Sentencia C-136 de 2009

C-136-09 Referencia: Expediente R Sentencia C-136/09 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE EMERGENCIA SOCIAL-Conexidad directa parcial El Artículo 1° del Decreto 4335 de 2008 le asigna a los Alcaldes y Gobernadores funciones relacionadas con el cierre preventivo de establecimientos donde se desarrollen actividades relacionadas con la entrega de dineros mediante la modalidad de operaciones de captación o recaudo en operaciones no autorizadas a cambio de bienes, servicios o rendimientos sin explicación financiera razonable, encontrando la Corte que las medidas tomadas en el artículo 1º tienden a subsanar de manera directa la crisis social planteada en dicha declaratoria, no así la norma prevista en el artículo 2º que adiciona el artículo 48 de la ley 734 de 2002, respecto de la cual no existe conexidad, por cuanto lo único que se pretende es sancionar disciplinariamente una conducta eminentemente privada y del resorte exclusivo del fuero interno del servidor público, en este caso la disposición de sus propios recursos. ESTADOS DE EXCEPCION-Regulación en instrumentos internacionales DERECHOS HUMANOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Evolución de la protección internacional ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza jurídica La naturaleza jurídica de los estados de excepción pertenece a los Estados de Derecho, pues no son equivalentes a la discrecionalidad de ejercer el poder en situaciones de crisis. Por esto, deben cumplir con requisitos como la declaratoria oficial, la proporcionalidad de las medidas, y otros elementos que definen su legalidad. ESTADOS DE EXCEPCION-Normas y principios que lo regulan PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance PRINCIPIO DE PROCLAMACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Significado y alcance PRINCIPIO DE NOTIFICACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Objetivo/PRINCIPIO DE NOTIFICACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance/PRINCIPIO DE NOTIFICACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Cumplimiento La notificación juega un papel sumamente importante en tanto prerrequisito respecto de las cláusulas de derogación que, en forma excepcional y transitoria, el derecho internacional admite. De esta manera, un país que ha declarado el estado de excepción, aunque lo haya hecho de conformidad a las normas nacionales, si no lo ha comunicado, no podrá invocar frente al orden internacional el derecho que éste le reconoce de suspender ciertas normas en circunstancias excepcionales. A diferencia de la proclamación, que en tanto medida de publicidad está dirigida fundamentalmente a informar a la comunidad del país, la notificación tiene como ámbito especifico la comunidad internacional. El objetivo sustancial de esta formalidad, es el de hacer efectiva la obligación que tiene todo Estado Parte de una convención de comunicar a los otros Estados Partes la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones estipuladas en la misma. Se debe informar a los otros Estados a través del depositario del tratado: el Secretario General de las Naciones Unidas en lo que respecta al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, en cuanto a las dos Convenciones regionales, el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance PRINCIPIO DE AMENAZA EXCEPCIONAL EN ESTADOS DE EXCEPCION-Análisis de precedentes PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Consagración en instrumentos internacionales/PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance PRINCIPIOS DE COMPATIBILIDAD, CONCORDANCIA Y COMPLEMENTARIEDAD DE NORMAS DEL DERECHO INTERNACIONAL EN ESTADOS DE EXCEPCION-Objeto PRINCIPIOS DE COMPATIBILIDAD, CONCORDANCIA Y COMPLEMENTARIEDAD DE NORMAS DEL DERECHO INTERNACIONAL EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance Estos tres principios tienden a armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria del conjunto de normas establecidas para salvaguardar dichos derechos bajo un estado de excepción. Con respecto al principio de compatibilidad, tiene como finalidad compatibilizar las distintas normas internacionales que regulan la materia, puesto que un mismo Estado puede a la vez ser parte en varias convenciones internacionales y regionales, estando implícito en la exigencia de compatibilidad la preeminencia de las normas favorables a la protección de los derechos humanos. El principio de concordancia entre la finalidad de la derogación y los derechos reconocidos en el orden internacional aparece claramente establecido en el artículo 5.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuando estipula que las restricciones impuestas no pueden estar "encaminadas a la destrucción de cualquiera de los derechos reconocidos en el Pacto"”. ESTADOS DE EXCEPCION-Estado de derecho constituye el marco jurídico de su regulación De conformidad con los criterios establecidos por la Corte Interamericana, los estado de excepción o de emergencia tienen como única justificación válida la defensa del sistema democrático, entendiendo por tal aquel que establece límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona humana. De esta manera, el Estado de derecho es el marco jurídico de regulación de los estados de excepción. La única justificación es la defensa del orden democrático, el que a su vez está definido no como un sistema político sino como un conjunto de valores que se apoya en el conjunto de los derechos humanos. Estado de derecho, democracia y derechos humanos conforman así una unidad que la emergencia no puede romper ni en forma excepcional ni transitoria. PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Se deriva de la legalidad de los estados de excepción PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Constituye un límite al ejercicio del poder de crisis DERECHOS INTANGIBLES EN PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS DERECHOS INTANGIBLES EN CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS DERECHOS INTANGIBLES EN CONVENCION EUROPEA SOBRE DERECHOS HUMANOS ESTADOS DE EXCEPCION-Principales anomalías o desviaciones Las anomalías que atentan contra el goce efectivo de los derechos humanos, surgen cuando el estado de excepción se aparta de la legalidad que lo reviste. Una tipología de aquellas puede ser: estado de excepción de facto, estado de excepción no notificado; perennización del estado de excepción; sofisticación e institucionalización del estado de excepción, y la institucionalización del la excepción. ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción a controles internos e internacionales La constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción, hay que confrontarla con los supuestos de la ley estatutaria de estados de excepción; con todas las normas de la Constitución; con los tratados internacionales que protegen los derechos humanos, especialmente de la ONU y la OEA, con la interpretación que han hecho los tribunales internacionales de la ONU y la OEA, y sus órganos sobre derechos humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad La finalidad del estado de excepción es preservar el orden constitucional y los derechos, se adopta a fin de defender las instituciones constitucionales democráticas para proteger los derechos esenciales de los gobernados; constituye precisamente la defensa del Estado y la protección a la comunidad, la democracia y las instituciones. ESTADOS DE EXCEPCION-Consecuencias de su implantación desnaturalizada La implantación desnaturalizada de los estados de excepción puede acarrear: i) la alteración de las instituciones, producto de la redistribución de los poderes, y ii) la alteración del Estado de Derecho, consecuencia de la regresión constante del principio de legalidad. PRINCIPIO DE AMENAZA EXCEPCIONAL EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance El estado de excepción surge porque las instituciones jurídicas y políticas han sido insuficientes e incapaces para superar graves crisis. Busca el retorno a la normalidad, se trata así de una situación de peligro real, inminente, grave e insuperable por las condiciones normales que afectan la colectividad, es así, el estado de excepción, una respuesta última del Estado ESTADOS DE EXCEPCION-Justificación de la proporcionalidad en medidas Toda vez que se trata de un poder extraordinario que está limitando derechos, las medidas deben aparejar el mínimo de sacrificio posible, pues el plus de facultades que adquiere el Presidente es el estrictamente necesario para conjurar la anormalidad, por lo cual las facultades deben cumplir los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación e incompatibilidad. PRIVACION, SUSPENSION Y LIMITACION DE UN DERECHO-Diferencias Existe una diferencia entre los conceptos de privación, suspensión y limitación de los derechos fundamentales. La privación de un derecho sólo puede hacerse de manera concreta, personal, como consecuencia de una sanción, que sólo puede ser impuesta por un juez, en tanto que la suspensión de un derecho, permite que el derecho pueda ejercerse ante otras personas que no sean el Estado y el derecho suspendido se rodea de ciertas garantías para evitar que haya abusos o suspensión sin requisitos. Por su parte la limitación de un derecho tiene como supuesto fundamental la posibilidad de ejercer el derecho, aún con un gravamen, pero puede ser ejercido, sin que pueda impedirse su ejercicio. De esta manera, limitar presupone la posibilidad del ejercicio del derecho, que se ejerce con condiciones, pero no se impide su ejercicio. ESTADOS DE EXCEPCION-Sólo procede la limitación de derechos Los Estados de Excepción no están por fuera del Estado de derecho, y en consecuencia los derechos fundamentales no pueden privarse ni suspenderse por cuanto es una facultad que recae exclusivamente en los jueces; solamente pueden limitarse. CONEXIDAD EN DECRETO DE EMERGENCIA SOCIAL-Requisito para la imposición de limitación a un derecho fundamental La Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, determina que los decretos legislativos expedidos en uso de facultades excepcionales deben tener una justificación expresa de la limitación del derecho que realicen. Así entonces el decreto legislativo debe señalar los motivos por los cuales se impone una limitación de un derecho fundamental, lo anterior para hacer valedero el principio de conexidad con las causas de la supuesta crisis y los motivos por los cuales se hacen necesarias. DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Norma que adiciona falta disciplinaria gravísima de los servidores públicos carece de conexidad/DECRETO LEGISLATIVO DE EMERGENCIA SOCIAL-Norma que adiciona falta disciplinaria gravísima de los servidores públicos menoscaba el derecho de propiedad de estos servidores El artículo 2o del Decreto 4335 de 2008 adiciona el artículo 48 de la ley 734 de 2002 y establece como falta gravísima para los servidores públicos el depositar o entregar recursos a las personas que desarrollen las actividades descritas en el artículo 1° del decreto 4334 de 2008. Así entonces la descripción señalada claramente menoscaba el derecho de propiedad que cualquier servidor público tiene sobre sus propios recursos, y establecido que lo que la norma excepcional pretende es menoscabar el derecho de propiedad de los servidores públicos respecto de sus propios recursos, no encuentra esta Corporación las motivaciones y justificaciones que respecto de esta disposición, exige la ley estatutaria de los estados de excepción. Además, no puede olvidarse que las sanciones disciplinarias administrativas tienen por objetivo que se discipline el ejercicio de la función pública, pero dicha forma de disciplina en momento alguno puede trasladarse al ámbito privado del propio servidor público. Es decir, los deberes y obligaciones que se imponen por el ordenamiento jurídico a los servidores públicos debe hacerse en relación con las funciones públicas que desempeña y con los recursos públicos que maneja. Referencia: expediente RE-138 Revisión de constitucionalidad del Decreto legislativo No 4335 del 17 de noviembre de 2008, “Por el cual se asignan funciones a los Alcaldes y Gobernadores en desarrollo del Decreto No 4333 de noviembre de 2008”. Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil nueve (2009). I. ANTECEDENTES Como lo ordena la Carta Política, el Presidente de la República ha enviado a la Corte Constitucional, al día siguiente a su expedición, el Decreto Legislativo 4335 del 17 de noviembre de 2008, dictado en desarrollo de las facultades de Estado de Emergencia Social declarado mediante Decreto 4333 de la misma fecha. El texto del ordenamiento sometido a revisión es el siguiente: DECRETO NUMERO 4335 DE 2008 (noviembre 17) Por el cual se asignan funciones a los alcaldes y gobernadores en desarrollo del decreto No 4333 de noviembre de 2008. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la ley 137 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 4333 de 2008. CONSIDERANDO Que es necesario proferir disposiciones para conjurar la Emergencia declarada mediante el Decreto No 4333 de 2008. Que se hace necesario dotar de facultades y establecer obligaciones a las autoridades de policía para detener de manera cautelar la actividad de captación y recaudo no autorizado de los recursos públicos. DECRETA Artículo 1°. Cuando se infiera que en el territorio de su respectiva jurisdicción se puedan estar desarrollando actividades a las que se refiere el Decreto 4334 de 2008, el Alcalde Distrital o Municipal deberá ordenar el cierre preventivo del establecimiento de comercio, local, oficina o cualquier lugar donde se desarrollen dichas actividades. Si el Gobernador del respectivo departamento tiene conocimiento de alguna de las situaciones descritas en el señalado artículo 1° del decreto 4334 de 2008, deberá informar al alcalde de la localidad en las que éstas se vienen presentando. El alcalde procederá de manera inmediata a dar aviso a la Superintendencia de Sociedades para lo de su competencia. Artículo 2°. Adicionase el artículo 48 de la ley 734 de 2002 con el siguiente numeral: “ 64. Depositar o entregar recursos a las personas que desarrollen las actividades descritas en el artículo 1° del decreto 4334 de 2008, o en las normas que lo modifiquen o adicionen.” Artículo 3°. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación . Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D. C. a los 17 de noviembre de 2008. Álvaro Uribe Vélez. Ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia Cossio, Ministro de Relaciones Exteriores, Jaime Bermudez Merizalde, Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar, Ministro de Defensa Nacional, Juan Manuel Santos Calderon, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Andres Felipe Arias Leyva, Ministro de Protección Social, Diego Palacio Betancourt, Ministro de Minas y Energía, Hernán Martínez Torres, Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Guillermo Plata Paez, Ministra de Educación Nacional, Cecilia María Velez White, Ministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Juan Lozano Ramirez, Ministra de Comunicaciones Maria del Rosario Guerra de la Espriella, Ministro de Transporte, Andrés Uriel Gallego Henao, Ministra de Cultura, Paula Marcela Moreno Zapata.. II. INTERVENCIONES Ante la Corte fueron presentados los siguientes escritos, firmados por ciudadanos intervinientes en el proceso, en ejercicio del derecho contemplado por el artículo 242, numeral 1, de la Constitución Política: Luisa Fernanda Ballén Martínez, María Carolina Rojas Charry, en su calidad de apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; Fabio Valencia Cossio, actuando en calidad de Ministro del Interior y de Justicia; José Yesid Benjumea Betancur, en su calidad de apoderado de la Superintendencia Financiera de Colombia; Emérita Hoyos Lozano, Yeison Zarta Martínez, Manuel José Martínez M, Hernando Hoyos Lozano, Oscar Alirio Rodríguez Rodríguez. Los restantes escritos presentados por diversos ciudadanos donde se solicita un pronunciamiento de constitucionalidad sobre el decreto bajo estudio, no serán tenidos en cuenta por haber sido radicados de manera extemporánea. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado, en Concepto No. 4680 A presentado el 19 de enero de 2009, solicita a la Corte se declare la exequibilidad del Decreto legislativo No 4335 del 17 de noviembre de 2008, “Por el cual se asignan funciones a los Alcaldes y Gobernadores en desarrollo del Decreto No 4333 de noviembre de 2008”. Lo anterior con base en los siguientes argumentos: Examen de forma: Se señala que el decreto bajo estudio está suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros, luego cumple a cabalidad con los requisitos de forma exigidos por la Constitución. Examen de fondo: La expedición de decretos legislativos con base en la declaratoria del estado de emergencia social, encaminados a conjurar la crisis y a impedir sus efectos es una facultad constitucional y legal expresa, atribuida al Presidente de la República a través del inciso segundo del artículo 215 de la Carta Política, reiterada en el artículo 47 de la ley estatutaria 137 de 1994 que regula los Estados de Excepción. Así las cosas, en términos de factor competencia legal no se advierte, se indica, la existencia de vicio alguno que invalide la normativa en estudio. Tampoco se advierte la existencia de vicios originados en el factor temporal, toda vez que el decreto bajo estudio fue expedido simultáneamente con el decreto 4333 de la misma fecha en el cual se declara el Estado de emergencia social por el término de 30 días como se halla previsto en el artículo 215 superior. En cuanto las disposiciones en revisión, se agrega, se observa que no contienen restricciones o limitaciones al ejercicio de los derechos constitucionales. Encuentra el Ministerio Público que la medida de imponer a los alcaldes distritales y municipales el deber de ordenar el cierre de establecimientos, locales, oficinas o lugares en los cuales se desarrolle la actividad ilegal de captación masiva de recursos del público guarda estrecha relación de conexidad con los motivos expresados en el decreto 4333 de 2008, en cuanto que en la parte motiva de éste se hace expresa mención a la proliferación de distintas modalidades de captación de recursos del público por fuera del marco legal, con grave riesgo y amenaza ya que sus captadores no ofrecen las garantías y seguridades propias de la actividad financiera, siendo necesaria la adopción de mecanismos ágiles para contrarrestar las aludidas prácticas y de esa manera evitar una posible crisis social. Ahora bien, respecto de la falta disciplinaria consagrada en el decreto bajo estudio, dicha tipificación guarda relación con las consecuencias punitivas que es necesario derivar de las prácticas realizadas por los distintos sujetos del derecho al margen de la ley y por quienes, a sabiendas, participen de una u otra forma en actividades que siendo objeto de regulación, vigilancia y control por parte del estado carecen de amparo legal. Señala el señor Procurador que entre la norma en revisión y el decreto 4333 en el cual se contiene la motivación y declaratoria del Estado de emergencia social existe una relación de causalidad directa frente a los motivos que determinaron la decisión del Presidente de la República para dicha declaratoria y una relación de causalidad interna manifiesta entre la declaratoria del Estado de emergencia social y la materia que se regula en el Decreto 4335 conforme a los parámetros constitucionales. Por lo anterior, se afirma, se solicita a la Corte declarar exequible el decreto 4335 de 2008. Necesidad de las medidas: Señala el Ministerio Público que la práctica ilegal de captación de recursos del público en forma habitual y masiva, tiene la potencialidad de atentar de manera grave e inminente contra la estabilidad institucional, en el orden económico y social del Estado y la convivencia ciudadana. Por ello entiende que el ordenar a través de las autoridades locales el cierre preventivo de los establecimientos, oficinas, locales y lugares en los cuales se desarrolle la actividad financiera de manera ilegal y de informar al funcionario o entidad competente para la vigilancia y control constituye una medida necesaria, máxime si se tiene en cuenta que es en los pequeños municipios en donde se inicia esta práctica ilegal que posteriormente se extiende a los grandes centros urbanos. Adicionalmente, la disposición en estudio se erige en soporte legal de la actuación de las autoridades para contrarrestar e impedir que se consolide una práctica que no es posible conjurar con las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. La atribución de facultades a los alcaldes para el cierre de los establecimientos y lugares en los cuales se desarrolla la actividad financiera de captación ilegal de dineros del público y la consistente en obligar a los gobernadores a dar aviso a los alcaldes sobre los lugares en donde se desarrollan dichas prácticas, es una medida que comporta las características de necesidad y urgencia frente a una situación fáctica cual es la proliferación de las llamadas pirámides, cuyo funcionamiento tiene una amplia repercusión en la confianza pública, siendo además deber del Estado asumir el control inmediato para contrarrestar sus efectos. Proporcionalidad de la medida: Según el Procurador General de la Nación, la intervención a prevención de los alcaldes para ordenar, con la utilización de los medios a su alcance, que sean cerrados los establecimientos y lugares en los cuales se desarrollan prácticas financieras de captación masiva de dineros del públicos sin la autorización legal, además de constituir el medio idóneo para contrarrestar la extensión de los efectos que en la sociedad genera esta práctica ilegal, se traduce en una medida constitucionalmente válida en cuanto se hace a través de autoridad pública dotada de funciones de policía y sometida a control. De igual manera, se manifiesta, la imposición a los gobernadores del deber de informar a los alcaldes acerca del conocimiento que tengan sobre el desarrollo de prácticas financieras ilegales en los municipios, constituye un desarrollo del principio de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado para el cumplimiento de sus fines. Ahora bien, se indica, respecto a la adición del artículo 48 del Código Disciplinario Único, se considera que el ejercicio de dicha facultad no contraviene la Carta Política, puesto que bajo los estados de emergencia es posible, a través de decretos legislativos, modificar estatutos legales de carácter ordinario. De otro lado, no constituye una medida desproporcionada la introducción de una falta disciplinaria gravísima para los servidores públicos que depositen o entreguen dineros a las personas que desarrollan la práctica ilegal de captación masiva de recursos del público en cuanto todo servidor público está obligado a permitir que se le investigue por sus conductas y, por cuanto dentro del proceso disciplinario que para dicho efecto se adelante, han de tomarse en cuenta el principio constitucional del debido proceso y el de proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva que constituyen criterios orientadores del derecho sancionatorio como quiera que se encuentran recogidos en la legislación especial con el carácter de principio rectores. De esta manera, concluye el Procurador General de la Nación, que en cuanto en apariencia la disposición del artículo 2° del decreto 4335 de 2008 contendría una forma de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria, es evidente que en cuanto impone que el proceso disciplinario que se adelante contra el servidor público incurso en la conducta allí regulada, debe surtirse con estricta sujeción al debido proceso y mediante un análisis juicioso que permita la calificación adecuada de la conducta desplegada conforme a parámetros fijados por la jurisprudencia constitucional, la disposición no contraviene el ordenamiento superior. Por las razones anteriormente expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto 4335 de 2008. IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COMPETENCIA 1. Esta Corte goza de competencia para revisar el Decreto 4335 de 2008, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 215 y 241, numeral 7, de la Constitución Política. EXAMEN FORMAL 2. El Decreto Legislativo 4335 del 17 de noviembre de 2008 fue dictado y promulgado en desarrollo del Estado de Emergencia Social declarado mediante Decreto 4333 de ese mismo día. EXAMEN MATERIAL Presupuestos teóricos de los Estados de excepción. Parámetros de la Organización de Naciones Unidas para los Estados de Excepción. 3. Es indispensable para adentrarse en el marco jurídico que desarrolla los Estados de Excepción hacer mención a los presupuestos establecidos por el relator de las Naciones Unidas, Leandro Despouy, respecto de los derechos humanos y los estados de Excepción[1]. Así pues, como marco de referencia principal, el Relator de las Naciones Unidas indica que las disposiciones contendidas en los instrumentos internacionales que regulan los estados de excepción, son entre ellas el artículo 4º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos – así como los precedentes establecidos por su órgano de control: el Comité de Derechos Humanos-, el artículo 27 de la Convención Americana y el artículo 15 de la Convención Europea de derechos Humanos. De igual forma, los precedentes establecidos por órganos de vigilancia como el Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas, el Comité de la Libertad Sindical de la OIT y la Corte Internacional de Justicia. Evolución de la protección internacional de los derechos humanos bajo el estado de excepción 4. Debido a los acontecimientos históricos de la Segunda Guerra Mundial, el individuo empezó a ser visto como sujeto de derecho internacional y no sólo los Estados. Esto implicó profundas transformaciones, entre ellas la relativización de la noción de “no injerencia en las cuestiones internas de los Estados”, que carece de legitimidad cuando está en juego la dignidad humana.[2] De ahí se desprende la naturaleza erga omnes de las obligaciones derivadas de los tratados y convenios de derechos humanos. Este cambio de paradigma no operó fácilmente. Por el contrario debió abrirse paso ante la adversidad que devenía del contexto internacional; entre lo que se encuentra la guerra fría y la doctrina de seguridad nacional. De esta forma, el criterio interpretativo de que en situaciones de anormalidad los tratados internacionales no tenían operatividad fue desplazada por la tesis según la cual el eje central es la persona humana como sujeto del derecho internacional, supuesto teórico éste que debe cumplirse tanto en la normalidad como en las situaciones de excepcionalidad. La normatividad internacional a la que se aludió anteriormente, contempla los requisitos que se deben exigir previamente para la declaratoria de un estado de excepción. Por ende, sólo operan frente a hechos, de tal gravedad, que se configuren en amenazas actuales o inminentes para el conjunto de la comunidad.[3] Causales que motivan la declaratoria del estado de excepción 5. Al ser un acto jurídico, afirma Despouy, su declaratoria debe ser motivada. La normativa internacional no expone un número cerrado de causales, sólo que la comunidad se vea efectivamente amenazada por hechos reales. En otras palabras, se trata de situaciones de crisis, donde se requieren medidas excepcionales. Por ende, toda suspensión de derechos tiene la única finalidad de restablecer la normalidad y garantizar el goce de los derechos humanos fundamentales; luego se trata de limitar determinados derechos para garantizar los bienes jurídicos fundamentales.[4] Así, todo estado de excepción tiene como característica ser tuitivo y no represivo. En este orden de ideas, las instituciones democráticas se defienden en la medida en que su existencia garantiza los derechos fundamentales, pues es “(…) un sistema que “establece límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona humana””.[5] Por estas razones, la naturaleza jurídica de los estados de excepción pertenece a los Estados de Derecho, pues no son equivalentes a la discrecionalidad de ejercer el poder en situaciones de crisis. Por esto, deben cumplir con requisitos como la declaratoria oficial, la proporcionalidad de las medidas, y otros elementos que definen su legalidad. Normas y principios que regulan los estados de excepción Principio de legalidad: 6. Como el estado de excepción es una institución del estado de derecho, es necesaria la preexistencia de normas que lo regulen y la existencia de mecanismos de control, internos e internacionales que verifiquen que se cumplan esas normas. Principio de proclamación 7. Se trata de un requisito de forma, consistente en la necesidad de que la entrada en vigor del estado de excepción vaya precedida de una medida de publicidad, bajo la forma de declaración oficial. Es inherente a la forma republicana (res pública) de gobierno y tiende a evitar los estados de excepción de facto. El significado de la proclamación es asegurar que la población afectada tenga exacto conocimiento de la amplitud material, territorial y temporal de la aplicación de las medidas de emergencia y su impacto en el goce de los derechos humanos. En efecto, resulta impensable que se pueda ocultar a la población que se vive una situación de crisis y menos aún la existencia de restricciones al ejercicio de sus propios derechos. Por otra parte, la proclamación del estado de excepción, en tanto requisito jurídico para su puesta en aplicación, no sólo es una condición indispensable para su validez, sino que apunta también a la apreciación de la autoridad nacional competente para tomar la decisión. Si bien el artículo 4 del Pacto es la única disposición que exige en forma expresa la proclamación por un acto oficial, los órganos regionales de control lo han interpretado también como un requisito. Así, por ejemplo, la Comisión Europea estimó, en el caso Chipre contra Turquía, que para poder invocar el derecho de derogación reglamentado por el artículo 35 de la Convención Europea, el Estado derogante debía justificar la existencia de un acto de proclamación oficial... Reviste particular importancia comprender la complementariedad que existe entre este principio y el de legalidad, puesto que la referencia a una situación excepcional "proclamada oficialmente" que contiene el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -y que fue una iniciativa francesa- tiene por objeto, entre otros, asegurar que el reconocimiento del derecho a suspender las obligaciones resultantes del Pacto no pueda invocarse para justificar una violación de las disposiciones jurídicas constitucionales internas relativas a los estados de excepción. Principio de notificación 8. A diferencia de la proclamación, que en tanto medida de publicidad está dirigida fundamentalmente a informar a la comunidad del país, la notificación tiene como ámbito especifico la comunidad internacional. Los destinatarios son: Los otros Estados Partes, tratándose de un convenio, El conjunto de los Estados Miembros de las Naciones Unidas, tratándose de la labor del relator especial. El objetivo sustancial de esta formalidad, es el de hacer efectiva la obligación que tiene todo Estado Parte de una convención de comunicar a los otros Estados Partes la imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones estipuladas en la misma. Por lo tanto, la regla general es el cumplimiento de las obligaciones asumidas -en este caso el respeto irrestricto de todos los derechos reconocidos en el instrumento- pero, en el supuesto de que exista imposibilidad transitoria, se debe informar a los otros Estados a través del depositario del tratado: el Secretario General de las Naciones Unidas en lo que respecta al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, en cuanto a las dos Convenciones regionales, el Secretario General de la Organización de los Estados Americanos. La notificación juega un papel sumamente importante en tanto prerrequisito cuyo cumplimiento habilita a los Estados a prevalecer de las cláusulas de derogación que, en forma excepcional y transitoria, el derecho internacional admite. De esta manera, un país que ha declarado el estado de excepción, aunque lo haya hecho de conformidad a las normas nacionales, si no lo ha comunicado, no podrá invocar frente al orden internacional el derecho que éste le reconoce de suspender ciertas normas en circunstancias excepcionales. Principio de temporalidad 9. La enunciación de este principio, implícito en la naturaleza misma del estado de excepción, apunta fundamentalmente a señalar su necesaria limitación en el tiempo y evitar así la indebida prolongación del mismo. El artículo 27 de la Convención Americana lo consagra expresamente al señalar que las medidas que se adopten deben serlo "por el tiempo estrictamente limitado a las exigencias de la situación". Subrayando el carácter temporal del estado de excepción, el Comité de Derechos Humanos ha entendido, en su observación general número 5 sobre el artículo 4 del Pacto, que la obligación de informar inmediatamente a los otros Estados Partes los derechos que hayan sido suspendidos, incluye las razones que lo motivan y la fecha en que terminará la suspensión. Principio de amenaza excepcional 10. Este principio define la naturaleza del peligro y se refiere a los presupuestos de hecho (conmoción interior, ataque exterior, peligro público, catástrofes naturales o generadas por el hombre, etcétera) que conforman el concepto de "circunstancias excepcionales". Por tratarse de un principio que ha sido considerado por numerosos pronunciamientos jurisprudenciales, se pasará revista brevemente. A este respecto, los precedentes europeos son sumamente claros. Tanto en el caso Lawless como en el de Grecia, se estimó que el peligro debía ser actual o al menos inminente, lo que invalida toda restricción adoptada con fines meramente oportunistas, especulativas o abstractas. Esto último fue también señalado por el Comité de Derechos Humanos al examinar el informe de Chile, oportunidad en la que sostuvo con marcada insistencia que argumentos tales como los de "seguridad nacional" o "subversión latente" no justificaban suspensión alguna de las obligaciones previstas en el Pacto. Esto es lo preventivo, que implico abusos, pues la garantía es que sea actual e inminente. En cuanto a sus efectos, la situación de peligro debe afectar: A toda la población: caso Lawless, -por ejemplo. A la totalidad del territorio o una parte del mismo”... Por su parte, en el caso de Grecia, -la Comisión Europea señaló que una situación de emergencia pública, para constituir una amenaza a la nación debe reunir, por lo menos, estos cuatro requisitos: - Ser actual o inminente. - Sus efectos deben involucrar a toda la nación. - Debe ser de tal gravedad que pongan en peligro la continuidad de la vida organizada de la comunidad; y - La crisis o el peligro debe ser excepcional, en el sentido de que "las medidas o restricciones ordinarias permitidas por la Convención para el mantenimiento de la seguridad pública, la salud o el orden público, resulten manifiestamente insuficientes". Aquí se contemplan las llamadas "cláusulas de restricción", que son aquellas que autorizan la restricción de algunos derechos en situaciones ordinarias, en la medida en que ello resulte imprescindible para garantizar la seguridad pública, la salud o el orden público. Cabe señalar que ya en el caso Chipre, -la Comisión europea se había declarado competente para pronunciarse en cuanto a la existencia de un "peligro público". En el caso Lawless, la Corte precisó los elementos de este concepto. En el caso de Grecia, la Comisión siguió el mismo criterio y estimó que la carga de la prueba recaía en el gobierno replicante. Ya sobre el fondo de la cuestión, concluyó que el análisis objetivo de las informaciones vertidas por el gobierno de Grecia y demás elementos que obraban en poder de la Comisión (en cuanto a los sucesos del 27 de abril de 1967, mundialmente conocidos como "golpe de Estado de los coroneles"), no constituían en ese momento un peligro público conforme a los términos del artículo 15 de la Convención Europea, por lo que se estimó que las restricciones impuestas invocando ese fundamento ("peligro público") eran contrarias a la Convención. Por último, aun cuando una emergencia localizada en una parte del territorio de un país puede significar una amenaza para el conjunto de la población, el estado de excepción debe aplicarse en forma limitada al ámbito territorial donde exista la perturbación del orden y las medidas deben tener alcance y validez solamente en dicho ámbito. Tan fue el criterio establecido por el relator especial en el intercambio de notas verbales con el gobierno de Paraguay durante el régimen de Stroessner frente a la notoria ilegalidad de las detenciones ordenadas por el poder ejecutivo en el interior de Paraguay, cuando en realidad el estado de sitio sólo estaba en vigor en la ciudad de Asunción: la práctica era entonces el inmediato traslado de los detenidos a la capital, donde permanecían arrestados por periodos sumamente prolongados. El concepto de que la Crisis o peligro debe ser excepcional y que además no son manifiestamente suficientes las medidas restrictivas ordinarias, se encuentra consagrado en los arts. 12.3, 18.3, 19,3, 21, 22.2 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y en los arts. 12.3, 15 y 16 Convención Americana sobre derechos humanos; tratados internacionales que obligan al gobierno Colombiano. Principio de proporcionalidad 11. Este requisito apunta a la necesaria adecuación que debe existir entre las medidas adoptadas y la gravedad de la crisis. Enunciado de manera similar tanto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como en la Convención Europea y la Convención Americana, implica que las restricciones o suspensiones impuestas lo sean "en la medida estrictamente limitada a la exigencia de la situación. Este principio, al igual que su fundamento -la legítima defensa- supone la existencia de un peligro inminente y exige una relación de adecuación entre éste y los medios utilizados para repelerlo. A su vez, éstos para ser legítimos, deberán ser proporcionales a la gravedad del peligro. De manera tal, que todo exceso en el empleo de los medios convierte en ilegítima "la defensa", la que se transforma así en agresión. Ya antes de la entrada en vigor del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la vigencia del principio de proporcionalidad en el derecho internacional había sido puesta de manifiesto, entre otros, por la Comisión Especial creada en el seno de la OIT en ocasión de la suspensión de la aplicación de los Convenios números 87 y 98 por parte del gobierno de facto que tomó el poder en Grecia el 27 de abril de 1967. Es importante analizar los fundamentos por los que la Comisión se declaró competente, pues entendió que "todos los sistemas jurídicos, de una manera o de otra, admiten que sea la justicia la que se encargue de apreciar los argumentos que pretendan fundarse en la legítima defensa". Por esta razón, "si la excusa del estado de excepción debe ser tratada en el derecho internacional como un concepto jurídico, es necesario que su apreciación sea de la competencia de una autoridad imparcial a nivel internacional". En cuanto al derecho aplicable, la Comisión entendió que "el principio general que se desprende, tanto de la práctica nacional como de la costumbre internacional, se funda en la presunción de que el no cumplimiento de una obligación jurídica no se justifica, sino en la medida en que se pruebe la imposibilidad de proceder de otra manera, que de aquella que es contraria a la ley". Se señaló, por último, que "la acción cuya justificación se pretendía debía ser limitada, tanto en su extensión como en su duración, a lo que es necesario en lo inmediato". Este precedente prueba el alcance universal del principio de proporcionalidad con anterioridad a la entrada en vigor del Pacto Internacional del Derechos Civiles y Políticos”. Por el contrario, el Comité de Derechos Humanos ha reafirmado el principio de proporcionalidad en reiteradas oportunidades, sea en ocasión del examen de los informes generales a que se refiere el artículo 40 del Pacto, sea como consecuencia de las observaciones formuladas en virtud de lo estipulado en el artículo 5.4 del Protocolo Facultativo al mismo. En el primer caso, el Comité dijo, como criterio de orientación general que el principio de proporcionalidad no debía ser analizado en abstracto (examen del informe de Chile) ni globalmente, sino suspensión por suspensión (examen del informe presentado por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte). En el segundo caso, el Comité estableció un significativo precedente en 1975 al tratar una denuncia de cinco ciudadanos uruguayos privados de todos sus derechos políticos por un derecho gubernamental que establecía la proscripción, por un periodo de 15 años, de todas aquellas personas que se hubiesen presentado como candidatos en las elecciones nacionales de 1966 y 1971. El Comité estimó que "el gobierno uruguayo no había podido demostrar que el hecho de reducir al silencio a todos los disidentes políticos sea necesario para resolver una presunta situación de emergencia y abrir el camino hacía la libertad política". Vale decir, que el órgano de control (que desconoció toda virtualidad jurídica a la notificación formulada por las autoridades uruguayas que se limitaba a señalar la existencia de una situación excepcional "universalmente conocida") consideró lesionado, y en cierta forma desfigurado, el principio de proporcionalidad al rechazar el argumento por el cual el gobierno de Uruguay pretendía demostrar que la destrucción de los derechos políticos tuviera por finalidad restablecer las libertades políticas y el Estado de derecho. Tanto la Comisión como la Corte Interamericana han abogado por el respeto del principio de proporcionalidad. La primera al formular observaciones en distintos informes anuales o especiales sobre países: por ejemplo, en el informe anual de 1978 y de 1980 sobre la situación de los derechos humanos en El Salvador y en el informe especial sobre Argentina de 1980, en particular, su respuesta al mencionado gobierno a propósito del examen del caso 3390. Por su parte, la Corte, en su Opinión Consultiva O.C.8/87, señaló que la juridicidad de las medidas que se adopten para enfrentar las distintas situaciones especiales que pueden presentarse, dependerá del carácter, de la intensidad, de la profundidad y del particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las disposiciones respecto de ella”. La obligatoriedad de la inclusión de criterios sobre necesidad y proporcionalidad es señalada en la Observación general No 29 al artículo 4 del Pacto Internacional, así: "...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4, es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación. Este requisito guarda relación con la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia. La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto en situaciones de excepción es claramente distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme a diversas disposiciones del Pacto. Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias de la situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades de suspensión y de limitación. Es más, el solo hecho de que una suspensión permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación. En la práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que sea su suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte". De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de limitación del Pacto Internacional, que "siempre que, conforme a las disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea "necesaria, este término implicará que la limitación: a. Se basa en uno de los motivos que justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto; b) responde a una necesidad pública o social apremiante, c) Responde a un objetivo legítimo, y ; d) Guarda proporción con este objetivo. Principio de no discriminación 12. El artículo 27 de la Convención Americana, al igual que el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, exige que las restricciones impuestas no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. Obviamente la palabra "únicamente" tiende a acentuar el móvil discriminatorio de las medidas. El artículo 15 de la Convención Europea omite esta exigencia pero debe interpretarse en relación con el artículo 14 que tiene alcance general y que prohíbe todo tipo de discriminación en el ejercicio de cualquier derecho reconocido en la Convención. El hecho de que la prohibición de toda forma de discriminación no figure entre los derechos enumerados en el párrafo 2 del artículo 4 del Pacto y en el párrafo 2 del artículo 27 de la Convención Americana, no constituye un obstáculo para considerarlo implícitamente inderogable pues ambos textos consideran el principio de no discriminación como una condición esencial para ejercer el derecho de suspensión que dichos instrumentos reconocen a los Estados Partes. Coincidentemente, en su Observación General 5/13, el Comité de Derechos Humanos sitúa el principio de no discriminación en el mismo plano y hasta lo incluye en la misma frase que los derechos cuyo ejercicio no se puede suspender cuando afirma: "sin embargo, el Estado Parte no puede suspender ciertos derechos ni puede adoptar medidas discriminatorias por diversas causas". Principio de compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas normas del derecho internacional 13. Estos tres principios tienden a armonizar las distintas obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la aplicación concordante y complementaria del conjunto de normas establecidas para salvaguardar dichos derechos bajo un estado de excepción. Con respecto al principio de compatibilidad, tanto el Pacto como las dos Convenciones regionales ya referidas, prevén que los Estados podrán, bajo las condiciones antedichas, suspender las obligaciones contraídas en virtud de estos instrumentos, "siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que impone el derecho internacional". Este principio tiene como finalidad compatibilizar las distintas normas internacionales que regulan la materia, puesto que un mismo Estado puede a la vez ser parte en varias convenciones internacionales y regionales. Por ejemplo, un país que es Parte en la Convención Americana y en el Pacto, no podría invocar ante la Comisión Interamericana, a raíz de ese principio, la suspensión del ejercicio de un derecho admitido en el Pacto pero prohibido en la Convención Americana. Como lo observa el doctor Manfred Noval, los términos "demás obligaciones que impone el derecho internacional" abarcan tanto al derecho internacional consuetudinario como al derecho contenido en los tratados internacionales, en prioridad a las distintas convenciones derechos humanos y los convenios de derecho internacional humanitario. Lo que está implícito en esta exigencia de compatibilidad es la preeminencia de las normas favorables a la protección de los derechos humanos. A su vez, estas últimas no se excluyen sino que se complementan y refuerzan recíprocamente. Esto aparece con absoluta claridad en las situaciones de crisis graves provocadas por conflictos armados de fuerte o relativa intensidad donde se da una aplicación simultánea y complementaria del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario. El principio de concordancia entre la finalidad de la derogación y los derechos reconocidos en el orden internacional aparece claramente establecido en el artículo 5.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuando estipula que las restricciones impuestas no pueden estar "encaminadas a la destrucción de cualquiera de los derechos reconocidos en el Pacto"”. “Este criterio se aplica también en el supuesto de que la suspensión de las garantías constitucionales haya sido declarada por un gobierno surgido de un golpe de Estado, con la finalidad de afianzarse y/o perpetuarse en el poder. A este respecto, es importante destacar que la Corte Interamericana ha entendido que la suspensión de garantías no puede desvincularse del ejercicio efectivo de la democracia representativa a que alude el artículo 3 de la Carta de OEA. Asimismo, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca del artículo 29, inciso c), que establece que las restricciones previstas en la Convención Americana no pueden ser interpretadas en el sentido de "excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática, representativa de gobierno", señalando en forma contundente que las garantías que se desprenden de este artículo, no implican solamente una determinada organización política contra la cual es ilegítimo atentar, sino la necesidad de que ésta esté amparada por garantías judiciales que resulten indispensables para el control de legalidad de las medidas tomadas en situación de emergencia, de manera que se preserve el Estado de derecho. En una palabra, de conformidad con los criterios establecidos por la Corte Interamericana, los estados de excepción o de emergencia tienen como única justificación válida la defensa del sistema democrático, entendiendo por tal aquel que establece límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona humana. De esta manera, el Estado de derecho es el marco jurídico de regulación de los estados de excepción. La única justificación es la defensa del orden democrático, el que a su vez está definido no como un sistema político sino como un conjunto de valores que se apoya en el conjunto de los derechos humanos. Estado de derecho, democracia y derechos humanos conforman así una unidad que la emergencia no puede romper ni en forma excepcional ni transitoria . Intangibilidad del ejercicio de los derechos humanos fundamentales 14. Este es un principio que deriva de la legalidad de los estados de excepción y se constituye en un límite al ejercicio del poder de crisis. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Europea y la Convención Americana estipulan cuales son estos derechos; entre ellos se encuentra la vida, la prohibición de tortura, la esclavitud, la no retroactividad de la ley penal, la personalidad jurídica, la libertad de conciencia y religión, la prisión contractual, (La convención americana específicamente:) la protección a la familia, los derechos del niño, la nacionalidad, los derechos políticos y las garantías judiciales, entre otros. Uno de los recursos judiciales inderogables es el de habeas corpus, pues es una garantía de derechos que no son susceptibles de suspensión. En este sentido, además de las acciones de amparo, “(…) también deben considerarse como no susceptibles [de suspensión] los procedimientos judiciales inherentes a la forma democrática representativa de gobierno, previstos en el derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar la plenitud del ejercicio de los propios derechos no susceptibles [de suspensión] y cuya limitación o suspensión comporta la indefensión de tales derechos.”.[6]Esto significa que las garantías judiciales – cualquiera que sean – para proteger los derechos que no pueden ser suspendidos, son intocables. Principales anomalías o desviaciones en la aplicación del Estado de Excepción 15. Si el estado de excepción se aparta de la legalidad que lo reviste, entonces surgen anomalías que atentan contra el goce efectivo de los derechos humanos. Una tipología de aquellas puede ser: - Estado de excepción de facto, que reconoce variantes. Por una parte que las medidas excepcionales se adelanten sin proclamación previa. Por la otra, el mantenimiento de las medidas no obstante el levantamiento oficial del estado de excepción. Ambas están relacionadas con la publicidad del estado de excepción y reflejan un desconocimiento de los mecanismos nacionales de control. - Estado de excepción no notificado. Esta anomalía implica la no notificación a otros Estados parte de los tratados internacionales respecto al inicio del poder de crisis; esto repercute en la posibilidad de anteponer a aquellos (o hacer oponible) la suspensión de las obligaciones suscritas. - Perennización del estado de excepción. Esta anomalía se refiere a la aplicación rutinaria del mismo; es decir, a la prórroga constante o invocación de declaración permanente. Por ende, se desconocen los principios de actualidad e inminencia del peligro o la crisis, así como el de proporcionalidad. En otras palabras, la excepción se convierte en la regla. - Sofisticación e institucionalización del estado de excepción. En esta anomalía, las normas decretadas en el estado de excepción reemplazan al orden constitucional y legal ordinario. La sofisticación implica una proliferación de normas de excepción, que conforma un orden jurídico paralelo al constitucional y legal ordinario; llegando al punto de condicionar la vigencia del ordenamiento jurídico a las disposiciones excepcionales. “En el fondo, la lógica que inspira tamaña sofisticación no es otra que la de disponer de un arsenal jurídico extremadamente complejo que permita a las autoridades recurrir, según las necesidades de cada momento, sea al orden jurídico normal. Sea al orden jurídico especial, aunque, claro está, en la práctica, lo corriente es que el primero sea abandonado en beneficio del segundo.”.[7] La institucionalización de la excepción implica un reordenamiento del sistema jurídico e institucional del país, que se ha sustentado en actos plebiscitarios o referendos para legitimar las medidas tomadas y revestirlas de un manto “democrático”. Conclusiones 16. Como recomendaciones, ante la magnitud de Estados miembros de las Naciones Unidas que han declarado o estado de facto bajo el poder de crisis (más de la mitad en los 15 años que cubre el estudio), el relator plantea: -una adecuación de las normas nacionales a las disposiciones y principios establecidos en el derecho internacional en la materia de estados de excepción. -Un refuerzo de los mecanismos de control interno que garantice la aplicación de las normas que lo regulan. -que se solicite, para la adecuación, el concurso del servicio de asesoramiento de las Naciones Unidas. -que se indemnice a las victimas de medidas arbitrarias adoptadas dentro de los estados de excepción. El Estado de Derecho en la Constitución y los Estados de Excepción. 17. El Estado de Emergencia económica y social esta establecido en la Constitución de la siguiente manera: “ Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del gobierno. En relación con aquéllas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el estado de emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido e...