Sentencia C-127 de 2019

C-127-19 Sentencia C-127/19 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes LEY ORGANICA Y LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Distinción LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vigencia temporal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Atribuciones del Congreso en materia presupuestal/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Caracterización LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Temporalidad Sobre la temporalidad de las normas presupuestales, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que no es posible emitir pronunciamientos de fondo sobre la exequibilidad de disposiciones que no sean susceptibles de seguir produciendo efectos jurídicos, y que ello ocurre (i) no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino también (ii) cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizados los mandatos que ella contenía o por haber perdido su vigencia. En palabras de esta Corporación: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.” CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo efectos PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición acusada no vigente SERVICIO PUBLICO DE LA EDUCACION SUPERIOR-Autonomía universitaria INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto PRINCIPIO DE ANUALIDAD DEL PRESUPUESTO-Continuación de producción de efectos jurídicos INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Significados INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Eventos en que procede NORMA ACUSADA-Vigencia y producción de efectos como presupuesto para un pronunciamiento de fondo DERECHO A LA EDUCACION-Consagración constitucional/DERECHO A LA EDUCACION-Triple naturaleza AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Naturaleza del régimen especial UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No hace parte de la Rama Ejecutiva AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Campo de aplicación La jurisprudencia constitucional ha reconocido una doble expresión de la autonomía universitaria que está determinada por el campo de acción de las instituciones de educación superior, a saber: la primera, una libertad de enseñanza a través de sus contenidos académicos, lo que implica un ejercicio concreto de la filosofía de enseñanza y aprendizaje; y, la segunda, una autonomía universitaria de tipo administrativa que se manifiesta en (i) la facultad de darse y modificar sus estatutos, (ii) designar sus autoridades académicas y administrativas, (iii) crear y desarrollar sus programas académicos, (iv) expedir los correspondientes título, (v) definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión, (vi) vincular a sus docentes y admitir a sus estudiantes, (vii) adoptar el régimen de alumnos y docentes, y (viii) manejar sus recursos “para el cumplimiento su misión social y de su función institucional” AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance (…) la autonomía universitaria tiene diversas connotaciones en los ámbitos académico, administrativo y presupuestal. Sobre este último ámbito, la Corte ha precisado que las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas de manera autónoma por dichos entes sin intervención alguna por parte de la autoridad pública o del sector privado PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-Normatividad ENTES UNIVERSITARIOS NACIONALES Y TERRITORIALES-Aplicación de la ley anual de presupuesto AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No excluye la intervención adecuada del Estado en la educación AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Intervención legislativa AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Casos en que existe intervención indebida del legislador (…) se considera que el legislador, al regular temas como la organización académica, manejo de presupuesto y destinación de recursos de las universidades, estaría efectuando una intervención indebida y se estaría en presencia de una violación del principio de autonomía universitaria AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-Inspección y vigilancia NORMA ACUSADA-Contenido y alcance DERECHO A LA EDUCACION E INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO A ENTES UNIVERSITARIOS-No desconoce la autonomía universitaria Así las cosas, para la Corte el cargo formulado contra el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 demandado no tiene vocación de prosperidad, toda vez que de acuerdo con las consideraciones expuestas, la facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional para la verificación de las apropiaciones presupuestales suficientes para el desarrollo de los nuevos registros calificados o la renovación de los existentes, constituye un mecanismo que busca proteger el derecho a la educación, acorde a las normas generales y especiales que regulan la materia y que no desconoce la autonomía universitaria, ni en la dimensión académica, financiera, presupuestal o administrativa. Como ya se indicó, dicho mecanismo encuentra justificación en el hecho de que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad que dirige el sector educativo y una de sus funciones es velar por la calidad de la educación, mediante la regulación, inspección y vigilancia que le atribuye el artículo 67 de la Carta Política INSPECCION Y VIGILANCIA DEL ESTADO EN LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Facultad del Ministerio de Educación/PRINCIPIO DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Juicio de ponderación a favor del derecho a la educación DERECHO A LA EDUCACION Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Reiteración de jurisprudencia sobre los límites [l]a jurisprudencia constitucional ha reconocido algunas limitaciones a la autonomía universitaria, a saber: (i) la facultad de inspección y vigilancia por parte del Estado; (ii) el contenido normativo de la educación diseñado por el Legislador; (iii) la configuración de la educación como un servicio público de acuerdo con los parámetros de la Constitución y la Ley; (iv) el respeto por los derechos fundamentales; y, (v) el concepto de orden público, el interés general y el bien común, entre otros FUNCION DE INSPECCION Y VIGILANCIA DE LA EDUCACION POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA O EL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL-Objetivos l]a Corte concluye que las disposiciones examinadas a reglamentar aspectos relacionados con la política pública en materia de educación, como en efecto lo es la facultad conferida al Ministerio de Educación Nacional para la verificacion de las apropiaciones presupuestales suficientes para el desarrollo de los nuevos registros calificados o la renovación de los existentes, tiene por objeto dotar a una entidad técnica y especializada del Estado de elementos jurídicos y técnicos de inspección y vigilancia que hacen viable su actuación, empoderándola de un mecanismo general cuya finalidad consiste en garantizarles a los alumnos condiciones de calidad, continuidad y permanencia del servicio público de educación superior Referencia: Expediente D-12304 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”. Demandante: Camilo Andrés Blanco López Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil diecinueve (2019). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los y las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES El ciudadano Camilo Andrés Blanco López, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, formuló demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2015, por la presunta vulneración de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución. Luego de los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la Secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana. Posteriormente, el señor Procurador General emitió el concepto de su competencia. 1. Normas demandadas A continuación, se transcribe el texto de los artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2015, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 50.080 de 7 de diciembre de 2016: “LEY 1815 DE 2016 (diciembre 7) CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017. […] ARTÍCULO 3o. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. <Este artículo no incluye modificaciones> Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017 una suma por valor de doscientos veinticuatro billones cuatrocientos veintiún mil seiscientos setenta y dos millones trescientos doce mil seiscientos noventa y siete pesos ($224,421,672,312,697) moneda legal, según el detalle que se encuentra a continuación: […] (…) ARTÍCULO 88. Como requisito para la aprobación de nuevos registros calificados o para la renovación de los existentes, el Ministerio de Educación Nacional deberá verificar que los recursos para el desarrollo de los mismos cuenten con apropiación presupuestal disponible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. […] ARTÍCULO 92. El Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el marco del Programa Ser Pilo Paga, reconocerá, a través del Icetex, a las Universidades Públicas acreditadas en alta calidad que reciban estudiantes beneficiarios de dicho programa, el valor correspondiente al costo asociado a los nuevos cupos creados para la atención de estos estudiantes. El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo. Los recursos reconocidos por esta vía no harán parte de la base presupuestal de las universidades que los reciban.” 2. La demanda El ciudadano Camilo Andrés Blanco López demanda la inconstitucionalidad de los artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, por la presunta vulneración del artículo 69 de la Constitución Política. 2.1. En primer término, el actor manifiesta que las disposiciones del artículo 3° sección 2201 (parcial) de la Ley 1815 de 2016 vulneran la autonomía universitaria con base en los siguientes argumentos: 2.1.1. Respecto de la sección 2201 del artículo 3º de la Ley 1815 de 2016, expone que la Corte en sentencias C-547 de 1994 y C-045 de 1998 determinó que, por regla general, las universidades tienen la facultad de distribuir sus recursos según sus necesidades y prioridades, las cuales son definidas autónomamente, sin intervención de las autoridades estatales o del sector privado. A partir de lo anterior, el demandante señala que las universidades públicas se encuentran limitadas por un control estricto del presupuesto, al estar sometidas a criterios y/o procedimientos fijados por el Gobierno Nacional en cuanto a la redistribución del porcentaje total de inversiones. Esto por cuanto las universidades no tienen conocimiento sobre el presupuesto anual que les corresponde, sino que por el contrario los recursos son girados directamente al Ministerio de Educación, el cual se encarga de asignarlos según su criterio. 2.1.2. En cuanto a la sección 2201 del artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, sostiene que es contraria al artículo 69 de la Carta Política, puesto que crea un fondo común entre las universidades públicas y el Ministerio de Educación, de tal manera que establece un presupuesto global denominado “calidad de fomento de la educación superior”, dentro del cual se encuentra incluido el presupuesto de inversiones de las universidades públicas, relacionándolas como una dependencia de dicha autoridad estatal. En este orden, indica que las universidades deben tener un presupuesto independiente, debidamente establecido en la ley de apropiaciones y en la que se determine el monto de inversión y funcionamiento asignado a cada una. Lo anterior, con el fin de evitar subordinación por parte de los rectores de los centros educativos frente al Ministerio de Educación, dado que este tipo de decisiones presupuestales trae como consecuencia que el derecho a la educación pierda su sentido académico. Adicionalmente, afirma que el Gobierno Nacional al disponer de un fondo común de los recursos de educación superior, tiende a dar prioridad a programas como “Ser Pilo Paga”, que beneficia la financiación de las universidades privadas y que, por el contrario, debilita la sostenibilidad del sistema de las universidades públicas. 2.2. En segundo lugar, expresa que el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 contraría el artículo 69 del texto constitucional, ya que dicha norma establece que “para la aprobación de nuevos registros calificados o para la renovación de los existentes, el Ministerio de Educación deberá verificar que los recursos para el desarrollo de estos cuenten con apropiación presupuestal disponible, de acuerdo con lo establecido en el artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Explica que la autonomía universitaria ha sido definida por la Corte desde dos puntos de vista, de un lado, la dirección ideológica del centro educativo y, de otro lado, la potestad para determinar su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y gestión administrativa, en el sistema de elaboración y aprobación del presupuesto, en la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes. Con fundamento en lo anterior, el actor manifiesta que al Ministerio de Educación le corresponden las funciones de fomento, inspección y vigilancia, que se ven reflejadas a través de los registros calificados, en las que debe limitarse a garantizar la calidad mínima de los programas y no a decidir sobre el registro o apertura de un programa, considerando la viabilidad financiera del mismo o la disponibilidad de recursos, ya que esto corresponde a las funciones administrativas y presupuestales de los entes universitarios. 2.3. Por último, el accionante sostiene que el artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 contraría el artículo 69 de la Carta Política al establecer que “El Ministerio de Educación Nacional (MEN) en el marco del Programa Ser Pilo Paga, reconocerá, a través del Icetex, a las Universidades Públicas acreditadas en alta calidad que reciban estudiantes beneficiarios de dicho programa, el valor correspondiente al costo asociado a los nuevos cupos creados para la atención de estos estudiantes. El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo. Los recursos reconocidos por esta vía no harán parte de la base presupuestal de las universidades que los reciban.”. Lo anterior, por considerar que si bien la Corte Constitucional no se ha referido de manera explícita al contrato educativo, se infiere que se trata de un acuerdo de voluntades que implica obligaciones para la institución educativa como para el alumno, que tiene un carácter consensual y en principio es oneroso. Es decir, que dentro de dicha relación contractual las universidades, en virtud de la autonomía universitaria y presupuestal, y en ejercicio de la función reglamentaria, deben fijar razonablemente los costos educativos aplicables a los programas. De allí que son las propias universidades las que deben determinar tales valores y no el Ministerio de Educación Nacional, como lo establece la norma acusada. 3. Auto admisorio Por Auto del 20 de septiembre de 2017, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada por el ciudadano Camilo Andrés Blanco López contra los artículos 3º Sección 2201 (parcial), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017” por la supuesta vulneración del artículo 69 de la Constitución y, simultáneamente, suspendió los términos del proceso, de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto 305 de 2017. Mediante Auto 498 del 8 de agosto de 2018 se levantó la suspensión de términos ordenada por Auto 305 de 2017. II. INTERVENCIONES De acuerdo con la constancia expedida por la Secretaría General[1] de la Corte Constitucional, dentro del término de fijación en lista, el cual venció el 3 de septiembre de 2018, se recibieron escritos de intervención de la Universidad de Cundinamarca, la Universidad de Antioquia, la Universidad de la Sabana, la Universidad del Magdalena, la Universidad de Cartagena, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, y la Universidad Nacional de Colombia, así como del Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior –ICETEX-, los cuales se sintetizan en orden cronológico de su presentación en la Corte. 1. Universidad de Cundinamarca Mediante escrito radicado en la Secretaría General[2] el 10 de octubre de 2017, la Directora Jurídica de la Universidad de Cundinamarca intervino en el presente proceso para “presentar escrito de coadyuvancia a la demanda de la referencia”. En el marco de su justificación presenta consideraciones generales de cómo los artículos demandados de la Ley 1815 de 2016 vulneran la autonomía de la Universidad de Cundinamarca pues “con los recursos que actualmente recibe la institución limita su ejercicio y como tal la autonomía que le ha otorgado la Constitución a las Instituciones de Educación Superior; en cuanto al manejo de recursos, es claro que una de las funciones inherentes a las universidades y esenciales a su capacidad de autorregulación administrativa es la de elaborar y manejar su propio presupuesto”, cuestión que se traduce, según la interviniente, en la afectación de procesos institucionales como la acreditación de alta calidad y la inversión en infraestructura física. Respecto al programa Ser Pilo Paga –SPP− manifiesta que éste “mantiene las brechas y desigualdades en el acceso y calidad de la educación, ya que tan sólo beneficia al 2% de los bachilleres que se gradúan anualmente en Colombia, traslada importantes recursos a las universidades privadas recursos que podrían invertirse de manera más eficiente en las Instituciones de Educación Superior estatales, donde los costos de matrícula son inferiores a los del sector privado”. Como corolario de lo anterior, sostiene que “(…) no será posible cerrar las brechas en acceso y calidad de la educación si contamos con universidades que se encuentren desfinanciadas, que no cuenten con los recursos necesarios para invertir (…) En otras palabras, el Estado no puede apartarse de su obligación como fuente de financiamiento de la Educación Superior”. 2. Universidad de Antioquia Luquegui Gil Neira, en calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia mediante escrito[3] radicado en la Secretaría General el 19 de octubre de 2017, intervino en el proceso para solicitar a esta Corporación declarar la inexequibilidad de las normas objeto de censura. En primer lugar considera que “[Le] asiste al demandante la razón al considerar que el presupuesto general de la nación incurre en un vicio de constitucionalidad, en tanto, incluir los recursos destinados a las universidades [estatales] en el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional, vulnera la disposición constitucional mencionada que establece que dichas instituciones no estén suscritas al gobierno nacional y por tanto, corresponde a la ley de presupuesto asignar directamente los recursos necesarios para su funcionamiento…”. Con base en dicho planteamiento, precisa que al tenor del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 “no puede entenderse que el Ministerio de Educación Nacional tiene competencia para administrar los recursos de las universidades Estatales, en tanto el régimen especial aquí descrito implica que la vinculación de las IES con el ministerio está estrictamente ligada a la planeación educativa, y en ese sentido, no le corresponde a éste administrar las transferencias de recursos del Estado a las IES estatales” (negrillas originales del texto). Adicionalmente, el interviniente sostiene que la norma demandada puede constituirse en una “barrera”, lo que implica la regresividad del derecho a la educación superior garantizado por esas instituciones, pues la falta de financiación de las universidades y el control de los recursos que le corresponde al Gobierno Nacional impiden que las universidades Estatales puedan realizar una adecuada planificación presupuestal. 3. Ministerio de Educación Nacional Por escrito[4] radicado en la Secretaría General el 18 de octubre de 2017, Martha Lucía Trujillo Calderón, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica como cuestión previa considera que la demanda no cumple con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional en cuanto a certeza, claridad y suficiencia pues “los argumentos usados en la demanda no detallan en modo satisfactorio el sustento de la acusación contra las normativas discutidas”, así como el “actor no es claro en su intención de demandar las normas aludidas (artículos 3, 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016) en el escrito de la demanda [por lo tanto] en ningún momento se exhibe con claridad cuál es la petición que realiza a la H. Corte Constitucional, tal como sería declarar la inconstitucionalidad absoluta de lo demandado, la inexequibilidad condicionada o cualquier otro resultado preciso”. En complemento de lo anterior, explica que en una “demanda de inconstitucionalidad no es suficiente solo indicar el supuesto quebranto, como en el presente caso, sino que la línea argumentativa debe ser más aguda con el fin de poner de presente la posible arbitrariedad del legislador al consagrar las disposiciones contenidas en los artículos demandados”. De manera subsidiaria el Ministerio de Educación Nacional solicita a este Tribunal declarar la exequibilidad de los artículos demandados de la Ley 1815 de 2016, por considerar que sus disposiciones se encuentran ajustadas al ordenamiento constitucional, pues los cargos aducidos por el demandante parten de una apreciación errada de la ley. Frente a la censura formulada respecto del artículo 3° sección 2201 Ley 1815 de 2016, menciona que el Ministerio de Educación Nacional –MEN- en el marco de la función de fomento a la educación superior debe “garantizar la implementación de mecanismos que permitan que las instituciones de educación superior de carácter público, reciban recursos adicionales para financiar proyectos de inversión con orientación al mejoramiento de sus capacidades en infraestructura, investigación, docencia y permanencia estudiantes a través de una asignación equitativa y eficiente de estos recursos”, por lo tanto, y en atención de lo dispuesto en la disposición demandada “la determinación de no realizar una desagregación directa de esta fuente de recursos en la Ley de presupuesto, está relacionada con la destinación específica de estos recursos para cubrir necesidades de inversión, ya que por tratarse de recursos adicionales que no forman parte de la base presupuestal de las instituciones de educación superior de carácter público, y no estar destinados a financiar gastos de funcionamiento, su asignación y distribución está a cargo del Ministerio de Educación Nacional”, por lo que sostiene que el cargo propuesto no está llamado a prosperar. En línea con lo anterior, el MEN solicita se declare exequible la norma demandada en razón a “que las universidades oficiales gozan de autodeterminación administrativa que se concreta en la posibilidad de manejar, sin la injerencia de un poder externo –pero eso sí, en el marco de la ley- los recursos que hacen parte de su patrimonio. Ahora bien, el monto de los recursos del Presupuesto General de la Nación que efectivamente sean asignados en cada vigencia dependerán de la situación fiscal de la Nación (sin desconocer en todo caso que, en virtud de lo previsto en la norma acusada, siempre deberá haber un incremento en pesos constantes), pero ello en ningún caso tiene incidencia en la forma como las universidades aplican sus recursos al cumplimiento de sus funciones de docencia, investigación y extensión”. En lo que respecta al cargo dirigido contra el artículo 88 Ley 1815 de 2016, el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que al momento de evaluar las condiciones de calidad de los programas académicos nuevos o en proceso de renovación dicha cartera debe “verificar que los mismos cuentan con los recursos financieros para su oferta y desarrollo”, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1188 de 2008, el Decreto 1075 de 2015 y reiterada jurisprudencia constitucional, cuestión que no implica una violación a la autonomía universitaria, “atendiendo que no se está restringiendo en modo alguno la libertad de cátedra, la forma de implementación de los programas académicos (…), ni implica injerencia de ningún tipo con dichas instituciones”. Finalmente, en lo que atañe al cargo contra el artículo 92 Ley 1815 de 2016, el MEN indica que el demandante no detalla en modo satisfactorio el sustento de la acusación. No obstante, asumiendo que los reparos tienen que ver con la presunta violación de la autonomía universitaria a causa de la fijación de los costos educativos aplicables a sus programas, enfatiza que de conformidad con la Ley 30 de 1992 y el Decreto 5012 de 2009, “el Ministerio de Educación Nacional definió la metodología para establecer el costo asociado a cada nuevo cupo del programa Ser Pilo Paga, tomando como referencia la información reportada por las mismas Instituciones de Educación Superior en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior –SINES− (ingresos por concepto de matrícula y número de estudiantes atendidos) y la información de los aportes que la Nación realiza a las IES públicas (transferencias). Para cada IES pública acreditada en alta calidad que atiende a estudiantes beneficiarios del programa Ser Pilo Paga se estimó un valor del costo promedio”, con fundamento en lo cual defendió que la norma se ajusta a la Constitución y solicitó que se declare su exequibilidad. 4. Universidad de La Sabana Juan Nicolás Cortés Galeano, actuando como miembro de la Clínica Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana, presentó escrito[5] ante la Secretaría General el 25 de octubre de 2017, en el cual solicita a la Corte se declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas por considerar que vulneran “fehacientemente la autonomía universitaria en su dimensión financiera, presupuestal, administrativa y académica, puesto que van en desmedro del cumplimiento de los fines legítimos de las Universidades Públicas, coartan la libertad de autodeterminación académica, filosófica, presupuestal, financiera y administrativa, y convierten a las Universidades Públicas en otras dependencias irrelevantes del Ministerio de Educación Nacional”. En sustento de dicha consideración, la Universidad de La Sabana inicia su intervención haciendo una descripción de la naturaleza orgánica de las universidades públicas conforme a lo establecido en el artículo 69 Superior, resaltando el carácter autónomo respecto a las ramas del poder público, cuestión que implica “escapar de la omnipotencia reguladora del Estado –concretada en sus tres ramas del poder público- y ser capaces de llevar sus actividades de manera independiente.” A partir de lo anterior el interviniente plantea que dentro de la autonomía que establece el citado artículo 69 constitucional, las universidades cuentan con la potestad de darse sus propios estatutos en los que “de manera inexorable se incluirá la organización y procedimiento presupuestal y financiero con el que contarán”. En relación con la autonomía administrativa pone de presente que “(…) las normas demandadas le otorgan una relación de subordinación a las Universidades Públicas, en relación con el Ministerio de Educación Nacional, ya que lo que rezan tales artículos resta completamente independencia en el campo administrativo de las universidades, y las convierte así en otros dependientes más del Gobierno Central, específicamente del Ministerio de Educación Nacional, desnaturalizando así por completo la esencia de los entes universitarios.” Conforme a lo anterior, concluye que las disposiciones demandadas deben ser declaradas inexequibles, pues no se ajustan a la Constitución y trasgreden principios consagrados en ella. 5. Universidad del Magdalena Óscar Fernando Castillo Moscarela, en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Universidad del Magdalena mediante comunicación radicada el 31 de octubre de 2017 en la Secretaría General de esta Corporación[6] solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 3, 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, al considerar que “La intervención por parte del Presidente de la República en la ejecución de los presupuestos de las Universidades Públicas mediante el Ministerio de Educación, viola el principio de descentralización y de autonomía universitaria que a lo largo de la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional ha decantado, pues se ha definido a la educación pública universitaria como servicio público que es el prestado directamente por parte de las IES”. Frente a la necesidad de asignar las partidas presupuestales directamente del Presupuesto General de la Nación a las universidades públicas, el interviniente explica que “por el hecho de que no existan partidas precisas a favor de cada universidad [se] viola la autonomía y supone que las universidades con menos influencia sean afectadas con menos recursos”, cuestión que fuerza a concluir que “estamos frente a unas normas inconstitucionales, frente a unos hechos inconvenientes y frente a la violación de una serie de principios que rompen con la arquitectura jurídica necesaria para el desarrollo social del país”. 6. Universidad de Cartagena Tatiana Díaz Ricardo en calidad de Directora del Consultorio de Acciones Constitucionales de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena, mediante escrito radicado en la Secretaría General el 1° de noviembre de 2017[7], solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, con fundamento en que “los artículos demandados lesionan en un nivel alto la autonomía universitaria en su núcleo presupuestal, académico y administrativo, por cuanto como se ha establecido la jurisprudencia de esta Honorable Corporación, los controles del gobierno a órganos y entes autónomos como lo son las universidades, debe ser mínimos y solamente se justifica cuando exista la necesidad de la intervención.” Según la interviniente, las normas demandadas afectan la autonomía universitaria en los siguientes términos: “1. Asignan el presupuesto general de las mismas [universidades] dentro del presupuesto de un ente del Gobierno, desconociendo su naturaleza de órganos autónomos del Estado. // 2. Hacen depender la renovación o el otorgamiento de registros calificados a la existencia de presupuesto para el desarrollo de los mismos, dependencia que lesiona tanto a la autonomía en su ámbito académico como el derecho a la educación desde su ámbito de calidad. // 3. Establece en cabeza de un órgano gubernamental el control de la asignación de los recursos a las universidades dentro del programa ser pilo paga sin establecer cuáles serán los fundamentos y criterios para la distribución y asignación de los recursos, y más aún, no tienen en cuenta a la las (sic) universidades para la distribución y aprobación de tales recursos”. 7. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX- Nora Alejandra Muñoz Barrios, actuando como de Jefe de la Oficina Jurídica del ICETEX, interviene en la presente acción pública de inconstitucionalidad mediante escrito con radicado del 8 de noviembre de 2017[8] para solicitar se declare la constitucionalidad de los preceptos demandados “habida consideración que, el reconocimiento de esta ley, se deriva de la obligación constitucional que le asiste al Estado Colombiano, de garantizar el acceso a la educación en el país”. En sustento de dicha postura realiza unas consideraciones generales del Programa Ser Pilo Paga, así como del derecho a la educación con enfoque hacia la calidad y su relación con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1815 de 2016, así: “el reconocimiento de que trata el artículo 92 (…) hace parte de una iniciativa que nació hace más de veinte años, a través de la cual se estimula la mejora de la calidad de la educación superior en el país, por medio de un sistema de acreditación que permitiría elevar los estándares de prestación de este servicio en las instituciones”. Sobre los cupos del programa Ser Pilo Paga señala que “en nada contraría la autonomía universitaria también manifestada por la accionante (sic), puesto que aun cuando es un derecho que le asiste a las instituciones de educación superior, es importante reconocer que el mismo no es absoluto cuando se trata de protección del interés general, y más aún, del acceso y mejoramiento de la calidad de la educación para grupos poblacionales de escasos recursos”, cuestión que de una parte mejora la prestación del servicio educativo de cara a los intereses propios de la sociedad colombiana por medio del proceso de acreditación y, de otra, busca reconocer dicho proceso en favor de esas instituciones pues se dirige a permitir el acceso a la educación superior a grupos poblacionales vulnerables. Concluye señalando que la medida establecida en el artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 es idónea para apalancar el programa Ser Pilo Paga y necesaria para incentivar la creación de cupos que permitan cada día el acceso a la educación superior de más ciudadanos de escasos recursos. 8. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia –UPTC- El Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC, Luis Bernardo Díaz Gamboa, mediante escrito radicado el 23 de noviembre de 2017 en la Secretaría General de la Corte Constitucional[9] presentó coadyuvancia frente a la demanda de inconstitucionalidad impetrada por el actor pronunciándose al respecto en los siguientes términos: “a raíz de la garantía constitucional de la autonomía universitaria, las instituciones de educación pueden tomar sus propias determinaciones en temas como aspectos financieros, académicos, disciplinarios entre otros, motivo suficiente para determinar el que las normas acusadas, esto es, artículo 3 (sección 2201), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, son contrarias al mandato constitucional contenido en el artículo 69 de la Constitución Política de 1991, pues los mismos no se compadecen con el citado principio de autonomía universitaria”. 9. Universidad Nacional de Colombia El Rector de la Universidad Nacional de Colombia, Ignacio Mantilla Prada, mediante escrito allegado el 11 de enero de 2018[10], presentó intervención ciudadana en la demanda de la referencia para solicitarle a esta Corporación declarar exequibles los cargos primero, segundo y tercero, e inexequible el cargo cuarto de la demanda, por las siguientes razones: Frente al cargo primero en el que se demanda el artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, el interviniente sostiene: “…no es cierto que la atribución reglamentaria que el legislador dejó en cabeza del Ministerio de Educación Nacional para realizar la distribución de los presupuestos que se asignaron globalmente a través de un fondo común conlleve a (sic) una subordinación presupuestal de las instituciones de educación superior, ya que esa circunstancia es meramente formal en la manera como se presenta la información y la operatividad de las transferencias a cargo de la Nación, sin que de manera alguna, el Ministerio pueda decidir su inversión, ya que esa destinación sólo la realizan las universidades estatales conforme a sus propias necesidades y prioridades.” Al realizar un análisis de la ley anual de apropiaciones, incluida en la ley anual de presupuesto, en la cual menciona que estas deben expedirse bajo los parámetros establecidos en el literal b del artículo 11 de la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), explica que esta no afecta la naturaleza de los entes autónomos, pues estos no se encuentran vinculados presupuestalmente al Ministerio del ramo. En este sentido, argumenta que “las universidades estatales u oficiales al pertenecer al ramo de educación, su información presupuestal la encabeza en el orden nacional el Ministerio de Educación Nacional, sin que dicha actividad conlleve la dependencia económica al mismo”. Explica que la función del Ministerio de Educación en este caso es de intermediación entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las Universidades estatales frente a las transferencias corrientes de la Nación. Adicionalmente, sostiene que la operación de intermediación que realiza el MEN “no tiene impacto en la autonomía financiera de las universidades, ya que no depende de los Ministerios definir cuánto se les trasladará a las universidades y en qué lo van a destinar. Es el Decreto Anual de Liquidación, basado en parámetros legales, el que define el monto específico de la asignación de cada una de las universidades y éstas con plena autonomía, elaboran y aprueban los presupuestos internos”. En lo que respecta a los cargos segundo y tercero relacionados con la autonomía administrativa de las universidades públicas, el Rector de la UNAL, luego de realizar un análisis de la sentencia C-045 de 1998, considera que el artículo 88 de la ley demandada no coarta de manera directa la autonomía de las universidades públicas, pues es claro que por tratarse del manejo de recursos públicos, esa autonomía se encuentra enmarcada en las normas orgánicas que reglan la ejecución de los gastos. Por último, frente al cargo cuarto fundamenta su solicitud de inconstitucionalidad en que a través del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 el legislativo “no puede autorizar que los costos de los cupos universitarios de cada institución educativa oficial que se empleen para dar cumplimiento al programa estatal sean fijados por el Ministerio de Educación, ya que esa prerrogativa es exclusiva de las instituciones de educación superior públicas y privadas, y en esa medida, no puede el Estado a través de uno de sus agentes o intermediarios llevar a cabo actividades que son propias de las funciones de estas instituciones, independientemente que los recursos que se empleen para su cumplimiento provengan del erario público”. 10. Ministerio de Hacienda y Crédito Público De acuerdo con informe secretarial, Esteban Jordán Sorzano, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público –MinHacienda- presentó ante la Secretaría General de la Corte Constitucional escrito de intervención el 3 de septiembre de 2018[11] en el que solicita a este Tribunal inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en razón a la ineptitud de la demanda y en caso de que se realice el estudio de fondo, solicita se declare la exequibilidad de los cargos propuestos contra los artículos 3° y 88 de la Ley 1815 de 2016, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen: Frente al cargo propuesto contra el artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, aduce que no cumple con los requisitos de certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia. Por su parte, frente a la demanda contra el artículo 88 considera que no se satisface el elemento de claridad, por lo que precisa: “quisiera resaltar este Ministerio que la demanda no contiene, formal ni estrictamente, el concepto de violación ni la determinación de los cargos sobre los cuales se basa, y en esa medida, no es clara. Es verdaderamente ininteligible el cargo, a tal punto que no puede esta cartera señalar el cumplimiento de otros requisitos de aptitud de cargo, puesto que ni siquiera es clara la regla normativa derivada por el demandante de la norma acusada”. Como argumentos de fondo para el primer cargo menciona que el modelo de financiamiento actual de las universidades públicas del orden nacional, departamental y municipal está compuesto por la concurrencia de la Nación “mediante los aportes a los que obliga la ley en mención [Ley 30 de 1992] y por los aportes de las entidades territoriales y sus recursos propios. De acuerdo con este modelo de financiamiento, la Nación NO financia los costos de funcionamiento de las universidades públicas, sino que sus aportes constituyen una de las varias fuentes de financiación, los cuales son asignados de forma global, tanto en funcionamiento como inversión”. Explica también que las transferencias corrientes que se realizan a las universidades públicas son registradas en el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación y constituyen aportes o asignaciones de recursos que entrega una entidad del PGN a un ente estatal sin contraprestación financiera, “[e]s decir que, si bien los recursos de las universidades públicas son apropiados en la sección correspondiente al Ministerio de Educación Nacional, los mismos son liquidados como transferencias corrientes de la Nación a dichos entes y por lo tanto su entrega se hace sin condicionamiento alguno y de manera directa a las Universidades”. En lo que respecta al artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, el Ministerio de Hacienda sostiene que “la toma de decisiones de gasto de las universidades públicas no puede estar por encima de su capacidad de financiamiento, avalados por los Consejos Superiores, sino que debe ser consistente con el modelo de financiamiento vigente” (negrillas y subrayas originales), atendiendo que cualquier entidad pública por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley. III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió concepto número 6463 en relación con la demanda instaurada contra los artículos 3°, 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, solicitándole a la Corte que se declare la exequibilidad de la norma objeto de estudio, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, señaló que la demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y que el actor señaló debidamente las normas acusadas como inconstitucionales. Además, resaltó que si bien se demandan disposiciones de la Ley 1815 de 2016, Ley Anual de presupuesto, para la vigencia fiscal 2017, el actor cumplió con la carga de presentar la acción pública cuando el contenido de la norma se encontraba vigente. Respecto del planteamiento del demandante contra la sección 2201 del artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, en el sentido que crea un fondo común entre los entes universitarios y el Ministerio de Educación Nacional, a partir del cual de manera arbitraria se asignan los montos y la forma de desembolsar el presupuesto de las universidades públicas, el Ministerio Publico indicó que para hacer compatible la doble condición de entes públicos, pero autónomos, la Ley 30 de 1992 consagró la figura de entes universitarios autónomos, los cuales se caracterizan por no hacer parte de la Rama Ejecutiva y estar sujetos a un régimen especial. En consecuencia, la naturaleza especial de las universidades públicas obliga a que se considere que son entes autónomos pero que se articulan con el Estado, por lo que su intervención debe ser adecuada. Al respecto se pronunció en los siguientes términos: “…la inclusión del presupuesto de los entes universitarios autónomos del Estado en la sección correspondiente al Ministerio de Educación Nacional no implica que exista incertidumbre en la asignación de recursos ni que se afecte su ejecución, en la medida en que existen principios y reglas especiales y generales que se deben observar y que limitan la acción estatal, frente a las cuales el actor no ofrece elemento particular alguno que evidencie su transgresión.”[12] Con base en lo anterior, considera que el aparte normativo acusado del artículo 3° (parcial) de la Ley 1815, no vulnera la autonomía universitaria ni la dimensión financiera-presupuestal de la administración. En segundo lugar, realizó un análisis respecto del cargo propuesto contra el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, precisando que la norma demandada tiene por objeto asegurar la correcta ejecución del presupuesto nacional, sin establecer un requisito para las universidades públicas en la toma de decisiones propias del ejercicio de su autonomía.[13] En palabras del señor Procurador: “No se trata, por ende, de controlar hasta el último detalle de las universidades públicas como lo afirma el demandante, pues se reitera, las disposiciones acusadas no estipulan condiciones adicionales de aprobación o renovación de registros calificados, ni regula contenidos que son propios de la autonomía universitaria- como lo sería la aprobación o improbación de programas académicos-, sino que atienden a lo establecido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto.”[14] Sobre este aspecto normativo, resaltó que las condiciones para obtener el registro calificado aplican indistintamente para las instituciones de educación superior. De esta manera, al ser aplicable incluso a las universidades privadas, se desvirtúa que con tal disposición se establezca un medio de control estatal sobre los entes universitarios públicos y, por consiguiente, solicita declarar la exequibilidad del artículo 88 de la Ley 1815 de 2016. Por último, el Ministerio Público se refirió al artículo 92 de la Ley 1815 de 2016 en el sentido que al tratarse de una norma que propende por la correcta ejecución presupuestal del Programa Ser Pilo Paga, y no regular las condiciones de admisión de los estudiantes ni los derechos pecuniarios que en relación con ellos se establezcan, lo que la disposición acusada determina como “nuevos cupos”, son aquellos creados bajo el programa Ser Pilo Paga, y no los que deban establecerse adicionalmente por las instituciones de educación superior para incluir a los beneficiarios dentro del número de admitidos. “…aunque la ley anual del presupuesto incorpore como norma para la correcta ejecución presupuestal del PSPP que el Ministerio de Educación Nacional deba determinar la metodológica para estimar los nuevos cupos y el costo asociado al rubro de financiación “Valor Cupo”, no vulnera por sí mismo el principio de autonomía universitaria, en cuanto se trata de la asignación de recursos públicos para el desarrollo de una medida de acción afirmativa que fomenta la educación superior, que incluye – pero no limita- el valor de la matricula determinada por las universidades públicas, y que no incide en el proceso de admisión ni en los derechos pecuniarios que son definidos autónomamente por ellas mismas.”[15] A partir de dicho análisis, con el fin de salvaguardar la integridad de la Constitución Política y asegurar la certeza jurídica, el Jefe del Ministerio Público concluyó que la Corte Constitucional debe, de una parte, declarar exequible la sección 2201 del artículo 3° de la Ley 1815 de 2016, así como el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, por los cargos examinados en la demanda; y, de otra, respecto del artículo 92 de la Ley 1815 de 2016, declarar su constitucionalidad condicionada en el entendido que la expresión “El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo” hace referencia a los beneficiarios de los créditos condonables del programa Ser Pilo Paga en cuanto a los rubros a financiar, y que el costo asociado a los mismos no puede implicar una reducción en el valor de los derechos pecuniarios definidos previamente por los entes universitarios autónomos.”[16] IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 3º parcial (Sección 2201), 88 y 92 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017”, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política. 2. Cuestiones preliminares (aptitud sustantiva, vigencia e integración normativa) Antes de realizar el estudio de fondo, en atención a que algunos intervinientes[17] solicitan a la Corte abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo con base en la ineptitud sustantiva de la demanda, es preciso hacer referencia, de una parte, al cumplimiento de las condiciones jurisprudenciales de admisión de la demanda y, de otra, a la competencia de la Corte Constitucional para la revisión de constitucionalidad, en consideración a que, de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, conoce solamente de disposiciones que estén vigentes en el ordenamiento, o que sin estarlo continúan produciendo efectos[18]. En efecto, las universidades de Cundinamarca, Antioquia, de la Sabana, del Magdalena, de Cartagena y la Pedagógica y Tecnológica de Colombia, coinciden en coadyuvar la demanda. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional piden a la Corte abstenerse de fallar de fondo por la supuesta ineptitud sustantiva, y de manera residual defienden la constitucionalidad de las normas demandadas en caso de que la Corte decida emitir un pronunciamiento. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos ICETEX solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Por su parte, la Universidad Nacional de Colombia defiende la constitucionalidad de los artículos 3º Sección 2201 y 88 de la Ley 1815 y la inexequibilidad del artículo 92 de la misma normatividad. Finalmente, el Procurador General de la Nación pide la exequibilidad de las normas demandadas, precisando que el artículo 92 debe condicionarse en el entendido que la expresión “El MEN determinará la metodología para estimar los nuevos cupos y el costo asociado a cada nuevo cupo” hace referencia a los beneficiarios de los créditos condonables del programa Ser Pilo Paga en cuanto a los rubros a financiar, y que el costo asociado a los mismos no puede implicar una reducción en el valor de los derechos pecuniarios definidos previamente por los entes universitarios autónomos. 2.1. Aptitud sustantiva El artículo 40, numeral 6 de la Constitución dispone que “todo ciudadano” tiene derecho a “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución”. En concordancia con lo anterior, el artículo 241, en sus numerales 1, 4 y 5 establece que la Corte Constitucional es competente para decidir las acciones presentadas por “los ciudadanos” contra los actos de reforma constitucional, las leyes y los decretos con fuerza de ley. De manera complementaria, el artículo 242, numeral 1° dispone que “cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente”. En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad deben señalar (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se reputan infringidas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como la forma en que fue quebrantado, y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Los numerales 1 y 3 de la mencionada normatividad disponen que para que se configure un cargo de inconstitucionalidad se requiere el señalamiento de las normas demandadas, así como las razones por las cuales la Constitución se considera infringida. La jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre estos presupuestos de procedibilidad en el sentido que, si bien la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y, por ende, en su trámite prevalece la informalidad[19], existen requisitos y contenidos mínimos que se predican de la demanda que son indispensables para que se pueda generar una controversia constitucional. En efecto, la Corte ha interpretado el alcance de las condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado −sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción− que los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[20]. Al tenor de estas condiciones la demanda debe satisfacer las siguientes exigencias: (i) ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados, concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia). Al cotejar los argumentos expuestos en la demanda con los presupuestos legales y jurisprudenciales referenciados, la Corte encuentra que los razonamientos dirigidos a cuestionar el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 por la presunta vulneración del derecho a la autonomía universitaria cumple con el requisito de demanda en forma, por las razones que brevemente se pasan a explicar. En primer término, el actor identifica la norma demandada, así como el parámetro constitucional que considera infringido. Seguidamente, expone de forma clara, cierta, específica, pertinente y suficiente las razones por las cuales estima que el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2017” desconoce el artículo 69 Superior. En efecto, el cargo (i) es claro, puesto que la argumentación presentada es comprensible; (ii) es cierto, porque se dirige contra una proposición jurídica que se desprende de la disposición acusada; (iii) es pertinente, en tanto su cuestionamiento es de rango constitucional; (iv) es específico, ya que el demandante indica, apoyándose en la jurisprudencia constitucional, la forma en que resultaría vulnerado el parámetro constitucional; y, por último, (v) es suficiente, al generar una duda mínima en el juez constitucional. Lo anterior se corrobora en la medida en que el accionante indica que el artículo 88 de la Ley 1815 de 2016 vulnera la autonomía académica que el artículo 69 Constitucional le asigna a las instituciones de educación superior, sustentando el reproche en que es potestad de estas definir los asuntos curriculares, los cuales no pueden ser objeto de intervención del ejecutivo. Partiendo de esa premisa, sostiene que las funciones de fomento, inspección y vigilancia a cargo del Ministerio de Educación Nacional, realizadas a través de los registros calificados, son una misión administrativa para garantizar la calidad mínima de los programas, pero no comportan una potestad irrestricta para que dicha autoridad decida sobre el registro de un programa a partir de la viabilidad financiera o disponibilidad de recursos, pues tal determinación compete a las autoridades de las universidades. 2.2. Vigencia y efectos jurídicos La jurisprudencia[21] constitucional ha reiterado que las normas orgánicas de presupuesto tienen carácter permanente, mientras que las leyes ordinarias, que contienen dichos presupuestos, y que se expiden cada año en desarrollo de lo previsto en los artículos 150.11, 346, 347 y 349 de la Carta Política, son de duración limitada −al año fiscal correspondiente−; a la vez que dichas leyes anuales del presupuesto tienen un alcance restringido, que implica que no son indefinidas, ni trazan disposiciones generales de conducta en las ramas y órganos del poder público. En ese mismo sentido, ha sostenido que, en virtud del principio de legalidad del gasto, corresponde al Congreso decretar y autorizar las erogaciones del Estado, de acuerdo con el respectivo plan de desarrollo, a través de la ley anual de presupuesto, la cual tiene un contenido específico y propio, pero un alcance temporal, es decir que su vida jurídica está limitada a la vigencia fiscal respectiva que comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Dicha ley anual de presupuesto se compone de los siguientes elementos: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones; y, (iii) las disposiciones generales. Sobre la temporalidad de las normas presupuestales, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que no es posible emitir pronunciamientos de fondo sobre la exequibilidad de disposiciones que no sean susceptibles de seguir produciendo efectos jurídicos, y que ello ocurre (i) no sólo cuando la norma ha sido derogada por otra posterior, sino también (ii) cuando se trata de una disposición cuyo contenido normativo se ha agotado, por haber sido realizados los mandatos que ella contenía o por haber perdido su vigencia. En palabras de esta Corporación: “Cuando se demandan normas que contienen mandatos específicos ya ejecutados, es decir, cuando el precepto acusado ordena que se lleve a cabo un acto o se desarrolle una actividad y el cumplimiento de ésta o aquél ya ha tenido lugar, carece de todo objeto la decisión de la Corte y, por tanto, debe ella declararse inhibida.”[22] Lo anterior encuentra justificación en que si se declarara la...