Sentencia C-1260 de 2001

C-1260-01 Sentencia C-1172/01 Sentencia C-1260/01 DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Objeto/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Mandatos diferenciados/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Principio general y regla especial La Constitución, al adoptar la fórmula política del Estado Social de Derecho, propugna por la democratización de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para permitir que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente. Esta opción constitucional se materializa en diversas normas constitucionales, y en especial en el artículo 60, el cual, como esta Corte lo ha señalado, contiene dos mandatos diferenciados, pues simultáneamente establece un principio general y una regla. El inciso primero establece el principio según el cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad. El inciso segundo desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenación que haga el Estado de su participación en alguna empresa en la cual tenga parte. Esta forma de interpretar el contenido del artículo 60 de la Constitución parte de las mismas consideraciones que hizo esta Corporación en sentencia, donde distinguió las dos diversas estructuras normativas del artículo. La Corte aclaró en esa providencia que el primero de los incisos incluía una cláusula “programática y promocional”, a través de la cual el Constituyente consagró un derecho de todas las personas de acceder a la propiedad, que el Estado “debe intentar realizar en la medida de sus posibilidades jurídicas y fácticas”. El segundo inciso tiene una característica normativa distinta, pues está construido a la manera de una regla, ya que establece una obligación específica para el caso concreto de enajenaciones de participación de capital del Estado en una empresa. En otras palabras, consagra “una regla clásica bajo la forma de mandato definitivo, puesto que a una determinada hipótesis fáctica (la enajenación de participación estatal en una empresa) atribuye una consecuencia ineluctable: el derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias”. ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Condiciones especiales en hipótesis distintas/ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Ampliación legislativa del derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias El inciso segundo del artículo 60 de la Carta establece que si se cumple la hipótesis prevista (enajenación de la participación estatal en una empresa) entonces opera el derecho de preferencia; pero ese inciso no prohíbe que el Legislador establezca esas condiciones especiales en otras hipótesis distintas, pues esa ampliación legislativa del derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias en los procesos de privatización sería un desarrollo de claros principios constitucionales, como la promoción del acceso a la propiedad, el fomento de formas asociativas y solidarias de propiedad y el estímulo a la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas. ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Carácter especial o específico La regla constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 60 tiene un carácter especial o específico y no una naturaleza exceptiva o excluyente. La norma determina claramente que dado un especial estado de cosas en el mundo jurídico, debe seguirse una consecuencia frente a él, y no que únicamente de ciertos hechos deban generarse algunas consecuencias, tal y como sucede con las excepciones o las restricciones. REGLA CONSTITUCIONAL ESPECIFICA Y REGLA CONSTITUCIONAL EXCEPTIVA-Distinción Las reglas constitucionales de carácter específico no restringen la actividad legislativa ordinaria sino que consagran una obligación constitucional directa. Nada impide entonces que el Legislador pueda establecer discrecionalmente otros supuestos fácticos a los cuales vincule idénticas consecuencias. Una regla constitucional específica regula positivamente un grupo de hechos y les adscribe una consecuencia, pero no impide que otros hechos, de acuerdo a la discrecionalidad del legislador, puedan ser circunscritos para asignarles los mismos efectos. Y eso sucede porque la regla constitucional específica es un desarrollo de principios constitucionales más genéricos. En cambio, una regla constitucional exceptiva o excluyente establece, para una situación determinada, una excepción a ciertos principios constitucionales, que de no existir la excepción, gobernarían entonces esa situación. Ese tipo de reglas restringe entonces las consecuencias únicamente para los supuestos allí contenidos, y prohíbe entonces que el legislador promulgue normas ordinarias ampliando esas consecuencias a otros estados de cosas. DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Regla que persigue desarrollar específicamente los principios ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Derechos de preferencia para trabajadores y organizaciones solidarias en hipótesis distintas REGLA CONSTITUCIONAL ESPECIFICA-Palabra técnica y extensión a otros supuestos PRINCIPIO DE DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Desarrollo legal PRINCIPIO DE DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Regla constitucional que la desarrolla ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Preferencia para otro tipo de sociedades DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Interpretación del término “acciones” REGLA CONSTITUCIONAL-Tensión normativa derivada de una lectura literal REGLA CONSTITUCIONAL-Criterios interpretativos PROCESO DE PRIVATIZACION-Significado amplio del término “acciones” DEMOCRATIZACION DE LA TITULARIDAD DE ACCIONES-Alcance ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Significado amplio del término “acciones”/PARTICIPACION DEL ESTADO EN EL CAPITAL SOCIAL DE EMPRESA-Significado amplio del término “acciones” La interpretación restrictiva del término acciones comporta resultados indeseables, pues no sólo permite que la finalidad democratizadora del derecho de preferencia pueda ser eludida en la práctica, sino que podría estimular que las empresas con participación estatal asuman ciertas formas jurídicas, que no sean las más adecuadas. Por el contrario, una interpretación amplia del término acciones evita esos inconvenientes, pues fortalece la voluntad democratrizadora del Constituyente y no genera incentivos inadecuados en el diseño de las empresas con participación estatal Ahora bien, es sensato asumir como principio hermenéutico que el funcionario judicial siempre debe preferir aquella interpretación que vigoriza el cumplimiento de los fines de la norma y que evita consecuencias indeseables en su aplicación. Una conclusión se impone: el término acciones debe ser entendido en forma amplia, de tal manera que cubra a todas las formas de participación estatal en el capital social empresarial. PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Respeto ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Enajenación de cuotas o partes de interés del ámbito del derecho de preferencia ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Ambito de aplicación del derecho de preferencia/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD EN PROCESO DE PRIVATIZACION ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EL CAPITAL SOCIAL DE LAS EMPRESAS-Aplicación del derecho de preferencia ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA-Derecho de preferencia para acceder en el capital social DERECHO DE ASOCIACION-Dimensiones DERECHO DE ASOCIACION-Dimensión negativa/ENAJENACION DE PARTICIPACION DEL ESTADO EN EMPRESA FRENTE AL DERECHO DE ASOCIACION Y LIBERTAD DE EMPRESA-Derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias AUTONOMIA DE EMPRESA Y AUTONOMIA DE ASOCIACION-No confiere la Constitución el mismo grado de protección EMPRESA-Posibilidad de regulación amplia de estructura interna DEMOCRATIZACION DEL ACCESO A LA PROPIEDAD Y PROMOCION DE PROPIEDAD SOLIDARIA-Derecho de preferencia de trabajadores y organizaciones solidarias en venta de cuotas o partes de interés estatales DERECHO DE DOMINIO-No constituye una expectativa de acceder a un bien Referencia: expediente D-3569. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) de la Ley 226 de 1995. “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones.” Actor: Alfredo Vásquez Villarreal Temas: Democratización de la propiedad, participación estatal en el capital social de las empresas, procesos de privatización de empresas y derecho de preferencia de las organizaciones solidarias y de trabajadores Magistrado Ponente (E): Dr. RODRIGO UPRIMNY YEPES Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Alfredo Vásquez Villarreal demandó las expresiones “y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa”, “o participaciones sociales”, y “lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de la empresa”, contenidas todas en el artículo primero de la Ley 226 de 1995. Cumplidos los trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir acerca de la demanda de referencia. II. TEXTO OBJETO DE REVISION Se transcribe a continuación el texto de la disposición pertinente, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.159, de 21 de diciembre de 1995, y se subrayan las expresiones demandadas. “LEY 226 DE 1995” “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones.” EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, DECRETA: “Artículo 1. Campo de aplicación. La presente Ley se aplicará a la enajenación, total o parcial, a favor de particulares, de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de propiedad del Estado y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa. “La titularidad de la participación estatal está determinada bien por el hecho de que las acciones o participaciones sociales estén en cabeza de los órganos públicos o de las personas jurídicas de la cual éstos hagan parte, o bien porque fueron adquiridas con recursos públicos o del Tesoro Público. “Para efectos de la presente Ley, cuando se haga referencia a la propiedad accionaria o a cualquier operación que sobre ella se mencione, se entenderán incluidos los bonos obligatoriamente convertibles en acciones, lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de una empresa.” III. LA DEMANDA El impugnante sostiene que los apartes acusados del artículo primero de la Ley 226 de 1995 violan de manera principal el artículo 60 Constitucional, y adicionalmente los artículos 34, 38, 58 y 153 de la Carta Política. El impugnante aduce que por virtud del artículo 60 del Estatuto Superior, el Estado puede enajenar su participación en una empresa tomando las medidas tendientes a democratizarla mediante su ofrecimiento a los trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, pero sólo cuando dicha participación esté representada en acciones. Luego de hacer un extenso análisis doctrinario acerca de la naturaleza jurídica de la propiedad accionaria como manifestación de un tipo específico de sociedad comercial, el actor concluye que las normas acusadas contrarían la restricción impuesta por el artículo 60 de la Constitución, en la medida en que permiten la enajenación democrática de la participación estatal de activos no representados en acciones, como cuotas o partes de interés. Para el impugnante, las expresiones “y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa”, “o participaciones sociales”, y “lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de la empresa” contenidas en la norma acusada, aluden a tipos de participaciones societarias cuya enajenación no está permitida, en los términos del artículo 60. Agrega que cumplir con la restricción impuesta por la Constitución, en relación con la enajenación de la participación accionaria del Estado, es fundamental en la medida en que las consecuencias jurídicas derivadas del tipo de participación estatal en una sociedad mercantil, determinan tanto el régimen de responsabilidad solidaria en materia tributaria como el régimen de responsabilidad laboral y de inhabilidades de los socios. Al respecto afirmó: “Es entonces absolutamente evidente que cuando una norma en nuestro sistema jurídico se refiere a acciones, está haciendo referencia específica y exclusiva a los títulos representativos de partes alícuotas que conforman el capital social de una sociedad anónima o de una sociedad en comandita por acciones. No puede pretenderse ampliar el significado del término para sostener que deben quedar comprendidas en el alcance de dicho vocablo otras formas de participación en el capital de una sociedad, pues tales otras formas no se pueden identificar con la denominación “acciones” sino que corresponderán a la expresión “partes de interés social” o a la expresión “cuotas de interés social”, según sea el caso.” En apoyo de lo anterior, aduce que la interpretación del texto constitucional debe hacerse consultando su sentido natural y obvio, lo cual obliga a considerar el término “acciones” como referido únicamente a la participación del Estado en las sociedades de capital o intuito rei. Sostiene que donde el legislador no distingue no le es dado al intérprete hacerlo, de forma tal que es deber del intérprete acoger la distinción realizada en el artículo 60 para no vulnerar el principio de competencia del legislador. En el mismo sentido, el impugnante advierte que la intención del constituyente consistía en someter sólo a las sociedades de capital con participación estatal representado en acciones, al régimen de venta con favorecimiento del sector solidario, habida cuenta de las consecuencias que traería la enajenación, en similares condiciones, de otro tipo de participaciones en sociedades de cuotas o partes de interés. Con el fin de ilustrar lo anterior, el demandante resalta que en una sociedad limitada, en donde prima la condición intuitu personae, el ingreso de nuevos socios es efectuado tras una previa aceptación de la mayoría y a través de la reforma de los estatutos. En este tipo de sociedades, en las que las calidades de los socios priman sobre su aporte económico, es fundamental reconocer el derecho que tienen los asociados para determinar quiénes serán sus consocios. Afirma que dicha garantía “rueda por el suelo” como consecuencia de la imposición de la norma acusada. Igualmente sostiene que “Si estos derechos son conculcados por un mecanismo que le permita a un socio, en su condición de Estado, violar los pactos de acuerdos sociales de respeto al elemento intuitu personae y enajenar su participación desconociendo tales limitaciones para forzar a los consocios a compartir la vida social con personas que puedan considerar incompatibles, inconvenientes, o representantes de intereses y prioridades opuestas, se producirá necesariamente una violación de los derechos de los restantes socios a escoger las condiciones personales de sus compañeros en la aventura social”. La demanda advierte además que la norma acusada infringe el artículo 34 de la Constitución Política, porque establece una especie de extinción de dominio respecto de la propiedad de los socios de la sociedad en la que el Estado tiene participación no accionaria. Adicionalmente, quebranta el artículo 38 superior porque limita la libertad de asociación de los socios al obligarlos a asociarse con individuos con quienes no tienen ánimo societario. También viola el artículo 58 de la Carta en la medida en que desconoce los derechos adquiridos de los socios, reflejados en los estatutos de la sociedad que prevén las modificaciones al capital social y los mecanismo de ingreso de nuevos asociados. Por último, el impugnante sostiene que al disponer medidas que afectan los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, la regulación de la materia contenida en la norma acusada debió ser objeto de Ley Estatutaria, con lo cual se infringió también el artículo 153 de la Carta Política. IV. INTERVENCION 1. Intervención del Ministerio de Desarrollo Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representación del Ministerio de la referencia, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las expresiones acusadas de la norma. En su intervención, el Ministerio señala que la Corte Constitucional, mediante Sentencias C-037 de 1994 y C-384 de 1996, hizo pronunciamientos similares sobre la exequibilidad de las disposiciones de la Ley 226 que se refieren a la enajenación de la propiedad accionaria del Estado. Considera que por tanto, esta Corporación debe seguir la misma línea de jurisprudencia. 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Ministerio de la referencia intervino en el proceso mediante memorial suscrito por el doctor Jorge Luis Trujillo Alfaro, para solicitar la declaración de exequibilidad de las expresiones acusadas. Señala el interviniente que el artículo 60 de la Constitución expresa uno de los fines del Estado Social de Derecho, consistente en la promoción del acceso a la propiedad. Dice que la norma se ha entendido como el reflejo de la búsqueda, por parte del constituyente, de un capitalismo social que permita democratizar la participación que el Estado tiene en sus empresas. Con fundamento en la jurisprudencia que la Corte Constitucional ha emitido respecto de los alcances del artículo 60, el interviniente aduce que las expresiones acusadas de la Ley 226 involucra circunstancias en las que se dispone de la participación del Estado en el capital social de una empresa, ya que de lo contrario estaría desconociendo el espíritu de la Constitución en torno al acceso a la propiedad, que es deducido del título de la norma en cuestión. El interviniente presentó algunos extractos de los antecedentes del proceso constituyente en los que, a su juicio, residen los fundamentos constitucionales para la democratización de la propiedad estatal. Considera entonces que el legislador estaría transgrediendo su competencia si hubiera hecho referencia exclusivamente a las sociedades organizadas por acciones como sujetas a los procesos de democratización previstos en el artículo 60 de la Constitución. También sostiene que la norma no atenta contra las demás disposiciones invocadas de la Constitución, pues el derecho de preferencia de los asociados no puede estar por encima del cumplimiento de los fines del ordenamiento superior. Adicionalmente, sostiene que el legislador es autónomo para crear nuevas condiciones dentro de la normatividad asociativa que tuvieran que ver con las formas de acceso a la propiedad estatal. Por último, sostiene que la Ley 226 no debió ser objeto de regulación estatutaria, pues el encargo de la misma no es el de regular el núcleo esencial de los derechos fundamentales vinculados con el derecho a la libertad de asociación. 3. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El doctor Mauricio Plazas Vega, en representación de la Academia de la referencia, intervino en el proceso para solicitar que las expresiones demandadas sean declaradas exequibles. A juicio del interviniente, la interpretación de las normas constitucionales no es equiparable a la de las legales. De allí que sea impracticable, como primera medida, la exégesis sobre la cual se estructura la demanda. En este sentido -continúa- el contexto de las normas y los principios, determinan la interpretación que debe darse a cada uno de los cánones constitucionales, de forma tal que es posible sostener por esta vía que el propósito fundamental del artículo 60 constitucional es el de promover el acceso a la propiedad dentro del marco del principio de igualdad, protegiendo las formas asociativas y solidarias de propiedad a que alude el inciso 3º del artículo 55 de la Constitución. Al respecto afirmó. “Así entendido, el precepto constitucional en análisis ha de hacerse extensivo a la enajenación de cualquier forma o tipo de participación del Estado en las empresas, sin considerar si está constituida por acciones, cuotas, derechos, partes de interés o cualquier otra de tantas modalidades de derechos o títulos que pueden presentarse.” Según su opinión, no existe violación del derecho a la igualdad de los asociados porque cualquier particular que tenga participación societaria con el Estado se encuentra sometido a la misma condición. Por el contrario, la aplicación de la interpretación sugerida por el demandante, sí violaría la Carta porque la sola modalidad asociativa de una colectividad, estaría propiciando la creación de regímenes diferentes de regulación para un mismo acto de enajenación de la propiedad estatal. El interviniente concluye citando algunos apartes extraídos de las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente, de los cuales deduce que el constituyente, al concebir la enajenación democrática de la propiedad estatal, no tuvo en mente la distinción entre la participación del Estado en empresas organizadas por acciones o por otro tipo de participación. 4. Intervención del Colegio de Abogados Comercialistas. Fabio Silva Torres, vicepresidente de la colegiatura de la referencia, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las normas acusadas de la Ley 226 de 1995. Considera el interviniente que el artículo 60 de la Constitución está redactado en forma tal que hace referencia a cualquier tipo de participación que el Estado tenga en una empresa, sin consideración a la constitución jurídica de la misma. A su juicio, “[t]odo lo relacionado con el régimen legal de las sociedades es cuestión reglamentada en la ley que tiene como soporte la libertad de asociación y la libertad de empresa, por lo cual no es del caso interpretar la constitución con base en disposiciones legales.”. En suma, el Colegio de Abogados Comercialistas opina que cuando el artículo 60 emplea el término “acciones”, no está haciendo referencia únicamente a la sociedad por acciones sino que abarca en general, a cualquiera de las participaciones de capital que el Estado pueda tener en alguna empresa. La posibilidad de enajenación democrática de la participación estatal es condición que conocen los asociados que deciden integrar vida social con el Estado. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El señor procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, presentó el concepto de Ley que consagra el artículo 242-2 de la Constitución Política y solicitó a la Corte declarar exequible el texto de las disposiciones acusadas. Para el Ministerio Público, de los textos de la Asamblea Nacional Constituyente puede deducirse que el objetivo de la democratización de la propiedad del Estado “descansa en el propósito de que los procesos de privatización tengan origen en los principios democráticos, de tal suerte que no se favorezca en forma injusta e inequitativa a particulares que puedan tener privilegios en las transacciones correspondientes, a costa del interés general.” Manifiesta que el artículo 60 de la Constitución es un desarrollo de los principios democráticos del Régimen Superior, concretamente, del principio de igualdad y de las normas que garantizan las formas asociativas y solidarias de la propiedad, por lo que no puede ser interpretado restrictivamente como lo hace el demandante, vinculado únicamente con las sociedades por acciones en donde el Estado tenga participación, ya que con ello se discriminaría a otro tipo de modelos societarios en los que también el Estado tiene intereses económicos directos. Agrega que en ejercicio de su libre potestad de configuración, el Legislador está legitimado para establecer un régimen especial destinado a regular la enajenación de los activos de las sociedades en donde el Estado tenga participación social. Además, advierte que la norma no quebranta el artículo 38 de la Constitución, dado que no está obligando a los socios a permanecer en sociedad, pues estos pueden retirarse de la misma cuando el Estado enajene su participación en ésta. La Vista Fiscal concluye diciendo que tampoco se incurre en violación del derecho a la propiedad privada ni la norma constituye una extinción de dominio, porque los derechos derivados de la participación en una sociedad no son derechos reales de dominio[1]. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de acuerdo a los términos del artículo 241-4 de la Constitución Política. El asunto bajo revisión. 2. Las expresiones acusadas hacen parte de la Ley 226 de 1995, la cual, en desarrollo del artículo 60 de la Constitución, prevé, en los casos de la enajenación de la participación del Estado en una empresa, la concesión de condiciones especiales para que a los trabajadores y empresas solidarias puedan adquirir preferencialmente dicha propiedad. Los apartes impugnados establecen que ese derecho de preferencia opera no sólo para la venta de acciones del Estado sino también para la enajenación de cualquier otra participación suya en el capital social de las empresas, como las cuotas o partes de interés. El demandante considera entonces que esas expresiones desconocen el artículo 60 de la Carta. Según su parecer, esa disposición constitucional establece una restricción para la democratización de la propiedad en los procesos de privatización de empresas, pues esa norma sólo prevé la concesión de condiciones especiales a los trabajadores y empresas solidarias, cuando se trate de la enajenación de las acciones, pero no de otras formas de participación. Por ello, según su parecer, la extensión de esas condiciones especiales a la venta de otros tipos de participación en el capital social, como las cuotas o partes de interés, viola no sólo la restricción impuesta por el artículo 60 de la Carta, sino que además vulnera la propiedad y el derecho de asociación. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que los apartes acusados se ajustan a la Carta, pues representan un mecanismo adecuado para democratizar la propiedad, en los procesos de enajenación de la participación estatal en una empresa. Además, según algunos de estos intervenientes, la interpretación de la expresión “acciones”, incluida en el artículo 60 de la Carta, no debe hacerse en el sentido técnico y restringido del derecho comercial, como lo hace el actor, sino que debe tomar en consideración la finalidad misma del mandato constitucional, que es democratizar la propiedad, y por ello debe entenderse que cubre toda enajenación de la participación estatal en el capital social de las empresas. 3. Conforme a lo anterior, el problema que plantea la presente demanda es si el otorgamiento de un derecho de preferencia a las organizaciones solidarias y de trabajadores en los procesos de enajenación de las participaciones del Estado en el capital social de una empresa, que sean distintas de las acciones, vulnera el artículo 60 de la Carta, o desconoce la libertad de empresa y el derecho de asociación. Para responder a ese interrogante, la Corte comenzará por recordar brevemente el alcance del artículo 60 superior, para luego examinar si las expresiones acusadas afectan o no los principios y mandatos previstos en esa disposición constitucional. El artículo 60 de la Constitución y la democratización de la propiedad. 4. La Constitución, al adoptar la fórmula política del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), propugna por la democratización de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para permitir que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente.[2]. Esta opción constitucional se materializa en diversas normas constitucionales, y en especial en el artículo 60 de la Carta, el cual, como esta Corte lo ha señalado[3], contiene dos mandatos diferenciados, pues simultáneamente establece un principio general y una regla. Así, el inciso primero establece el principio según el cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad. Y seguidamente, el inciso segundo del mismo artículo desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenación que haga el Estado de su participación en alguna empresa en la cual tenga parte. Esta forma de interpretar el contenido del artículo 60 de la Constitución parte de las mismas consideraciones que hizo esta Corporación en la sentencia C–392 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, en donde distinguió las dos diversas estructuras normativas del artículo en cuestión. La Corte aclaró en esa providencia que el primero de los incisos incluía una cláusula “programática y promocional”, a través de la cual el Constituyente consagró un derecho de todas las personas de acceder a la propiedad, que el Estado “debe intentar realizar en la medida de sus posibilidades jurídicas y fácticas”. El segundo inciso, precisó esa sentencia, tiene una característica normativa distinta, pues está construido a la manera de una regla, ya que establece una obligación específica para el caso concreto de enajenaciones de participación de capital del Estado en una empresa. En otras palabras, este segundo inciso consagra “una regla clásica bajo la forma de mandato definitivo, puesto que a una determinada hipótesis fáctica (la enajenación de participación estatal en una empresa) atribuye una consecuencia ineluctable: el derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias”[4] 5. El demandante, a partir de una interpretación literal del término “acciones” contenido en la regla del inciso segundo del artículo 60 superior, considera que dicha norma restringe la posibilidad de conferir preferencias a los trabajadores y organizaciones solidarias únicamente en aquellos eventos en donde el Estado enajena acciones, en el sentido comercial del término. El actor concluye entonces que el acceso preferencial a la propiedad sólo puede otorgarse en los casos de privatización de sociedades que representen su capital por medio de acciones, pero no puede el Legislador extender esos mecanismos a la enajenación de la participación del Estado en otro tipo de sociedades. Este argumento del actor suscita dos interrogantes. En primer término, si suponemos que el demandante tiene razón en que la regla prevista en el inciso segundo del artículo 60 de la Carta se refiere exclusivamente a la oferta y venta de acciones, la pregunta que naturalmente surge es si, por ese hecho, es inconstitucional que la ley amplíe el campo de aplicación de ese derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias a la venta de otras formas de participación del Estado en el capital social de las empresas. Y, en segundo término, obviamente es necesario discutir si la interpretación restrictiva del término “acciones” del artículo 60 superior, propuesta por el demandante, es o no constitucionalmente adecuada. Entra pues la Corte a resolver esos dos interrogantes. Principios generales, reglas especiales de obligación y el sentido del artículo 60 de la Carta 6. Incluso si suponemos que el inciso segundo del artículo 60 de la Carta se refiere exclusivamente a la democratización de las acciones, el argumento del actor no estaría llamado a prosperar, por cuanto se funda en una inadecuada comprensión del tipo de regla contenida en esa disposición constitucional. En efecto, el actor supone que ese inciso establece la única posibilidad en que el Estado puede ofrecer un derecho de preferencia a los trabajadores y organizaciones solidarias. Sin embargo, la realidad es otra: ese inciso establece que si se cumple la hipótesis prevista (enajenación de la participación estatal en una empresa) entonces opera el derecho de preferencia; pero ese inciso no prohíbe que el Legislador establezca esas condiciones especiales en otras hipótesis distintas, pues esa ampliación legislativa del derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias en los procesos de privatización sería un desarrollo de claros principios constitucionales, como la promoción del acceso a la propiedad (CP art. 60), el fomento de formas asociativas y solidarias de propiedad (CP art. 58) y el estímulo a la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas (CP art. 57). 7. Conforme a lo anterior, la regla constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 60 tiene un carácter especial o específico y no una naturaleza exceptiva o excluyente. La norma determina claramente que dado un especial estado de cosas en el mundo jurídico, debe seguirse una consecuencia frente a él, y no que únicamente de ciertos hechos deban generarse algunas consecuencias, tal y como sucede con las excepciones o las restricciones. Por decirlo en un lenguaje más formalizado, la estructura de una regla especial es la siguiente: si ocurre A entonces es obligatorio B. La estructura de una regla exceptiva es diversa pues asume esta forma: si ocurre A, y sólo si ocurre A, entonces es obligatorio B. Por ello, las reglas constitucionales de carácter específico no restringen la actividad legislativa ordinaria sino que consagran una obligación constitucional directa. Nada impide entonces que el Legislador pueda establecer discrecionalmente otros supuestos fácticos a los cuales vincule idénticas consecuencias. Una regla constitucional específica regula positivamente un grupo de hechos y les adscribe una consecuencia, pero no impide que otros hechos, de acuerdo a la discrecionalidad del legislador, puedan ser circunscritos para asignarles los mismos efectos. Y eso sucede porque la regla constitucional específica es un desarrollo de principios constitucionales más genéricos. En cambio, una regla constitucional exceptiva o excluyente establece, para una situación determinada, una excepción a ciertos principios constitucionales, que de no existir la excepción, gobernarían entonces esa situación. Ese tipo de reglas restringe entonces las consecuencias únicamente para los supuestos allí contenidos, y prohíbe entonces que el legislador promulgue normas ordinarias ampliando esas consecuencias a otros estados de cosas. 8. El accionante, al no tomar en cuenta esta diferenciación en la estructura de la regla del inciso segundo del artículo 60, incurre en un error lógico de interpretación. La regla del inciso segundo tiene como objetivo desarrollar de manera específica los principios de democratización de la propiedad, promoción de la participación de los trabajadores en las empresas y estímulo a las formas asociativas y solidarias de propiedad (CP arts 57, 58 y 60), y para ello la disposición eleva a rango constitucional una obligación estatal específica. Pero esa regla no excluye que la ley, en desarrollo de esos principios constitucionales, reconozca derechos de preferencia para los trabajadores y organizaciones solidarias en hipótesis distintas a las previstas en ese inciso segundo. 9. Si aceptáramos entonces la tesis del actor, según la cual la norma constitucional utiliza la locución “acciones” en el sentido técnico del Código de Comercio, este solo hecho no puede hacernos concluir que la ley parcialmente acusada es inconstitucional. Como ha venido insistiéndose, una norma específica no impide que a supuestos de hecho distintos puedan serles asignadas las mismas consecuencias, cosa que sí sucedería si la regla fuera de carácter exceptivo. Nada impide entonces que el legislador, de acuerdo a sus criterios, crea conveniente que otro tipo de hechos tengan los mismos efectos. Bajo estas consideraciones, aún si fuera el caso que la norma utiliza una palabra en su sentido técnico, no quiere esto decir que al legislador le está vedado extender la regla hasta abarcar otros supuestos que están por fuera de ese carácter técnico utilizado. Bastaría entender que una de ellas tiene rango constitucional, mientras que la otra tiene tan sólo jerarquía legal. Y como puede observarse, el mismo artículo 60 dispone que será por medio de la ley como deberá desarrollarse el principio de democratización de la propiedad, con lo cual faculta expresamente al legislador para que sea él quien determine razonablemente, los mejores mecanismos con los cuales cumplir el mandato de democratizar la propiedad 10. Las reglas especiales son comunes dentro de nuestro ordenamiento, y su interpretación debe pasar por un cuidadoso análisis de su naturaleza, para evitar conclusiones irrazonables. Sería un absurdo por ejemplo, sostener que el artículo 81 de la Carta, al establecer que el “Estado regulará el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional”, en realidad está prohibiendo que el Estado regule el ingreso o la salida de otro tipo de recursos naturales. En este punto, el Constituyente tampoco creó una regla exceptiva sino un mandato especial, que desarrolla principios constitucionales, como la protección de la biodiversidad. El artículo 81 elevó a rango constitucional la obligación del Estado de regular el ingreso y salida de recursos genéticos, pero ella no excluye que el Legislador, para proteger el medio ambiente y la biodiversidad, pueda establecer otras reglas similares para otros recursos naturales distintos a los recursos genéticos.. Algo similar sucede con la regla constitucional prevista por el inciso segundo del artículo 60 y que desarrolla el principio de democratización de la propiedad. Así, el hecho de que la obligación del Estado de ofrecer sus acciones a los trabajadores, a las organizaciones de trabajadores y a las organizaciones solidarias, tenga jerarquía constitucional, no lleva a concluir que el Legislador no puede establecer esa preferencia para otro tipo de sociedades. Si la argumentación realizara una inferencia en sentido contrario, incurriría en un error al creer que con la negación del antecedente del predicado de un enunciado normativo de obligación –una sociedad no constituida por acciones- deba deducirse necesariamente la negación de su consecuente– la imposibilidad para enajenar su participación a los trabajadores y organizaciones solidarias o de trabajadores-. Esta posibilidad lógica cabe cuando las disposiciones son expresa y literalmente construidas con una estructura exceptiva, como ocurriría si la regla estipulara que sólo puede ofrecerse preferencialmente la participación en acciones que tenga el Estado en una empresa, a los trabajadores y a las organizaciones solidarias y de trabajadores. Sin embargo, es claro que éste no es el caso, y por tanto bien podía el legislador extender la esfera de acción del derecho de preferencia previsto por el artículo 60 constitucional. En una ocasión anteriores, esta Corte ya había expresamente señalado la legitimidad de una medida legislativa de esa naturaleza. En efecto, la sentencia C-392 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, tuvo que estudiar una demanda contra el artículo 20 de la Ley 226 de 1995, que establece que la venta de activos estatales distintos de acciones o bonos se sujeta a las reglas generales de contratación, y no debe el Estado ofrecer condiciones especiales de compra a los trabajadores y organizaciones solidarias. La Corte concluyó que esa disposición era exequible, pues el artículo 60 de la Carta no preveía un derecho de preferencia para toda venta de un bien estatal sino únicamente para la enajenación de participaciones estatales en el capital social. Sin embargo, la sentencia precisó que esa limitación del derecho de preferencia establecido directamente por la Constitución, no excluía que la ley pudiera consagrar un mecanismo semejante para la venta de otros activos estatales. Dijo entonces la Corte en esa sentencia: “La exequibilidad del artículo acusado no significa que la ley no pueda establecer, en esos otros eventos de venta de activos estatales, mecanismos especiales para favorecer el acceso a la propiedad de parte de grupos sociales débiles o marginados, pues tales desarrollos legales tienen claro sustento constitucional en el carácter social del Estado colombiano (CP art. 1º), en la búsqueda de una igualdad real y efectiva (CP art. 13) y en el propio principio contenido en el inciso primero del artículo 60, según el cual el Estado debe promover el acceso a la propiedad. Simplemente la Corte está afirmando que en tales situaciones no se aplica el derecho especial de preferencia consagrado por el inciso segundo en beneficio de trabajadores y organizaciones solidarias y por ende no está obligado el Legislador a establecer condiciones especiales en favor de estos grupos sociales, aun cuando el Legislador puede desarrollar mecanismos de esa naturaleza, si lo considera conveniente para el fomento del acceso a la propiedad” (subrayas no originales.. ¿Interpretación restrictiva o genérica del término “acciones” del artículo 60 superior? 11. El análisis precedente ha mostrado que incluso si la interpretación restrictiva del actor del término “acciones” del artículo 60 de la Carta es correcta, no por ello las expresiones acusadas son inconstitucionales. Pero además, y como se verá a continuación, la tesis del demandante sobre el significado de ese término no es constitucionalmente adecuada, pues no sólo no se ajusta claramente al tenor literal de la Carta sino que, sobre todo, desconoce la finalidad misma del mandato constitucional, que es democratizar la propiedad y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad, en los procesos de privatización. Entra pues la Corte a delimitar el sentido del término “acciones” en esa disposición constitucional. El argumento literal y gramatical. 12. El actor funda gran parte de su acusación en un análisis literal, pues argumenta que la referencia del inciso segundo del artículo 60 a la palabra “acciones” no es gratuita, y por ello debe ser entendida en el sentido técnico previsto por la legislación comercial. Y a primera vista, su argumento es fuerte, pues la norma constitucional expresamente habla de la democratización de la titularidad de las “acciones” y de la oferta de condiciones especiales para el acceso a “dicha propiedad accionaria.” Esto indicaría entonces que el derecho de preferencia previsto directamente por la Carta sólo recaería sobre las acciones vendidas por el Estado. Sin embargo, el uso que hace el actor de este argumento literal no es el único posible. Y para mostrar otras posibilidades hermenéuticas, conviene transcribir el mencionado inciso segundo del artículo 60, que establece expresamente: “Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia (subrayas no originales)” . Nótese que la primera parte de la norma no habla de “acciones” sino de la enajenación de la “participación” del Estado en una empresa, que es un término más genérico pues se entiende que hace referencia a cualquier tipo de aporte al capital social empresarial, sin que interese su naturaleza (acciones, cuotas o partes de interés) ni el tipo de sociedad de que se trate; sólo la segunda parte de la regla constitucional se refiere a las acciones y a la propiedad accionaria. Por consiguiente, un análisis puramente lógico y literal muestra la siguiente paradoja: el supuesto de hecho de esta regla es genérico y parece aludir a la venta de cualquier participación del Estado en el capital social de cualquier empresa, lo cual incluye las cuotas o partes de interés, pues la norma literalmente habla de aquellos eventos en que “el Estado enajene su participación en una empresa”. Por su parte, la consecuencia normativa que establece esa disposición parece recaer únicamente sobre la propiedad accionaria, pues ordena al Estado la toma de “medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones”. Una lectura literal permite entonces detectar una cierta incongruencia en la regla del inciso segundo del artículo 60 superior, pues no tiene mucho sentido que esa disposición sea aplicable a la venta de cualquier participación estatal (incluidas entonces las cuotas o partes de interés), pero ordene que el Estado procure la democratización únicamente de la propiedad accionaria, y no de las otras formas de participación en el capital social. 13. El argumento literal no es entonces claro, pues conduce a una tensión normativa entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica de esa regla constitucional. Bien podría entonces hablarse de una contradicción normativa interna en la redacción de esa disposición constitucional. Desde el punto de vista lógico, la superación de las tensiones normativas derivadas de una lectura literal de esa disposición constitucional puede ser lograda de dos formas: de un lado, restringiendo el alcance del supuesto de hecho, de tal manera que por enajenación de la participación del Estado en una empresa se entienda únicamente la venta de “acciones” o “propiedad accionaria”. Tal es la tesis del demandante, quien concluye entonces que esa regla constitucional sólo opera para aquellas sociedades que reparten su capital social en los títulos negociables llamados acciones. Sin embargo, existe otra opción para superar las tensiones literales, y es ampliar el alcance de la consecuencia jurídica de la regla constitucional, de suerte que las expresiones “acciones” y “propiedad accionaria” incluyan las otras formas de participación del Estado en el capital social de las empresas, como son las cuotas o partes de interés. 14. Los argumentos puramente literal y lógico no nos permiten escoger entre las dos anteriores opciones hermenéuticas, pues desde esa perspectiva, ambas soluciones son aceptables. En efecto, tanto la restricción del supuesto de hecho como la ampliación de la consecuencia normativa se apoyan en el tenor literal de la norma y ambas eliminan la tensión entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica. Es pues necesario acudir a otro tipo de argumentos hermenéuticos para poder razonablemente optar una de esas dos interpretaciones. Ahora bien, como procederá a mostrarse, el uso de estos otros criterios (histórico, sistemático, teleológico, lógico y de precedentes) no aporta razones convincentes para restringir el alcance de la expresión “participación en una empresa” del supuesto de hecho para asimilarlo a la expresión “acciones”, en el sentido restringido del estatuto comercial. Por el contrario, estos otros argumentos hermenéuticos apuntan a la solución contraria pues indican que es constitucionalmente más adecuado interpretar la expresión acciones en un sentido amplio, que incluya otras formas de participación social en el capital de una empresa. Entra pues la Corte a analizar el alcance de la regla prevista por el artículo 60 superior, a partir de esos otros criterios interpretrativos. El argumento histórico y la voluntad de democratizar los procesos de privatización 15. Contrariamente a lo sostenido por el actor, el análisis de la formación del actual artículo 60 de la Carta no conduce a la conclusión unívoca de que la Asamblea Constituyente deseaba restringir la obligación de consagrar el derecho de preferencia únicamente a la venta de acciones. Así puede constatarse que en el proceso constituyente, la comisión de codificación efectuó una propuesta para suprimir la expresión “acciones” en la redacción del articulo 60[5]. Tal sugerencia no fue aceptada en el debate sobre la norma, con lo cual siguió conservándose en el enunciado normativo. Pero esta constatación está lejos de poder determinar el sentido o el significado original que el Constituyente quiso imprimir a la palabra, pues el vocablo “acciones” conservado en el texto, puede interpretarse no sólo como la referencia a las “empresas con un capital representado en acciones” sino también, en un sentido más amplio, como “cualquier forma o tipo de participación del Estado en las empresas”, por la sencilla razón de que la primera parte del inciso se refiere literalmente a la enajenación por el Estado de su “participación” en una empresa. 16. De otro lado, la utilización de la exposición de motivos refuerza la interpretación que afirma que la hipótesis fáctica de la regla debe buscarse en la literalidad de la expresión “Cuando el Estado enajene su participación en una empresa” En efecto, los argumentos de esa exposición muestran que la finalidad de la regla constitucional tenía un sentido amplio, pues debía aplicarse a todo proceso de privatización, sin que interesara la naturaleza jurídica de la empresa específica, ni la forma como estaba constituido su capital social. Así, decía al respecto el respectivo informe ponencia: “Con el fin de que los eventuales procesos de privatización que puedan ocurrir en el futuro, no favorezcan en forma injusta e inequitativa a particulares que puedan obtener privilegios en las transacciones correspondientes a costa del interés colectivo, el proyecto propone un sistema de competencia comercial para estas operaciones, el cual coloca en condición de privilegio a las organizaciones solidarias que de por sí tienen un interés social, y no abrigan ánimo de lucro. No puede olvidarse que en estos casos se enajenan bienes que le pertenecen a toda la sociedad.” (Subrayado fuera de texto). Esta referencia histórica sugiere entonces que la expresión “acciones” no tenía para el Constituyente el carácter técnico que tiene en el derecho comercial. El significado amplio de la expresión está en armonía con lo desarrollado en el debate en el seno de la Asamblea, que se refería a cualquier proceso de privatización. Efectivamente puede observarse que el Constituyente quiso establecer una distinción, pero no cabe pensar que ésta consista, como lo entiende el actor, en marcar una diferencia entre las empresas que representan su capital a través de acciones y las que no lo hacen de esta manera. Es más razonable suponer que esa distinción tiene como objeto realizar una precisión entre la enajenación de la participación del Estado en el capital social de las empresas y otros posibles tipos de enajenación, como sucede por ejemplo con la liquidación de activos. Con este criterio el Constituyente estableció un imperativo para que el Estado confiera un trato preferencial a los trabajadores y a las organizaciones solidarias cuando vaya a enajenar su participación en el capital social de cualquier empresa en la cual tenga parte. Pero con la precisión terminológica no quería extender esa obligación de brindar un trato preferencial a otros casos de enajenación de bienes estatales, a menos que tuviera alguna conexión con el primer imperativo.[6] El argumento sistemático: la finalidad del derecho de preferencia y su conexión sistémica con los principios constitucionales. 17. La Constitución de 1991, al consagrar un Estado social de derecho (CP art. 1º), reafirma la función social de la propiedad (CP art. 58). El principio que obliga a facilitar su democratización, busca promocionar que ciertos grupos tengan acceso a ésta utilizando mecanismos como la consagración de un derecho preferencial, en favor de los trabajadores y organizaciones solidarias de sus empresas. En este sentido, puede constatarse que el artículo 57 la Carta estipula que “la ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas”. Por su parte el artículo 58 superior ordena al Estado proteger y promover “las formas asociativas y solidarias de propiedad” mientras que el inciso primero del artículo 60 ordena la promoción del “acceso a la propiedad”. La regla prevista por el inciso segundo del artículo 60 es entonces claramente una expresión de esos principios constitucionales. En efecto, el Constituyente consideró conveniente asegurar condiciones económicas y jurídicas especiales en favor de ciertas los trabajadores y organizaciones solidarias, con el objeto de igualar sus condiciones a través de una regla promocional específica, frente a otros sectores económicos, que por sus especiales características, pudieran tener un más fácil acceso para adquirir esa propiedad. El propósito con esta norma consiste entonces en dar fuerza a varios de los fines específicos del Estado Social de Derecho: la función social de la propiedad, el impulso de la propiedad asociativa, la promoción del acceso a la propiedad y el estímulo de los trabajadores para que participen en las empresas (CP arts 1º, 57, 58 y 60) 18. Una interpretación sistemática del derecho de preferencia otorgado por el inciso segundo del artículo 60 de la Carta fortalece la idea de que el término acciones debe ser interpretado en forma amplia, y no de manera limitada, como lo sugiere el actor. En efecto, si esa regla es expresión de claros principios constitucionales, no se entiende por qué debe limitarse su aplicación a la enajenación de acciones, y no a la venta de otras formas de participación estatal en el capital social de una empresa, como las cuotas o partes de interés. Y es que ese tipo de propiedad no accionaria debe también ser democratizado y promovido su acceso a los trabajadores. Además, la Constitución fomenta la participación de los trabajadores en todas las empresas, sin restringirla a aquellas que estén organizadas como sociedades anónimas. Finalmente, las formas de propiedad solidaria, que la Carta promueve (CP art. 58), no tienen por qué asumir la forma de sociedades anónimas, por lo que no se entiende cuál sería la razón para que la Carta hubiera limitado el derecho de preferencia, previsto por el inciso segundo del artículo 60, exclusivamente a la venta de acciones, y no a la enajenación de otras formas de participación estatal en el capital social empresarial. El argumento lógico y teleológico: las consecuencias negativas del entendimiento restrictivo del término acciones. 19. Directamente ligado a lo anterior, la Corte también considera que un entendimiento restrictivo y puramente técnico de la noción de acciones en el artículo 60 superior comporta resultados irrazonables, desde el punto de vista de la finalidad misma perseguida por el Constituyente. Esa interpretación podría conducir, en la práctica, a que algunas empresas en donde el Estado tiene participación en el capital social, evitaran asumir la forma de sociedad de acciones, a fin eludir el derecho de preferencia previsto por el mencionado inciso segundo del artículo 60 de la Carta. En tal contexto, no es lógico suponer que la Carta estableció un mandato de democratización, pero al mismo tiempo abrió la compuerta para que éste sea esquivado, incluso con consecuencias perjudiciales para la propia estructura organizacional de aquellas empresas con participación del sector público. En efecto, esa interpretación restrictiva del término de acciones genera un incentivo desafortunado, y es el siguiente: el Estado y los particulares podrían dejar de constituir empresas con capital representado por medio de acciones y podrían recurrir a otras formas societales, no tanto porque consideren que esas otras estructuras organizaciones sean las más adecuadas para el cumplimiento de los fines constitucionales, sino exclusivamente para evadir el derecho de preferencia en beneficio de los trabajadores y organizaciones solidarias, cuando esas empresas tengan participación estatal. 20. Como vemos, la interpretación restrictiva del término acciones comporta resultados indeseables, pues no sólo permite que la finalidad democratizadora del derecho de preferencia pueda ser eludida en la práctica, sino que podría estimular que las empresas con participación estatal asuman ciertas formas jurídicas, que no sean las más adecuadas. Por el contrario, una interpretación amplia del término acciones evita esos inconvenientes, pues fortalece la voluntad democratrizadora del Constituyente y no genera incentivos inadecuados en el diseño de las empresas con participación estatal Ahora bien, es sensato asumir como principio hermenéutico que el funcionario judicial siempre debe preferir aquella interpretación que vigoriza el cumplimiento de los fines de la norma y que evita consecuencias indeseables en su aplicación. Una conclusión se impone: el término acciones debe ser entendido en forma amplia, de tal manera que cubra a todas las formas de participación estatal en el capital social empresarial. Los argumentos fundados en precedentes: el respeto a la jurisprudencia constitucional sobre la materia. 21. Por último, es necesario resaltar que, contrario a lo que sugiere la demanda, la anterior interpretación no cambia los precedentes que sobre la materia ha elaborado la Corte. En efecto, un estudio detallado de las sentencias anteriores sobre el tema, muestra que esta Corporación, para delimitar el alcance del artículo 60 superior, estableció una importante diferencia entre la enajenación de la participación del Estado en el capital social de las empresas y cualquier otro tipo de enajenación de propiedad estatal. Pero en manera alguna, la Corte señaló que la enajenación de cuotas o partes de interés estaba excluida del ámbito de aplicación del derecho de preferencia del inciso 2º del artículo 60 superior. Así, la sentencia C-474 de 1994, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar si la venta de todos los activos de Colpuertos debía respetar el derecho de preferencia del artículo 60 superior, tal y como lo planteaba del actor, quien había demandado varios artículos que regulaban la liquidación de esa empresa. La Corte consideró que el actor partía de un supuesto equivocado, y era que toda venta de un bien estatal, cualquiera que fuera su naturaleza, daba lugar a un previo ofrecimiento especial a las organizaciones solidarias y a los trabajadores. La sentencia negó esa interpretación del artículo 60, pues concluyó que el derecho de preferencia de los trabajadores y organizaciones solidarias operaba exclusivamente para las ventas de participaciones del Estado en las empresas. Dijo entonces la sentencia: “La idea extrema que propugna el demandante, no se compadece con la finalidad de la susodicha oferta especial, la que sólo adquiere sentido en el contexto de la empresa en la que se funde en un sola unidad el capital y el trabajo, con miras a generar riqueza y valor. De ahí que la oferta especial se enderece hacia las organizaciones solidar...