Sentencia C-135 de 2016

C-135-16 PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA Sentencia C-135/16 CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza jurídica/CAMARA DE COMERCIO-Funciones De acuerdo con el artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras de Comercio son institucionales de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde vayan a funcionar, y se encuentran representadas por sus respectivos presidentes. En cuanto a las funciones que les compete ejercer a tales instituciones, por virtud de la asignación que les hizo el legislador extraordinario en el artículo 86 del Código de Comercio, les corresponde primordialmente llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos inscritos en él. Además, leyes posteriores les han asignado otras funciones como llevar el registro único de proponentes, el registro de entidades privadas sin ánimo de lucro, y de forma más reciente el Decreto Ley 019 de 2012 (Ley Anti trámites) les otorgó la administración de cinco nuevos registros: el registro nacional de turismo, el registro de todas las entidades de la economía solidaria, el registro de veedurías ciudadanas, el registro nacional de vendedores de juegos de suerte y azar, y el registro de entidades privadas extranjeras sin ánimo de lucro. Tales registros integrados y que administran las Cámaras de Comercio se conocen como Registro Único Empresarial y Social (RUE). Así mismo, como lo ha reconocido esta Corte, según previsiones de orden legal, las Cámaras de Comercio desarrollan funciones especiales en el marco de lo previsto en el artículo 116 Superior, relacionadas con el carácter judicial como son las que se cumplen a través de los centros de conciliación y arbitraje que aquellas se encargan de organizar y desde los cuales transitoriamente se realiza el servicio de administrar justicia. EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES O ENTIDADES DESCENTRALIZADAS QUE SE SOMETEN AL REGIMEN DE DERECHO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional El artículo 210 de la Constitución señala que los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley, por lo cual además, están sometidos en su desarrollo a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, sin que ello implique una mutación en la naturaleza de la institución a la que se le atribuye la función, ya que por el contrario conserva inalterada su condición de sujeto privado sometido al régimen del derecho privado en lo atinente a la organización y al desarrollo de las actividades relacionadas con su específica finalidad. En efecto, las personas jurídicas cuando son investidas de la facultad de ejercer funciones administrativas, participan de la naturaleza administrativa en cuanto toca con el ejercicio de esas funciones, en cuyo desempeño ocupan la posición de autoridad estatal con las prerrogativas del poder público, siendo una de ellas el estar sometidas a la disciplina del derecho público y concretamente a la responsabilidad que éste impone. Ello brinda garantías para el resto de los asociados y justifica la operación de controles especiales ubicados en cabeza de la administración pública. CAMARA DE COMERCIO RESPECTO AL EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS-Se encuentran sometidas como sujetos disciplinables al Código Disciplinario Unico CAMARA DE COMERCIO-Persona jurídica de derecho privado, de naturaleza corporativa, gremial/CAMARA DE COMERCIO-Control y vigilancia a través de la Superintendencia de Industria y Comercio Las Cámaras de Comercio son personas jurídicas de derecho privado, de naturaleza corporativa, gremial y sin ánimo de lucro, que por expresa disposición legal ejercen funciones públicas mediante la figura de la descentralización por colaboración. En su calidad de particulares se encuentran sometidas a los principios de la función administrativa que establece el artículo 209 de la Constitución Política, respecto del cumplimiento de las funciones públicas encomendadas, sin que ello implique una mutación en su condición de sujeto sometido al régimen privado en lo atinente a su organización y al desarrollo de sus actividades propias, las cuales se encuentran bajo la vigilancia y control de la Superintendencia de Industria y Comercio. ORGANOS DE ADMINISTRACION Y GOBIERNO DE LAS CAMARAS DE COMERCIO Las Cámaras de Comercio son administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en el respetivo registro mercantil que tengan la calidad de afiliados. Así, cada Cámara tiene una Junta Directiva que es el máximo órgano de administración y cuenta con un presidente ejecutivo que obra como representante legal dependiente de la Junta Directiva. MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Requisitos De acuerdo con el artículo 85 del Código de Comercio, para ser miembro de la Junta Directiva de una Cámara de Comercio se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio de sus derechos políticos, no haber sido sancionado por los delitos que prohíben el ejercicio del comercio señalados en el artículo 16 ibídem, estar domiciliado en la respectiva circunscripción y ser persona de reconocida honorabilidad. Además de ello, el artículo 4º de la Ley 1727 señaló que se requiere haber ostentado ininterrumpidamente la calidad de afiliado durante los dos últimos años calendario previo al 31 de marzo del año correspondiente a la respectiva elección. Este último requisito, según fue expuesto en la motivación de la ley, busca evitar la postulación de comerciantes de otras regiones en una circunscripción cameral ajena al ejercicio normal de sus actividades como afiliado, ya que fueron identificados “preocupantes casos de manipulación en la masa electoral y de inscripción de comerciantes que en realidad no tienen tal calidad y que ingresan oportunamente en el registro mercantil con la única finalidad de inclinar la balanza a favor de uno u otro candidato”. En reconocimiento de esa problemática, se fijó este requisito estricto para que un comerciante afiliado pueda ser elegido en la Junta Directiva de una Cámara de Comercio. POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-Se encuentra sujeta al principio de legalidad integrado por el principio de reserva de ley y el principio de tipicidad, como parte fundamental del derecho al debido proceso Esta Corporación ha sostenido que el derecho administrativo sancionador se encuentran al igual que el derecho penal, sujeto al principio constitucional de legalidad que a su vez se encuentra integrado por los principios de tipicidad y reserva de ley, los cuales constituyen pilares rectores del debido proceso, junto al principio de proporcionalidad. No obstante, tales principios consagrados en la Carta Política adquieren matices de flexibilidad y menos rigurosidad para el caso del derecho administrativo sancionador en sus modalidades disciplinaria en sentido estricto frente a sus propios servidores, y correccional que aplica a la generalidad de los administrados. PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE POTESTAD SANCIONATORIA-Finalidad Las finalidades que persigue el principio de legalidad son (i) otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser competencia privativa del Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado. PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Integrado por los principios de reserva de ley y de tipicidad PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Concepto La Corte ha señalado que es una manifestación del principio de democracia y de división de los poderes, el cual exige que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el legislador mediante la expedición de leyes y no a través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional. Por consiguiente, este principio impone la obligación de que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos o definidos en una ley. RESERVA DE LEY FORMAL Y MATERIAL-Alcance En el caso de la reserva material, la función primaria de producción de la ley corresponde al Congreso, aun cuando la Constitución permite que en determinadas condiciones dicha atribución sea trasladada al Presidente de la República, para que de manera excepcional, actúe como legislador extraordinario, conservando la norma expedida un rango legal y garantizándose la intervención del Congreso de la República en la definición precisa de la materia, límites y condiciones de habilitación legislativa. . En cuanto a la reserva de ley en sentido formal, el único habilitado para intervenir en la producción normativa es directamente el Congreso de la República como órgano máximo de deliberación política y de representación democrática, por lo tanto, sólo él puede establecer leyes orgánicas, estatutarias y marco, además de decretar impuestos o expedir códigos. Con relación a esas especiales materias, las autoridades administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de competencia para expedir regulaciones sobre las mismas. RESERVA DE LEY EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad La reserva de ley flexibilizada en el derecho administrativo sancionador existe para que el legislador como mínimo indique (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) el procedimiento sancionador; (iii) la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con claridad; y, (iv) los entes encargados de imponerla. LEGISLADOR-No puede atribuir integralmente la reglamentación de la materia al Gobierno al punto de desprenderse de la competencia constitucionalmente conferida a él/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos El principio que integra el de legalidad como parte del derecho administrativo sancionador, es el principio de tipicidad. Éste se manifiesta en los siguientes tres elementos, a saber: (i) que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable, a partir de otras normas jurídicas; (ii) que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley; y (iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción. PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Las conductas sancionables como las sanciones deben estar descritas y predeterminadas en una norma previa PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Corresponde al legislador definir los lineamientos del procedimiento sancionatorio que se debe cumplir REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Inexequibilidad del artículo 32 de la ley 1727/14 Referencia: expediente D-10951 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Milton José Pereira Blanco. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Milton José Pereira Blanco presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 “[p]or medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones”. Mediante providencia del 3 de septiembre de 2015, la Magistrada (e) Myriam Ávila Roldán dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, trasladarla al Procurador General de la Nación, y comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, y a la Ministra de Comercio. Al mismo tiempo, invitó a participar en el presente juicio a las Facultades de Derecho de las Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de Los Andes, de la Sabana, ICESI de Cali, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras, y a las Cámaras de Comercio de Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. LA NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma demandada: “LEY 1727 DE 2014 (julio 11) Diario Oficial No. 49.209 de 11 de julio de 2014 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA DECRETA: (…) TÍTULO IV. DISPOSICIONES FINALES, VIGENCIA Y DEROGATORIAS. (…) ARTÍCULO 32. RÉGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO. Los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen disciplinario y sancionatorio establecido por el Gobierno Nacional y deberá contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución. Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional e impondrán las sanciones a que hubiere lugar”. III. LA DEMANDA 1. El demandante considera que el artículo 32 de la Ley 1727 vulnera el debido proceso administrativo que consagra el artículo 29 de la Carta Política, porque desconoce el principio de legalidad al establecer que la competencia para determinar el régimen disciplinario y sancionatorio de los miembros de las juntas de las Cámaras de Comercio corresponde al Gobierno Nacional, siendo esa facultad privativa y reservada al legislador. 2. Señala que de acuerdo con el artículo 29 Superior, el debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, constituyéndose en la regulación jurídica previa que limita los poderes del Estado y garantiza la protección de los derechos de los administrados, de manera que ninguna de las actuaciones de la autoridad pública dependan de su propio arbitrio, sino que se encuentran sometidas a los procedimientos establecidos en la Ley. Así mismo, indica que el artículo constitucional en comento prescribe que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, todo ello con el fin de garantizar el debido proceso, dentro del cual se reconoce como pilar fundamental el principio de legalidad. 3. Aduce que el principio de legalidad exige que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el legislador, que éste señalamiento sea previo al momento de la comisión del ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción, y que la sanción se determine plenamente, es decir, sea determinada y no determinable. En criterio del actor, dichas exigencias operan con el fin de proteger libertades individuales, controlar la arbitrariedad y asegurar la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo del Estado. 4. Expone que el principio de legalidad que rige las actuaciones judiciales y administrativas, está integrado a su vez por dos principios: el de reserva de ley y el de tipicidad. De conformidad con el primero, solo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar las conductas de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer las sanciones disciplinarias y fijar los procedimientos administrativos que se deben seguir para efectos de su imposición. Así las cosas, plantea que en un Estado democrático de derecho, el único facultado para establecer el régimen disciplinario y sancionatorio, es el legislador, para decir que, citando la sentencia C-1161 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), uno de los principios esenciales del derecho sancionador es el de la legalidad, el cual exige que las conductas sancionables tengan una regulación previa y un fundamento legal, cuya definición no puede ser delegada al Gobierno o a una autoridad administrativa. Por consiguiente, indica que la norma censurada al trasladar al Ejecutivo la potestad de definir las faltas y las sanciones aplicables a los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, desconoce una de las exigencias del principio de legalidad y, de contera, el debido proceso administrativo. 5. Según el demandante, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los principios del derecho penal se aplican a todas las formas de actividad sancionadora del Estado, y por ello el principio de legalidad como parte del debido proceso se proyecta y sirve como límite a la actividad sancionatoria de la administración, aunque con menor rigor por las matices en su aplicación que impiden asimilarlo al esquema del derecho penal, ya que no afecta la libertad personal. Por ello, los criterios o las exigencias que integran el principio de legalidad se flexibilizan en el derecho administrativo sancionador, sin implicar que desaparezcan. Por tal razón, expone que si bien el uso de los conceptos indeterminados es admisible en una infracción administrativa, es necesario que dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole que permitan prever con suficiente precisión el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Plantea que por el contrario cuando el concepto es abierto, no puede ser concretado de forma razonable, y se desconoce el principio de legalidad referido a la tipicidad “porque el comportamiento prohibido queda abandonado a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos, tal es la situación del artículo 32 de la ley 1727 de 2014, en donde el legislador dejó totalmente abierta la facultad de crear infracciones y sanciones administrativas en manos del Gobierno Nacional, siendo ello inconstitucional”. 6. Plantea que la delegación de esa facultad en el Gobierno Nacional, deja en manos de éste la definición de manera íntegra de los elementos de la relación infracción/sanción, sin que la norma censurada contenga siquiera lineamientos básicos de las infracciones y sus correspondientes sanciones mediante remisiones a la ley o a los reglamentos, desconociendo además con ello la reserva de ley que rige el principio de legalidad en la potestad sancionadora del Estado. Así, insiste en que es la ley la que debe contener los elementos básicos de la infracción y de la sanción tales como (i) los supuestos de la infracción administrativa, (ii) los sujetos a quiénes se dirige el régimen sancionador, (iii) las clases de sanciones y los criterios para su imposición, (iv) las autoridades encargadas de imponer la sanción, (v) los procedimientos sancionadores. Indica que en algunos casos se ha llegado a demandar las remisiones normativas precisas en el supuesto de un tipo en blanco lo cual, indica el actor, no es el caso del precepto acusado que dejó de manera abierta la facultad de establecer el régimen disciplinario y sancionatorio de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, en cabeza del Gobierno Nacional, siendo ello contrario al artículo 29 de la Constitución. De tal modo que, según el demandante, las leyes que deleguen sin más en los reglamentos la actividad punitiva de la administración, sin que incluya los elementos básicos de las infracciones y las sanciones, no cumplen con la exigencia de la reserva de ley en el marco del derecho administrativo sancionador. Lo anterior porque en ningún caso el legislador puede otorgar esa facultad abierta al Gobierno Nacional, pues estaría entregando competencias legislativas que no le son propias, a las autoridades administrativas. 7. Con base en lo anterior, el demandante solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del artículo 32 de la Ley 1727, por quebrantar el artículo 29 Superior. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones oficiales 1.1. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de dicho Ministerio[1] solicita declarar exequible el precepto demandado, porque no desconoce el artículo 29 de la Constitución Política. Para sustentar su petición, indica que en los términos del artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras de Comercio son instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o por solicitud de los comerciantes del territorio donde vayan a operar. Éstas pueden ser ejercidas por particulares siguiendo los artículos 209 y 210 de la Carta Política, y a pesar de tener naturaleza jurídica privada, desempeñan funciones públicas como llevar el registro mercantil. De esta forma, la norma acusada vincula a los participantes del ejercicio de la función pública llevada a cabo por las Cámaras de Comercio, a las normas establecidas en el Código Único Disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002. Aduce que el derecho administrativo sancionador se encuentra, al igual que el derecho penal, regido por los principios constitucionales de legalidad, publicidad, tipicidad y reserva de ley, pero tales principios adquieren matices de flexibilidad y menor rigurosidad cuando se trata de evaluar el comportamiento disciplinario de los funcionarios públicos. En esa línea, explica que el artículo demandado al regular que los miembros de la Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen disciplinario y sancionatorio establecidos por el Gobierno Nacional, lo que indica es que “previo al ejercicio de la acción impositiva de sanciones disciplinarias administrativas, debe existir, como en efecto existe, un código que señala las conductas, procedimientos y las sanciones a que haya lugar, el cual se halla contenido en las normas establecidas en el Código Único Disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002, con el cual se cumple el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, cuyos sujetos pasivos, también son los particulares que ejerzan funciones públicas, como lo son potencialmente los miembros de junta directiva de las Cámaras de Comercio, a que alude la norma acusada”. En tal sentido, advierte que el derecho fundamental al debido proceso administrativo que el demandante indica como violado, “se materializa dentro del proceso disciplinario y, no antes de que éste ocurra, hipotéticamente”. Así que, “previo a la existencia de un determinada acción disciplinaria en contra de un sujeto también determinado, no puede alegarse que se está violando un debido proceso, que aún no existe”. Por consiguiente, concluye que el cargo no está llamado a prosperar porque no es predicable una afectación al debido proceso administrativo. 1.2. De la Superintendencia de Industria y Comercio La Coordinadora del Grupo de Trabajo de Gestión Judicial[2] de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC) pide declarar la exequibilidad de la norma acusada, por cuanto no contraviene el derecho fundamental al debido proceso administrativo establecido en el artículo 29 de la Constitución Política. Para sustentar lo anterior, comienza precisando que dentro de las funciones fijadas en el Decreto 4886 de 2011, corresponde a la SIC el control y la vigilancia de las cámaras de comercio, sus federaciones y confederaciones, por lo que se encuentra facultada para decretar, previa investigación, la suspensión o cierre de las cámaras, imponer multas, aprobar su reglamento interno, vigilar las elecciones de sus juntas directivas y como entidad es la responsable de vigilar la observancia y el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Ley 1727. A renglón seguido plantea que las Cámaras de Comercio son entidades sin ánimo de lucro de naturaleza corporativa, gremial y privada que por autorización expresa de la ley, desarrollan funciones públicas. En este orden de ideas, indica que la función registral que realizan las Cámaras de Comercio corresponde al servicio público que la ley les asignó y por ello están sometidas a los principios de la función administrativa que consagra el artículo 209 de la Constitución Política. Refiriéndose a la norma censurada, plantea que la misma se ajusta a la Constitución porque es razonable en la medida que persigue un fin legítimo establecido por el legislador, cual es garantizar el correcto cumplimiento de los principios y las normas de gobernabilidad de las cámaras de comercio. Indica que el precepto busca evitar que personas sin las suficientes cualidades accedan o permanezcan en el cargo, “impidiendo así que situaciones como las acaecidas en las elecciones de miembros de junta directiva en el año 2012 vuelvan a presentarse en Colombia, estableciéndose direccionamientos claros para el correcto funcionamiento de los entes camerales y sus juntas directivas”. En ese sentido, considera que la finalidad de la norma satisface el interés general plasmado en el correcto ejercicio de las funciones de las cámaras de comercio del país, a través de la disciplina impuesta a los miembros de sus juntas directivas. Estima que la norma demandada es proporcionada ya que la sanción consagrada en el artículo 32 impugnado no es una medida excesiva para alcanzar el fin mencionado, pues se genera como consecuencia de conductas contrarias al buen funcionamiento de las cámaras de comercio por parte de los miembros de las juntas directivas, que no solo afectan a la institución como tal, sino también al país pues las funciones otorgadas a estos entes son de interés general. En otras palabras, según la interviniente “existe una relación de proporcionalidad entre el fin perseguido con la sanción impuesta en la norma acusada, dada la gravedad de las conductas de las personas que adoptan decisiones dentro del órgano colegiado de la cámara”. Además, considera que dada la naturaleza jurídica de las cámaras de comercio “no es procedente la aplicación del derecho administrativo en materia sancionatoria” porque son entidades privadas a las cuales se les asignó funciones públicas respecto del registro mercantil, hecho que por sí solo no transforma su naturaleza jurídica privada de sus directivos, los cuales se ciñen exclusivamente al régimen del derecho privado. Sobre el punto, agrega que dichos directivos ejercen funciones ajenas a la función pública de registro, como quedó establecido en los artículos 7º de la Ley 1727 y 10 del Decreto 2042 de 2014, que fijan los deberes de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio. Sostiene que la razón por la cual la Ley 1727 le otorga la facultad al Gobierno Nacional de establecer el catálogo de conductas constitutivas de faltas y sus sanciones, tiene su origen en que es precisamente el Gobierno Nacional el superior jerárquico de las Cámaras de Comercio del país, pues recuerda que el Ejecutivo es el encargado de vigilar el correcto funcionamiento de los entes camerales a través de la SIC, por lo que es válido que se delegue en su superior la regulación concerniente al régimen disciplinario y sancionatorio de los miembros de las juntas directivas y no, como lo pretende el actor, a través del régimen disciplinario administrativo. Por consiguiente, aduce que siendo claro que las cámaras de comercio son entidades de carácter privado, estas instituciones no están llamadas a aplicar los principios y normas generales del derecho disciplinario administrativo para los miembros de las juntas directivas, y por ende, no aplica la reserva de ley a la que alude el demandante. Finaliza indicando que la norma censurada no quebranta el principio de legalidad porque establece las sanciones a las que serían sometidos los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio así: amonestación verbal o escrita, suspensión y destitución. Entonces, fue el mismo legislador quien señaló, de forma expresa, las sanciones procedentes. 2. Intervenciones gremiales 2.1. De la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – Confecámaras y de la Red de Cámaras de Comercio de Colombia. Por intermedio de su Presidente[3], Confecámaras y la Red de Cámaras de Comercio de Colombia solicitan a la Corte declarar que el artículo 32 de la Ley 1727, se ajusta a la Constitución. En línea de principio, indican que las Cámaras de Comercio son entidades de naturaleza privada, sujetas en la ejecución de todos sus actos de administración, gestión y contratación al régimen del derecho privado, y en concordancia con lo dispuesto en los artículos 123 y 210 de la Carta Política, cumplen funciones públicas en el marco de la figura de descentralización por colaboración, que atañe exclusivamente a llevar los registros públicos legalmente delegados. Señalan que a través tales funciones se realizan los fines constitucionales de promoción de la prosperidad general del empresariado, la libertad de empresa como base del desarrollo nacional, la solidaridad y la participación en la vida económica nacional. Precisan que aunque es cierto que las Cámaras de Comercio tienen sin duda una faceta pública, ese hecho no muta su carácter de entidades públicas, y en consecuencia tampoco muta la naturaleza de sus funcionarios y directivos, los cuales se ciñen enteramente a las reglas del derecho privado. Así, los miembros de las juntas directivas que son comerciantes inscritos con calidad de afiliados, no adquieren la condición de servidores públicos ni de ninguna figura asimilable, porque conservan una vinculación de naturaleza particular que los hace acreedores del régimen privado. Aducen que el artículo 642 del Código Civil consagra de forma expresa la facultad disciplinaria y sancionatoria que le compete a las Cámaras de Comercio como corporaciones, pues les asigna sobre sus miembros el “derecho de policía correccional” que refiere al poder disciplinario de toda asociación privada sobre sus miembros. Lo anterior significa, según los interviniente, que las organizaciones privadas tienen la capacidad de autorregularse, lo que implica la articulación y adopción de un régimen disciplinario propio, que para el caso de las Cámaras de Comercio se encuentra definido en el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014. Plantean que en el artículo censurado el legislador se encargó de fijar los parámetros del régimen disciplinario y sancionatorio propio de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, describiendo los tipos de faltas y definiendo la graduación de las sanciones que se deben aplicar. Igualmente, delegó a la SIC como ente de inspección, vigilancia y control de las Cámaras de Comercio, en conjunto con las mismas como entes encargados de ejercer las facultades disciplinarias y sancionatorias, con el objetivo de garantizar la imparcialidad, la igualdad, el derecho de defensa y el debido proceso. Exponen que aunque la ley previó el ejercicio de la facultad disciplinaria en cabeza de los particulares, el régimen disciplinario que se adopte debe contener una estructura procedimental y sustancial que respete las garantías constitucionales relacionadas con el debido proceso. De allí que, el legislador partiendo de la base de la naturaleza privada de las Cámaras de Comercio, en donde es inaplicable el principio de reserva de ley en materia sancionatoria, facultó a la SIC para aplicar con las Cámaras de Comercio un régimen sancionatorio homogéneo que garantice la transparencia e imparcialidad, con el objeto de evitar que la imposición de sanciones quede sujeta a la voluntad y arbitrio de cada una de las 57 Cámaras de Comercio que funcionan en el país. La idea de unificar un solo régimen, indica que es garantizar la igualdad y la legitima defensa para todos los miembros de las juntas directivas de las Cámaras a nivel nacional, estableciendo unos mínimos. 2.2. De la Cámara de Comercio de Bogotá El Director de Asesoría Jurídica Corporativa de la Cámara de Comercio de Bogotá[4], solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. Comienza señalando que la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio es privada y que ejercen funciones delegadas por el Estado, relacionadas principalmente con el deber de llevar diferentes registros públicos, tales como el registro mercantil, el registro único de proponentes, el registro nacional de turismo, el de entidades sin ánimo de lucro, entre otros. Debido a ello, sus actos de administración, gestión y contratación se rigen por el derecho privado, pues no tienen la connotación de entidades públicas, motivo por el cual se descarta la aplicación del principio de reserva de ley en materia sancionadora porque no les aplica el derecho administrativo disciplinario para efectos de investigar y sancionar a un miembro de su junta directiva. Plantea que al ser entes camerales privados que cumplen algunas funciones públicas registrales, su superior es una entidad del Gobierno Nacional, por lo que es válido que se delegue en el superior la regulación del régimen disciplinario. Para el caso puntual indican que la SIC es la encargada de ejercer la inspección, vigilancia y control de esas funciones públicas delegadas por el Estado. Así, al ser el Ejecutivo el encargado de vigilar, según el interviniente resulta lógico que sea el Gobierno Nacional quien determine el régimen disciplinario de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio de todo el país. Indica que tampoco se transgrede el principio de legalidad porque siempre deben aplicarse las normas preexistentes, en aras de garantizar la seguridad jurídica y el debido proceso para los vinculados en determinados procesos y actuaciones, sumado a que el artículo acusado estableció que las sanciones consisten en amonestación verbal o escrita, suspensión o destitución del cargo. Así las cosas, concluye que de ninguna manera el legislador dejó al arbitrio de las Cámaras de Comercio o del Gobierno Nacional, establecer todo el régimen de responsabilidad, por el contrario, el marco normativo se encuentra de manera previa y solo se espera que el superior jerárquico de estas entidades gradúe las conductas que se consideran faltas en el régimen, esto es, determinar qué se considera falta grave, leve y levísima. Tanto es así que en el marco de la Ley 1727 de 2014 se estableció la responsabilidad subjetiva de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, al exigirles actuar con dolo o culpa grave durante su gestión. 2.3. De la Cámara de Comercio de Medellín El representante legal suplente de la Cámara de Comercio de Medellín[5], intervino ante la Corte solicitando declarar que el artículo 32 de la Ley 1727 se ajusta a la Constitución Política, por cuanto establece normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad de esas entidades gremiales. Indica que la competencia otorgada al Gobierno Nacional para regular el régimen disciplinario de los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, busca garantizar las facultades otorgadas a los particulares para preservar el orden de sus instituciones sin ánimo de lucro. Así, precisa que las cámaras pueden regular su régimen disciplinario y que esta facultad no está sometida al principio de reserva legal. 3. Intervenciones académicas 3.1. De la Academia Colombiana de Jurisprudencia El Secretario General[6] de la Academia Colombiana de Jurisprudencia remitió a esta Corporación el concepto rendido por uno de sus académicos[7], en el cual solicita declarar la inexequibilidad del artículo 32 de la Ley 1727. Para tal fin, indica que la delegación que realiza el Legislador al Gobierno Nacional per se no es inconstitucional, pues al mismo tiempo puede consagrar alguna clase de remisión configurándose de este modo un tipo en blanco. Empero, el Legislador debe determinar las conductas típicas y las respectivas consecuencias de su transgresión, teniendo la facultad de establecer remisiones que, en todo caso, no pongan en peligro el principio de legalidad de la sanción. Plantea que en el análisis de la norma demandada, se advierte que el Legislador decidió delegar el establecimiento de las conductas constitutivas de faltas al Gobierno Nacional, así como sus respectivas sanciones, no obstante determinar que éstas últimas consistirán en amonestaciones verbales o escritas, supresión o destitución. Así las cosas, señala que tal delegación a pesar de establecer previamente las clases de sanciones, configura una violación al principio de legalidad de la sanción porque la tipicidad de las faltas que constituyen este régimen sancionatorio quedó radicada en competencia del Gobierno Nacional, en el cual también descansa la potestad de establecer el procedimiento respetivo, situación que además desconoce la reserva de ley frente a la fijación del procedimiento administrativo sancionatorio. Para finalizar resalta que en la versión del proyecto de Ley 097 de 2013 Cámara “por medio del cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las cámaras de comercio y se dictan otras disposiciones”, radicado el 18 de septiembre de 2013 y publicado en la GC 747 de la misma fecha, el artículo demandado no hacía parte el texto original. Fue introducido con otra redacción en la informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, y en tercer debate ante la respectiva Comisión del Senado de la República fue modificado sin mayor justificación para incluir lo referente a que “deberá contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones verbales o escritas, suspensión o destitución”. El interviniente indica que el artículo fue aprobado sin que tuviera justificación y sin haberse discutido sobre la posible afectación al principio de legalidad de la sanción delegada al Gobierno Nacional. 3.2. De la Universidad Javeriana El Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana[8], rindió concepto académico solicitando declarar la inexequibilidad del artículo censurado. Explican que el debido proceso en materia sancionatoria se rige, entre otros, por los principios de reserva de ley que exige al Legislador regular tal materia, y de tipicidad que refiere al señalamiento previo, claro e inequívoco de la conducta sancionable, lo que implica que dicho señalamiento no lo puede dejar incierto como lo hace el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, al no expresar las conductas sancionables dejando la responsabilidad de expedir el régimen disciplinario y sancionatorio al Gobierno Nacional, quien aducen, carece de la competencia para legislar en un tema tan amplio, pues solo el Congreso de la República puede producir las normas de carácter sancionatorio por medio de las cuales el Estado ejerce el ius puniendi disciplinario. Esgrimen que frente al principio de tipicidad implícito en el de legalidad, el no establecer por parte del Legislador las conductas sancionables, los sujetos activos, la predeterminación de la sanción y el procedimiento que garantice el derecho de defensa, vulnera el debido proceso administrativo. Así, permitir al Gobierno Nacional que defina el régimen disciplinario y sancionatorio para los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio, quebranta el principio de legalidad y la reserva de ley porque solo el Legislador tiene esas atribuciones. 3.3. De la Universidad del Rosario La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[9] pide a la Corte declarar la inconstitucionalidad del artículo 32 de la Ley 1727, porque al permitírsele al Ejecutivo establecer las conductas y sanciones que deben ser impuestas a los miembros de Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio, se vulnera el principio de legalidad, pues el competente para ello es directamente el legislador. Para fundamentar el argumento, explica que de acuerdo con los artículos 78 del Código de Comercio y 1° del Decreto 2042 de 2014, las Cámaras de Comercio son personas jurídicas de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en el respectivo registro mercantil que tengan la calidad de afiliados. Una de las funciones principales de dichas Cámaras, consiste en inscribir y certificar los actos y documentos mercantiles, razón por la cual de acuerdo con el artículo 123 Superior, esa labor se enmarca en el ejercicio de funciones públicas y están al servicio del Estado y de la comunidad. Aclara que lo anterior no significa que las Cámaras de Comercio sean entidades públicas o que quienes laboran en ellas tenga la naturaleza de servidores públicos per se, pues la figura que se emplea en cuanto las funciones registrales es una descentralización por colaboración ejercida por particulares. Así, plantea que el artículo 210 de la Constitución habilita a los particulares para que cumplan funciones públicas, caso en el cual, la ley es la encargada de establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes. De tal forma que “siendo los miembros de las juntas directivas de las cámaras de comercio los encargados de direccionar las políticas y funcionamiento de las mismas, es la propia ley, por mandato constitucional, la llamada a determinar el régimen de responsabilidad”. Si bien considera que en principio es viable delegar al Gobierno Nacional para determinar regímenes disciplinarios juntos con sus correspondientes sanciones, señalan que las conductas sancionables y sus consecuencias solo pueden estar descritas en una norma previa para garantizar el respecto al principio de tipicidad, y deben tener un fundamento legal. Por consiguiente, el legislador es a quien le corresponde describir la falta disciplinaria en términos previos y absolutos. Con base en lo anterior, señala que el artículo acusado no cuenta con una delimitación de las conductas sujetas a reglamentación por parte del Ejecutivo para determinar el régimen sancionatorio de los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio y, en cambio, faculta libremente al Gobierno Nacional para que éste sea quien las precise. Como en materia disciplinaria el principio de legalidad exige que el legislador defina las conductas sancionables, al delegar tal competencia al Ejecutivo, se desconoce el principio de legalidad que hace parte del debido proceso y que busca evitar la arbitrariedad. Por último, indica que a los particulares que ejercen funciones públicas de forma permanente o transitoria, se les aplica la Ley 200 de 1995, sin brindar mayores argumentos. 3.4. De la Universidad de Ibagué El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué[10] solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo demandado. Empieza señalando que el ius puniendi del Estado, integrado por el derecho penal y por la potestad sancionadora de la administración, se enmarcan dentro de los principios que rigen el debido proceso, siendo algunos de ellos el principio de legalidad, de tipicidad y de reserva de ley. Indica que en el derecho disciplinario las conductas sancionables y sus consecuencias deben ser definidas por la ley y, por tanto, las normas reglamentarias quedan excluidas como fuentes originarias de infracciones y sanciones. Partiendo de lo anterior, aduce que la norma acusada se limitó a establecer una clasificación de conductas reprochables en faltas graves, leves y levísimas, sin especificar el catálogo constitutivo de cada una de dichas faltas, que dan lugar a la imposición de una sanción. Por consiguiente, el legislador al entregar de manera abierta esa facultad al Gobierno Nacional, desconoce el principio de legalidad porque las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en la norma previa, sino que, además, deben tener un fundamento legal. En relación con las consecuencias jurídicas, manifiesta que el texto del artículo en discusión fijó las sanciones que se pueden derivar de la comisión de las conductas constitutivas de faltas; no obstante, omitió prescribir qué tipo de faltas darían lugar a la imposición de una amonestación verbal o escrita, a la suspensión y a la destitución. Por ello, advierte que no existe certidumbre normativa, lo cual implica el quebrantamiento del principio de legalidad. Igualmente, señala que la norma demandada no establece los elementos estructurales que se consideren faltas y tampoco define los criterios mínimos necesarios a tener en cuenta para la graduación e imposición de las sanciones. Entonces, concluye que al no estar definidos por el legislador los comportamientos sancionables, las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previos para su imposición, se desconoce el principio de legalidad y, por ende, el derecho fundamental al debido proceso. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN: El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto dentro del trámite de la referencia, en el que solicita a la Corte declarar inexequibles las expresiones “establecido por el Gobierno Nacional y” y “bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional” del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014. Así mismo, pide declarar exequible el resto del artículo demandado y exhortar al Congreso de la República para que fije el régimen disciplinario aplicable a los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio, a fin de subsanar el vacío evidente que sobre la materia existiría luego de la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones indicadas. Para tal efecto, en primer lugar aduce que la potestad reglamentaria del Presidente de la República tiene un sustento constitucional en el artículo 189 Superior y la característica principal es que se trata de una facultad limitada. En consecuencia, le está vedado ampliar o restringir el sentido de la Ley y éste tampoco puede suprimir o modificar las disposiciones previstas en la legislación. En segundo lugar, precisa que el derecho fundamental al debido proceso del cual hacen parte el principio de legalidad, es predicable del control disciplinario. Por consiguiente, las prohibiciones y las distintas categorías de faltas disciplinarias que se pueden imponer tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, deben estar previamente establecidas en una norma legal. Así mismo, expone que una de las dimensiones formales del principio de legalidad es la reserva de ley, la cual constituye una garantía del debido proceso disciplinario. Por esa razón, “las infracciones y sanciones disciplinarias en las que incurre un servidor público o un particular habilitado para ejercer funciones públicas deben estar establecidas en una ley y no en un acto administrativo”. Partiendo de lo anterior, el Ministerio Público señala que la norma censurada remite al poder ejecutivo para que, mediante un acto administrativo, establezca las conductas que constituyen faltas graves, leves, levísimas y las sanciones a que haya lugar, con la única indicación de que las sanciones pueden ser amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución. Debido a ello, la Vista Fiscal considera que se desconoce el principio de legalidad, concretamente la reserva de ley como garantía del debido proceso, toda vez que la habilitación que hace el legislador al ejecutivo para reglamentar la materia es demasiado amplia e indeterminada, lo que daría lugar a que sea el Gobierno Nacional quien termine fijando por completo el régimen disciplinario y sancionatorio aplicable a los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio. Según plantea el Procurador General de la Nación, la violación de la reserva de ley solo es predicable del inciso 1º de la norma demandada, motivo por el cual solicita la inexequibilidad de la expresión “establecido por el Gobierno Nacional y”, habida cuenta que el inciso 2º que refiere a la competencia de las Cámaras de Comercio y de la SIC para ejercer facultades disciplinarias y sancionatorias, las cuales encuentra ajustadas a la Constitución salvo la expresión “bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional” porque tales facultades deben sujetarse a la ley. VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN Competencia de la Corte 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula en esta ocasión, contra un artículo de una Ley de la República. Asunto bajo revisión 2. El demandante considera que el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 vulnera el canon 29 de la Constitución Política, porque desconoce el principio de legalidad como parte fundante del debido proceso administrativo en materia sancionatoria, al establecer que la competencia para determinar el catálogo de conductas constitutivas de faltas y las sanciones aplicables a los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio, recae en el Gobierno Nacional que incluso puede fijar el procedimiento. Según el actor, la reserva de ley como vertiente del principio de legalidad señala que solo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar las conductas delictivas, contravencionales o correccionales, definir las sanciones y fijar los procedimientos administrativos que se deben seguir para efectos de su imposición, sin que pueda delegar esa facultad al Ejecutivo para que la realice mediante acto administrativo. Como la norma traslada la potestad sancionatoria del Estado al Gobierno Nacional, estima que es inconstitucional. Así mismo, advierte que la norma demandada desconoce el principio de legalidad porque conlleva un concepto indeterminado de la infracción al no ser posible concretar su alcance de forma razonable mediante remisiones normativas u otros criterios, quedando en criterio del actor, la definición del comportamiento prohibido a la discrecionalidad de las autoridades administrativas a quien se le trasladó la competencia de crear infracciones y sanciones para los miembros de las Juntas Directivas de las Cámaras de Comercio del país, sin tener lineamientos básicos para su definición. 3. Las posiciones de los intervinientes se encuentran divididas. Una primera postura liderada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la Superintendencia de Industria y Comercio, Confecámaras, la Red de Cámaras de Comercio de Colombia y las Cámaras de Comercio de Bogotá y Medellín, solicita declarar exequible el precepto censurado porque se ajusta al artículo 29 Superior, en tanto consagra una medida razonable que persigue un fin legítimo definido por el legislador, cual es, garantizar el correcto cumplimiento de los principios y de las normas de gobernabilidad de las cámaras de comercio a través de la disciplina a los miembros de la Junta Directiva para que ejerzan sus funciones bajo direccionamientos previos y claros. Por consiguiente, el Gobierno Nacional en su calidad de superior jerárquico es el competente para establecer el régimen disciplinario y sancionatorio, y la SIC la encargada de vigilar el correcto funcionamiento de los entes camerales garantizando la transparencia e imparcialidad. Señalan que dada la naturaleza jurídica de las cámaras de comercio que operan como entidades privadas a pesar de cumplir funciones públicas respecto del registro mercantil, no es procedente aplicar el derecho administrativo sancionador a los miembros que integran las Juntas Directivas porque éstos se ciñen exclusivamente al régimen del derecho privado ya que ejercen funciones ajenas al registro. De tal forma, indican que no es predicable la reserva de ley que invoca el demandante porque las cámaras de comercio pueden adoptar un régimen disciplinario propio, el cual se pretende unificar. 4. La segunda postura pide a la Corte declarar inexequible la disposición acusada, habida cuenta que el legislador al delegar el establecimiento de las conductas constitutivas de faltas disciplinarias y sancionatorias al Gobierno Nacional, así como las respectivas sanciones, incurre en una violación del principio de legalidad que desconoce el debido proceso administrativo sancionador porque aquellas deben estar descritas en una norma previa y tener fundamento legal. Aducen que esa competencia reside directamente en el legislador a través de la reserva de ley porque las cámaras de comercio, y por ende los miembros que las representan, son particulares que mediante la descentralización por colaboración ejercen funciones públicas concretas y se encuentran sometidos al ius puniendi del Estado respecto de ellas. Estos argumentos son compartidos por la Academia Colombiana de Jurisprudencia y las Universidades Javeriana, del Rosario y de Ibagué. Esta postura también es apoyada con planteamientos similares por la Vista Fiscal, quien solicita declarar inexequible solo las expresiones “establecido por el Gobierno Nacional” y “bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional”, porque las faltas y sanciones que se imponen tanto a los servidores públicos como a los particulares que ejercen funciones públicas, deben estar previamente definidas en una norma legal como garantía del debido proceso sancionador y no en un acto administrativo expedido por el Ejecutivo. No obstante, considera que la violación de la reserva de ley sólo es predicable del inciso 1º del artículo 32 de la Ley 1727 de 2014, por cuanto el inciso 2º refiere a la competencia de las Cámaras de Comercio y de la SIC para ejercer facultades disciplinarias y sancionatorias, lo cual aduce que se encuentra ajustado a la Constitución frente a los deberes privados que deben cumplir los miembros de las Cámaras de Comercio, salvo la expresión “bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional. Así mismo, ante la consecuente inexequibilidad de las expresiones señaladas, solicita exhortar al Congreso de la República para que legisle fijando el régimen disciplinario aplicable a los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio, a fin de subsanar el vacío evidente que dejarían las expresiones en caso tal de ser retiradas del ordenamiento jurídico. Formulación del problema jurídico y metodología de decisión 5. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, la Sala estima que el problema jurídico se concreta en el siguiente interrogante: ¿Desconoce el Congreso de la República el principio de legalidad integrado por reserva de ley y tipicidad como parte del debido proceso administrativo sancionador, al delegar al Gobierno Nacional para que mediante acto administrativo establezca el régimen disciplinario y sancionatorio aplicable a los miembros de la Junta Directiva de las Cámaras de Comercio, facultándolo para definir el catálogo de conductas constitutivas de faltas y los procedimientos? 6. Para abordar el estudio del problema jurídico, esta Corporación adoptará la siguiente metodología de decisión: comenzará por recordar la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, de las funciones que cumplen y de la organización de sus directivos; luego analizará el desarrollo jurisprudencial del principio de legalidad en materia del derecho administrativo sancionador, con especial enfoque en los principios de reserva de ley y tipicidad que lo integran; y finalmente, asumirá el estudio concreto de la norma demandada. Naturaleza jurídica y funciones de las Cámaras de Comercio. La descentralización por colaboración en el desempeño de funciones públicas ejercidas por particulares. 7. De acuerdo con el artículo 78 del Código de Comercio, las Cámaras de Comercio son institucionales de orden legal con personería jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde hayan a funcionar, y se encuentran representadas por sus respectivos presidentes. Por su parte, el artículo 1º del Decreto 2042 de 2014, define su naturaleza jurídica como “personas jurídicas de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, administradas y gobernadas por los comerciantes matriculados en el respetivo registro mercantil que tengan la calidad de afiliados. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería jurídica en virtud del acto mismo de creación, previo cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el efecto y verificación de su sostenibilidad económica que garantice el cumplimiento eficiente de sus funciones”. 8. En cuanto a las funciones que les compete ejercer a tales instituciones, por virtud de la asignación que les hizo el legislador extraordinario en el artículo 86 del Código de Comercio, les corresponde primordialmente llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos inscritos en él. Además, leyes posteriores les han asignado otras funciones como llevar el registro único de proponentes[11], el registro de entidades privadas sin ánimo de lucro[12], y de forma más reciente el Decreto Ley 019 de 2012 (Ley Antitrámites) les otorgó la administración de cinco nuevos registros: el registro nacional de turismo, el registro de todas las entidades de la...