de manejo y confianza y los responsables de los archivos. Los empleados que desempeñen empleos o cargos de manejo y confianza y los responsables de los archivos de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, deberán rendir las correspondientes cuentas fiscales e inventarios, a efectuar la entrega de los bienes y archivos a su cargo, conforme a las normas y procedimientos establecidos por la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Contaduría General de la Nación y el Archivo General de la Nación, sin que ello implique exoneración de la responsabilidad a que haya lugar en caso de irregularidades. Artículo 7. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial los artículos 21, 22, 23 y 24 de la ley 62 de 1993 y el Decreto 1588 de 1994. Publíquese y cúmplase. Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 27 de junio de 1997." III. LA DEMANDA 1. Inconstitucionalidad del artículo 30 de la ley 344 de 1996 El demandante considera que el artículo 30 de la ley 344 de 1996 viola el artículo 150-10 de la Constitución, al desconocer algunos de los requisitos exigidos en dicha norma, a saber: 1.1 El Gobierno no justificó la necesidad y la conveniencia Dice el actor que en el caso objeto de demanda, el Gobierno al presentar el proyecto de ley 89/96 Senado, "planteó varias alternativas para solucionar la crisis fiscal por la que atraviesa el país y principalmente para atacar en forma frontal los problemas estructurales del gasto público que llevó a un creciente deterioro del ahorro corriente, entendido como la diferencia de los ingresos corrientes, menos los gastos de funcionamiento e intereses de la deuda, que pasó de una situación positiva equivalente al 0.8% del PIB en 1990, a una negativa de 2.4% del PIB en 1996..... en el caso de los servicios personales, el crecimiento proviene de las nuevas instituciones creadas en la Constitución (0.47 puntos), de la nivelación salarial de la fuerza pública (0.28 puntos), de la rama judicial (0.13 puntos) y otras provenientes de reclasificaciones de plantas (0.12 puntos)." Para resolver tal problema el Gobierno señaló algunas alternativas que aparecen consignadas en la exposición de motivos del proyecto de ley y solicitó al Congreso facultades para: "cambiar la naturaleza jurídica y suprimir, fusionar o reestructurar órganos y entidades del orden nacional con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público. De la fusión de órganos y entidades puede surgir una tercera, sin que ello se considere la creación de una nueva." En consecuencia, sostiene que para justificar la concesión de facultades, el Gobierno al solicitarlas y el Congreso al concederlas han debido tener en cuenta "si existían dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollaran las mismas funciones o trataran las mismas materias, para demostrar la necesidad y conveniencia de fusionarlas o suprimirlas con el fin de reducir o racionalizar el gasto público". Igualmente, debía estudiar "si existían algunas de esas mismas entidades que cumplieran en forma ineficiente sus funciones, utilizando indicadores para medir la eficiencia o ineficiencia, como también establecer si con la fusión o supresión de dependencias se obtendría la finalidad de racionalizar el gasto público". En conclusión a lo expuesto señala el accionante que "el Gobierno reconoció en la exposición de motivos del proyecto que los problemas fiscales originados por los servicios personales provenían de factores distintos al tamaño de la rama ejecutiva del orden nacional, al tiempo que simplemente solicitó facultades extraordinarias para cambiar la naturaleza de entidades, suprimirlas, fusionarlas o reestructurarlas, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público, sin que se hubiera demostrado, para que se aprobara esta norma, la necesidad y la conveniencia pública de pedirlas con el objeto de que el Congreso otorgara las facultades solicitadas, razón por la cual ello debe conducir a que se declare la inexequibilidad del artículo acusado". 1.2 Las facultades conferidas para suprimir o fusionar entidades no son precisas Afirma el demandante que las facultades conferidas en el artículo 30 de la ley 344/96 al Presidente de la República, "son imprecisas porque aunque se señaló un límite orgánico -las entidades, órganos y dependencias de la rama ejecutiva del Poder Público del orden nacional-, el es tan amplio como infinito, puesto que nadie sabe cuántas entidades, órganos o dependencias de la rama ejecutiva del poder público existen en Colombia. La afirmación es aterradora, pero es cierta. Ninguna autoridad pública sabe cuántos órganos y entidades existen y cuántas dependencias de éstas." 1.3 No podían conferirse facultades para fusionar o suprimir dependencias u oficinas de una misma organización administrativa Sostiene el accionante que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150-7 de la Constitución, corresponde al Congreso "determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica" Facultad que incluye la de señalar las dependencias que componen cada una de esas entidades. Entonces, "creada una entidad por la ley y definida en ella su estructura básica, la modificación de dicha estructura ya no corresponde al Congreso sino al Gobierno, el cual debe obrar para tal efecto con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, según lo ordena el artículo 189 de la Constitución Política..... Dicha ley es una ley marco que debe definir los principios y reglas generales para que el Gobierno proceda de conformidad". Por tanto, si el Congreso no tiene competencia para modificar la estructura de una entidad administrativa del orden nacional y, por ende, para crear, suprimir, fusionar o reestructurar las dependencias que la integran, no puede conferir facultades extraordinarias al Gobierno para trasladarle, pro tempore, una competencia legislativa de que carece. Hacerlo implica arrebatarle la competencia al Gobierno y trasladársela para que la ejerza sólo temporalmente, con franca violación de la Constitución Política." 1.4 La aprobación de la disposición acusada no se hizo por mayoría calificada La concesión de facultades, de acuerdo con el artículo 150-10 de la Carta, requiere de la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras. El artículo 30 de la ley, según el acta de la sesión plenaria del 11 de diciembre de 1996 del Senado de la República, no fue aprobado, puesto que luego de realizada la votación nominal, obtuvo 40 votos a favor y 16 en contra. Ello significa que dicho artículo no fue aprobado por no tener la votación reglamentaria, según se lee en la Gaceta del Congreso No. 615 del 20 de diciembre de 1996". Sin embargo, posteriormente se presentó un artículo sustitutivo que es igual al texto del artículo 30 de la ley, el cual también fue aprobado irregularmente por 56 votos afirmativos y 16 negativos, puesto que el artículo en estudio era el aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, pero al presentarse el sustitutivo que propuso la supresión de aquél, era éste el que estaba en consideración. Entonces "siendo éste un artículo sustitutivo se votó primero en la sesión del 11 de diciembre y se negó, por lo cual se pasó a discutir el artículo 30 del proyecto, el cual no fue aprobado en la sesión del 11 por no alcanzar la votación reglamentaria, razón por la cual fue negado. La revocatoria de esta decisión y la reapertura de la discusión no fue aprobada reglamentariamente, razón por la cual, no podía existir un artículo sustitutivo como el que se votó. En consecuencia, el artículo 30 del proyecto que otorgaba las facultades extraordinarias fue negado y el artículo sustitutivo no fue aprobado reglamentariamente, razón por la cual el trámite del proyecto, en cuanto se refiere a este artículo adolece de un vicio insubsanable, por lo cual debe ser declarado inexequible." 1.5 No se cumplieron los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución Manifiesta el actor que la Plenaria del Senado de la República terminó de evacuar el trámite del proyecto de ley, en segundo debate, el 12 de diciembre de 1996 y la Cámara de Representantes inició ese mismo día el trámite del segundo debate, lo cual es inconstitucional. Además, la discusión se inició sin que los miembros de la Cámara tuvieran copia de la Gaceta en la que aparece el proyecto o fotocopia de éste, pues ella se publicó el 27 de diciembre de 1996. 1.6 La norma acusada se aprobó sin existir el quórum reglamentario La Cámara de Representantes aprobó el artículo 30 del proyecto de ley conforme a una propuesta sustitutiva que contenía tres alternativas, sin indicar el número de votos a favor, pues sólo se indicó los votos en contra (5). Dicho artículo requería de la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, es decir, 83 votos. Y aunque aparentemente había quórum decisorio y votaron el número de representantes requerido, este aspecto, según el actor, debe verificarse "porque no hay claridad al respecto". 1.7 No se aprobó el acta de conciliación en forma debida Durante las sesiones ordinarias que culminaron el 16 de diciembre de 1996, el Senado de la República no alcanzó a aprobar el texto del acta de conciliación, razón por la cual el Gobierno expidió el decreto 2273/97 convocando a sesiones extraordinarias al Congreso para los días 17, 18 y 19 de diciembre del mismo año, para que, entre otros asuntos, continuara con el trámite del proyecto de ley de racionalización del gasto público. Según el acta 001 de diciembre 17/96 de la plenaria del Senado, el acta de conciliación no fue presentada ni discutida en esa fecha por dicha corporación, convocándose para el 16 de marzo de 1997. Entonces, sostiene el actor que al no aprobarse el acta de conciliación no se produjo la decisión final mediante la cual se haya repetido el segundo debate, según la exigencia prevista en el artículo 161 de la Carta. Por tanto, "el artículo e inclusive todo el texto de la ley debe ser declarado inexequible por existir un vicio insubsanable." 2. Inconstitucionalidad del decreto 1670 de 1997 En lo que respecta a la inconstitucionalidad del decreto 1670 de 1997, manifiesta el actor que si el artículo 30 de la ley 344 de 1996, por las razones antes expuestas, es declarado inconstitucional igualmente deben serlo todos los decretos dictados en ejercicio de tales facultades, motivo por el cual solicita se declare inexequible el decreto 1670 de 1997. Sin embargo, expone otros argumentos de inconstitucionalidad, a saber: El demandante hace una introducción en la que alude a las actividades que ha debido desarrollar el Gobierno para el debido ejercicio de las facultades. Igualmente, señala el alcance de cada una de las atribuciones conferidas, para concluir que la facultad para fusionar entidades comprendía la autorización para integrar o unir dos o más entidades que cumplieran las mismas funciones o materias. Y la de suprimir debía ejercerse respecto de aquellas entidades u órganos que cumplieran ineficientemente sus funciones, "y tenía que ser así, porque no es posible agregar, integrar, unir o fusionar una entidad que cumple ineficientemente sus funciones a otra que sí las cumple eficientemente, por los riesgos que corre la segunda de contaminarse con la ineficiencia de la que recibe." Tampoco era posible trasladar funciones a organismos autónomos, como ocurrió en el presente caso, pues se trasladaron "las funciones de veeduría ciudadana que cumplía la oficina del Comisionado Nacional de la Policía a la Procuraduría General de la Nación", lo cual afecta "funcionalmente la estructura y organización de una entidad respecto de la cual no se confirió facultad extraordinaria de ninguna naturaleza." 2.1 Según el actor, el artículo 30 de la ley 344/96 no facultó al Gobierno para que en virtud de la fusión o supresión de entidades suprimiera cargos, ni para hacer erogaciones presupuestales por concepto de indemnizaciones de ninguna clase, pues si así hubiera sido se violaría la finalidad de la misma ley que era racionalizar y reducir el gasto público. 2.2 El Gobierno mediante el decreto 218/97 conformó el Comité para la Reforma de la Administración Pública Nacional al que le trasladó "la responsabilidad legal para el ejercicio de la función constitucional delegada por el Congreso de la República, concretamente de fusionar o suprimir entidades públicas, de la cual no hizo parte el Presidente de la República, ningún ministro sino solamente el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Dicho decreto fue reformado 38 días antes de vencerse las facultades para incluir al Consejero Presidencial para la Política Social, el director de la Misión Social del Departamento de Planeación Nacional y tres representantes de los movimientos sindicales." 2.3 El Decreto 1670/97 al trasladar las funciones que cumplía la oficina del Comisionado Nacional para la Policía Nacional a la Procuraduría General de la Nación, excedió las facultades extraordinarias conferidas, pues no existe duplicidad de funciones entre esas dos dependencias, por cuanto "la figura del Comisionado Nacional es algo así como un auditor de gestión al interior de la institución y tal como lo califica la ley un veedor en favor de la ciudadanía, que en ningún caso puede iniciar investigaciones disciplinarias por carecer de competencia para ello. El comisionado una vez recibida la queja de cualquier ciudadano debe darle traslado a la autoridad competente para investigarla que puede ser el oficial de la Policía que la ley determine o la Procuraduría General de la Nación." En consecuencia, considera que el Comisionado "no desarrolla las mismas funciones o trata las mismas materias que correspondan ni a la Procuraduría General de la Nación, ni a la Defensoría del Pueblo, ni a la Contraloría General de la República, ni a ninguna entidad, órgano o dependencia de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, entre ellas la oficina de Inspección General de la Policía Nacional que cumple funciones disciplinarias o cualquiera otra del Ministerio de Defensa Nacional". Además, señala que no existe ningún estudio que demuestre que la Oficina del Comisionado cumpla ineficientemente sus funciones, por el contrario, se ha demostrado su eficacia, eficiencia y moralización en la Policía Nacional.... El hecho de que existieran roces, explicables o no, entre la Dirección General de la Policía y el Comisionado Nacional para la Policía, no significa que la solución jurídica fuera la supresión de la entidad." 2.4 Dada la pluralidad de materias, surgía la necesidad de dictar pluralidad de decretos, pero tal pluralidad no admitía sino la expedición de uno para suprimir, otro para fusionar y otro para separar la dirección de impuestos y aduanas. "En consecuencia, dictado el primero de los decretos en virtud del cual se desarrolló la materia de las supresiones, esto es, el decreto 1668/97, las facultades para suprimir entidades se agotaron, razón por la cual, los demás decretos, entre ellos el que es motivo de acusación (1670/97), se dictaron cuando ya se había agotado la competencia para ello por haber hecho el Gobierno uso de las facultades para suprimir y, por lo mismo, son inconstitucionales y así deberá declararlo la Corte Constitucional." 2.5 Agrega el demandante que de acuerdo con los antecedentes de la ley 62/93 que creó la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, ésta cumple funciones de veeduría como expresión de la veeduría ciudadana, y cumple las funciones señaladas en los decretos 2203/93, 2584/93 y 1588/94 todas ellas de control y no disciplinarias. Además, dicha oficina no forma parte de la estructura de la Policía Nacional ni del Ministerio de Defensa pues es una entidad independiente que goza de autonomía y su creación tiene fundamento en el artículo 270 Superior y, por tanto, no cumple funciones que estén asignadas a otras entidades públicas. Para finalizar, el actor pide que los efectos de la sentencia de inexequibilidad se retrotraigan a la fecha de expedición de la ley 344/96 (diciembre 27) y del decreto 1670 de 1997 (junio 27), respectivamente. IV. INTERVENCION CIUDADANA El Ministro de Defensa, actuando por medio de apoderado, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la ley parcialmente demandada. Son estos sus argumentos: - Sobre la inexistencia de necesidad o conveniencia pública para revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República dice que de acuerdo con la Constitución lo que se exige es la exposición de los motivos o razones que justifican la concesión, sin que exista formalidad o metodología alguna. En el caso a estudio, este requisito se cumplió pues está probado que el Congreso analizó tales motivos; de manera que su decisión no fue adoptada en forma caprichosa o arbitraria. - En cuanto a la precisión de la facultades dice que son amplias pero no imprecisas, ya que existe un límite orgánico, el cual no está referido al número de entes administrativos sino a su naturaleza administrativa, punto que ya fue estudiado por esta Corte en la sentencia C-428/97. - Sobre las facultades para fusionar o suprimir dependencias u oficinas de una misma organización administrativa, manifiesta el interviniente, que como el Congreso no ha expedido la ley marco a que alude el artículo 189-16 de la Carta, éste conserva competencia legislativa plena para determinar la estructura de la administración al tenor de lo dispuesto en el artículo 150-7 del mismo Ordenamiento. Por tanto, bien podía delegar transitoriamente esa función. Y agrega que tampoco es cierto que dicha atribución esté radicada en cabeza del Presidente de la República. - Sobre la presunta violación de la mayoría calificada para aprobar la ley 344/96, dice que el demandante no señala la norma violada del reglamento del Congreso; sin embargo, al estudiar los antecedentes legislativos se advierte que el procedimiento seguido fue conforme a la Constitución y el Reglamento, pues el Congreso puede introducir modificaciones a los proyectos de ley o a su articulado en el curso del debate. Además, de acuerdo con las certificaciones que aparecen en el expediente, el proyecto se aprobó tanto en comisiones como en plenarias con la mayoría reglamentaria. - Con relación al decreto 1670/97 manifiesta que el Gobierno sí hizo estudios para adoptar la decisión de suprimir la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, como aparece en las actas de la comisión de reforma de la administración nacional creada por el decreto 218/97. - En lo que respecta a las tareas previas que ha debido cumplir el gobierno para ejercer las facultades, dice que éste no es un cargo de inconstitucionalidad, pues no existe disposición alguna que así lo ordene. - Sobre la expedición de varios decretos para el desarrollo de las facultades, dice que no comparte el punto de vista del demandante, pues como "cada caso de fusión o de supresión constituye una materia" bien podían expedirse tantos decretos cuantas materias existieran. - La Oficina del Comisionado a la luz de la Constitución no es un organismo autónomo, ya que fue creado por la ley. Y como no existía límite constitucional ni en la ley habilitante al respecto, el Gobierno decidió suprimir o fusionar algunas de las entidades que gozaran de autonomía de orden legal, como la citada. - El Gobierno para suprimir la oficina del Comisionado dejó claramente establecido que esta dependencia cumple funciones paralelas a las que corresponde desarrollar a la Procuraduría General de la Nación y a la Inspección General de la Policía (ley 180/95), como es el control en las áreas operacional, disciplinaria y administrativa. Además, señaló que la figura del Comisionado estaba desdibujada y en la práctica había otras dependencias más eficaces de la misma Policía que ejercían la vigilancia disciplinaria, la depuración y la lucha contra la corrupción, la promoción de los derechos humanos y la participación ciudadana. Ello sin contar con otros organismos del Estado encargados de acciones de la misma índole. Ese paralelismo de funciones produjo una "situación de contraste con la gestión del Comisionado y una inevitable impresión generalizada de inoperancia y estancamiento." - En cuanto al cumplimiento eficiente por parte de la Oficina del Comisionado de las funciones asignadas, dice que en el acta No. 10 del Comité para la reforma de la administración, los senadores encargados de apoyar al Gobierno en el ejercicio de las facultades conferidas, expresaron al respecto que si tal oficina "no ha cumplido de manera eficiente con sus funciones, se debe a otros problemas, entre ellos la inadecuada selección del funcionario responsable." - Las facultades extraordinarias no autorizaban para suprimir empleos pues esa es una atribución constitucional propia del Presidente de la República. Y en cuanto se refiere al pago de indemnizaciones, el Gobierno simplemente dio cumplimiento a lo dispuesto en la ley 27/92 que regula esta materia. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador pide a la Corte que declare constitucionales las disposiciones demandadas, pues se adecuan al Estatuto Superior. Son estos los argumentos que expone el citado funcionario en apoyo de su solicitud: - En cuanto a la imprecisión, temporalidad y materialidad de las facultades, manifiesta que estos temas ya fueron resueltos por la Corte en la sentencia C-428/97. Por tanto, habrá de estarse a lo allí resuelto, por existir cosa juzgada constitucional. - Sobre la necesidad y la conveniencia de otorgar facultades extraordinarias, señala que "se encuentran plenamente acreditadas, conforme se desprende de los antecedentes legislativos, sin que válidamente pueda controvertirse como lo expresa la jurisprudencia constitucional expuesta en la sentencia C-119/96, la facultad discrecional de apreciación y decisión que para el efecto tienen las dos ramas del poder público". Además, la historia de la ley 344/96 despeja toda duda al respecto. - En cuanto al trámite y aprobación de la ley, dice que se ajustó a la Constitución y a la ley orgánica que contiene el Reglamento del Congreso, pues de acuerdo con la certificación expedida por los Secretarios Generales de cada una de las Cámaras, las que se presumen auténticas, las mayorías exigidas fueron observadas. Estos documentos están protegidos por el artículo 83 de la Constitución y, en consecuencia, no puede controvertirse dentro del juicio de constitucionalidad su contenido ideológico. - Las facultades extraordinarias se ejercieron dentro del límite temporal establecido en el artículo 30 de la ley 344/96, y su fundamento se deriva del artículo 150-7 de la Carta y no del 189-16 del mismo ordenamiento, como lo sostiene el demandante. - Sobre la oficina del Comisionado Nacional para la Policía dice que se creó con el fin de que cumpliera funciones de veeduría ciudadana y vigilancia del régimen disciplinario y operacional de la institución. En consecuencia, bien podía suprimirse por el Presidente de la República en desarrollo de las atribuciones conferidas, pues no se trataba de un organismo al que la Constitución le otorgara autonomía. - En lo que respecta a la expedición de varios decretos para ejercer las facultades, dice que como éstas versaban sobre distintas materias, lógicamente tenían que expedirse diversos decretos, lo cual es procedente dentro de la técnica legislativa. - En cuanto a los órganos que debían suprimirse, señala que el Presidente de la República "goza de un razonable margen de ponderación en su condición de suprema autoridad administrativa, para determinar qué organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deben ser suprimidos o fusionados con el fin de racionalizar el gasto público, cuando quiera que, a su juicio, sean ineficientes, desarrollen duplicidad de funciones o traten las mismas materias." - De otra parte, agrega que el papel de la comisión nombrada en la ley de facultades era asesorar al Gobierno en el ejercicio de las mismas, pudiendo emitir su opinión sobre las entidades que debían fusionarse o suprimirse, sin que tal concepto pueda ser objeto de la acción de inconstitucionalidad, para verificar si esa decisión era adecuada o no. - El traslado de las funciones que cumplía la Oficina del Comisionado para la Policía a la Procuraduría General de la Nación no implica la modificación de la estructura de esta última. Y en cuanto a la supresión de empleos es obvio que cuando una entidad se suprime, desaparece su planta de personal y, por ende, quienes allí laboraban tienen derecho al pago de una indemnización. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia Esta Corporación es tribunal competente para resolver la presente demanda, por dirigirse contra un artículo de una ley y un decreto expedido con fundamento en facultades extraordinarias. (arts. 241-4-5 C.P.) 2. Vicios en el trámite de formación de la ley 344 de 1996 Dado que la presente acciòn no ha caducado, pues la ley se publicó el 31 de diciembre de 1996 y el accionante presentó la demanda el 8 de agosto de 1997, en el mismo orden propuesto por el actor procede la Corte a resolver los cargos formulados contra el artículo 30 de la ley 344 de 1996. 2.1 El Gobierno no justificó la necesidad y la conveniencia de las facultades extraordinarias Manifiesta el actor que el Gobierno, en el caso objeto de demanda, "simplemente solicitó facultades extraordinarias para cambiar la naturaleza de entidades, suprimirlas, fusionarlas o reestructurarlas, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público, sin que se hubiera demostrado, para que se aprobara esta norma, la necesidad y la conveniencia pública de pedirlas con el objeto de que el Congreso otorgara las facultades solicitadas". Pues bien: la función legislativa que corresponde ejercer al Congreso de la República, en forma permanente, puede ser objeto de traslado temporal -hasta por 6 meses- al Presidente de la República en virtud de la concesión de facultades extraordinarias, las cuales se encuentran reguladas en el artículo 150-10 de la Constitución, en los siguientes términos: "Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las Leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: "...... "10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo (creación de servicios administrativos y técnicos de las Cámaras), ni para decretar impuestos." Las materias o asuntos que debe regular el Gobierno por medio de decretos con fuerza de ley deben ser precisas, esto es, delimitadas, puntuales y específicas, y estar expresa y taxativamente consignadas en la ley de habilitación legislativa. La necesidad o la conveniencia de conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República es un asunto que compete determinar exclusivamente al Congreso, pues sólo a él corresponde decidir si la solicitud que en ese sentido le presenta el Gobierno está plenamente justificada y, por tanto, es indispensable y oportuno aceptarla. De ahí que en este proceso juegue un papel importante el Gobierno por que de la argumentación que éste presente dependerá, en buena medida, la determinación que el legislador ordinario adopte. Sin embargo, ello no significa que la Corte no pueda conocer de demandas de inconstitucionalidad por este aspecto, pues es obvio que en los casos en que sea evidente que tales circunstancias no se presentaron o que el Congreso obró por fuera de los límites exigidos por la Carta, esta Corporación deberá retirar del ordenamiento positivo las disposiciones inconstitucionalmente expedidas. Es que para efectos de juzgar la necesidad o la conveniencia de conferir facultades extraordinarias al Presidente, el Congreso cuenta con un apreciable margen de discrecionalidad para valorar esos aspectos lo cual, como lo ha señalado esta Corporación, no significa arbitrariedad. En efecto, ha dicho la Corte: "Es obvio que el Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley, justificar suficientemente las razones que determinan su petición y que al Congreso dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos que se demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obró caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a quien hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad utilizar un metro para medir el grado y ámbito de la justificación de las facultades, pues como se dijo antes, existe un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad, en cuanto a dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso." [1] En el caso a estudio se observa que el Gobierno al presentar el proyecto de ley que se convirtió en la ley acusada, solicitó expresamente las facultades extraordinarias y señaló los motivos que lo condujeron a elevar esa petición, como se demuestra a continuación: "Las medidas anteriores son necesarias y contribuirán, sin duda, a mejorar la situación de las finanzas públicas. Sin embargo, el Gobierno considera que no son suficientes si no se hace un esfuerzo orientado a poner orden en la estructura institucional del Estado. El proceso de transformación que ha sufrido el país en los últimos años requiere un importante esfuerzo de adecuación institucional de muchos órganos de carácter nacional, que permita consolidar los cambios efectuados con base en las autorizaciones del artículo transitorio número 20 de la Constitución Política. Además, todos los diagnósticos sobre la situación fiscal del sector público coinciden en señalar la presencia de rigideces originadas por la extrema inflexibilidad que caracteriza a los gastos de funcionamiento. Efectos duraderos sobre el comportamiento, cuantía y tendencia del gasto público no se podrán obtener a menos que existan mecanismos que permitan actuar sobre el nivel y la composición del gasto en esta área. Por las razones anteriores, se solicita también que se revista al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis meses para cambiar la naturaleza jurídica, suprimir, fusionar o reestructurar órganos y entidades del orden nacional con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público."[2] Y posteriormente al celebrarse el primer debate conjunto de las Comisiones Terceras Constitucionales de Senado y Cámara, se expresó al respecto: "El conjunto de medidas, revisadas en las páginas anteriores son necesarias y contribuirán, sin duda, a mejorar la situación de las finanzas públicas. Sin embargo, no serán suficientes si no se hace un esfuerzo orientado a poner orden en la estructura institucional del Estado. El proceso de transformación que ha sufrido el país en los últimos años requiere un importante esfuerzo de adecuación institucional. Organos creados para realizar funciones que están siendo asumidas o asignadas a otros niveles de gobierno, duplicación de funciones, plantas de personal que no corresponden con los avances tecnológicos y administrativos producidos en los últimos años; necesidad de adecuar y fortalecer la capacidad de gestión de otros órganos, para que respondan a los requerimientos impuestos por el contenido del Plan de Desarrollo, etc, son todos ellos, elementos que requieren una respuesta del legislador que permita que el Estado desarrolle sus funciones, de acuerdo con los principios de eficiencia, eficacia y economía de que hablan las normas vigentes. Esa es la dirección a la que apunta la solicitud de conceder al Presidente de la República facultades extraordinarias, por el término de seis meses, para cambiar la naturaleza jurídica, suprimir, fusionar o reestructurar órganos, dependencias y entidades del orden nacional." Así las cosas, considera la Corte que la necesidad o la conveniencia de conferir facultades al Presidente de la República para ejercer las actividades señaladas en el artículo 30 de la ley 344 de 1996, objeto de acusación, fueron consideradas por el Congreso y una vez debatido el tema se decidió aceptar la solicitud gubernamental. 2.2 Falta de precisión de las facultades conferidas Manifiesta el demandante que las facultades conferidas en el artículo 30 de la ley 344 de 1996 son imprecisas "porque aunque se señaló un límite orgánico, el es tan amplio como infinito". Este punto ya fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la sentencia C-428/97[3], cuyo aparte pertinente vale la pena transcribir: "Para la Corte, con la normatividad demandada no se está invadiendo la órbita del legislador, ya que el artículo 150-10 de la Carta autoriza al Congreso para revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias. Los límites materiales señalados al ejercicio de tal atribución son taxativos, y dentro de éstos no se encuentra ninguno relativo a la facultad de reestructurar órganos y dependencias de la administración con miras a racionalizar el gasto público." "Ha cumplido el Congreso con establecer el término dentro del cual puede el Presidente de la República hacer uso de las facultades por él solicitadas y ha señalado de manera concreta y directa las materias objeto de legislación extraordinaria. Que éstas afecten o puedan afectar a gran número de entidades y organismos de la Rama Ejecutiva es algo que no implica falta de precisión en cuanto al asunto confiado al Gobierno, claramente definido en la ley." En consecuencia, sobre este punto se ordenará estar a lo resuelto en la sentencia precitada. 2.3 No podían conferirse facultades para fusionar o suprimir dependencias u oficinas de una misma organización administrativa Dice el demandante que una vez creada una entidad por la ley y definida su estructura básica, la modificación de ella ya no corresponde al Congreso sino al Gobierno quien deberá sujetarse a lo previamente dispuesto en la ley marco respectiva (art. 189-16 C.P.). Entonces, "si el Congreso no tiene competencia para modificar la estructura de una entidad administrativa del orden nacional y, por ende, para crear, suprimir, fusionar o reestructurar las dependencias que la integran, no puede conferir facultades extraordinarias al Gobierno para trasladarle, pro tempore, una competencia legislativa de que carece." No comparte la Corte el criterio del actor pues las facultades conferidas por el Congreso al Presidente de la República en el artículo 30 de la ley 344 de 1996, materia de acusación, no encajan dentro del numeral 16 del artículo 189 del Estatuto Superior, que se acaba de transcribir, por que si bien es cierto que la supresión o fusión de "dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional" a que alude la norma acusada, puede implicar y de hecho ello sucede una reforma o modificación de la estructura de la Administración Pública, la atribución que en esta ocasión se le confirió al Gobierno en lo que respecta a las "dependencias" está expresamente consagrada en el numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución, como función propia del legislador, en estos términos: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ....7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica....". Y, en consecuencia, nada impedía que fuera trasladada temporalmente al jefe del Ejecutivo, como en este caso sucedió. Para la Corte es evidente que la facultad asignada al Congreso de la República en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución para "determinar la estructura" de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional es distinta de la atribuida al Presidente de la República en el numeral 16 del artículo 189 del mismo ordenamiento que lo autoriza para "modificar la estructura" de esas mismas entidades. "Determinar" según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa "fijar los términos de una cosa"; "Distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa para algún efecto". En consecuencia, le compete al Congreso establecer o definir la distribución, forma y orden como están conformadas las entidades públicas del orden nacional a que alude el precepto superior antes señalado. Es decir, que debe especificar cuáles son las secciones, divisiones, dependencias, etc, que conforman o integran dichos entes. "Modificar", por su parte tiene, entre otras, las siguientes acepciones: "Limitar, determinar o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas de otras"; "transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus accidentes"; etc. Quiere ello decir, que corresponde al Presidente de la República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de las entidades creadas por la ley. Así las cosas, "el órgano legislativo sigue manteniendo la función de crear la parte 'estática y permanente' de la administración pública, mientras que el Gobierno debe ocuparse de la parte 'dinámica' y cambiante de la misma, de acuerdo con los criterios generales que establezca la ley y las necesidades políticas y económicas del momento. Lo anterior significa que, desde una perspectiva constitucional, no existen mayores requerimientos de carácter específico o particular respecto de las decisiones que pueda tomar el Presidente de la República en relación con la estructura de la administración pública, pues, como se estableció, los únicos limitantes son los parámetros generales contenidos en la Carta Política y las directrices consagradas en una determinada ley de la República."[4] Sobre el tema de debate, resulta igualmente ilustrativa la sentencia C-262/95[5], cuyos apartes pertinentes vale la pena transcribir: "En primer término cabe destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de 1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial. "En este sentido, también es preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del mismo artículo 189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la ley, que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y encaucen. "También dentro de estas consideraciones se debe tener en cuenta lo dispuesto por el numeral 17 del mismo artículo 189 de la Constitución que faculta al Presidente de la República para “Distribuir los negocios según su naturaleza, entre los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”, puesto que, sin mayor esfuerzo y para atender la voluntad del Constituyente de preservar la armonía y el equilibrio funcional entre el ámbito de competencias del ejecutivo y del legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo previsto en este numeral, presupone la existencia de las leyes que distribuyen las competencias según la materia entre los ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, y que, su ejercicio por el Ejecutivo, no puede adelantarse en contra de la voluntad expresada por el legislador al señalar los objetivos y la estructura orgánica de la administración nacional, y de aquellas entidades en cada caso. "De conformidad con lo que se advierte en este apartado, para la Corte Constitucional, la mencionada competencia no puede expresarse ni ejercerse desbordando los límites establecidos en la ley que señala los objetivos y la estructura orgánica de cada entidad. "Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República. De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de "Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos. "d.) Bajo este entendido, y con las anteriores advertencias de orden doctrinario, que acompañan la definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que señalen sus límites con claridad. "Dentro de una interpretación coherente y armónica de distribución de competencias y funciones entre los órganos constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del poder que anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a discreción, sin considerar limite alguno de competencias entre ellos. "La corrección funcional que reclama en todo caso la interpretación constitucional, con fines de armonización y coherencia de las disposiciones del Estatuto Superior, impide que se puedan ejercer las competencias del Presidente la República previstas en los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin consideración a los límites que debe establecer la ley, dentro del marco de la misma Constitución;...." No le asiste entonces razón al actor, pues la facultad de suprimir o fusionar dependencias de entidades del orden nacional es una atribución privativa del Congreso de la República, que bien podía delegar en forma transitoria al Presidente de la República mediante la concesión de facultades extraordinarias, como sucedió en el caso que es objeto de la presente demanda. 2.4 La aprobación del artículo 30 de la ley acusada no se hizo por mayoría calificada Dice el accionante que en la sesión plenaria del Senado no se aprobó el artículo 30 de la ley 344 de 1996 como es debido, pues como las facultades extraordinarias habían sido negadas, se presentó un artículo sustitutivo en el mismo sentido que no obtuvo la mayoría absoluta requerida. De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, la aprobación de los proyectos de ley en los que se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República, requieren de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, es decir, la mitad más uno de los votos de los integrantes de cada una de las corporaciones legislativas. Veamos cuál fue el trámite que se le imprimió en la plenaria del Senado al artículo 30 de la ley 344/96, materia de acusación. Pero antes hay que anotar que las facultades fueron solicitadas por el Gobierno y aprobadas en primer debate en sesión conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales de Senado y Cámara. En la sesión plenaria del Senado realizada el 10 de diciembre de 1996[6] se aplazó la discusión del artículo 30 de la ley 344/96. El 11 de diciembre de 1996[7] se abre la discusión para tratar el citado artículo y nuevamente se aplaza su estudio, el cual es retomado en la misma sesión y una vez debatido "La Presidencia cierra la discusión del artículo 30, y a solicitud del honorable senador Héctor Helí Rojas Jiménez, la Presidencia pregunta a la plenaria si acepta la votación nominal y ésta responde afirmativamente. La Presidencia abre la votación nominal, e indica a la Secretaría llamar a lista. Realizada la votación nominal, la Secretaría informa el siguiente resultado: Por el sí: 40 Por el no: 16 Total: 56 votos. En consecuencia, no ha sido aprobado por no tener votación reglamentaria". En la sesión plenaria efectuada el 12 de diciembre de 1996[8] el Senador Victor Renán Barco López solicitó la reapertura del debate de varios artículos, entre ellos, el 30. Esta propuesta se sometió a consideración de la plenaria, la cual fue aprobada con 40 votos a favor y 18 en contra, para un total de 58 votos. El Senador Héctor Helí Rojas, junto con otros senadores, presentó una proposición sustitutiva pidiendo que se suprimiera el artículo 30, la cual fue negada, según el informe de la Presidencia de esa Corporación que aparece en la pági...