Sentencia C-138 de 2020

C-138-20 Sentencia C-138/20 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido (…) resulta necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial: (i) aquellos relativos a la organización territorial del Estado o la “división político-administrativa del Estado” y que determinan la organización administrativa del poder público por niveles, en sus aspectos orgánico (cuáles son, en abstracto, las categorías o tipos de entidades que la conforman: Nación y entidades territoriales – requisitos para crearlas, formas asociativas-) y funcional (cuáles son las competencias de cada nivel y cómo se distribuyen las funciones). El “ordenamiento territorial” entendido como la organización territorial del Estado es una función propia del Legislador, que debe ejercer con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (en adelante, LOOT) y (ii) aquellos contenidos del ordenamiento territorial relativos a la ordenación del territorio de cada entidad territorial en concreto, como mecanismo local de planeación del desarrollo, a partir de componentes físicos; urbanos y rurales. Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de ordenamiento territorial u ordenación del territorio. Por lo tanto, la expresión constitucional de Ley de ordenamiento territorial se refiere, de manera más precisa, a una ley de organización territorial del Estado. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para el mantenimiento del orden público En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento para el mantenimiento del orden público, la ordenación del territorio es una medida de policía administrativa o de la función ordenadora de la administración que, a través de la determinación adecuada del espacio público (parques, plazas, vías, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitación de libertades y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la función constitucional que le es inherente (artículo 58 de la Constitución), del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos, bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental. De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas de los alcaldes y de los gobernadores. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Instrumento para la planeación del desarrollo (…) el ordenamiento territorial es igualmente un instrumento de planeación del desarrollo de las colectividades públicas, denominadas en la Constitución entidades territoriales. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, política y técnica, de identificación de finalidades y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideración adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la dirección ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de guía de las actividades privadas y públicas. Entendida la planeación de tal manera, el ordenamiento territorial permite a las entidades territoriales, a través de la concepción, configuración y proyección de su espacio físico urbano y rural, con una visión de mediano y largo plazo, propender hacia fines de interés general como, por ejemplo, la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, del patrimonio histórico, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público. ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función PLANEACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Instrumentos (…) los dos instrumentos de planeación a disposición de las entidades territoriales, para programar e impulsar su desarrollo social, ecológico y económico, son el ordenamiento territorial y la expedición de planes de desarrollo. CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación uso del suelo La atribución constitucional de la función de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideración: por una parte, tiene en cuenta la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la autogestión y planeación de un asunto esencial para ellas y que define los aspectos más relevantes de la vida social y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los municipios, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. Igualmente, esta atribución tiene en cuenta que, en virtud del principio democrático, los concejos municipales son la corporación pública que representa de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su territorio. Así, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestación del principio constitucional de subsidiariedad, previsto en el artículo 288 de la Constitución, según el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse al nivel territorial más cercano a las necesidades. REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del Concejo Municipal de acuerdo con la ley/USO DEL SUELO-Competencia para reglamentarlo Ahora bien, la función atribuida expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protección constitucional, no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c). De esta manera, resultan legítimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonomía de los municipios para la reglamentación de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal. USO DEL SUELO-Competencias concurrentes En efecto, el artículo 334 de la Constitución establece que al Estado le corresponde la dirección general de la economía y que, por lo tanto, “intervendrá, por mandato de la ley (…) en el uso del suelo”. Esto significa que en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del interés general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuración. La atribución al nivel central del poder público para intervenir en el uso del suelo funda la competencia legislativa en la materia para regular los aspectos generales relativos al procedimiento de ordenamiento territorial y permite que el Gobierno Nacional preste apoyo a la función de ordenación del territorio por parte de las entidades territoriales. COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Regulación DEPARTAMENTO-Creación/DEPARTAMENTOS-Desarrollo constitucional/DEPARTAMENTOS-Función de coordinación La función de coordinación que constitucionalmente se atribuyó a los departamentos parte de considerar, (i) la inescindible relación de interdependencia entre el departamento y los municipios que lo conforman, con intereses y funciones concurrentes; (ii) la especial posición de estos respecto de los municipios que lo conforman la que, aunque de ninguna manera les otorga la calidad de superior jerárquico, sí ubica a los departamentos en un lugar privilegiado respecto del conjunto de los municipios de su territorio y (iii) el necesario establecimiento de relaciones entre los distintos municipios de su territorio o de departamentos colindantes, derivadas de intereses en común o que sobrepasan el interés de un solo municipio. PRINCIPIO DE COORDINACION DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/PRINCIPIO DE CONCURRENCIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD EN ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance DEPARTAMENTO-Coordinación y complementariedad de acción municipal (…) la coordinación departamental no es un instrumento relacional frente a entes subordinados o bajo control, sino respecto de entes que gozan de autonomía constitucionalmente protegida. Por lo tanto, el ejercicio de la función departamental de coordinación, que resulta compatible con la autonomía municipal, implica privilegiar el recurso a mecanismos tales como la negociación, la incitación, la recomendación y la formulación de guías y directivas que, en razón de su baja textura normativa, no comporten (i) el sometimiento jerárquico de los municipios al departamento, (ii) una forma de control de tutela o (iii) intromisión indebida del departamento, en competencias propias de los municipios, es decir, en aquellos asuntos de interés meramente local o que no trasciendan el interés municipal. LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias de la Nación, Departamentos y Municipios DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO CON RELACIÓN A LOS USOS DEL SUELO-Contenido y alcance Las directrices y orientaciones formuladas por los departamentos no reglamentan los usos del suelo, sino determinan escenarios de ocupación y usos del suelo que cumplen la labor de guiar a los concejos para el ejercicio de su función propia. Esta atribución desarrolla la función constitucional de los departamentos para realizar la coordinación de la actividad municipal, sin que los instrumentos en cuestión, desconozcan su autonomía para la gestión de sus propios intereses. El desarrollo legal posterior de la figura de los PDOT deberá determinar, entre otros aspectos, la relación entre los PDOT y los POT y la manera de articularlos, asuntos que, llegado el caso, podrán ser objeto de control de constitucionalidad. PLAN DEPARTAMENTAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Finalidad (…) la función departamental de expedir PDOT es diferente de la competencia municipal para expedir los POT ya que, la función de los municipios es, de acuerdo con la norma, incondicionada en cuanto a su finalidad, mientras que la de los departamentos tiene por finalidad articular sus políticas, directrices y estrategias respecto del ordenamiento físico-territorial, es decir, que se trata de una función atada a la prevista en el literal a) la que, como quedó evidenciado, es una manifestación legítima de la función departamental de coordinar la acción municipal. Expediente: D-13387 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 29 (parcial) de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. Actores: Milton José Pereira Blanco y Emilio Rafael Molina Barboza. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO Bogotá, D. C., seis (06) de mayo de dos mil veinte (2020). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio del derecho político previsto en el artículo 40 numeral 6 de la Constitución y a través de la acción pública cuyo conocimiento corresponde a esta Corte, de acuerdo con el 241, numeral 4, de la Constitución Política, los ciudadanos Milton José Pereira Blanco y Emilio Rafael Molina Barboza demandaron la inconstitucionalidad del artículo 29 (parcial) de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. 2. Mediante providencia del 30 de julio de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso inadmitir la demanda contra el literal a), del numeral 2, del artículo 29 de la Ley Orgánica 1454 de 2011, al encontrar que podría existir una unidad normativa que debía integrarse por parte de los demandantes, respecto de otros literales de la misma disposición, en particular, con el literal e) del mismo artículo. 3. Mediante escrito recibido por correo electrónico en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 1 de agosto de 2019, los accionantes presentaron escrito en el que ampliaron la demanda respecto del literal e) del numeral 2 del artículo 29 de la disposición cuestionada. 4. Al constatar la corrección adecuada de la demanda, mediante auto del 21 de agosto de 2019, el Magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda en contra de los literales a) y e) del numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, por la posible vulneración del numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política. También ordenó la remisión de las gacetas correspondientes al trámite legislativo correspondiente a la Ley 1454 de 2011 y, una vez recaudada dicha información, se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y se corriera traslado al Procurador para que rindiera el correspondiente concepto; se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio del Interior para que, si lo consideran conveniente, intervinieran en el presente proceso. Finalmente, invitó a participar en el presente juicio a la Federación Colombiana de Municipios, al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Contraloría General de la República, a los Municipios de Cali, Medellín, Bucaramanga, Cúcuta, Santa Marta, Neiva, Ibagué, Tunja, Pasto; a los Distritos de Bogotá, Cartagena y Barranquilla; a los Departamentos de Cundinamarca, Santander, Tolima, Antioquia, Caldas, Risaralda, Atlántico, Cesar, La Guajira; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a varias universidades. 5. Mediante Auto del 09 de septiembre de 2019, el Magistrado sustanciador constató la recepción adecuada de la información solicitada y dispuso que continuara el trámite procesal. A. NORMA DEMANDADA 6. El siguiente es el texto de las normas demandadas. Se resalta el aparte cuestionado: LEY 1454 DE 2011 (junio 28) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones ARTÍCULO 29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. “Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: (…) 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente”. B. LA DEMANDA 7. Aunque la demanda inicial se dirigía únicamente a cuestionar la constitucionalidad del literal a, del numeral 2, del artículo 29 de la ley 1454 de 2011, en la corrección de la misma se amplió el objeto del cuestionamiento al literal e, por existir unidad normativa entre ambas normas. Los accionantes consideran que los literales a) y e), del numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, vulneran el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución, porque desconocen que la determinación de los usos del suelo es una función constitucionalmente atribuida a los concejos municipales y distritales y no a los departamentos. En efecto, indican que el literal a) dispone que es función de los departamentos expedir directrices y orientaciones para el ordenamiento de sus territorios, que “determinen” los escenarios de uso y ocupación del espacio, lo que, para los accionantes, limita y desnaturaliza la función constitucional de los concejos. Aseguran que en el ejercicio de su función relativa a los usos del suelo, los concejos no pueden estar determinados por la decisión de los departamentos. Precisan que la función constitucional de los concejos en la determinación de los usos del suelo puede ser regulada por la ley, pero sin desnaturalizarla, lo que sí ocurriría con la norma controvertida. 8. Definen el concepto de ordenamiento territorial, a partir del artículo 5 de la Ley 388 de 1997 y con remisión a las sentencias C-795 de 2000 y C-149 de 2010. Resaltan que, de acuerdo con el artículo 311 de la Constitución, a los municipios les corresponde ordenar el desarrollo de su territorio y el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución atribuye a los concejos la función de reglamentar los usos del suelo. Con base en la sentencia C-145 de 2015, sostienen que uno de los aspectos fundamentales del ordenamiento territorial es el relativo a la determinación de los usos del suelo, lo que afecta y determina la vida en comunidad. Sostienen que es por tratarse de una decisión trascendental para las condiciones de vida de las personas, en lo económico, social, cultural, ambiental y urbanístico, entre otros, que el Constituyente atribuyó a los concejos municipales y distritales la función de determinar los usos del suelo, por ser éstos los órganos democráticos más cercanos a las necesidades de la comunidad y que conocen su realidad. Agregan que, de acuerdo con la misma sentencia, la reglamentación de los usos del suelo es la más clara expresión de la descentralización y de la autonomía de las entidades territoriales. Resaltan la relación entre usos del suelo e interés general, a través de la referencia al artículo 82 de la Constitución. 9. A continuación, los accionantes exponen el concepto y régimen jurídico de los planes de ordenamiento territorial. Aseguran que se trata del instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal y es el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo, para una adecuada interrelación de los individuos, con el espacio, el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. Apuntan que el plan de ordenamiento territorial es un instrumento de la política de ordenación del territorio y se orienta a evitar los impactos negativos del uso del suelo en diferentes aspectos y permitir, entre otros, objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. Explican, igualmente, que la función de expedir los planes de ordenamiento territorial implica una función ordenadora, de control y sancionatoria. 10. Exponen que en el documento Lineamientos para Adelantar el Proceso de Ordenamiento Territorial Departamental 2013, elaborado por la Comisión de Ordenamiento Territorial, se precisa que las directrices de ordenamiento territorial son el desarrollo de los principales aspectos que son de interés departamental y se convierten en marco para los ajustes de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios o distritos, en lo relativo a los asuntos cuyo interés trasciende el local y concierne el departamental, para que se puedan amparar dichos intereses, de manera coordinada. Para los demandantes, este instrumento condiciona la reglamentación de los usos del suelo por parte de los municipios y distritos. Explican que la sentencia C-123 de 2014 la Corte precisó el alcance de la función de los concejos en la materia. Insisten en la importancia del POT para la comunidad, en diferentes aspectos, lo que implica que se trata de un instrumento determinador del desarrollo y citan textualmente que la sentencia C-534 de 1996 precisó que “En materia de regulación del uso del suelo y preservación del patrimonio ecológico de los municipios, el Congreso, al legislar sobre las mismas con fundamento en la cláusula general de competencia que le atribuye la Constitución, debió hacerlo teniendo en cuenta la restricción que reserva para los Concejos Municipales la reglamentación de dichos asuntos; esto es, expidiendo una normativa que contenga las regulaciones mínimas necesarias para cada caso particular, que haga posible la definición de las condiciones básicas que garanticen la salvaguarda del interés nacional, la cual, no obstante, en ningún caso podrá menoscabar el núcleo esencial de la garantía institucional a la autonomía, que la Constitución reconoce para las entidades territoriales”. 11. Advierten, en suma, que si bien resulta constitucional que la ley regule la función constitucional de los municipios de determinar los usos del suelo, no podría desnaturalizar, desvirtuar o condicionar las competencias expresamente atribuidas a los concejos municipales, lo que, a su juicio, realiza la norma cuestionada. Así, consideran que con esta norma se afecta el núcleo esencial de esta facultad, porque son los departamentos los que “determinan” los escenarios de uso y ocupación del suelo. En su concepto, no es válido argumentar que porque la Constitución permite expedir una ley orgánica de ordenamiento territorial, ésta pueda disponer que los departamentos tienen competencia para regular los usos del suelo o incidir en el ejercicio de esta competencia. Consideran que esta norma permite que, indebidamente, los departamentos condicionen la destinación que los municipios y distritos quieren dar a su propio suelo. En este sentido, solicitan que las normas demandadas sean declaradas inexequibles. 12. Con similares argumentos, en el escrito de corrección de la demanda consideran que el literal e) también es inconstitucional porque reproduce, desarrolla y complementa el literal a) del mismo artículo. Explicaron que al disponer que los Departamentos son competentes para expedir directrices y orientaciones para la determinación de los usos del espacio de la totalidad o porciones específicas de su territorio, a través de los denominados Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial, se transgrede el núcleo esencial de la facultad de los concejos municipales para determinar los usos del suelo, al condicionar esta función a la determinación departamental. Explican que la expedición de Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial permite a esta entidad territorial condicionar o determinar indebidamente el ejercicio de la función constitucional de los concejos municipales y distritales, lo que contraría el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política y, por lo tanto, ambos literales deben ser declarados inexequibles. C. INTERVENCIONES 13. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente ocho escritos de intervención[1] y cuatro extemporáneos[2], por medio de los cuales se solicitó a la Corte que se adopte una de las siguientes decisiones, a saber: (i) se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo; (ii) se declare la exequibilidad de las normas acusadas; (iii) se declare la inexequibilidad del literal e) del literal 2 del artículo 29 demandado; (iv) se condicione la exequibilidad de las normas. A continuación se exponen los argumentos que fundamentan cada una de dichas solicitudes: 14. Solicitud de inhibición. La demanda carece de certeza, porque el accionante realiza una interpretación subjetiva y asistemática de la norma. No especifica la contradicción con la Constitución. 15. Solicitud de exequibilidad. Las normas demandadas no privan a los concejos de la facultad de reglamentar los usos del suelo, ya que únicamente permiten establecer directivas y orientaciones que no son obligatorias, pero contribuyen a la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial (en adelante, POT). Esta facultad departamental se funda en los artículos 298 y 300 de la Constitución Política (CP) y desarrolla los principios de coordinación y concurrencia. La función de los concejos en materia de usos del suelo puede ser legítimamente limitada por el Legislador, en desarrollo del principio de Estado unitario y en vista de la tendencia hacia el Estado regionalista. Estas directivas evitan inconsistencias que afecten el interés general. Aunque la reglamentación de usos del suelo es de los concejos, el ordenamiento territorial no es una función constitucionalmente exclusiva de los concejos y también se predica de las asambleas departamentales. Los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (PDOT) articulan las políticas del gobierno nacional, departamental y municipal, para permitir el desarrollo regional. 16. Solicitud de inexequibilidad. Tanto el literal a), como el e), desconocen la función constitucional de los concejos municipales, ya que la determinación de usos del suelo corresponde a intereses eminentemente locales, por lo que no es admisible la intromisión de las asambleas departamentales. El artículo 313 de la CP no condicionó esta función atribuida a los concejos. 17. Solicitud de exequibilidad condicionada. Debe entenderse que la norma desarrolla los principios constitucionales de intermediación departamental, coordinación, concurrencia y subsidiariedad. D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 18. El Procurador General de la Nación[3] emitió en su oportunidad el Concepto 6640, por medio del cual solicita, la exequibilidad del literal a) y la inexequibilidad del literal e) del numeral 2 del artículo 29 de la Ley 1453 de 2011. 19. Explica que los derechos de las entidades territoriales no son absolutos y deben ejercerse de manera armónica con el principio de Estado unitario. Pone de presente que el artículo 29 bajo control, atribuye competencias para la expedición de planes de ordenamiento territorial tanto a los departamentos, como a los municipios, lo que materializa una antinomia y conduce a un choque de competencias. Frente a esto, considera que resulta insuficiente la mención de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para resolver la tensión, ya que no se trata de funciones que puedan ejercerse de forma independiente, armónica y coordinada, porque recaen sobre el mismo objeto: el territorio “De este modo, al establecer la precedencia de una de las dos el efecto inmediato sería el de vaciar la competencia de una de las dos entidades territoriales contrapuestas”. Ahora bien, en la materia la Constitución determina la prevalencia de la competencia de los concejos municipales, por lo que la función atribuida en el literal e) debe ser declarada inexequible. Esta prevalencia municipal en la reglamentación de los usos del suelo se explica porque ellos son los gestores inmediatos del interés de la comunidad y son la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. 20. Por el contrario, considera que el literal a) no es inconstitucional porque se limita a ser una asesoría, lo que se enmarca en la definición de políticas públicas que no interfiere en el ejercicio de la función de los concejos de determinar los usos del suelo. Este elemento de referencia para los municipios puede contribuir a optimizar el ejercicio de sus facultades reglamentarias en la materia y responde a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Este instrumento de articulación permite que se optimice el capital económico y social en beneficio de la comunidad. 21. En suma, los escritos de intervención, la vista fiscal y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda, se resumen en el siguiente cuadro, organizado según su fecha de presentación ante la Secretaría General de la Corte Constitucional: Interviniente Argumentos Solicitud Alcaldía Mayor de Bogotá (Se refiere únicamente al literal a) La demanda carece de certeza, porque parte de una apreciación subjetiva del contenido de la norma según la cual, su contenido limita la facultad de los concejos para determinar los usos del suelo. Igualmente, no especifica la contradicción entre la Constitución y la Ley, ya que recurre a argumentos derivados de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1077 de 2015. La norma no afecta la autonomía, porque el parágrafo 1 del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 prevé que la competencia se ejerce bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad. El artículo 29 de la Ley orgánica cuestionada no dispuso nada respecto del carácter vinculante de las directrices y orientaciones, sus contenidos ni los procedimientos para concretarlos; por lo tanto, será una ley ordinaria posterior la que determinará estos asuntos. Inhibición Exequibilidad Universidad de Boyacá (Se refiere únicamente al literal a)) La demanda no especifica el cargo de inconstitucionalidad y parte de una interpretación errónea y parcelada de la norma. El estudio de la integralidad del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011 permite concluir que la norma se ajusta a los artículos 298 de la CP, donde se determina el rol de los departamentos y 300, relativo a las funciones de las asambleas departamentales. El mismo artículo 29 demandado prevé la función de los concejos municipales en la determinación de los usos del suelo, razón por la que no podría estar, a la vez, desconociendo esta competencia. Igualmente, el parágrafo 1 del artículo demandado prevé los principios que deben regir las competencias allí atribuidas. Inhibición Exequibilidad Alcaldía de Ibagué (Se refiere únicamente al literal a)). No se desconoce la competencia de los concejos municipales en la determinación de los usos del suelo, porque se trata de meras directrices y orientaciones, por lo que no resultan intangibles u obligatorias para los concejos, ya que la norma cuestionada no modificó la Ley 388 de 1997 en cuanto al procedimiento de adopción de los POT. Estas directrices pueden contribuir a articular los usos del suelo en áreas de conurbación, en desarrollo de los principios de participación, concurrencia y coordinación. Las directrices departamentales pueden enriquecer el debate. Exequibilidad Federación Nacional de Departamentos La Constitución propende por una relación integradora y armónica entre los entes territoriales, lo que funda la norma cuestionada. Si bien es cierto que los concejos tienen la función de reglamentar los usos del suelo, su margen de acción no es absoluto, ya que el Legislador cuenta con la facultad de determinar los parámetros bajo los cuales se ejercerá esta función. Así, la función de orientar a los concejos, atribuida a los departamentos propicia la integridad y armonía territorial, sin privar a los concejos de su función constitucional. Esta norma se concuerda con la tendencia regionalista e inter regionalista del Estado colombiano, para garantizar el interés general. La norma no entregó la reglamentación de los usos del suelo a los departamentos, sino que previó unos mecanismos para evitar inconsistencias que se opongan al interés general y al desarrollo departamental. Exequibilidad Federación Nacional de Municipios El artículo 313 de la CP prevé dos funciones: la reglamentación de usos del suelo y la vigilancia y control de la construcción y enajenación de inmuebles destinados a la vivienda, esta segunda “dentro de los límites que fije la ley”. Así, la función constitucional respecto de los usos del suelo no se encuentra condicionada a la atribución legal. Este asunto es de claro interés local, por lo que es inconstitucional la potestad atribuida a las asambleas departamentales. Inexequibilidad Asociación Colombiana de Ciudades Capitales Aunque la reglamentación de usos del suelo es de los concejos, el ordenamiento territorial no es una función constitucionalmente exclusiva de los concejos, ya que el artículo 288 de la CP prevé que la LOOT distribuirá las competencias, el artículo 298 de la CP prevé que a los departamentos les corresponde la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio y el artículo 300 faculta a las asambleas para expedir disposiciones relativas a la planeación, desarrollo, entre otros, en su territorio. Una interpretación armónica de las normas cuestionadas, con la CP, permite concluir que no hay afectación de la autonomía municipal, porque el departamento actúa únicamente como órgano articulador, de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y complementariedad. Así, la Nación establece la política general en ordenamiento territorial, el departamento determina directrices y orientaciones y los municipios adoptan los POT. La norma no otorga a las asambleas una función de veto de los POT, lo que sí sería inconstitucional. Exequibilidad Departamento Nacional de Planeación Los Planes de Ordenamiento Departamental (POD) son instrumentos de gobernanza multinivel que permiten articular el ordenamiento territorial en una visión de ordenamiento regional, coordinar las inversiones regionales y permiten el desarrollo eficiente de los asuntos que trascienden los límites de los municipios y de los departamentos, como el medio ambiente, gestión del riesgo, competitividad, servicios públicos e infraestructura. Su fundamento constitucional son los artículos 300 y 302 de la CP, que sitúan al departamento como articulador de las competencias y entre los distintos niveles para una visión de desarrollo regional, conforme con el artículo 298 de la CP. Los (POD) no vulneran la autonomía de las entidades territoriales, porque ésta debe ejercerse de acuerdo con la Ley y porque éstos no establecen mandatos o prohibiciones absolutas, sino directrices y orientaciones. Exequibilidad Gobernación del Tolima Las normas cuestionadas no modifican la función constitucional de los concejos, sino la complementan, de acuerdo con los principios constitucionales de intermediación departamental, coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Exequibilidad o exequibilidad condicionada 22. De manera extemporánea, se recibieron los siguientes escritos: Interviniente Argumentos Solicitud Gobernación de Risaralda[4] El ordenamiento territorial no es una función exclusiva de los municipios y no se limita a la regulación de los usos del suelo. Incluso los POT tienen una serie de determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, relativas al medio ambiente, el patrimonio cultural e histórico, así como las normas generales de áreas metropolitanas con incidencia en lo municipal. La función de los concejos respecto del POT no podría ser exclusiva y hegemónica, porque es un asunto que exige concurrencia nacional y departamental. Como el territorio departamental se compone del territorio municipal, el principio de subsidiariedad justifica que se expidan directrices y orientaciones en la materia. Exequibilidad Gobernación de Antioquia[5] La normas demandadas no atribuyen función alguna a los departamentos de regular los usos del suelo municipal, sino determinar escenarios de uso y ocupación en el ámbito supramunicipal o departamental, lo que concuerda con el artículo 6 de la Ley 388 de 1997. Así, el POT debe atender el entorno supramunicipal para permitir un desarrollo armónico, equitativo y sostenible y ello también explica que el artículo 8 de la misma Ley prevea la expedición de un proyecto estratégico regional de ordenamiento territorial. Exequibilidad Alcaldía de Bucaramanga[6] Las normas cuestionadas no privan a los concejos de la función de reglamentar los usos del suelo, porque se limitan a permitir fijar directivas y orientaciones. Exequibilidad Universidad Externado de Colombia[7] Los Planes de ordenamiento departamental son instrumentos que desarrollan el principio constitucional de coordinación que concilia los principios de autonomía territorial y Estado unitario. A través de ellos, se fijan directrices y orientaciones en la ordenación del territorio en lo supramunicipal con un propósito articulador y de intermediación. La norma no permite que el Departamento determine la utilización específica del suelo, sino establecer líneas de desarrollo territorial y estrategias de trabajo conjunto. Por lo tanto, la norma debe condicionarse a que se entienda que la reglamentación específica de los usos del suelo es función de los concejos, pero para su ejercicio, deberán tener en cuenta los lineamientos y directrices generales del nivel departamental, como nivel intermedio de decisión y coordinación con las políticas nacionales. Exequibilidad condicionada II. CONSIDERACIONES A. COMPETENCIA 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, esta Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia. B. CUESTIÓN PREVIA: LA APTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA 23. Tanto la Alcaldía de Bogotá, como la ciudadana Carolina Parra Fonseca, de la Universidad de Boyacá, solicitan a la Corte que se inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo ya que, a su juicio, la demanda carece de certeza y especificidad. Tanto el concepto de la alcaldía, como la intervención de la ciudadana se refieren únicamente al cargo respecto del literal a) demandado y no realizan pronunciamiento alguno frente a la acusación respecto del literal e). En cuanto a la falta de certeza, consideran que la interpretación dada por el accionante al literal a) demandado no surge de su tenor literal porque, allí no se dispone que las orientaciones y directrices proferidas por el departamento, en materia de ordenamiento territorial, impidan que el concejo municipal cumpla su función de reglamentar los usos del suelo. Así, sostienen que la demanda parte de una interpretación subjetiva de la norma. Afirman, igualmente, que la demanda no especifica contradicción alguna con la Constitución y la argumentación recurre a argumentos impertinentes, de orden legal. 24. Contrario a lo sostenido por la Alcaldía de Bogotá y por la ciudadana Parra, considera la Corte que la demanda es apta para que este tribunal desarrolle el juicio de constitucionalidad, teniendo en cuenta que el escrito ciudadano cumple con los mínimos argumentativos exigidos para que el control de constitucionalidad surja de la acusación ciudadana, en virtud de la regla de la justicia rogada. 25. En efecto, los accionantes no afirman que el literal a) cuestionado atribuye al departamento la función de reglamentar los usos del suelo. Contrario a tal afirmación, la demanda es clara en resaltar que, de acuerdo con el tenor literal de la norma demandada, las directrices y orientaciones departamentales determinan escenarios para los usos del suelo. Al especificar el cargo de inconstitucionalidad, los accionantes sostienen que la función atribuida a los concejos municipales en el artículo 313, numeral 7 de la Constitución hace parte de las funciones de la autonomía municipal en las que, a su juicio, se excluye la intervención de otras autoridades. Así, para los accionantes, el hecho de que la función municipal de reglamentar los usos del suelo pueda ser determinada por directrices departamentales, constituye una intromisión indebida del departamento en un asunto municipal de clara atribución constitucional y, para ellos, se trata de una violación de la autonomía municipal en la gestión de los asuntos propios. En estos términos, la demanda no realiza una interpretación subjetiva y carente de sustento en el tenor literal de las normas cuestionadas, por lo que sí responde a la carga de certeza de la acusación e, igualmente, especifica una posible contradicción entre la norma demandada y una de rango constitucional. Las referencias hechas por los demandantes a la Ley 388 de 1997 no tienen por objeto demostrar que la eventual contradicción legal sea causa de inconstitucionalidad, sino es un recurso argumentativo para definir lo que constituye el ordenamiento territorial y para determinar el alcance de la función de los municipios para expedir los planes de ordenamiento territorial, algo que incluso ha hecho, en reiteradas ocasiones, esta Corte en su jurisprudencia. Esto significa que la demanda, a más de realizar una interpretación posible de la norma demandada, especificar el cargo de inconstitucionalidad, recurrir a argumentos de rango constitucional, es suficiente para desatar el control de constitucionalidad ya que, al menos preliminarmente, genera una duda en cuanto a la constitucionalidad de las normas demandadas. 26. Aunque la Alcaldía y la ciudadana no tienen en cuenta que en la corrección de la demanda, la acusación se amplió al literal e), que prevé la facultad de los departamentos para expedir Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial (en adelante PDOT), considera la Corte que las facultades previstas en los literales a) y e) guardan una relación de dependencia jurídica por lo que, la acusación ciudadana dirigida contra ambos contenidos normativos permite reforzar la demanda de inconstitucionalidad. Así, el análisis preliminar realizado por el Magistrado Ponente en la etapa de admisión de la demanda, permitió generar un debate en cuanto a la constitucionalidad de las normas en cuestión. 27. De acuerdo con todo lo anterior, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que la demanda cumple con los requisitos formales previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991, para el trámite de demandas de inconstitucionalidad. C. PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN 28. De acuerdo con la demanda ciudadana, le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las competencias atribuidas a los departamentos en los literales a) y e), del numeral 2, del artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, para proferir directrices y orientaciones para el ordenamiento territorial y adoptar planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio, desconocen la competencia atribuida a los concejos en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, para reglamentar los usos del suelo? 29. Para resolver el anterior problema jurídico, la Corte Constitucional (i) precisará el concepto de la organización del territorio nacional, el ordenamiento territorial y su relación con la reglamentación de los usos del suelo; (ii) identificará a continuación el rol constitucional de los departamentos y, con base en las anteriores precisiones, (iii) determinará la constitucionalidad de la función departamental de proferir directivas en materia de ordenamiento territorial y de expedir planes de ordenamiento departamental, prevista en las normas demandadas. D. LA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO NACIONAL, EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA REGLAMENTACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO 30. La Constitución de 1991 utiliza la expresión ordenamiento territorial para referirse a una de las materias que son objeto de ley orgánica[8] y que tiene como función distribuir competencias entre la Nación y las entidades territoriales (artículo 288 de la Constitución); determinar los requisitos para la creación de nuevos departamentos (artículo 297 de la Constitución); fijar el régimen de las áreas metropolitanas (artículo 319 inciso 2 de la Constitución); y, determinar los requisitos para la creación de entidades territoriales indígenas (artículo 329 de la Constitución). A partir de una lectura parcial de estas normas constitucionales, podría pensarse que el ordenamiento territorial es una función exclusiva del nivel central del Estado, ejercida por el Congreso de la República y que consiste en determinar la separación vertical del poder público, dentro de la autonomía, sin sometimiento jerárquico, mediante la organización de la estructura territorial del país y la distribución de las competencias de cada uno de los niveles: nacional, regional, departamental y municipal. Esto se confirmaría por el artículo transitorio 38 de la Constitución que creó una Comisión de Ordenamiento Territorial encargada de realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que considere del caso, para acomodar la “división territorial del país” a las disposiciones de la Constitución. 31. Sin embargo, en el ordenamiento jurídico nacional, la expresión ordenamiento territorial también es utilizada para referirse a las medidas de autogobierno y autogestión por parte de las entidades territoriales, para planear su desarrollo, a partir del componente físico urbano. Por lo tanto, el instrumento mediante el cual los concejos municipales y distritales, entre otras cosas, reglamentan los usos del suelo, se conoce como el Plan de Ordenamiento Territorial[9] (Ley 388 de 1997). En este sentido, ordenamiento territorial tendría una segunda acepción diferente de la primera, ya no referida a la separación vertical del poder público, sino a la planeación autónoma del desarrollo de las entidades territoriales, en consideración de su propio territorio. 32. En razón de lo anterior, resulta necesario diferenciar dos contenidos diferentes del ordenamiento territorial: (i) aquellos relativos a la organización territorial del Estado o la “división político-administrativa del Estado”[10] y que determinan la organización administrativa del poder público por niveles, en sus aspectos orgánico (cuáles son, en abstracto, las categorías o tipos de entidades que la conforman: Nación y entidades territoriales – requisitos para crearlas, formas asociativas-) y funcional (cuáles son las competencias de cada nivel y cómo se distribuyen las funciones). El “ordenamiento territorial” entendido como la organización territorial del Estado es una función propia del Legislador, que debe ejercer con la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (en adelante, LOOT) y (ii) aquellos contenidos del ordenamiento territorial relativos a la ordenación del territorio de cada entidad territorial en concreto, como mecanismo local de planeación del desarrollo, a partir de componentes físicos; urbanos y rurales[11]. Es este segundo aspecto el que, en estricto sentido, corresponde al concepto de ordenamiento territorial u ordenación del territorio. Por lo tanto, la expresión constitucional de Ley de ordenamiento territorial se refiere, de manera más precisa, a una ley de organización territorial del Estado. a) La definición del ordenamiento territorial como instrumento de orden público y de planeación del desarrollo 33. En estricto sentido es posible afirmar que la ordenación del territorio u ordenamiento territorial es una función pública[12] de naturaleza administrativa y, por ello, sometida a la Ley, que consiste en la organización del territorio de las entidades territoriales, con fines de orden público y de planeación del desarrollo. En cuanto al ordenamiento territorial como instrumento para el mantenimiento del orden público, la ordenación del territorio es una medida de policía administrativa o de la función ordenadora de la administración que, a través de la determinación adecuada del espacio público (parques, plazas, vías, andenes, espacios sanitarios, equipamiento cultural y deportivo, etc.) y de la limitación de libertades y derechos, entre otros, del derecho a la propiedad, en desarrollo de la función constitucional que le es inherente (artículo 58 de la Constitución), del derecho al trabajo y de la libertad de empresa persigue, al amparo del principio de dignidad humana, crear condiciones materiales adecuadas para la convivencia en sociedad y para el correcto ejercicio de las libertades y derechos individuales y colectivos[13], bajo condiciones de seguridad, tranquilidad y sanidad medio ambiental[14]. De esta manera, el ordenamiento territorial determina y se articula con las funciones policivas de los alcaldes[15] y de los gobernadores. 34. Por otra parte, el ordenamiento territorial es igualmente un instrumento de planeación del desarrollo de las colectividades públicas, denominadas en la Constitución entidades territoriales. Planear el desarrollo de las entidades territoriales consiste en una actividad prospectiva, política y técnica, de identificación de finalidades y la escogencia de los instrumentos para lograrlo, con la consideración adecuada de los riesgos a los que se exponen tales objetivos, en pro de la dirección ordenada de la actividad social, como medida anticipatoria y de guía de las actividades privadas y públicas. Entendida la planeación de tal manera, el ordenamiento territorial permite a las entidades territoriales, a través de la concepción, configuración y proyección de su espacio físico urbano y rural, con una visión de mediano y largo plazo, propender hacia fines de interés general como, por ejemplo, la protección, conservación y recuperación del medio ambiente, del patrimonio histórico, el desarrollo económico, comercial, industrial, social y cultural de la comunidad, la prevención de desastres y la efectividad de derechos como el medio ambiente sano, la vivienda digna, la recreación y el espacio público[16]. Es por esta razón que la función de ordenamiento territorial se relaciona estrechamente con la atribución de expedir planes de desarrollo[17]: en el nivel nacional, se trata del plan nacional de desarrollo, elaborado con la participación de las entidades territoriales[18]; igualmente, los departamentos tienen autonomía para “la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio”[19] y para ello, son funciones de las Asambleas Departamentales “2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, (…). 3. Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas (…)”[20]. Finalmente, en desarrollo de la autonomía reconocida a los municipios, la Constitución les reconoce la facultad de “ordenar el desarrollo de su territorio”[21] y, por lo tanto, es función de los concejos municipales “2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”. 35. La naturaleza del ordenamiento territorial como instrumento de planeación del desarrollo y su vínculo estrecho con los planes de desarrollo se explica incluso históricamente, teniendo en cuenta que las primeras normas relativas al ordenamiento territorial, fueron incluidas como componentes de los planes de desarrollo[22] y, posteriormente, ambos instrumentos de planeación, adquirieron regulación propia. Igualmente, este vínculo fue reconocido por el artículo 21 de la Ley 388 de 1997, donde se dispuso la armonía de los planes de ordenamiento territorial, con el plan de desarrollo del municipio[23]. Por su parte, el artículo 2 de la Ley 1451 de 2011, orgánica de ordenamiento territorial, dispuso que: “El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia” (negrillas no originales). 36. Lo anterior indica que los dos instrumentos de planeación a disposición de las entidades territoriales, para programar e impulsar su desarrollo social, ecológico y económico, son el ordenamiento territorial y la expedición de planes de desarrollo. Ahora bien, los municipios disponen de una función especial prevista en el numeral 7 del artículo del 313 de la Constitución, que consiste en “Reglamentar los usos del suelo”. De acuerdo con el Legislador, los concejos ejercen esa función mediante los denominados “planes de ordenamiento territorial”, instrumento de planeación en el que, a través de la fijación de objetivos, metas, políticas, directrices, estrategias y normas, se planea y programa el desarrollo del territorio. 37. La atribución constitucional de la función de reglamentar los usos del suelo a los concejos municipales y distritales se funda en una doble consideración: por una parte, tiene en cuenta la importancia de la materia para las comunidades, al tratarse de la autogestión y planeación de un asunto esencial para ellas y que define los aspectos más relevantes de la vida social[24] y, por otra parte, se funda en el rol constitucional atribuido a los municipios, como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado[25]. Igualmente, esta atribución tiene en cuenta que, en virtud del principio democrático, los concejos municipales son la corporación pública que representa de manera más inmediata, a los directamente interesados en la planeación de su territorio[26]. Así, la competencia municipal para reglamentar los usos del suelo es una clara manifestación del principio constitucional de subsidiariedad[27], previsto en el artículo 288 de la Constitución, según el cual, las competencias deben prioritariamente asignarse al nivel territorial más cercano a las necesidades[28]. 38. Ahora bien, la función atribuida expresamente a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, a pesar de gozar de una especial protección constitucional[29], no es absoluta y esto por dos razones: se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley (literal b) y, aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurren competencias de otros niveles territoriales (literal c). De esta manera, resultan legítimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonomía de los municipios para la reglamentación de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal. b) La reglamentación de los usos del suelo, una función subordinada 39. En virtud del principio de unidad estatal, (artículo 1 de la Constitución), las competencias atribuidas a las entidades territoriales se encuentran subordinadas a los límites establecidos en la Constitución y en las leyes de la República[30]. Es por esta razón que el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución no atribuye una función soberana a los concejos municipales para regular los usos del suelo sino, en estricto sentido, una facultad reglamentaria[31] para que, en el marco de la Ley[32], planeen el desarrollo del territorio municipal a través, entre otras medidas, de la clasificación de las zonas de suelo en urbano, rural, de expansión urbana y suelo de protección; delimitar el espacio público[33], así como para definir las intensidades en el uso del suelo. 40. En este contexto, esta Corte ha considerado que resulta compatible con la autonomía de las entidades territoriales que el Legislador establezca criterios para el ejercicio de la función de reglamentar los usos del suelo que deben ejercer los concejos[34]; también, que el Legislador imponga a los concejos la obligación de autorizar la creación y demarcación de espacios para el parqueo de personas en situación de discapacidad[35]; igualmente, que la Ley atribuya al Gobierno Nacional la facultad de definir criterios de calidad de las viviendas de interés social, especialmente en cuanto a estabilidad y espacio[36]; que precise los elementos de lo que constituye una unidad agrícola familiar e impida su parcelación en extensión menor a la determinada por la autoridad administrativa agraria, porque la función de reglamentar los usos del suelo debe respetar las normas en materia agraria[37]; o que el Código Nacional de Tránsito defina las vías troncales, como exclusivas para el tráfico de buses de transporte masivo de pasajeros[38] y las bahías de estacionamiento[39]. c) Las competencias concurrentes en los usos del suelo 41. No obstante que sean los concejos municipales y distritales los órganos constitucionalmente encargados de reglamentar los usos del suelo, el territorio municipal es, a la vez, parte del territorio departamental y, a su turno, integrante del territorio nacional. Esto implica que sobre el territorio confluyen diversos intereses[40] y, por lo tanto, en virtud del principio constitucional de concurrencia (artículo 288 de la Constitución), las competencias en la materia, no se agotan con la expedición de los POT[41], por parte de los municipios. “Las competencias en materia urbanística y de ordenamiento territorial son objeto de distribución constitucional y de coexistencia de competencias concurrentes de regulación normativa entre los niveles central, departamental y municipal, como suele darse en un estado descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales”[42]. En este sentido, el artículo 1 de la Ley 388 de 1997 dispone, como uno de sus objetivos, “4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes”. 42. En efecto, el artículo 334 de la Constitución establece que al Estado le corresponde la dirección general de la economía y que, por lo tanto, “intervendrá, por mandato de la ley (…) en el uso del suelo”. Esto significa que en materia de usos del suelo, por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en pro del interés general[43] y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuración[44]. La atribución al nivel central del poder público para intervenir en el uso del suelo funda la competencia legislativa en la materia para regular los aspectos gene...