Sentencia C-127 de 2018

C-127-18 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-127/18 CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reelección del Director General por una sola vez DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Igualdad de oportunidades El principio de igualdad de oportunidades, como regla irreductible del acceso a la función pública, cualquiera sea su ubicación en la estructura del Estado, se traduce en: “(i) un mandato de tratamiento igualitario para todos los ciudadanos que deseen aspirar a ocupar un cargo público, sin distingo alguno por motivos de género, raza, condición social, creencia religiosa o militancia política; y (ii) la adopción de medidas positivas frente a grupos sociales que inveteradamente han sido discriminados en términos de acceso a cargos públicos, en especial, de dirección.” SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Concurso como mecanismo para establecer el mérito/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio de igualdad de oportunidades [L]a Carta Política, tomando en consideración el bloque de constitucionalidad en la materia, consagra las bases del acceso a la función pública en Colombia, con fundamento en el principio de igualdad de oportunidades, determinando así que todo ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y cargos públicos en igualdad de condiciones. Así, a excepción de aquellos cargos cuyo sistema de nombramiento está específicamente determinado por la Constitución o la ley, el acceso a los empleos en los órganos y entidades del Estado es, por regla general, de carrera. SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Desconocimiento puede constituir sustitución de la Constitución REGLA GENERAL DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones (…) la exclusión a la regla general de la carrera administrativa no significa que el acceso a esos cargos públicos esté por fuera del marco constitucional. Por el contrario, cuando por la naturaleza o las funciones de los cargos el acceso y permanencia por la vía de la carrera administrativa se vuelve incompatible, el criterio de mérito y el principio de igualdad deben respetarse como fundamento en la selección de las personas que acudirán a desempeñar las funciones. CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito como referente para la regulación de todos los empleos en órganos y entidades del Estado MERITO-Criterio axial para el ingreso, permanencia y retiro de cargos del Estado/MERITO-Cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Instrumentos internacionales que lo regulan como derecho político BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Acceso a la función pública La garantía del acceso o ingreso a la función pública en condiciones de igualdad, como una de las dimensiones de los derechos políticos de los ciudadanos, ha sido reconocida a nivel internacional en diversos tratados suscritos y ratificados por Colombia. CONGRESO DE LA REPUBLICA Y PRINCIPIOS DE LA FUNCION PUBLICA-Debe buscar el equilibrio entre derecho de igualdad de oportunidades para acceder a cargos y funciones públicas y la eficiencia y eficacia en la Administración ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Instrumentos internacionales ACCESO A LA FUNCION PUBLICA-Jurisprudencia y doctrina internacional REELECCION DE FUNCIONARIO PUBLICO-Jurisprudencia constitucional La Corte Constitucional ha sido consistente en señalar que el uso de los límites a la reelección en el ejercicio de la función pública y del poder político en el ordenamiento jurídico colombiano, puede tener origen constitucional y en algunos casos legal. En estos últimos, teniendo en cuenta que en general comporta una afectación del derecho de participación y acceso a cargos públicos, tiene un carácter restringido, y no opera por analogía o extensión. Al respecto, al analizar las disposiciones que limitan la reelección de funcionarios para una sola vez, la Corte ha concluido que dicha restricción (i) constituye una medida de probidad de la función pública; (ii) garantiza la participación y acceso en igualdad de condiciones a los cargos públicos; (iii) se erige en un mecanismo de control al poder político, y (iv) en algunos casos, asegura el diseño institucional del Estado. CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Naturaleza jurídica CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Reglamentación por parte del Congreso CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Definición y funciones CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Expedición de licencias ambientales AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-En materia administrativa u orgánica, financiera y patrimonial y política y funcional AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Alcance/AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Jurisprudencia constitucional IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento/IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental IGUALDAD-Carácter relacional TEST DE IGUALDAD-Método de análisis constitucional PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance IGUALDAD-Instrumentos internacionales TEST DE IGUALDAD-Presupuestos/TEST INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas/TEST DE IGUALDAD-Intensidad Referencia: Expediente D-12269 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1263 de 2008, Artículo 1, Inciso 2 (parcial), que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” Actor: Julio César Uribe Acosta Magistrada Sustanciadora: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, D.C., 21 de noviembre de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julio César Uribe Acosta demanda la expresión “(…) podrá ser reelegido por una sola vez” contenida en el Artículo 1, Inciso 2 de la Ley 1263 de 2008, que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” La demanda fue radicada con el número D-12269. 2. Por Auto 295 del 16 de mayo de 2018 se ordenó levantar los términos de suspensión decretados por el Auto 305 de 2017 de la Sala Plena de esta Corporación.[1] II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada, tal como fue publicado en el Diario Oficial 47214 de diciembre 26 de 2008, (se subraya el aparte acusado): “LEY 1263 DE 2008 Por medio de la cual se modifica parcialmente los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993. El Congreso de Colombia DECRETA: Disposiciones generales Artículo 1°. El artículo 28 de la Ley 99 de 1993 quedará así: Artículo 28. Del Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible. El Director General será el representante legal de la Corporación y su primera autoridad ejecutiva. Será designado por el Consejo Directivo para un período de cuatro (4) años, contados a partir del 1° de enero de 2012, y podrá ser reelegido por una sola vez. Parágrafo 1°. El período de los miembros del Consejo Directivo de que tratan los literales e), f), y g) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993, será igual al del Director de la Corporación Autónoma Regional o de Desarrollo Sostenible., y podrán ser reelegibles. Parágrafo 2°. (…)” III. LA DEMANDA 1. El demandante acusa la expresión subrayada al considerar que la limitación para el cargo de Director de las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante las CAR) a una sola reelección atentaría contra los principios de igualdad y participación ciudadana, por tratarse de una restricción que no fue asignada al Congreso de la República por parte de los delegatarios del constituyente primario. Al respecto sostiene: “El constituyente primario, debidamente representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, le asignó al Congreso la función de ‘‘reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía’’, sin incluir la función de prohibir la reelección indefinida, como se consagró en el artículo 1º de la Ley 1263 de 2008, modificatorio del artículo 28 de la Ley 99 de 1993, al expresar: ‘‘… y podrá ser relegido por una sola vez’’ (Se resalta y subraya). \\ El hecho de que la Asamblea Nacional Constituyente haya facultado al legislador para reglamentar la creación y funcionamiento de las CAR, no podía éste desbordar su competencia e incluir la prohibición de reelección que el Constituyente no contempló porque vulnera los Principios de Igualdad y Participación Ciudadana, consignados y protegidos como tales en los artículos 13 y 40 de la Constitución Política de Colombia.”[2] 2. Para el demandante, la Corte Constitucional en su sentencia C-1345 de 2000 se manifestó en el sentido de que la restricción a la reelección del director de la CAR no encuentra sustento en una razón suficiente y, por lo tanto, constituye una extralimitación del Congreso de la República al regular una entidad a la que la Carta Política le dio un régimen de autonomía. 3. Sostiene que sobre el cargo de Director cuya reelección se restringe “no existe norma expresa de rango constitucional que prohíba reelegirse indefinidamente” y por el contrario existen normas que autorizan un régimen de autonomía, “como el numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política; otras como el artículo 13 de la Carta que reclaman el derecho a la igualdad ante la Ley e igualdad de trato y derechos, libertades y oportunidades sin discriminación alguna por parte de las autoridades, y las que claman por los derechos políticos, como el artículo 40 de la Carta Política de Colombia”. Sustenta que en ciertos casos, la Carta Política consagró expresamente la prohibición de reelección, y que frente al cargo de Director de la CAR no lo hizo, por lo cual, ante la falta de restricción constitucional expresa y en el marco de la autonomía de la entidad y de los derechos y principios invocados, no es posible para el legislador establecer tal restricción. 4. Respecto de la vulneración de los artículos 13 y 40, sostiene que con base en la igualdad, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, y por lo tanto “prohibírsele a cualquier ciudadano que cumpla con los requisitos del cargo, que solo puede reelegirse por una sola vez, genera discriminación y viola derechos fundamentales consagrados en la Carta Política (…). El hecho de incluirle una prohibición para acabar con la reelección indefinida vulnera el núcleo esencial de participación democrática de la persona que haya sido reelegida por una sola vez.”[3] 5. Como respaldo de sus argumentos, el demandante resume lo sostenido por la Corporación en la sentencia C-1345 de 2000,[4] en que resolvió una demanda presentada contra el artículo 28 de la Ley 99 de 1993 en su versión original, y que pretendía justamente que se estableciera una restricción a la posibilidad de reelección indefinida. Según el actor “ (…) fue clara la Honorable Corte Constitucional, al expresar que prohibir la reelección de los Directores Generales de la corporaciones autónomas regionales vulnera el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas que hubieran ocupado el cargo (…)”[5] y a fin de sustentar su afirmación, transcribe un aparte de la sentencia de la cual resalta: “ Por el contrario, prohibir la reelección para ese cargo, como quiere el actor de la demanda, en principio sería una decisión que no encontraría una razón suficiente y razonable que la justificará, y que en cambio restringiría el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo…”.[6] 6. Con base en estos argumentos solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” del artículo 28 de la Ley 99 de 1993, tal como fue reformado por el artículo 1, inciso 2 de la Ley 1263 de 2008. IV. INTERVENCIONES A través del Auto del 25 de agosto de 2017 se admitió para su estudio la demanda de la referencia, se comunicó la misma al Ministerio de Agricultura, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y al Departamento Administrativo de la Función Pública; y se invitó a participar en el debate a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS-, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Cauca, a la Facultad de derecho de la Universidad del Norte y a la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia sede Tunja. Según comunicación de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se recibieron dentro del término los escritos de intervención del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Departamento Administrativo de la Función Pública, de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS-, de la Universidad Pedológica y Tecnológica de Colombia sede Tunja, de la Universidad Externado de Colombia, y de los ciudadanos Héctor Mauricio Dávila Bravo, Carlos Olmedo Arias Rey, David Alfonso Andrade Córdoba, Jorge Reyfred Pérez Solarte, Hernán Andrade Rincón y Julio Cesar Ortiz Gutiérrez, así como el concepto del jefe del Ministerio Público. 1. Ministerio de Agricultura En representación del Ministerio de Agricultura, Edward Daza Guevara, Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para conocer de la demanda presentada, por no cumplir con el requisito de suficiencia exigido por la jurisprudencia sobre los cargos esbozados. Señala que la demanda se fundamenta en extractos jurisprudenciales con los que intenta generar una duda sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, sin demostrar las razones por las cuales la prescripción realizada por el legislador carece de los fundamentos de razonabilidad y proporcionalidad que exige el juicio de igualdad. Lo anterior, por cuanto de la norma acusada no se puede predicar una situación discriminatoria o decisión arbitraria e injustificada por parte del legislador, cuya carga deban soportar los destinatarios del precepto demandado. Para el Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales del Ministerio de Agricultura, la demanda carece de la fuerza argumentativa necesaria para demostrar que la disposición demandada que permite a los ciudadanos que cumplan con los requisitos del cargo ser reelegidos solo por una única vez, pues no señala los elementos propios de una conducta discriminatoria o trato diferencial respecto de otro grupo poblacional; circunstancia que hace imposible efectuar un test de igualdad. Resalta el interviniente que la libertad que ostentan las Corporaciones Autónomas Regionales para su funcionamiento no puede entenderse como un atributo ilimitado, pues su autonomía administrativa se materializa en el proceso de elección de los directores de las referidas corporaciones, sin que ello impida que, a nivel central, la autoridad competente expida la reglamentación legal que por mandato constitucional le es permitida. Finalmente, concluye el representante de la cartera ministerial citada, que la facultad otorgada al Congreso de la República por la Constitución Política en el artículo 150.7, de reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, incluye la libertad de legislar sobre la forma como debe ser elegido su representante legal y directivos en general. 2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Dentro del término fijado por el Auto Admisorio, a través de su apoderado judicial,[7] el Ministerio presentó su solicitud de no acceder a la pretensión de suspensión provisional de la norma y mantener la vigencia de las normas impugnadas por considerarlas acordes con el orden jurídico nacional. Fundamenta su solicitud en el hecho de que la materia sobre la que versa la norma acusada podía ser objeto de regulación por el Congreso de la República. Al respecto sostiene el escrito que: “el fundamento de la función constitucional del legislativo, en lo relacionado con las Corporaciones Autónomas Regionales, se encuentra contenida en el numeral 7 del artículo 150, norma que le impone el mandato de reglamentar su creación y funcionamiento y que de igual modo concreta su realización a través de la Ley 99 de 1993, al autorizar al presidente de la Republica para la realización de dichas funciones.” Sostiene además que la norma acusada no lesiona el principio democrático y a ese efecto trae a colación el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de fecha 10 de febrero de 2014,[8] sobre el retiro forzoso a los directores de las CAR. En dicho concepto, el Consejo de Estado enumeró las características de las Corporaciones Autónomas Regionales y reiteró la regla de la reelección del director por una sola vez. 3. Departamento Administrativo de la Función Pública Respondiendo la comunicación hecha por la Corte Constitucional mediante auto del 25 agosto de 2017 y dentro del término fijado, el apoderado judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la Función Pública, envió escrito de intervención en el cual solicita a esta Corporación “desestimar el cargo presentado contra la norma acusada y, en su lugar declarar la constitucionalidad de la norma demandada”. Para sustentar su pretensión, expone los siguientes argumentos: Manifestó que el numeral 7 del artículo 150 Superior establece las facultades inherentes al Congreso de la República, específicamente las relacionadas con la estructura de la administración nacional, las cuales son ejercidas mediante la expedición de leyes, encontrándose entre ellas la de “reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía”. Por lo anterior, sostiene que la expedición de la norma acusada es el resultado de la función legislativa para regular el tema de la reelección de los directores generales de las CAR. Aunando a lo anterior, el interviniente recordó que la Corte Constitucional en Sentencia C-423 de 1994 indicó que el Congreso de la República es el órgano que tiene la competencia in genere para hacer leyes y por lo tanto, se encuentra autorizado para crear las Corporaciones Autónomas Regionales, así como para regular su organización y funcionamiento, incluido lo relativo al nombramiento de sus directores. Para el apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública, al existir competencia legal para determinar la forma de previsión del cargo de director de la CAR, así como para limitar o restringir su reelección indefinida no vulnera los artículos 13 y 40 de la Constitución, pues garantiza el acceso de la ciudadanía al desempeño de cargos públicos y en igualdad de condiciones. Por lo anterior, concluyó que el cargo examinado no debe prosperar. 4. Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS- El Director Ejecutivo y Representante Legal de ASOCARS, Ramón Leal Leal, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la expresión “y podrá ser reelegido por una sola vez”, contenida en el artículo 1 de la Ley 1263 de 2008 modificatorio del artículo 28 de la Ley 99 de 1993. Sostiene que la Corte Constitucional en Sentencia C-593 de 1995 determinó la imposibilidad jurídica de vincular las Corporaciones Autónomas Regionales al Gobierno Nacional o a la administración central dada su propia naturaleza. Posición reiterada en la Sentencia C-578 de 1999 al indicar que la identidad propia de las Corporaciones Autónomas Regionales imposibilita “encuadrarlas dentro de la administración central, dentro de la rama ejecutiva del poder público o dentro de la administración descentralizada o por servicios, o como una entidad territorial”. Para el interviniente, existe un mandato de autonomía para las Corporaciones Autónomas Regionales, que debe ser respetado por el legislador, sin que pueda alterarse bajo ninguna circunstancia. Lo anterior, con el objetivo de asegurar el derecho colectivo a un ambiente sano, y a tener una oferta permanente de elementos ambientales. Expone que la Corte Constitucional ha expresado en su jurisprudencia que el Congreso de la Republica al ejercer su atribución de reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, no puede desconocer el régimen de autonomía que la Constitución Política les atribuye a estas entidades, encontrando un límite para el desarrollo de la actividad legislativa en esta materia. El Representante Legal de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible considera que la norma demandada vulnera el régimen de autonomía de esas entidades, señalado en el numeral 7 del artículo 150 constitucional, pues el legislativo no puede invadir los parámetros mínimos de autonomía administrativa u orgánica, financiera y patrimonial, y especialmente, política y funcional, que la Constitución de 1991 otorgó a dichas corporaciones. Sostiene que las facultades del Congreso de la República no son irrestrictas e incondicionadas, de tal manera que puedan inhabilitar a quienes cumpliendo con los requisitos de ley, aspiren a participar en igualdad de condiciones con otros candidatos parta ser elegidos o reelegidos al cargo de director general. Máxime, si se tiene en cuenta que en los textos del proyecto de ley acusada no se señalan “las razones que tuvo el legislador para modificar lo atinente a la reelección de los directores generales de las Corporaciones Autónomas Regionales; con ello, se demuestra que el legislador excedió las facultades otorgadas por la Constitución Política para reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía, vulnerando el artículo 150 numeral 7 Superior”. 5. Universidad Externado de Colombia En escrito enviado por el Departamento de Derecho Administrativo, y allegado oportunamente a esta Corporación, la Universidad adelanta un acucioso análisis de la demanda, en particular de los cargos presentados, el problema jurídico y constitucional, para concluir con el análisis legal y jurisprudencial, con lo cual sustenta su solicitud de que se declare la exequibilidad de la norma acusada. En cuanto al estudio del caso, la universidad se refiere a la cláusula general de competencia del Congreso de la República en cuanto a la reglamentación de las CAR, dentro de un régimen de autonomía, recordando que “el artículo 150 –numeral 7-, atribuye al Congreso la competencia de reglamentar la creación y funcionamiento de la corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía.” Señala que las normas orgánicas de la Constitución, y en particular, las que describen el ejercicio de la función legislativa, son esquemáticas, abstractas, indeterminadas y elásticas.[9] Sostiene que en virtud de la cláusula general de competencia, el legislador está facultado para reglamentar ciertas materias, incluso para sustituirlas, modificarlas, adicionarlas siempre que ello no resulte contrario a la Carta Política ni invada otras competencias. Esto tiene mayor relevancia cuando se trata del funcionamiento de las CAR por el marco de autonomía en el que se desenvuelven. Al respecto, -señala la Universidad-, la Corte en su sentencia C-462 de 2008, estableció que la facultad de inspección y vigilancia no riñe con la autonomía de esas entidades, lo que fue ratificado por el Auto 2015-00045 de 2016 del Consejo de Estado. Concluye al respecto que: “El legislador tiene plena capacidad para expedir normas legales que rigen el ejercicio de las funciones públicas a cargo de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales, incluidas aquellas que regulen el proceso de designación de los mismos y las prohibiciones aplicables, pues el Constituyente, lo habilitó para regular, a través de la ley, la organización y funcionamiento de dichas entidades, y en consecuencia para disponer lo relativo al nombramiento de sus directores generales, sin establecer la prohibición de reelegirlos -esto para advertir que no estaba prohibido, por disposición superior, su reelección, como tampoco lo está su no reelección-.”[10] Posteriormente, analiza el asunto a la luz de los principios de armonía regional y unidad de gestión para la protección del medio ambiente, para concluir que la naturaleza y objetivos perseguidos por las CAR desbordan el plano local, pues son ejecutores de la política ambiental nacional. Al revisar las gacetas del Congreso sobre la elaboración de la norma impugnada, concluye que la medida “obedece a un fin concreto de carácter general como es la protección del medio ambiente y la garantía de que todos los ciudadanos en los distintos órdenes territoriales puedan gozar de un ambiente sano; razón por la cual, se hizo necesario unificar la gestión así como promover la unidad regional entre los actores protagonistas de la política ambiental,”[11] Finalmente y luego de analizar la norma, concluye que la norma impugnada, si bien limita la reelección del cargo de director de las CAR, lo hace con asidero constitucional por basarse en una razón suficiente y razonable que la justifica, y porque además, “las normas que buscan restringir o prohibir las reelecciones en cargos públicos tienen como propósito impedir la perpetuidad de las personas en el ejercicio de la función pública lo cual no puede resultar violatorio del derecho a la igualdad”.[12] En consideración de todo lo anterior, solicita que se declare exequible la norma impugnada. 6. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, sede Tunja Luis Bernardo Díaz Gamboa, Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, interviene en nombre de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia para solicitar a la Corte que declare exequible la norma jurídica producto de la interpretación atacada, pues “la reelección indefinida vulnera los principios democráticos al concentrar y monopolizar en una sola persona durante un tiempo indefinido, el ejercicio del poder, genera inmovilidad social, propiciando prácticas nepotistas y corruptas”. Para el interviniente, la Constitución de 1991 estableció un Estado Social de Derecho, el cual implica, entre otras innovaciones, la protección a la dignidad humana, la promoción de condiciones de igualdad real y efectiva, la pluralidad étnica, religiosa, ideológica, familiar, sexual y política; todo dentro de un modelo de democracia participativa. Por lo anterior, en su criterio, la reelección indefinida no puede ser una norma admisible en el Estado colombiano; máxime, si se tiene en cuenta que las Corporaciones Autónomas Regionales son instituciones de gran relevancia estratégica y política para el país, por lo que permitir la permanencia periódica continua de su director general conlleva al ejercicio vitalicio en el poder. Para el Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, la norma acusada no resulta irrazonable, pues con su expedición no se vulneró el núcleo esencial del derecho constitucional a elegir y ser elegido, por el contrario, la limitación de que trata el artículo 1, inciso 2 (parcial) de la Ley 1263 de 2008, que modifica el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, hace más transparente y fluido el ejercicio del poder y propicia la democracia participativa, evitando su anquilosamiento. 7. Intervención ciudadana de Héctor Mauricio Dávila Bravo El ciudadano Héctor Mauricio Dávila Bravo remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional escrito de coadyuvancia en relación con la acción pública de la referencia, en el que sostiene que con la prohibición de reelección de que trata la norma demandada se viola en núcleo esencial de la autonomía como “derecho-atributo” protegido por la Constitución Política de 1991, propio de las Corporaciones Autónomas Regionales. Manifiesta el ciudadano que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-462 de 2008, limitó las facultades reglamentarias en cabeza del legislador para regular la autonomía propia de las CAR. Indica que en la referida oportunidad, esta Corporación expresó: “No obstante, los temas de orden interno, que tiene que ver con el funcionamiento institucional de las Corporaciones Autónomas Regionales, hacen parte del espectro autonómico de éstas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia en la definición de dichos asuntos” Por lo anterior, subrayó que la Corte declaró inexequible la expresión “aprobar los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y (…)” contenida en el numeral 36 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993. Aunado a lo anterior, indicó que el artículo 24 de la Ley 99 de 1993 determinó que los Órganos de Dirección y Administración de las Corporaciones Autónomas Regionales, estarían compuestos por la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General, es decir, que gozan de una estructura orgánica autónoma que materializa la facultad delegada por el Constituyente, en lo que respecta a la reglamentación de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de ese régimen de autonomía. Por todo lo anterior, el interviniente sostuvo que declarar la exequibilidad de la norma acusada vulneraría el núcleo esencial de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales; razón por la cual, la disposición demandada debe ser expulsada del ordenamiento jurídico. 8. Intervención ciudadana de Carlos Olmedo Arias Rey El ciudadano presenta su escrito de intervención a fin de apoyar los argumentos del accionante en torno a impugnar la disposición atacada por representar una intromisión en el ámbito de competencia exclusiva de las CAR ello por cuanto considera que el Legislador, al establecer la prohibición de reelegir por más de una vez al director “invade, en forma injustificada y no razonable, sobre un tópico interno, privilegiado y restringido, el núcleo esencial de la autonomía que, la propia Constitución, quiso proteger en favor de la gestión y auto- gobierno de las CARs”.[13] Para sustentar su argumento realiza un test estricto de razonabilidad y trae a colación los criterios adoptados por la Corte, en cuanto a que las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la existencia de un interés superior y no en el arbitrio del legislador. Concluye así que la prohibición de reelección de los Directores de las CAR por más de una vez, realizada por el Congreso, sin que existan registros de su justificación en la exposición de motivos de la ley- no resulta útil, ni necesaria, ni proporcional, ni razonable. Por el contrario, considera el interviniente que la disposición “se revela como una ofensiva intromisión de una autoridad nacional en el manejo del núcleo esencial de sus cuestiones autónomas de índole administrativo”[14] y sostiene además que dichas cuestiones no riñen con los intereses nacionales. 9. Intervención ciudadana de David Alfonso Andrade Córdoba y Jorge Reyfred Pérez Solarte Los ciudadanos participan para coadyuvar la demanda y solicitar a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de la norma, bajo el argumento de que la reglamentación de las Corporaciones Autónomas Regionales debe respetar el régimen de autonomía que les reconoce la Carta Política. Analiza la exposición de motivos de la Ley 1263 de 2008 para concluir que en el texto original de la norma no se consignó la frase demandada, “precisamente porque respetó el régimen de autonomía de las CAR y, se efectuó en aras de fortalecer su funcionamiento de una manera más armónica con las entidades territoriales que hacen parte de su jurisdicción, de tal forma que el término de sus planes de acción sea más coherente para el desarrollo de sus cometidos constitucionales y legales en materia ambiental regional.”[15] Sostiene en ese sentido que la limitante impuesta por el legislador es un mecanismo restrictivo de carácter excepcional que no tiene un sustento suficiente y por ende se constituye en una extralimitación de la competencia definida en el numeral 7 del artículo 150 superior. Posteriormente reitera la naturaleza jurídica especial de las Corporaciones Autónomas Regionales y hace referencia al caso de la CAR del Valle del Cauca, para proseguir con la conclusión de que la norma demandada se erige como una intromisión injustificada del régimen autónomo especial de esas corporaciones. 10. Intervención ciudadana de Hernán Andrade Rincón En su intervención, el ciudadano presenta argumentos para coadyuvar la demanda y solicitar la inexequiblidad de la expresión impugnada, por considerar que la misma transgrede los límites de la competencia del Congreso de la República para regular la autonomía administrativa y funcional de las CAR. Para tal efecto hace uso de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en que se ha pronunciado sobre el régimen de autonomía de las Corporaciones Autónomas y, en particular, en la sentencia C-462 de 2008, en la que esta Corte reiteró las reglas en la materia. Posteriormente analiza la manera como la norma demandada lesiona la autonomía funcional de las CAR. Al respecto, luego de señalar sus características especiales, señala que “la capacidad que tienen las CARs de establecer las plantas de personal materializa la autonomía funcional de la cual gozan para el cumplimiento de sus tareas”[16] y, en consecuencia, sostiene que constituye un desconocimiento de la Carta Política las regulaciones legales que desconozcan el manejo autónomo de sus asuntos administrativos, que harían parte del núcleo central de su autonomía. 11. Intervención ciudadana de Julio César Ortiz Gutiérrez La intervención ciudadana se presenta con el objeto de apoyar los argumentos de la demanda y solicitar la inexequibilidad de la expresión impugnada. Al respecto, el ciudadano reitera los argumentos de la demanda en cuanto a la extralimitación en que habría incurrido el Congreso de la República al regular una materia que pertenece al ámbito de la competencia autónoma de las CAR, la cual tiene respaldo constitucional, sin que además, exista una justificación expresa que permita evaluar las razones por las cuales se decidió restringir el derecho fundamental de acceder a las funciones públicas sin ningún tipo de discriminación. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En su escrito el jefe del Ministerio Público participa en el debate constitucional para defender la exequibilidad de la expresión impugnada. Al respecto identifica tres problemas jurídicos que se desprenden de la demanda incoada, así: “1. Si la norma demandada constituye una extralimitación en el ejercicio de las funciones constitucionales otorgadas al Congreso, al establecer restricciones a la reelección de los Directores Generales de las CAR; 2. Si la decisión del legislador de restringir la reelección del cargo de Director General de las CAR, vulnera el derecho a la igualdad en relación con el derecho de acceder a la función pública del servidor que lo esté desempeñando o quien lo haya ocupado; y, 3. La norma acusada desconoce el régimen de autonomía reconocida por la Constitución a las CAR, al dar a los Directores de dichos entes, el mismo tratamiento que a los servidores públicos pertenecientes al nivel central de la rama ejecutiva del poder público”.[17] Inicia su escrito resolviendo de antemano los posibles problemas de admisibilidad, en particular la cuestión sobre la cosa juzgada constitucional que podría constituirse por la Sentencia C-1345 de 2000, pero establece que no existe cosa juzgada formal ni material, por cuanto los cargos presentados son completamente opuestos. En lo que respecta a la competencia del legislador para regular la organización y funcionamiento, la vista fiscal manifiesta que en aquellos eventos en los que la Constitución Política no señaló de manera expresa la forma de proveer un empleo público, o el periodo para su ejercicio, el Congreso de la República, en desarrollo del amplio margen de configuración que tiene como órgano de representación democrática, puede señalar no solo las funciones, sino también la forma como se proveen dichos cargos. Explica que la Carta Política no hace alusión expresa al cargo de Director General de las CAR, y por tanto, no aparece referencia alguna en el ordenamiento superior acerca de la posibilidad o no de reelección de dichos servidores, de lo que se deduce que el legislador puede establecer la reelección de dichos funcionarios, como también puede señalar limitaciones en ese sentido. Sobre la cuestión relativa al acceso a la función pública y el derecho a la igualdad, hace referencia a la jurisprudencia de esta Corporación con el fin de señalar que la prohibición de la reelección, en principio, solo opera en aquellos casos en que expresamente así lo ha determinado la Constitución como mecanismo de control en el ejercicio del poder; pero cuando el asunto es del resorte exclusivo del legislador, es de carácter excepcional, y debe contener una razón suficiente para justificar una decisión que afecta un derecho fundamental. Sin embargo, considera que en tratándose de los demás empleos del Estado, como en este caso, es necesario aproximarse al tema desde la óptica de la posible afectación de las respectivas funciones que se cumplen y de los equilibrios institucionales que podrían estar en juego con la figura de la reelección, así como desde el prisma del principio democrático que debe guiar el acceso al servicio público, esto es, en función de las personas que no han tenido la oportunidad de ocupar el respectivo cargo. Recuerda además, que la norma demandada no contempla una prohibición absoluta de la reelección, sino una limitación al ejercicio de la misma. Concluye en ese sentido, y con base en decisiones del Consejo de Estado que la expresión demandada resulta válida, con las siguientes palabras: “resulta admisible que el legislador atendiendo al carácter democrático de nuestro Estado Social de Derecho, establezca algunas restricciones –en este caso reelección limitada a una sola vez- para garantizar precisamente el acceso a la función pública, mediante la implementación de mecanismos para promover la alternancia en el ejercicio de los cargos directivos de los organismos del Estado, por lo cual la limitación prevista en las expresiones demandadas es razonable, y por tanto no comporta una trasgresión al núcleo esencial del derecho a la igualdad en relación con la posibilidad de la participación Política (artículos 13 y 40 C.P.)”.[18] Finalmente sobre el problema que refiere a la posible vulneración del régimen de autonomía de las Corporaciones Autónomas, el Procurador General inicia por argumentar que el cargo respectivo no cumple con la suficiencia para ser estudiado por cuanto el accionante no expresa por qué razón una limitación a la reelección, que no es de carácter absoluto, iría en desmedro de la autonomía de las CAR, ante lo cual solicita a la Corte declararse inhibida. Sostiene que, en cualquier caso, la norma es exequible, por cuanto el elemento “autonomía” de las CAR, y sobre el cual enclava el actor su cargo, se predica de estas frente a las otras ramas y órganos del poder. Procede a explicar el concepto de autonomía desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, de lo cual concluye que ninguno de sus aspectos se desconoce por parte de la norma cuestionada, dado que la limitación de la reelección por una sola vez para los Directores de las CAR “no implica para dichas corporaciones o para el respectivo cargo, ningún control o injerencia de otras ramas del poder, ni supone que aquellas estén supeditadas a voluntad externa, ni interferencia en su ámbito administrativo, orgánico y financiero”.[19] En conclusión, el jefe del Ministerio Público sostiene que la medida obedece al desarrollo, por parte del Congreso de la Republica, de lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7 sobre la organización de las CAR, en concordancia con los artículos 1 (fines del Estado), 79 (protección del medio ambiente), 125 (ingreso al servicio público) y 209 (principios de la función administrativa) de la Constitución, y en tal razón solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. COMPETENCIA La Corte Constitucional es competente, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución, para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada. 1.1. Cuestión previa, suficiencia de los cargos de la demanda presentada. El Ministerio de Agricultura en su intervención solicita a la Corte que se declare inhibida para conocer de la demanda presentada, por no cumplir con el requisito de suficiencia exigido por la jurisprudencia sobre los cargos presentados. Señala que la demanda se fundamenta en extractos jurisprudenciales con los que intenta generar una duda sobre la constitucionalidad de la disposición atacada, pero no demuestra las razones por las cuales la prescripción realizada por el legislador carece de los fundamentos de razonabilidad y proporcionalidad que exige el juicio de igualdad. Por otra parte, la Procuraduría General de la Nación también señala que el cargo por supuesta violación de la autonomía de las CAR no cumple con la suficiencia requerida para despertar una mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición atacada. Al respecto, esta Corte consideró, en el auto admisorio de la demanda, que la misma cumplía con todos los requisitos normativos y jurisprudenciales exigidos para su admisión. En particular consideró que los argumentos eran pertinentes y específicos por cuanto el demandante respaldó sus cargos con lo sostenido por esta Corporación en la sentencia C-1345 de 2000. En dicha sentencia la Corte resolvió una demanda presentada contra la versión original del artículo 28 de la Ley 99 de 1993, en la que el accionante pretendía, justamente, que se estableciera una restricción a la posibilidad de reelección indefinida. Según el actor, en la citada sentencia “(…) fue clara la Honorable Corte Constitucional, al expresar que prohibir la reelección de los Directores Generales de la corporaciones autónomas regionales vulnera el núcleo esencial de derecho de participación de aquellas personas que hubieran ocupado el cargo (…)” y a fin de sustentar su afirmación, transcribe un aparte de la sentencia de la cual resalta: “Por el contrario, prohibir la reelección para ese cargo, como quiere el actor de la demanda, en principio sería una decisión que no encontraría una razón suficiente y razonable que la justificara, y que en cambio restringiría el núcleo esencial del derecho de participación de aquellas personas que hubieren ocupado el cargo…”. Por lo tanto, el accionante sí hizo referencia, a través de una interpretación autorizada de esta Corte, a la supuesta falta de justificación razonable del legislador para establecer esa limitante en la reelección del Director de las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante CAR o Corporaciones). Esa falta de justificación, que por carencia de objeto hace inviable un análisis de su razonabilidad, sería lo que convertiría en inconstitucional la limitación al derecho a acceder al cargo público para aquellas personas que se hubiesen desempeñado en el cargo por dos ocasiones, generando una diferenciación en el trato que atenta contra el derecho a la igualdad. Como bien lo ha reiterado esta Corporación, la admisión de una demanda de constitucionalidad requiere del lleno de un conjunto de exigencias legales y jurisprudenciales, sin que ello constituya una restricción al ciudadano de su derecho a “participar en la defensa de la supremacía de la Constitución, ‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. El objetivo de tales exigencias en la argumentación, no es otro que garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional.”[20] Sin embargo, la jurisprudencia de este tribunal también ha precisado que en aplicación del principio pro actione, y en consideración de que la acción de inconstitucionalidad se presenta en el ejercicio ciudadano de un derecho político, le corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto la Corte sostuvo: “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[21] Así, para esta Corte los argumentos presentados por el accionante permiten concluir que el cargo planteado cumple con los requisitos señalados por la jurisprudencia en cuanto a claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia. Por lo tanto, los argumentos presentados en la demanda son suficientes para crear una duda sobre la constitucionalidad de la norma, y permiten adentrarse en el estudio del cargo presentado. 2. PROBLEMA JURÍDICO La demanda presentada contra la expresión “podrá ser reelegido por una sola vez” contenida en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, se sustenta en dos cargos; el primero por violación de la igualdad en el ejercicio de los derechos políticos, por el que se acusa al legislador de exceder sus competencias al crear una restricción a la posibilidad de los ciudadanos de ser elegidos como Directores de las CAR sin una justificación razonable. El segundo, por vulneración de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, que supone que desde su perspectiva funcional y en virtud del carácter autónomo de sus competencias, la facultad del Legislador está restringida y no puede entrometerse en la regulación de aspectos distintos de aquellos que constitucionalmente le están señalados. En las intervenciones presentadas sobre este asunto, con excepción de aquella del Ministerio de Agricultura que pide a esta Corte declararse inhibida para conocer los cargos de la demanda, los demás escritos solicitan a la Corte asumir de fondo el conocimiento de los cargos, y al respecto se dividen en dos posturas: por una parte; el Ministerio de Ambiente, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia consideran que la medida no constituye una restricción a la autonomía de las CAR, sino que se trataría del ejercicio, por parte del Congreso de la República, de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política, que además, resultaría razonable y adecuado para proteger, entre otras, el acceso democrático e igualitario a la función pública. Por el otro extremo, la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible –ASOCARS-, así como los ciudadanos Héctor Mauricio Dávila Bravo, Carlos Olmedo Arias Rey, David Alfonso Andrade Córdoba, Jorge Reyfred Pérez Solarte, Hernán Andrade Rincón y Julio César Ortiz Gutiérrez apoyan los argumentos del demandante, por considerar que la disposición vulnera la autonomía de las CAR y atenta contra la igualdad en el acceso a la función pública para quienes ejercen el cargo de Director de la CAR y ha sido reelegido. El Ministerio Público por su parte, identifica tres problemas jurídicos en la demanda, y sobre ellos, y con base en un extenso análisis jurisprudencial, concluye que la expresión impugnada es el ejercicio del margen de configuración que en la materia tiene el Congreso de la República, en particular porque no se trata de una restricción absoluta de la reelección sino de una medida que justamente atiende la necesidad de equilibrar el acceso a la función pública en igualdad de condiciones para los ciudadanos, tal como sucede con los funcionarios del nivel central de la rama ejecutiva del poder público. Además, establece que la competencia para limitar la reelección a una única vez, no implica ningún control o injerencia de las otras ramas del poder sobre el ámbito administrativo, orgánico y financiero de las CAR. Vista la demanda y los escritos de intervención, el problema jurídico que está llamado a responder la Corte Constitucional, se concreta en si ¿el Legislador, al haber incluido la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” en la disposición que regula la elección de los Directores de las CAR, atentó contra el derecho a la igualdad de participación en la administración pública de quienes se hubiesen desempeñado en el cargo por dos ocasiones, y con ello excedió sus competencias al regular un ámbito restringido por la autonomía funcional de las CAR? Para resolver el problema jurídico planteado es necesario identificar la jurisprudencia en materia de: i) el derecho a acceder en condiciones de igualdad a cargos y funciones públicas; ii) las Corporaciones Autónomas Regionales y el alcance de su autonomía; iii) la igualdad en el ordenamiento constitucional colombiano; y finalmente el, iv) examen constitucional de la expresión “y podrán ser reelegidos por una sola vez” del artículo 28 de la Ley 99 de 1993. 3. EL DERECHO AL ACCESO EN CONDICIONES DE IGUALDAD A CARGOS Y FUNCIONES PÚBLICAS La Constitución de 1991 implicó para el país un nuevo paradigma sobre el acceso democrático e igualitario de los ciudadanos a la función pública, al convertirlo en uno de los pilares del Estado Social y Democrático de Derecho (art.1), desarrollado a lo largo de la Carta Política en el marco del derecho fundamental a la igualdad (art.13) y de los derechos políticos de los colombianos (art. 40.7). Esto significa que a partir de 1991, el principio de igualdad de oportunidades, como regla irreductible del acceso a la función pública, cualquiera sea su ubicación en la estructura del Estado, se traduce en: “(i) un mandato de tratamiento igualitario para todos los ciudadanos que deseen aspirar a ocupar un cargo público, sin distingo alguno por motivos de género, raza, condición social, creencia religiosa o militancia política; y (ii) la adopción de medidas positivas frente a grupos sociales que inveteradamente han sido discriminados en términos de acceso a cargos públicos, en especial, de dirección.”[22] A la luz de ese principio, la Constitución consagra la regla del ingreso a la carrera por concurso de méritos y el principio de igualdad de oportunidades (art.125); la creación de la Comisión Nacional del Servicio Civil (art.130) y las reglas para acceso y restricciones a la reelección de altos cargos en la rama judicial y los órganos de control (Acto Legislativo 02 de 2015). Así pues, la Carta Política, tomando en consideración el bloque de constitucionalidad en la materia, consagra las bases del acceso a la función pública en Colombia, con fundamento en el principio de igualdad de oportunidades, determinando así que todo ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y cargos públicos en igualdad de condiciones. Así, a excepción de aquellos cargos cuyo sistema de nombramiento está específicamente determinado por la Constitución o la ley, el acceso a los empleos en los órganos y entidades del Estado es, por regla general, de carrera. Así, una de las herramientas más importantes para la Carta Política de 1991 en la garantía del derecho de participación de los ciudadanos en el ejercicio y control del poder político, y el acceso al desempeño de funciones públicas (art. 40 superior), es el sistema de carrera administrativa como regla general de acceso a los empleos públicos, establecido por el artículo 125 Superior y que: “(…) merece protección, a la luz de la Constitución Colombiana, no únicamente por lo que significa en sí mismo sino por lo que representa, al tenor del artículo 40, como medio encaminado a lograr la efectividad de otro derecho -genérico- cuál es el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, a objeto de realizar la vigencia material de la democracia participativa”.[23] El sistema de carrera administrativa garantiza “la excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la administración pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirantes”.[24] Es por ello que ha ganado una especial importancia en la jurisprudencia de esta Corporación, al punto que es considerado como un eje definitorio de la Constitución, lo que significa que se trata de “una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución”.[25] La regla general implica que el ingreso a los cargos públicos, esto es a la carrera administrativa, se da por concurso público en el que, al igual que para los ascensos se evalúa fundamentalmente el mérito de los aspirantes, criterio que garantiza el respeto por la igualdad, la calidad de la administración y la objetividad de la selección, por lo que se ha convertido en un ítem de vital importancia en la materia.[26] A su vez, el retiro se dará únicamente por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario “y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”. Como excepción a la anterior regla y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política, el artículo 5º de la Ley 443 de 1998 y el actual artículo 5º de la Ley 909 de 2004 (que derogó la norma anterior), establecen que no son de carrera administrativa: los cargos de elección popular, los de periodo fijo y aquellos de libre nombramiento y remoción. El mencionado artículo dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 5o. DE LA CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de: 1. Los de elección popular, los de período fijo conforme a la Constitución y la ley, aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de trabajadores oficiales. 2. Los empleos de libre nombramiento y remoción (…)” Pero la exclusión a la regla general de la carrera administrativa no significa que el acceso a esos cargos públicos esté por fuera del marco constitucional. Por el contrario, cuando por la naturaleza o las funciones de los cargos el acceso y permanencia por la vía de la carrera administrativa se vuelve incompatible, el criterio de mérito y el principio de igualdad deben respetarse como fundamento en la selección de las personas que acudirán a desempeñar las funciones. Al respecto ha reiterado esta Corporación: “Aunque la carrera administrativa no cobije a todo el conjunto de servidores estatales, la regulación de todos los empleos en los órganos y entidades del Estado, tiene por referente necesario a la carrera y a sus distintos componentes, entre los cuales se encuentra el mérito que, siendo “el aspecto nodal que otorga sentido al principio de carrera administrativa”, en cuanto “criterio axial para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado”, tiene influencia más allá de la carrera administrativa, pues también para los cargos que no pertenezcan a ella se requiere que los servidores públicos “muestren las mayores habilidades, conocimientos y destrezas en el campo laboral correspondiente”.[27] El mérito como criterio base para el acceso a los cargos de la función pública es de tal importancia, que esta Corte en la sentencia SU-938 de 2010[28] indicó que se trata de uno de los elementos esenciales de un Estado erigido sobre la soberanía popular, ya que es uno de los medios para hacer posible que el acceso a los cargos públicos esté libre de limitaciones innecesarias o injustificadas y se ajuste al principio de igualdad. En aplicación de este principio, en la sentencia C-618 de 2015 al analizar la Ley 1774 de 2014, cuyo artículo 39 disponía que los empleos temporales de la Contraloría General serían de libre nombramiento y remoción, la Corte Constitucional resolvió declarar inexequible esa calificación por considerar que no se ajustaba a los criterios objetivos requeridos para exceptuar la regla de la carrera administrativa. En su análisis recordó que la evaluación del mérito para el acceso al empleo público es una regla general trátese o no de la provisión de empleos de carrera administrativa, pues este se relaciona con el cumplimiento de “los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” que, según el artículo 209 de la Carta, deben guiar el cumplimiento de la función administrativa.[29] Recordó la sentencia citada que la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que el acceso al desempeño de cargos públicos compromete dos de sus dimensiones que son la igualdad de trato y la igualdad de oportunidad.[30] En consecuencia, el legislador, al regular los requisitos y condiciones de acceso a la función pública, no puede “desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes a ocupar un cargo público” y debe “establecer condiciones que se ajusten al mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las exigencias del servicio”.[31] Al respecto, sobre la función del legislador respecto de la regulación de los procedimientos para la selección de las personas en el acceso a los cargos...