Sentencia C-127 de 2002

C-127-02 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-127/02 DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN LA UNIDAD NACIONAL-Integración A partir de la Carta Política de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralización y la autonomía de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geográfica los territorios indígenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren política y administrativamente para dar asiento, forma y proyección a la fenomenología institucional de Colombia en tanto país democrático, participativo y pluralista. En este sentido quiso así el Constituyente armonizar las partes en un todo dinámico que rebasando la mera descentralización haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonomía sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les atañe conforme a la Constitución y la Ley. AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Compatibilidad A la luz de la Carta la autonomía territorialidad y la unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dialécticamente a la realización de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en último término las entidades territoriales sólo pueden realizarse a través de la unidad nacional, al paso que ésta únicamente puede existir a condición de que las entidades territoriales desplieguen su poder autonómico en consonancia con los intereses locales y nacionales. Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes –los habitantes del país -, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. ESTRUCTURA DEL ESTADO-Colaboración armónica de órganos y entidades/GESTION PUBLICA/CONTROL FISCAL-Nuevos lineamientos GESTOR FISCAL-Mayor autonomía y correlativas responsabilidades CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo CONTRALORIA-Auditoría moderna/GESTION FISCAL DE LA ADMINISTRACION-Autonomía e independencia/GESTION FISCAL-Control selectivo retrospectivo e integral CONTRALORIA-No hace parte de ninguna de las ramas del poder público CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Alcance CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Prevalencia CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Excepcionalidad AUTORIDAD PUBLICA-Ejercicio de funciones atribuidas por la Constitución y la ley ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos propios y provenientes de participación en nacionales de origen diferenciable y distintivo CONTRALORIA TERRITORIAL-Función CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ejercicio material sobre fondos o bienes de la Nación de entes territoriales Como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la Constitución y la ley, nada se opone a que la Contraloría General de la República desde el punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Nación que les sean transferidos a aquellas a cualquier título, como quiera que el artículo 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contraloría General de la República esa vigilancia. CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIA TERRITORIAL-Ejercicio cuando se manejan fondos o bienes de la Nación CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIA TERRITORIAL-Competencia concurrente CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Prevalencia y coordinación con la territorial sobre recursos nacionales Referencia: expediente D-3660 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5 numeral 6 del Decreto-Ley 267 de 2000. Demandante: José Manuel Bermúdez Cortes. Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero del año dos mil dos (2002). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto - Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente S E N T E N C I A I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JOSÉ MANUEL BERMÚDEZ CORTÉS, demandó el numeral 6 del artículo 5 del Decreto - Ley 267 de 2000. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia, con nuevo ponente por cuanto el proyecto inicialmente presentado por el magistrado doctor Jaime Araújo Rentería no tuvo la mayoría requerida en sesión de la Sala Plena de 26 de febrero del año en curso. Con todo, algunos apartes del proyecto inicialmente presentado a consideración de la Sala Plena, serán incorporados a este fallo en cuanto no se oponen a la decisión que en esta sentencia se adopta. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada que forma parte del decreto, la cual aparece publicada en el Diario Oficial número 43.905 del 22 de febrero de 2000: “Decreto - Ley 267 de 2000 Por el cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones Artículo 5. Funciones. Para el cumplimiento de su misión y de sus objetivos, en desarrollo de las disposiciones consagradas en la Constitución Política, le corresponde a la Contraloría General de la República: (…) 6. Ejercer de forma prevalente y en coordinación con las contralorías territoriales, la vigilancia sobre la gestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que se transfieran a cualquier título a las entidades territoriales, de conformidad con las disposiciones legales.” III. LA DEMANDA El ciudadano JOSÉ MANUEL BERMÚDEZ CORTÉS formuló contra la disposición demandada los cargos que a continuación se enuncian: - La norma vulnera el artículo 272 de la norma superior porque el control prevalente “configura la muerte política e institucional de todas las contralorías de Colombia” al desconocer la jurisdicción, competencia y funciones de los contralores departamentales, distritales y municipales. La norma atacada incorpora una nueva forma de control fiscal “según la cual la competencia del Contralor General de la República prevalecerá sobre la competencia de las contralorías de menor rango”, sobre los recursos del situado fiscal que se transfieran a las entidades territoriales. - Se viola también el artículo 267 de la Constitución donde se preceptúa y dispone que el control fiscal de la Contraloría General de la República es de carácter excepcional, por cuanto el control prevalente configura una intromisión indebida en la jurisdicción y competencia asignadas a las contralorías de las entidades territoriales. En su concepto “esta dictadura atropellaría todos los conceptos de democracia y separación equitativa de poderes” erigiendo un monopolio del control fiscal y dejaría sin autonomía y politizadas las contralorías de menor rango. - El numeral 6 del artículo 5 del Decreto - Ley 267 de 2000 genera una incompatibilidad con los incisos segundo y tercero del artículo 267 de la Carta y atenta contra la supremacía de la Constitución de que habla el artículo 4, porque por un lado, “el control excepcional configura el respeto a la jurisdicción y competencia de las contralorías territoriales, imperando la vía de la excepción en la intervención de la Contraloría general de la República”. De otro lado, porque el control prevalente es incompatible y excluyente con el control excepcional. - Se está transgrediendo el inciso segundo del artículo 13 de la Carta Magna puesto que las contralorías departamentales, distritales y municipales “están siendo sometidas a un riesgo institucional, un marginamiento al ser forzadas a ceder sus jurisdicciones y competencias a la Contraloría General”, lo que implica someterlas a condiciones de desigualdad o inferioridad. - El concepto de “coordinación” que trae el numeral demandado es un concepto encontrado y excluyente con el de prevalencia “pues en uno hay una autoridad de libre disposición y determinación y en el otro hay un respeto recíproco”. En tal sentido se vulnera el principio de “juez natural que posee cada organismo de control fiscal que tiene incorporada dentro de sus funciones, la de proferir fallo en los correspondientes procesos de responsabilidad fiscal que cada organismo tiene en cada territorio”. Asegura que en ninguna parte de los artículos 272 y 288 de la Carta Política aparece consagrado el principio de prevalencia, por lo cual mal podría una norma de inferior jerarquía establecerlo. - Se vulnera el artículo 9 de la ley 330 de 1996, en el cual se describen la naturaleza y las funciones de las contralorías departamentales. En igual sentido se viola el artículo 165 de la ley 136 de 1993, en el cual se establecen las funciones de las contralorías municipales, “perfectamente aplicable para la órbita de las funciones de las contralorías departamentales”. - Argumenta que en los artículos 3, 31 y 50 de la ley 106 de 1994, no se encuentra prevista prelación o prevalencia de la Contraloría General de la República y el artículo 26 de la ley 42 de 1993, estableció los requisitos por medio de los cuales es válida la intervención excepcional de la entidad nacional, sin perjuicio del control que le corresponde a las contralorías departamentales y municipales. - El numeral 5 del artículo 18 en armonía con los artículos 32 y 19 de la ley 60 de 1993 disponen que el control de los recursos provenientes del situado fiscal se realice por parte de las autoridades territoriales competentes, es decir, por las contralorías departamentales, municipales y distritales. Asimismo, el control prevalente no aparece consagrado en el artículo 64 de la ley 141 de 1994, en el artículo 65 de la ley 80 de 1993, ni el artículo 165 de la ley 136 de 1994, porque en dichas disposiciones no se determina una subordinación que signifique una cesión de jurisdicción y competencia en favor de la Contraloría General de la República. Y tampoco existe asiento para el control prevalente al tenor de los artículos 26-6 y 167 de la ley 136 de 1994; del artículo 100 de la ley 134 de 1994; ni de las leyes 563 de 2000 o 42 de 1993. - El demandante hecha de menos en el decreto 1386 de 1994, el control prevalente establecido en la norma demandada, pues a lo largo de su contenido normativo se le entrega autonomía a los resguardos indígenas para el manejo de los ingresos corrientes de la nación en coordinación con los recursos de los municipios y departamentos. - Argumenta su desacuerdo con la sentencia C- 403 de 1999 por la cual se declaró exequible el artículo 26 de la ley 42 de 1994, al no haber tenido en cuenta los demás preceptos de orden legal y crear un control prevalente de naturaleza jurisprudencial que genera una contradicción con el control excepcional señalando: “Si puede por excepción, pero también puede por prevalencia y condiciona estas dos figuras a la procedencia de los recursos sin pronunciarse sobre la norma jurídica que si define la incorporación de recursos a la entidad territorial ¿Cómo puede presentarse tal desenfoque?” - En su sentir la norma demandada implica un retroceso de cincuenta (50) años en el ejercicio del control fiscal y transgrede 3 principios supralegales: “a) Se termina el sistema descentralizado en el ejercicio del control Fiscal, generando retroceso de la descentralización, a la centralización y la concentración. b) Se sesga la autonomía de las entidades territoriales del control Fiscal para condensar todo el poder fiscalizador en la Contraloría General privando y reduciendo la misma autonomía y competencia a la Contralorías Territoriales. c) Deja de ser pluralista el ejercicio del control Fiscal, por la misma prevalencia, liberalidad, autonomía y desorden en cabeza del Contralor General de la República.” - Finalmente, clarifica su posición frente a la sentencia C-364 de 2001, al señalar que no es la competencia prevalente de que habla el artículo 63 de la ley 610 de 2000 la que demanda, sino el control prevalente, que son dos conceptos opuesto y encontrados por las siguientes razones: “ a) La llamada Competencia Prevalente está supeditada a la excepcionalidad y dentro esa excepcionalidad cuando se dan los presupuestos determinados para esa excepción entra la Contraloría General de la República a ejercer esa denominada Competencia Prevalente. b) Pero la misma norma atacada numeral 6 del Art. 5 del Decreto 267/00 conlleva ya un Control Prevalente en forma universal ya desprovee o desaparece la vía de la excepción como obstáculo ante puesto (sic) por el Art. 267 de la carta, sino que en forma directa asume el Control Prevalente es Honorable sala, precisamente ello lo que he demandado.” IV. INTERVENCIONES 1. Contraloría General de la República NESTOR IVAN ARIAS AFANADOR en nombre y representación de la Contraloría General de la República solicitó la exequibilidad de la norma demandada por las siguientes razones: - La sentencia C-364 de 2001 declaró exequible el control fiscal excepcional de la Contraloría General de la República, tal como se aprecia en sus considerandos, que al afecto se transcriben. - En la sentencia SU.620 de 1996, con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell, la Corte Constitucional “indicó que los juicios por responsabilidad fiscal tienen una naturaleza esencialmente resarcitoria, ya que se pretende lograr la reparación del daño causado por el funcionario implicado al erario público”. Para fundamentar su afirmación transcribe las consideraciones de la decisión de unificación y las de la sentencia del 6 de junio de 2000, exp. C-604 de 2000. - A su juicio, el Contralor General de la República está investido de un poder preferente que deviene de la Constitución de 1991 “mediante el cual puede desplazar para efectos de ejercer el control fiscal posterior en casos excepcionales, previstos en la ley sobre las cuentas de cualquier entidad territorial que maneje bienes provenientes de la Nación aún en los casos que ellos hayan ingresado a los presupuestos propios de los entes territoriales.” - Contrario sensu a lo expuesto por el demandante, no se observa un recorte de competencias constitucionales a las contralorías territoriales para la vigilancia fiscal. En su sentir, la norma que se analiza simplemente se limita a señalar que la Contraloría General de la República en coordinación con las contralorías territoriales ejercerá una vigilancia prevalente sobre los recursos nacionales transferidos a cualquier título a las entidades territoriales. - En este orden de ideas, no se suscita un conflicto de competencias con los diferentes niveles territoriales porque “entratándose de recursos transferidos por la Nación a un ente territorial, la Contraloría General de la República puede ejercer competencia concurrente y prevalente sobre dichos recursos cuando las circunstancias lo demanden, es decir cuando se presenten indicios que permitan establecer que existen presuntos manejos irregulares de los dineros correspondientes al situado fiscal.” Apoya su afirmación con la transcripción in extenso del concepto No. 0349 de febrero 19 de 1999, proveniente de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República, en el cual concluyó que: “Una interpretación sistemática y teleológica de la normatividad Constitucional y legal y una lectura detenida de la jurisprudencia de la Corte Constitucional permite dilucidar competencias concurrentes, prevalentes y coordinadas, entre la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales, en la vigilancia de la gestión fiscal de los bienes y recursos territoriales de origen nacional” - Por otro lado, el alcance de la actuación del poder nacional en las finanzas de las entidades territoriales se encuentra condicionado a la definición de la procedencia de los recursos que se intervienen, de conformidad con lo expresado en la sentencia C-449 de 1992 puesto que el situado fiscal y las transferencias municipales son recursos de carácter exógeno, cuyo manejo se encuentra estrictamente limitado por criterios de manejo y destinación, lo cual trae como consecuencia importante la existencia de una Unidad Presupuestal. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación (E), en concepto No. 2672 recibido el 25 de septiembre de 2001 solicita a la Corte declarar inconstitucional el numeral 6º del artículo 5 del Decreto - Ley 267/2000, con fundamento en las siguientes consideraciones: Los artículos 267 y 272 de la ley fundamental, establecen que la Contraloría General de la República en el ámbito nacional y las contralorías territoriales, son los organismos que ejercen vigilancia de la gestión fiscal del Estado. Adicionalmente “el Constituyente le confirió autonomía administrativa y presupuestal a los organismos de control fiscal con el objeto de garantizar que el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales pueda adelantarse con total independencia de los órganos y entidades que controlan.” A su turno el artículo 268 se la Constitución señala las funciones del Contralor General de la República destacando entre ellas las descritas en los numerales 1, 2, 4, 6, 12 y 13. Asimismo el artículo 272 de la Carta establece que los contralores de las entidades territoriales ejercerán en el ámbito de su jurisdicción las prenotadas funciones del Contralor General. De lo anterior se infiere que “existe una clara delimitación de las funciones constitucionales que le competen a la Contraloría General y a las contralorías de las entidades territoriales, pues aún cuando, desde el punto de vista funcional las atribuciones de los organismos de control nacional y territorial son idénticas, ello no es óbice para distinguir que desde el ámbito territorial el constituyente demarcó claramente la competencia de unas y otras, preceptuando expresamente que las últimas ejercerían el control fiscal en su respectiva jurisdicción cumpliendo las mismas funciones asignadas al Contralor General.” En este orden de ideas, las atribuciones del Contralor General de la República de ninguna manera pueden acarrear el desplazamiento de las contralorías territoriales. Nótese por ejemplo la facultad de exigir informes a quienes administren fondos o bienes de la Nación, la cual “no implica el ejercicio del control fiscal integral que la Carta ha consagrado, y menos aún el desplazamiento de las contralorías territoriales en la vigilancia de la gestión fiscal de su respectiva jurisdicción”, por cuanto ello acabaría con el contenido normativo de los artículos 268 y 272 de la Constitución. El concepto de excepcionalidad difiere sustancialmente del concepto de prevalencia. “El control fiscal excepcional a que se refiere el aparte final de inciso tercero del artículo 267 de la Carta Política sólo se puede dar en los casos excepcionales que el legislador prevé y opera sobre cuentas de cualquier entidad territorial, entendiendo como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-403 de 1999, que el control sobre cuentas cobija toda la actividad fiscal, ello debido a que el control fiscal es integral, sin distingo alguno.” El artículo 26 de la ley 42 de 1993 declarado exequible en la sentencia C-403 de 1999, no señala en qué eventos procede el control fiscal excepcional, sino únicamente establece los requisitos de procedibilidad para el control excepcional sobre cuentas de cualquier entidad territorial, a solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisión permanente del Congreso, de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales, y a solicitud de la ciudadanía a través de los mecanismos de participación que establece la ley. De tal suerte que el control se dice excepcional “porque es una excepción a la regla común de que la Contraloría General ejerce vigilancia fiscal sólo en el ámbito nacional, y excepcional porque ocurre sólo en los eventos señalados por el legislador”. Por tanto, no puede ser prevalente porque ello significaría tener alguna superioridad o ventaja que la Constitución no consagró. No considera viable soportar la competencia prevalente en el numeral 13 del artículo 268 del Estatuto Superior, porque la habilitación legal debe cuidarse de invadir la competencia de las contralorías territoriales o vaciar el contenido normativo de los preceptos constitucionales que se refiere a la competencia de estas. El carácter unitario del Estado no puede desconocer la autonomía de las entidades territoriales. La función de vigilar la gestión fiscal de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación prevista en el artículo 267 de la Carta y la atribución prevista en el numeral 4 del artículo 268, son disposiciones aplicables en el ámbito nacional pero no en el local, “porque los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, ya sean a título de transferencias; de rentas cedidas; de derechos de participación en las regalías; de compensaciones; o de recursos de cofinanciación, deben ingresar al patrimonio de las entidades territoriales y por ende dejan de pertenecer a la Nación y pasan a ser propiedad de la respectiva entidad territorial”, sin perjuicio de que la inversión de esos presupuestos está sujeta a lo previsto en la Constitución y la ley. Agrega que si el Constituyente hubiera deseado consagrar el control prevalente, lo hubiera dispuesto expresamente como lo hizo en materia disciplinaria con el Procurador General de la Nación en el numeral 6 del artículo 278 de la Constitución. La única disposición legal que ha consagrado el control prevalente del Contralor General de la República es la que se demanda y se debe tener en cuenta que el proyecto de la misma provino del organismo regentado por el Contralor General. Con apoyo en todo lo anterior concluyó: “El control fiscal que debe ejercer el Contralor General recae sobre la gestión fiscal de la administración y sobre los particulares que manejan bienes de la Nación, pero en el ámbito nacional, y sin desplazar a las contralorías territoriales, de este modo se reafirma la autonomía de las entidades territoriales; y el principio democrático, en tanto los contralores de las entidades territoriales son elegidos por el respectivo órgano de representación popular; y el concepto de Estado unitario porque la competencia ordinaria de control fiscal que tiene el Contralor General puede ampliarse a las entidades territoriales pero sólo por vía excepcional.” En cuanto al análisis jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre el control fiscal, el agente del Ministerio Público realiza un recuento de las sentencias C-534 de 1993, C-374 de 1995, C-272 de 1996, C-403 de 1999 y C-364 de 2001. Sobre el particular resalta que la sentencia C-272 de 1996, sostuvo “que la autonomía de los organismos de control fiscal se encuentra sujeta a la concepción unitaria del Estado, pero a la vez se reconoce que a estos se les ha asignado unas competencias específicas”, lo cual dio lugar a que en las sentencias posteriores se diera paso al control prevalente de la Contraloría General de la República. Es así como en la Sentencia C-403 de 1999 se puntualizó que “existe un control concurrente entre los niveles, regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Nación, y a la vez precisa que respecto de los recursos de origen nacional el control fiscal por parte de la Contraloría General de la República es prevalente y el control de excepción que ésta ejerce sólo se predica de los recursos propios de las entidades territoriales”. De este modo, por vía jurisprudencial se está creando la competencia prevalente de la Contraloría General de la República para vigilar la gestión fiscal de las entidades territoriales. En la mencionada sentencia C-403 de 1999 el control de la Contraloría General se determina por el origen de los recursos y por la destinación, “que según la sentencia, en el caso de los recursos de origen nacional son inescindibles de las finalidades estatales; pero, esta vista fiscal se pregunta si acaso los recursos propios no tienen también una destinación encaminada a cumplir con los fines y cometidos estatales”. Por tanto, el argumento del origen de los recursos pierde fuerza para soportar el poder prevalente respecto de los recursos exógenos y endógenos. Se añade a lo anterior que el artículo 26 de la ley 42 de 1993 solamente estableció unas condiciones de procedibilidad para que el organismo de control pueda ejercer un control excepcional, sin referirse al tipo de recursos sobre el que debe recaer el susodicho control. Lo cual amerita una revisión del tema para la decisión que tomará la Corte en el sub exámine. Nuevamente, en sentencia C-364 de 2001 se reiteró la competencia prevalente de la Contraloría General sobre los recursos exógenos “al declarar constitucional la competencia prevalente de la Contraloría General para adelantar el juicio de responsabilidad fiscal cuando este se origina como consecuencia del ejercicio excepcional del control fiscal.” Para ello se basó en los criterios expresados en las sentencias C-219 de 1997 y C-373 de 1997 a saber: · La Carta Política estableció una serie de reglas mínimas que tienden a articular el principio unitario con la protección de la autonomía territorial, dando en unas ocasiones primacía al nivel central y en otras a la gestión autónoma de las entidades territoriales. · Los principios de descentralización y autonomía deben relacionarse con el de unidad, porque de lo contrario la afirmación de los intereses locales, seccionales y regionales conduciría a la configuración de un modelo organizativo distinto al previsto en la Constitución. · El equilibrio entre los principios de autonomía y de unidad implica que la ley puede regular las cuestiones vinculadas a un interés nacional sin vulnerar la autonomía de las entidades territoriales y respetando los poderes de acción de que gozan para satisfacer sus propios intereses. Estos conceptos, si son interpretados en su contexto, permiten llegar a la conclusión “según el cual el control prevalente que nos ocupa, vulnera las competencias constitucionales de las contralorías territoriales, puesto que la articulación de los principios que rigen la Constitución no puede desconocer la concepción del control fiscal que elaboró el constituyente(...)”. De allí que la competencia prevalente sobre el control fiscal de la Contraloría General de la República no puede depender del origen de los recursos “sino del ejercicio de la facultad excepcional y debe recaer sobre los recursos endógenos y exógenos”. Sin que esto implique una restricción de la competencia de la Contraloría General, a tiempo que se reafirma la autonomía de las entidades territoriales y el control fiscal de sus recursos, de conformidad con la línea jurisprudencial que seguía la Corte Constitucional con anterioridad a las sentencias C-403 de 1999 y C-364 de 2001. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, por cuanto la norma acusada hace parte de una ley de la República. 1. Planteamiento del problema. Corresponde a la Corte en este proceso decidir si, como lo sostiene el actor, es contrario a la Constitución Política el numeral 6º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, por quebrantar las normas contenidas en los artículos 272, 267, 4 y 13 de la Carta, por el supuesto desconocimiento de la competencia exclusiva de las Contralorías del orden territorial para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal en el ámbito de su comprensión territorial, razón esta por la cual el ejercicio por la Contraloría General de la República, “de forma prevalente y en coordinación” con aquellas Contralorías de la vigilancia de la gestión fiscal y los resultados de la administración y manejo de los recursos nacionales que sean transferidos a las entidades territoriales, resulta una “intromisión indebida” que lesiona la autonomía de las entidades locales por un organismo de carácter nacional; o si, por el contrario, la prevalencia y coordinación que la norma acusada establece para el ejercicio del control fiscal cuando por las entidades territoriales se administren y manejen recursos nacionales que se les transfiera a cualquier título, se ajusta a la Carta Política. 3. Las contralorías en la estructura del Estado Colombiano. A partir de la Carta Política de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralización y la autonomía de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geográfica los territorios indígenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren política y administrativamente para dar asiento, forma y proyección a la fenomenología institucional de Colombia en tanto país democrático, participativo y pluralista. En este sentido quiso así el Constituyente armonizar las partes en un todo dinámico que rebasando la mera descentralización haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonomía sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les atañe conforme a la Constitución y la Ley. Lo cual es indicativo de que a la luz de la Carta la autonomía territorialidad y la unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dialécticamente a la realización de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en último término las entidades territoriales sólo pueden realizarse a través de la unidad nacional, al paso que ésta únicamente puede existir a condición de que las entidades territoriales desplieguen su poder autonómico en consonancia con los intereses locales y nacionales. Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes –los habitantes del país -, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. En esta perspectiva se expresa la estructura del Estado bajo la fórmula de las tres ramas del poder público acompañadas por unos órganos autónomos e independientes, cuya razón de ser común estriba en el cumplimiento de las funciones del Estado. Donde, el alinderamiento de las respectivas competencias apareja una colaboración armónica en cabeza de todos los órganos y entidades que integran la estructura del Estado, de suyo ligada a un concepto de GESTIÓN PÚBLICA que a tiempo que involucra tanto a los entes ejecutores como a los controladores, prefigura y determina los nuevos lineamientos del control fiscal que hoy militan en el ordenamiento superior de cara a un gestor fiscal revestido de mayor autonomía y correlativas responsabilidades.[1] Sin lugar a dudas, tal ha sido la connotación que ab initio prohijó el Constituyente bajo la locución “control fiscal posterior y selectivo”. Con arreglo a estos parámetros aparecen las contralorías en sus diferentes niveles ejerciendo un poder de vigilancia que consulta los dictados de la auditoría moderna, en el entendido de que la Administración goza de plena autonomía e independencia para el desarrollo de su gestión fiscal, surtido lo cual emerge el control selectivo con un sentido retrospectivo e integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y cualitativo realizado sobre la materialidad de dicha gestión fiscal. Congruentemente las contralorías no hacen parte de ninguna rama del poder público, como tampoco del nivel central o del nivel descentralizado, pues, sencillamente, constituyen órganos autónomos e independientes, lo cual debe redundar en la independencia requerida en todo hacer controlador. 4. El control fiscal excepcional. Conforme a lo dispuesto por el artículo 267 de la Constitución Política, la función pública de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República se realiza sobre la administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, como control posterior y selectivo de acuerdo con los procedimientos, principios y sistemas que establezca el legislador, salvo que éste autorice para casos especiales que la vigilancia mencionada, previo concepto del Consejo de Estado se realice por entidades privadas colombianas cuya escogencia se realice por concurso de méritos. No obstante lo anteriormente expresado, la norma constitucional contenida en el artículo 267 de la Carta, autoriza en su inciso tercero que en “casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial”. Sobre esta especie de control y su excepcionalidad, se expresó por la Corte en Sentencia C-403 de 1999, lo que sigue: “Entonces, se observa que existe un control concurrente del nivel nacional con el nivel regional y local sobre los recursos que provienen de los ingresos de la Nación, siendo el resultado de la necesaria coordinación que debe existir entre los diferentes niveles de la administración, sin que se pueda predicar por esto exclusión o indebida intromisión del nivel nacional en la administración territorial. Al contrario, a juicio de la Corte, es el desarrollo adecuado del artículo 228 de la Constitución Política, que impone el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. “Así las cosas, se advierte que respecto de los recursos de origen nacional, existe prevalencia del control fiscal por parte de la Contraloría General de la República, en aras de garantizar el adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación. Otra cosa sucede con los denominados “recursos propios” de las entidades territoriales, que se encuentran constituidos, por los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes de su propiedad o, las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias (impuestos, tasas y contribuciones propias), pues en estos casos se puede hablar de una intervención excepcional de la Contraloría General, como quiera que se trata del manejo de sus propios asuntos, aquellos que les conciernen y son de su esencia, no de otra manera se podría hablar de autonomía de las entidades territoriales. “En este sentido, la Corte ha manifestado: “...para que se mantenga vigente la garantía de la autonomía territorial, se requiere que al menos una porción razonable de los recursos de las entidades territoriales puedan ser administrados libremente. De otra forma, sería imposible hablar de autonomía y estaríamos frente a la figura de vaciamiento de contenido de esta garantía constitucional”. “Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento –recursos de crédito -, con dos mecanismos de financiación. En primer lugar disponen del derecho constitucional a participar en las rentas nacionales. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que admiten un mayor grado de inferencia por parte del nivel central del gobierno. “Adicionalmente, las entidades territoriales disponen de aquellos recursos que, en sentido estricto, pueden denominarse recursos propios. Se trata fundamentalmente, de los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o de las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias –impuestos, tasas y contribuciones- propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación, que resultan mucho más resistentes frente a la intervención del legislador” (Sent. C-219 de 1997. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. “Es claro entonces, que el control de excepción que establece la norma acusada, no puede referirse a los dineros que transfiere la Nación a cualquier título a las entidades territoriales, porque en estos casos la Contraloría General de la República, como órgano superior del control fiscal del Estado, no requiere ninguna clase de autorización, ni solicitud, porque se trata de intereses de carácter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades del Estado (art. 2 C.P.). “Por lo tanto, la norma acusada no hace otra cosa que desarrollar la parte final del inciso tercero del artículo 267 de la C.P. “...En los casos excepcionales, previstos por la ley, la contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial...”, norma esta que consagra una autonomía local sobre los recursos propios de las entidades territoriales que justifica la constitucionalidad del texto consagrado en el artículo 26 literales a) y b) de la Ley 42 de 1993, sin que se puede predicar como se señala en la demanda que con la disposición acusada se crean “feudos funcionales”, porque como se vio, la competencia de la Contraloría General de la República no se limita en tratándose del ejercicio del control fiscal respecto de los recursos de los entes territoriales de origen nacional. “Ya esta Corporación ha puesto de presente que la articulación de los intereses nacionales y de los de las entidades territoriales puede “...dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que serán ejercidas independientemente en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercerán de manera armónica” (Sent. C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). “Así las cosas, debe entenderse que el régimen del control fiscal, atendiendo su carácter autónomo, ha de realizarse con estricta sujeción a los postulados constitucionales, por los órganos que la Carta Fundamental autoriza para su ejercicio, esto es, las Contralorías, tanto a nivel nacional, departamental, distrital o municipal (cuando existan)”. Por ello, en armonía con lo ya dicho en la sentencia acabada de mencionar, la Corte, en Sentencia C-364 de 2001, (magistrado ponente, doctor Eduardo Montealegre Lynett) declaró constitucional la competencia prevalente de la Contraloría General de la República para adelantar el juicio de responsabilidad fiscal cuando éste se origina en el control excepcional en la vigilancia de la gestión fiscal de las entidades territoriales. 5. Competencia concurrente de la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales para la vigilancia de la gestión fiscal. Es claro para la Corte que en virtud de lo dispuesto por el artículo 121 de la Carta las autoridades públicas sólo pueden ejercer las funciones que les atribuyan la Constitución y la ley, norma esta que armoniza a plenitud con lo dispuesto en el artículo 6º de la Carta Política en cuanto en él se establece la responsabilidad de los servidores públicos por infracción de la misma o de las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En desarrollo de tales principios rectores elevados por el constituyente a la calidad de normas jurídicas, la propia Carta en los artículos 267 y 268 precisa el ámbito de la vigilancia de la gestión fiscal del Estado como función pública a cargo de la Contraloría General de la República y las atribuciones que corresponden para realizarla al Contralor General de la República y, luego, en el artículo 272 se ocupa de lo atinente a la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde existan Contralorías, con la precisión, en todos los casos, en el sentido de que ella se ejercerá en forma posterior y selectiva. Dado que en la Constitución Colombiana se adopta la forma de república unitaria, pero al propio tiempo se establece la autonomía de las entidades territoriales, es claro que estas últimas para la gestión de sus intereses “y dentro de los límites de la Constitución y la ley” pueden administrar sus recursos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales, conforme a lo establecido por el artículo 287 de la Carta. Ello significa, entonces, que cada una de las entidades territoriales tiene recursos propios y, además, los que provienen de su participación en los nacionales, cuyo origen en consecuencia, es claramente diferenciable y distinto. Tanto con los unos como con los otros, en la órbita de su competencia, se realizan por las entidades territoriales los actos propios de la gestión pública con arreglo a la normatividad vigente y para alcanzar los fines que al Estado le asigna el artículo 2º de la Carta, pues estos no son exclusivos de las autoridades nacionales. Siendo ello así, corresponde a las Contralorías del orden Territorial en cumplimiento y desarrollo del artículo 272 de la Carta y desde un punto de vista orgánico, la vigilancia de la gestión fiscal que cada una de las entidades territoriales adelante en su respectiva jurisdicción. Con todo, como las entidades territoriales participan de los ingresos nacionales en la forma prevenida en la Constitución y la ley, nada se opone a que la Contraloría General de la República desde el punto de vista material, ejerza el control fiscal sobre los fondos o bienes de la Nación que les sean transferidos a aquellas a cualquier título, como quiera que el artículo 267 de la Carta, sin distingo alguno atribuye a la Contraloría General de la República esa vigilancia. De esta suerte, con fundamento en los artículos 272 y 267 de la Constitución, tanto las contralorías de las entidades territoriales como la Contraloría General de la República pueden ejercer el control de la gestión fiscal cuando se manejan o administran fondos o bienes de origen nacional. Sin embargo, es claro que el ejercicio simultáneo del control fiscal por la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales en relación con la gestión pública que se cumple por las entidades territoriales, constituiría una innecesaria duplicidad de funciones, que además de multiplicar su costo en nada contribuiría a la eficacia ni a la eficiencia y celeridad de la función administrativa, por lo que se impone admitir que la Constitución no puede ser interpretada para conducir a ese resultado. Por otra parte, no resulta admisible una interpretación según la cual cuando se trate de la administración y manejo de fondos o bienes de origen nacional la Contraloría General de la República ejerza de modo privativo, exclusivo y excluyente, el control y la vigilancia de la gestión fiscal aún cuando esos fondos o bienes hubieren sido transferidos por la Nación a las entidades territoriales, pues ello equivaldría a ignorar la existencia del artículo 272 de la Carta, como si existiera tan sólo el artículo 267, inciso primero de la misma. Y, del mismo modo, resulta igualmente inadmisible la interpretación contraria, que llevaría entonces a aceptar que transferidos fondos o bienes de la Nación a las entidades territoriales, en la vigilancia de la gestión fiscal de estas no podría tener ninguna competencia la Contraloría General de la República. Así, se impone entonces una interpretación armónica de lo dispuesto por los artículos 267, inciso primero, 272 y 286 de la Carta, de la cual se desprende como conclusión la existencia de una competencia concurrente, para desechar la pretendida competencia privativa sobre el control de la gestión fiscal en este caso y, en tal virtud, ha de aceptarse que no pueden ejercerse simultáneamente esas funciones por la Contraloría Territorial y la Contraloría General de la República. Es pues, claro que el fundamento de la exequibilidad de la norma acusada no lo es el control excepcional sino, en forma directa, el que se desprende de los artículos 267 inciso primero, 272 y 286 de la Carta. Así las cosas, no encuentra entonces la Corte que resulte inexequible lo dispuesto por el artículo 5º numeral sexto del Decreto - Ley 267 de 2000, como quiera que bien puede el legislador establecer competencias prevalentes, como lo hizo en este caso y en nada se vulnera norma alguna de la Constitución cuando para este efecto ordena que exista coordinación entre las actividades que cumplan para la vigilancia de la gestión fiscal tanto la Contraloría General de la República como las Contralorías Territoriales. VII. DECISION Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el numeral 6º del artículo 5 del Decreto - Ley 267 de 2000. Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente. MARCO GERARDO MONROY CABRA Presidente JAIME ARAÚJO RENTERÍA Magistrado ALFREDO BELTRÁN SIERRA Magistrado MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Magistrado JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Magistrada MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General Salvamento de voto a la Sentencia C-127/02 DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA EN LA UNIDAD NACIONAL-Integración (Salvamento de voto) A partir de la Carta Política de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralización y la autonomía de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geográfica los territorios indígenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren política y administrativamente para dar asiento, forma y proyección a la fenomenología institucional de Colombia en tanto país democrático, participativo y pluralista. En este sentido quiso así el Constituyente armonizar las partes en un todo dinámico que rebasando la mera descentralización haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonomía sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les atañe conforme a la Constitución y la Ley. AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Compatibilidad (Salvamento de voto) A la luz de la Carta las nociones de territorialidad y unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dialécticamente a la realización de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en último término las entidades territoriales sólo pueden realizarse a través de la unidad nacional, al paso que ésta únicamente puede existir a condición de que las entidades territoriales desplieguen su poder autonómico en consonancia con los intereses locales y nacionales. Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes –los habitantes del país-, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un mismo mecanismos estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. ESTRUCTURA DEL ESTADO-Colaboración armónica de órganos y entidades/GESTION PUBLICA/CONTROL FISCAL-Nuevos lineamientos (Salvamento de voto) GESTOR FISCAL-Mayor autonomía y correlativas responsabilidades (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL-Posterior y selectivo (Salvamento de voto) CONTRALORIA-Auditoria moderna/GESTION FISCAL DE LA ADMINISTRACION-Autonomía e independencia/GESTION FISCAL-Control selectivo retrospectivo e integral (Salvamento de voto) CONTRALORIA-No hace parte de ninguna de las ramas del Poder Público (Salvamento de voto) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Vigilancia de gestión fiscal en la órbita nacional/CONTRALORIA TERRITORIAL-Vigilancia de gestión fiscal dentro de su jurisdicción (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL-Determinación de cobertura (Salvamento de voto) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control posterior sobre cuentas de entes territoriales (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Excepcionalidad (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL-Titularidad sobre gestión fiscal de particulares (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL-Alcance (Salvamento de voto) PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Modificación (Salvamento de voto) PODER PREFERENTE-Unico caso (Salvamento de voto) PODER PREFERENTE-No extensión (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Fundamento jerárquicamente concurrente en la Constitución y la Ley (Salvamento de voto) DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL-Ley no es instrumento idóneo de modificación, reforma, adición o derogación (Salvamento de voto) CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Facultades excepcionales (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL TERRITORIAL-Impropia distinción entre recursos endógenos y exógenos (Salvamento de voto) CONTRALORIA TERRITORIAL-Irrelevancia de calificación de recursos como nacional territorial (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL-No es prevalente (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL-Distinción de facultad excepcional de potestad prevalente/CONTRALORIA-Inexistencia de control prevalente (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL-Modificación de tesis en recursos nacionales transferidos a entes territoriales (Salvamento de voto) PRESUNCION DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-No distinciones en calidad de nacional o territorial (Salvamento de voto) CONTROL FISCAL-No acaecimiento simultáneo de prevalencia y coordinación (Salvamento de voto) Prevalencia y coordinación no pueden acaecer simultáneamente y de ara a dos órganos específica e invariablemente considerados; no pueden coexistir válidamente, toda vez que en el mejor de los casos dichos verbos rectores encierran una contradictio ex toto, que a su turno denuncia el carácter inconstitucional de la norma acusada. Y no podría ser de otra manera, por cuanto, sin excepción, el Derecho debe ser racional en todo Estado Social de Derecho que se precie de serlo con sentido auténtico. ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía en competencias y recursos (Salvamento de voto) Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, los suscritos magistrados se ven precisados a salvar su voto en relación con la decisión contenida en la sentencia C-127 del 26 de febrero de 2002. Al respecto se tiene: El actor demanda la inexequibilidad del numeral 6º del artículo 5 del decreto 267 de 2000, pues en su opinión este dispositivo es violatorio de los artículos 272, 267, 4 y 13 del Estatuto Supremo por los siguientes motivos: la potestad que allí se acuña desconoce la competencia que asiste a las contralorías territoriales para ejercer la vigilancia sobre la gestión fiscal en sus respectivas jurisdicciones; el control prevalente excluye la posibilidad del control excepcional, provocando así “una intromisión indebida” (sic) de la Contraloría General de la República en la jurisdicción y competencia de las contralorías; la norma acusada genera una incompatibilidad para con el inciso segundo del artículo 267 superior; y, finalmente, dicha norma engendra un marginamiento institucional de las contralorías territoriales en la medida en que son forzadas a ceder sus jurisdicciones y competencias a la Contraloría General de la República en aras del control prevalente, siendo patente la violación del derecho a la igualdad en tanto son sometidas a condiciones de inferioridad. Para una mejor inteligencia de la materia en discusión, los suscritos magistrados proceden a estructurar su examen al tenor de los siguientes temas: a) Las contralorías en la estructura del Estado Colombiano. b) El control fiscal sobre la gestión fiscal nacional y territorial, incluidos los particulares, y el control fiscal excepcional. c) El control fiscal prevalente y su arraigo constitucional. a) Las contralorías en la estructura del Estado Colombiano. A partir de la Carta Política de 1991 Colombia se constituye como un Estado Social de Derecho que integra la descentralización y la autonomía de sus entidades territoriales en el espectro de la unidad nacional, de suerte que al amparo de una secuencia geográfica los territorios indígenas, los municipios, los distritos y los departamentos concurren política y administrativamente para dar asiento, forma y proyección a la fenomenología institucional de Colombia en tanto país democrático, participativo y pluralista. En este sentido quiso así el Constituyente armonizar las partes en un todo dinámico que rebasando la mera descentralización haga viables y trascendentes los derechos que asisten a las entidades territoriales para gestionar con autonomía sus intereses, esto es: para gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, participar en las rentas nacionales, y por supuesto, ejercer los controles que les atañe conforme a la Constitución y la Ley. Lo cual es indicativo de que a la luz de la Carta las nociones de territorialidad y unidad nacional son ampliamente compatibles, se nutren mutuamente, engloban en diferentes estadios institucionales la misma comunidad, concurren dialécticamente a la realización de los fines esenciales del Estado, y por tanto, operan, discurren y se articulan de tal manera que en último término las entidades territoriales sólo pueden realizarse a través de la unidad nacional, al paso que ésta únicamente puede existir a condición de que las entidades territoriales desplieguen su poder autonómico en consonancia con los intereses locales y nacionales. Son, pues, territorialidad y unidad nacional, dos elementos teleológicamente inescindibles, ontológicamente diferenciables a partir de su materialidad geográfica, con unos destinatarios comunes –los habitantes del país-, y por entero, instancias orgánicas y funcionales de un mismo mecanismo estatal: el de la República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. En esta perspectiva se expresa la estructura del Estado bajo la fórmula de las tres ramas del poder público acompañadas por unos órganos autónomos e independientes, cuya razón de ser común estriba en el cumplimiento de las funciones del Estado. Donde, el alinderamiento de las respectivas competencias apareja una colaboración armónica en cabeza de todos los órganos y entidades que integran la estructura del Estado, de suyo ligada a un concepto de GESTIÓN PÚBLICA que a tiempo que involucra tanto a los entes ejecutores como a los controladores, prefigura y determina los nuevos lineamientos del control fiscal que hoy militan en el ordenamiento superior de cara a un gestor fiscal revestido de mayor autonomía y correlativas responsabilidades.[2] Sin lugar a dudas, tal ha sido la connotación que ab initio prohijó el Constituyente bajo la locución “control fiscal posterior y selectivo”. Con arreglo a estos parámetros aparecen las contralorías en sus diferentes niveles ejerciendo un poder de vigilancia que consulta los dictados de la auditoría moderna, en el entendido de que la Administración goza de plena autonomía e independencia para el desarrollo de su gestión fiscal, surtido lo cual emerge el control selectivo con un sentido retrospectivo e integral que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y cualitativo realizado sobre la materialidad de dicha gestión fiscal. Congruentemente las contralorías no hacen parte de ninguna rama del poder público, como tampoco del nivel central o del nivel descentralizado, pues, sencillamente, constituyen órganos autónomos e independientes, lo cual debe redundar en la independencia mental requerida en todo hacer controlador. b) El control fiscal sobre la gestión fiscal nacional y territorial, incluidos los particulares, y el control fiscal excepcional. A través de su artículo 267 la Carta establece en cabeza de la Contraloría General de la República el control fiscal sobre la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Es decir, en primer término la Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal que tiene lugar en la órbita nacional, correspondiéndole a las contralorías departamentales, distritales y municipales ejercer el control fiscal dentro de sus respectivas jurisdicciones. Lo que a su turno enseña también que la cobertura del control fiscal está determinada por el orden presupuestal nacional o territorial de los recursos aforados por los respectivos órganos de elección popular.[3] Sin perjuicio de que en los casos excepcionales, previstos en la ley, la Contraloría General de la República pueda ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, lo cual impone entender también que, por disposición constitucional el control excepcional únicamente opera sobre la gestión fiscal de los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas,[4] que no sobre la gestión fiscal de los particulares, toda vez que el artículo 267 superior –en cuanto norma de competencia- no los incluyó como sujetos pasivos de dicha modalidad de control, de lo cual se sigue que la titularidad para el ejercicio del control fiscal sobre la gestión fiscal de los particulares reside con exclusividad en cabeza de la Contraloría General de la República o de alguna de las contralorías departamentales, distritales o munici...