Sentencia C-126 de 1998

C-126-98 Sentencia C-126/98 Sentencia C-126/98 FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Distinción entre precisión y generalidad/CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Expedición La norma habilitó al Gobierno de manera genérica para reformar y adicionar toda la legislación sobre recursos renovables, pero como era muy posible que el Ejecutivo, al desarrollar tal tarea, llegara a la conclusión de que lo más conveniente era expedir un nuevo código a fin de tener un cuerpo sistemático y coherente sobre el tema, el Congreso decidió conferirle esa posibilidad específica. Y esa decisión del Legislador ordinario es totalmente razonable, puesto que si no se puntualizaba en el inciso segundo que el Gobierno podía expedir un código en la materia, entonces no quedaba claro si el Ejecutivo podía utilizar ese mecanismo para reformar y adicionar la legislación existente hasta ese momento en esta materia. Incluso si se aceptara el argumento de los actores, según el cual debe entenderse que la norma habilitante habría conferido al Gobierno la facultad para dictar no un "código" sino un "estatuto" sobre recursos naturales, no por ello sería inconstitucional el decreto acusado, por la sencilla razón de que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la anterior Constitución, el concepto de estatuto es más amplio que el de código. La concesión de facultades al Gobierno para expedir un código de recursos naturales, si bien era amplia, era precisa, pues delimitaba de manera concisa la competencia legislativa extraordinaria del Ejecutivo. Además, ninguna objeción constitucional se puede hacer a que el Congreso hubiera autorizado al Presidente a expedir un código pues, durante la vigencia de la anterior Constitución, se consideraba que era posible expedir ese tipo de normatividad por medio de facultades extraordinarias. CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Ausencia de extralimitación en ejercicio de facultades Durante la vigencia de la Constitución anterior, se podían conceder facultades extraordinarias para modificar las normas de los códigos, pues no existía la prohibición constitucional de expedir códigos con base en esa competencia extraordinaria, y entre los códigos y las leyes no existe ninguna relación jerárquica. CODIGO-Modificación en Constitución Política anterior por facultades extraordinarias Durante el anterior régimen constitucional, el Gobierno podía, por medio de facultades extraordinarias, modificar disposiciones de un código, por lo cual, si las facultades se conferían para regular una materia que estaba incluida en un determinado código, debe entenderse que el Presidente era competente para reformar ese cuerpo normativo en ese punto específico. Además, la jurisprudencia también había entendido que si al Ejecutivo se le confería competencia para dictar un estatuto o un código en un campo determinado, como podría ser el código de comercio, entonces podía reglamentar materias complementarias a la actividad comercial, e incluso modificar otros códigos como el penal, sin que se pudiera hablar de extralimitación. Por ende, la variación de normas del código civil en ejercicio de facultades extraordinarias para expedir un código de recursos naturales y actualizar la legislación sobre recursos naturales es admisible, y no implica extralimitación del Gobierno, siempre y cuando se trate de normas civiles que se encuentren directamente relacionadas con el tema ambiental. LEGISLACION AMBIENTAL Y LEGISLACION CIVIL-Distinciones La finalidad del código fue la de crear una legislación ambiental en el país, por lo cual decidió sustraer de la legislación civil ciertas materias relacionadas con el uso de los recursos naturales. En efecto, no toda disposición jurídica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental. Por ejemplo, muchos artículos del estatuto civil establecen cómo se adquieren y transfieren los bienes materiales, que son en muchos casos recursos naturales, pero no por ello esas disposiciones civiles se transforman en normas ambientales, ya que no sólo están basadas en el principio de autonomía de la voluntad sino que, además, están interesadas fundamentalmente en regular la circulación social de estos bienes, por lo cual la relación entre las personas y los ecosistemas pasa prácticamente en silencio. En cambio, lo propio de una norma ambiental es que considera a la naturaleza no sólo como un objeto de apropiación privada o social sino como un bien jurídicamente tutelable, con lo cual la relación normativa entre la naturaleza y la sociedad se transforma. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Valor Los principios constitucionales, a pesar de tener una forma de interpretación y aplicación diversa a las reglas, pues están sujetos a un ejercicio de ponderación, no por ello dejan de ser normas constitucionales, por lo cual deben ser respetados por la ley. Por ende, una disposición legal incompatible con un principio constitucional debe ser declarada inexequible, en caso de que no admita una interpretación conforme a la Carta. Esta Corporación ha señalado que la fuerza normativa de los principios y valores constitucionales es tan clara que incluso habría que retirar del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran el Preámbulo, ya que éste forma parte de la Carta y "goza de poder vinculante en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus principios". CONSTITUCION ECOLOGICA La Constitución de 1991 modificó profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera "constitución ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta Constitución ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación. De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales. Y, finalmente, de la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en materia ecológica, "unos deberes calificados de protección". CODIGO DE RECURSOS NATURALES-Desarrollo sostenible No existe una contradicción normativa entre el Código de Recursos Naturales y la Constitución. En efecto, a pesar de que el código acusado no utiliza la expresión "desarrollo sostenible", y su lenguaje es a veces diverso al de la Carta, lo cierto es que los principios enunciados por ese estatuto, así como la regulación específica del uso de los distintos recursos naturales, son perfectamente compatibles con este concepto y con los mandatos constitucionales. El artículo contiene, en germen, la idea del desarrollo sostenible, pues plantea que el crecimiento económico debe tomar en cuenta los límites que derivan de los equilibrios ecológicos, por lo cual la solidaridad intergeneracional debe ser un criterio básico para regular la explotación de los recursos naturales. No de otra forma se puede interpretar el mandato de ese estatuto, según el cual, debe protegerse la salud y bienestar no sólo de los colombianos de hoy sino también de los "futuros habitantes del territorio nacional". En cierta medida, el código consagró, sin mencionarlo, el imperativo constitucional según el cual el desarrollo debe ser sostenible. Referencia: Expediente D-1794 Normas acusadas: artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973; totalidad del Decreto-Ley 2811 de 1974, y el numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994. Demandante: Luis Fernando Macías Gómez y Luis Roberto Wiesner Morales Temas: Distinción entre precisión y generalidad de las facultades extraordinarias. Los principios constitucionales son normas y deben ser respetados por la ley. Distinción entre legislación ambiental y legislación civil sobre recursos naturales. Constitución ecológica y Código de Recursos Naturales. Régimen de concesiones y de propiedad en la explotación de los recursos naturales. Distinción entre dominio eminente y propiedad estatal o privada de determinados bienes. Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Santa Fe de Bogotá, primero (1) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998). La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Vladimiro Naranjo Mesa, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, y por el conjuez Jaime Vidal Perdomo. EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN Ha pronunciado la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Los ciudadanos Luis Fernando Macías Gómez y Luis Roberto Wiesner Morales presentan demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973 y la totalidad del Decreto-Ley 2811 de 1974. Subsidiariamente, en caso de no prosperar las anteriores pretensiones, los actores solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad específica de los artículos 4º, 43, 47, 51, 56, 59, 60, 61, 62, 88, 89, 90, 90, 91, 92, 93, 94, 95, 96 97, 103, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 122, 125, 133, 146, 151, 153, 154, 162, 170, 171, 176, 177, 209, 216, 222, 233, 234, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 261, 262, 263, 264, 265, 276 del Decreto-Ley 2811 de 1974 y el numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994. La demanda fue radicada con el número D-1794 y cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia. II. LOS TEXTOS OBJETO DE REVISIÓN. Los artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973 establecen: LEY 23 DE 1973 (diciembre 19) por la cual se conceden facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia, DECRETA: (...) Art. 19.- De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado a partir de la fecha de la sanción de esta ley, para reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables y preservación ambiental, con el fin de lograr un aprovechamiento racional y una adecuada conservación de dichos recursos. En ejercicio de las facultades que por la presente ley se confieren, el presidente de la República podrá expedir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Art. 20.- Para el ejercicio de las facultades que se otorgan al presidente de la República por esta ley, aquel estará asesorado por una comisión consultiva constituida por dos senadores y dos representantes elegidos por las respectivas corporaciones, y por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. El numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994 establece: LEY 142 DE 1994 Julio 11 por la cual se establece el régimen de las servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: (...) Artículo 39: Contratos especiales. Para los efectos de la gestión de los servicios públicos se autoriza la celebración, entre otros, de los siguientes contratos especiales: 1. Contratos de concesión para el uso de recursos naturales o del medio ambiente. El contrato de concesión de aguas, es un contrato limitado en el tiempo, que celebran las entidades a las que corresponde la responsabilidad de administrar aquellas, para facilitar su explotación o disfrute. En estos contratos se pueden establecer las condiciones en las que el concesionario devolverá el agua después de haberla usado. El acceso al espectro electromagnético para el servicio público de telecomunicaciones puede otorgarse por medio de un contrato de concesión, de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y las Leyes especiales pertinentes, pero sin que se aplique el artículo 19 de la Ley 80 de 1993 a bienes distintos de los estatales. La remuneración que se pacte por una concesión o licencia ingresará al presupuesto de la entidad pública que celebre el contrato o expida el acto. Cuando las autoridades competentes consideren que es preciso realizar un proyecto de interés nacional para aprovechamiento de aguas, o para proyectos de saneamiento, podrán tomar la iniciativa de invitar públicamente a las Empresas de Servicios Públicos para adjudicar la concesión respectiva. Las concesiones de agua caducarán a los tres años de otorgadas, si en ese lapso no se hubieren hecho inversiones capaces de permitir su aprovechamiento económico dentro del año siguiente, o del período que determine de modo general, según el tipo de proyecto, la comisión reguladora. Los contratos de concesión a los que se refiere este numeral se regirán por las normas especiales sobre las materias respectivas. El Decreto-Ley 2811 de diciembre 18 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, demandado en su totalidad por los actores, no se transcribe debido a su extensión. En los fundamentos jurídicos de la presente sentencia se reproducirán aquellos artículos que sea necesario analizar específicamente. III. LA DEMANDA. Los actores consideran que las disposiciones acusadas desconocen los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución de 1886, así como el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 49, 58, 79, 80, 102, 332, 365 y 366 de la Carta Política vigente. Para sustentar su pretensión, los demandantes formulan varios cargos contra las normas acusadas. 3.1 . Imprecisión en la concesión de las facultades extraordinarias y exceso en su ejercicio. Los ciudadanos consideran que en la expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente hubo vicio de competencia, no sólo porque la ley habilitante era imprecisa sino, además, porque el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades que le fueron conferidas. Para sustentar ese cargo, los actores comienzan por señalar, con fundamento en varias decisiones de la Corte Constitucional, que en estos casos la norma de referencia para el control es la Constitución de 1886, por cuanto se trata de un vicio en la expedición del mencionado decreto. Además, señalan que la imprecisión en la concesión de las facultades extraordinarias o el exceso en su ejercicio constituye un vicio de competencia y no de forma, por lo cual no opera la caducidad, ya que el “artículo 242-3 del Estatuto Superior vigente se refiere a los vicios de forma exclusivamente.” Según su criterio, la Constitución derogada exigía que las facultades fueran precisas, esto es, determinadas, pues el Legislador, “al momento de hacer delegación de sus funciones al Presidente de la República, debía cerciorarse de ser puntual en la categoría o categorías de los poderes que traspasaba, de modo tal que no pudieran fungir por otras facultades. Esto, por el carácter extraordinario y por ende restrictivo de la figura, que constituía una excepción al reparto de competencias entre los poderes públicos.” Ahora bien, agregan los actores, la norma habilitante en el presente caso, a saber el artículo 19 de la Ley 23 de 1973, no cumple ese requisito, pues es impreciso, ya que el inciso primero concede facultades para reformar y adicionar la legislación ambiental vigente, mientras que el inciso segundo agrega que el Gobierno podrá expedir un nuevo código en la materia. Según los ciudadanos, “en este punto aparece la primera ambigüedad”, ya que “los verbos rectores de la acción del Presidente (reformar y adicionar) no son equivalentes ni incluyen la tarea de elaborar un código como lo pretende el inciso segundo del mismo artículo 19”. Por consiguiente, y luego de distinguir los conceptos de estatuto y de código, los actores concluyen que a lo sumo el Gobierno estaba habilitado para expedir un estatuto, el cual puede comprender distintos textos jurídicos relacionados con un área del derecho sin que necesariamente se compendie en un solo cuerpo, pero la delegación no podía comprender al mismo tiempo la posibilidad de que se expidiera un código, que es "un sistema normativo con vocación totalizadora”. De otra parte, los ciudadanos consideran que la norma habilitante, al disponer el artículo 19 que el Presidente “podrá expedir” el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, es imprecisa, pues otorga una autorización abierta al ejecutivo para el ejercicio discrecional de las facultades, con lo cual se desvirtúa la naturaleza misma de la figura. Según su criterio, la expresión “podrá” desconoce el carácter excepcional de las facultades extraordinarias. Así, agregan los actores, es “posible que la materia de las facultades se haya hecho elástica a través del discurrir jurisprudencial, pero no se puede predicar la misma ductibilidad respecto del mecanismo en sí: el Congreso concede unas facultades que el Presidente utiliza. En esa ecuación la discrecionalidad reside exclusivamente en el poder Legislativo y no debe extenderse a la actuación del Ejecutivo.” Por las anteriores razones, los ciudadanos solicitan que la Corte declare la inconstitucionalidad del artículo 19 de la Ley 23 de 1973, debido a que confirió al Gobierno unas competencias imprecisas, así como del artículo 20 de esa misma Ley, que dispone la manera de hacer efectivas las facultades extraordinarias conferidas. De otro lado, y directamente ligado con lo anterior, los actores consideran que el Ejecutivo se excedió al expedir el Decreto 2811 de 1974, por lo cual vulneró el artículo 118-8 de la Carta Política de 1886, por cuanto expidió un "sistema jurídico, completo y orgánico", a saber el Código de Recursos Naturales, desconociendo así que las facultades le fueron conferidas exclusivamente para reformar y adicionar la legislación vigente. Además, los ciudadanos añaden que también hubo exceso en la expedición específica de los artículos 106 a 118 del mencionado decreto, por cuanto se regularon materias extrañas al tema para el cual le fueron conferidas las facultades extraordinarias, ya que se modificaron las normas civiles sobre servidumbres, sin tener autorización para tal efecto, en la medida en que la habilitación se otorgó exclusivamente para reformar y adicionar la legislación sobre recursos naturales. 3.2. Contradicciones entre el Código de Recursos Naturales y la protección constitucional del medio ambiente. Los demandantes consideran que el Código Nacional de Recursos Naturales se ve afectado por una suerte de inconstitucionalidad sobreviniente, en la medida en que se fundamenta en una concepción del medio ambiente superada con la entrada en vigencia de la Carta Política. Según su criterio, este código basa sus disposiciones en las conclusiones acordadas en la “Reunión de Estocolmo sobre medio ambiente humano en 1972, situación que hace difícil la aplicación de la legislación ambiental hoy acusada, pues los conceptos que se manejaban en Estocolmo han cambiado considerablemente en el transcurso de estos 25 años”. Así las cosas, los actores consideran que muchos artículos del Código no apuntan a la protección del medio ambiente, como derecho colectivo vinculado directamente con los derechos fundamentales a la salud y a la integridad física, tal y como lo establece la Constitución, sino que se limitan a regular el acceso, en condiciones de igualdad, a los recursos naturales. Este problema general de diferencia de concepción entre el código y la Constitución se manifiesta en aspectos específicos, como la participación comunitaria y la descentralización. Así, según su criterio, “el Decreto - Ley 2811 de 1974 no incluye en ninguno de sus apartados la posibilidad de llevar a cabo la participación de los particulares en los diferentes procesos de toma de decisiones respecto a los recursos naturales renovables y el medio ambiente en general. Lo anterior es entendible desde el punto de vista que el Código fue expedido bajo un régimen diferente al Estado Social de Derecho, en el cual no se establecía para los particulares la posibilidad de participar en la toma de decisiones”. Igualmente, “las regulaciones contenidas en el Código sobre administración y manejo de los recursos naturales renovables y de protección al medio ambiente fueron concebidas de manera centralizada exclusivamente”. Por todo lo anterior, los actores concluyen que la aplicación misma de la Constitución y de la legislación ambiental expedida con posterioridad a la nueva Carta “se ve contrariada por la vigencia jurídica del Código, el cual no responde, como se argumentó con anterioridad, a la nueva visión del Estado ni a las relaciones Hombre - Naturaleza”, por lo cual consideran que es necesario sistematizar y racionalizar la legislación ambiental para evitar que aquellos que son “reticentes al nuevo esquema se sigan escudando en las contradicciones y minucias positivistas que brinda el Código de Recursos Naturales frente a la Ley 99 de 1993". 3.3. Régimen de concesiones y de propiedad de los recursos naturales. Los demandantes consideran que las normas que autorizan el contrato de concesión en materia de recursos naturales son inconstitucionales. Según su criterio, “la concesión es un contrato por medio del cual el Estado, otorga la explotación y conservación de un bien afectado al uso público, a un particular denominado concesionario.” De esa manera, “la concesión sobre los recursos naturales implica que el Estado traspasa el deber de conservación de los mismos a los particulares, dejando así de lado el cumplimiento de fines propios a riesgo de un incumplimiento del particular, frente al cual el Estado nada podría hacer en términos de contaminación y recuperación del recurso natural”. Por ello concluyen al respecto que “la concesión es una figura jurídica que no cabe dentro del manejo de los recursos naturales bajo la óptica de la Constitución Política de 1991, debido al cumplimiento de los fines y los deberes en torno al medio ambiente que tiene el Estado frente a los particulares”. En ese mismo orden de ideas, los demandantes consideran que los artículos 4º y 43 del Decreto-Ley 2811 de 1974, los cuales autorizan la propiedad privada sobre recursos naturales renovables, son inconstitucionales, ya que ignoran que estos bienes, conforme al artículo 103 de la Carta, son de “titularidad pública preeminente”. Según su criterio, “en esta materia no es posible que exista un régimen como el establecido en la norma citada por tratarse de bienes del Estado afectados al uso público, lo cual implica que el régimen jurídico aplicable no puede ser el del derecho privado.” IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES 4.1. Intervención del Ministerio del Medio Ambiente. La ciudadana Gloria Lucía Alvarez Pinzón, en representación del Ministerio del Medio Ambiente, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. La interviniente comienza por señalar que la demanda no es clara, pues los actores “no demuestran la violación palmaria entre los diferentes textos acusados a la Constitución Política, sino que solamente se limitan a mencionar generalidades de las mismas y dejan al Juzgador para que encuentre el concepto de violación.” La ciudadana agrega igualmente que la norma habilitante es constitucional pues establece con precisión que el Gobierno “podía expedir el Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y no cabe darle otra interpretación diferente”, por lo cual se debe concluir que la disposición “no es vaga ni mucho menos ambigua”. El error de los actores, según su criterio, consiste en confundir la amplitud de unas facultades extraordinarias, con su falta de precisión, cuando la Corte Constitucional (sentencia C-074 de 1993) y la Corte Suprema (Sentencia del 19 de septiembre de 1985) han establecido que las facultades concedidas por el Gobierno pueden ser amplias, sin por ello ser imprecisas. Por tal razón, la ciudadana considera que el Gobierno no incurrió en exceso al expedir el Código de Recursos Naturales, ya que, según su criterio, no tiene sentido afirmar que el “Presidente sólo tenía facultad para reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables”. Concluye entonces al respecto la interviniente: “Al analizar el artículo 19 nos damos cuenta de como el legislador al otorgarle al Presidente las facultades extraordinarias contenidos en el mismo, busca que se dicten las normas necesarias para la preservación y protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y que al facultarlo para ello podía expedir un Código mediante el cual se regulara esta materia. Es claro entonces que se cumplieron los requisitos exigidos por la Constitución, en el sentido que el Código Nacional de Recursos Naturales, fue expedido en el término estipulado que fue de un (1) año y que su contenido versó sobre la materia específica para la cual se le dieron facultades al Presidente de la República. (...) Hay que resaltar que el Decreto Ley 2811 de 1974, por medio de la cual se dicta el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables, se ajusta al criterio constitucional de ser un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre una materia, que se ordena en un solo cuerpo.” Por la misma razón, la ciudadana concluye que tampoco hubo exceso en la supuesta modificación de las normas sobre servidumbres del código civil, ya que lo que regula el decreto acusado “son situaciones que tienen que ver con la materia ambiental y las mencionadas normas establecen que estas servidumbres se regirán por lo contemplado en el Código Civil y de Procedimiento Civil”. De otro lado, la interviniente considera que no es de recibo el cargo relativo a la incompatibilidad entre la filosofía que orienta el código y la nueva constitución por cuanto las leyes preconstituyentes no fueron derogadas, y para ser declaradas inconstitucionales “debe existir una verdadera contradicción irreconciliable entre la norma preexistente y la Constitución”, lo cual no sucede en este caso. Por tal razón, tampoco es de recibo el cargo de los actores según el cual el decreto acusado “es un obstáculo para el desarrollo de la ley 99 de 1993 y por tal debe declararse inconstitucional”. Según su criterio: “El Código Nacional de los Recursos Naturales Decreto - Ley 2811 de 1994, contempla situaciones que actualmente están incluidas en la Constitución de 1991 y que la misma ley 99 de 1993, si hubiera considerado que este Código era un obstáculo para su ejercicio, el legislador no sólo hubiera derogado 4 artículos del mismo, sino que lo hubiera derogado en su totalidad; es que declarar inconstitucional una norma de tanta importancia para los Colombianos y los recursos naturales y el medio ambiente, traería como consecuencia que todos los decretos expedidos para reglamentarla pierdan su fundamento de derecho y llamados a desaparecer de la vida jurídica, por perder su fuerza ejecutoria, dejando en un limbo jurídico a los administradores de los recursos naturales renovables y del medio ambiente y por ende dejando sin protección a muchos de los recursos naturales renovables contemplados en dicho Decreto y en sus reglamentarios.” Finalmente, la ciudadana considera que el artículo 4º del Decreto 2811 de 1974 no desconoce la Carta pues “habla de derechos adquiridos por los particulares con arreglo a la ley sobre elementos ambientales y los recursos naturales renovables” pero en manera alguna esa disposición “está estipulando que estos derechos sean sobre la propiedad de los recursos naturales” sino que se trata de derechos de otra índole “como los permisos o autorizaciones, sujetos a modificación, cancelación o revocatoria por parte de la autoridad ambiental.” 4.2. Intervención del DAMA. El ciudadano Eduardo Uribe Botero, en representación del DAMA (Departamento Administrativo del Medio Ambiente), interviene en el proceso para apoyar la demanda y solicitar que se realice una audiencia pública sobre el tema. Según su criterio, el Código de Recursos Naturales se inspiró en la Conferencia de Estocolmo, y es anterior a la actual Carta, por lo cual existe una “dislocación inevitable” entre ambos cuerpos normativos, que justifica el pronunciamiento de la Corte “que establezca los confines de la legislación ambiental colombiana”, sobre todo si se tiene en cuenta la proliferación y dispersión normativa que existe en este campo. Un ejemplo, según el interviniente, es el material de arrastre que es considerado en el decreto acusado como recurso natural renovable, mientras el Código de Minas lo define como no renovable, lo cual dificulta que las autoridades ambientales puedan controlar los cauces y aguas de los ríos. Por ello el ciudadano concluye que “más allá de una simple declaratoria de inconstitucionalidad, nuestro objetivo es un pronunciamiento de fondo que permita tener directrices nítidas en la aplicación de la legislación ambiental, para lograr que primen la Constitución Política y los principios en ella consagrados.” 4.3. Intervención de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El ciudadano José Edilberto Bohórquez Ramírez, en representación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, interviene en el proceso para solicitar a la Corte que se inhiba de conocer del cargo contra el numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994 ya que, según su parecer, la demanda es inepta frente a esa disposición, por cuanto los actores no presentaron ninguna acusación específica contra ella. V. INTERVENCIÓN CIUDADANA La ciudadana Imelda Gutiérrez Correal interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. Según su criterio, es necesario tener en cuenta que antes de la ley 23 de 1973 no existía verdaderamente en Colombia una una “legislación ambiental”, pues si bien había normas relativas a distintos recursos naturales renovables, como los bosques o las aguas, estas disposiciones “no eran referidas al ambiente, sino se referían en forma sectorizada a cada recurso en particular sin guardar una coherencia entre sí pues obedecían a las circunstancias disímiles, que habían motivado la expedición de cada una de ellas.” Para la interviniente, esto explica que fuera necesaria una nueva normatividad que permitiera un manejo integral de los recursos naturales y que superara “el estrecho marco privatista del Código Civil” que consideraba, por ejemplo, a los “animales bravíos o salvajes como cosas de nadie con respecto a los cuales operaba la ocupación como modo de adquirir el dominio sobre ellas.” Era pues necesario un código “que regulara la conducta humana individual y colectiva y las actividades de la administración pública con respecto al ambiente en general y a los recursos naturales renovables en particular y las relaciones que surjan del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente.” Por consiguiente, agrega la ciudadana, al hacer uso de las facultades conferidas, el Presidente expidió el Código “a que se refiere expresamente la ley de facultades en su artículo 19, esto es, el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, por lo cual considera que no son de recibo los cargos de los demandantes sobre vicios de competencia en la expedición de esa normatividad. La interviniente considera que tampoco son aceptables los cargos relacionados con el contrato de concesión, ya que éste no implica un abandono de las responsabilidades del Estado en materia de recursos naturales. Según su criterio, para rebatir la afirmación de los demandantes, basta tener en cuenta el “contenido de la Resolución que otorga concesión de aguas”, ya que las normas establecen que la misma debe señalar, entre otras cosas, la cantidad de aguas que se otorga y el se va a dar a las mismas, las obras que debe construir el concesionario, tanto para el aprovechamiento de las aguas y restitución de los sobrantes, como para su tratamiento y defensa de los demás recursos, con indicación de los estudios, diseños y documentos que debe presentar y el plazo que tiene para ello; las obligaciones del concesionario relativas al uso de las aguas y a la preservación ambiental, para prevenir el deterioro del recurso hídrico y de los demás recursos relacionados; las garantías que aseguren el cumplimiento de las obligaciones del concesionario, incluidas las relativas a la conservación o restauración de la calidad de las aguas y sus lechos; los requerimientos que se harán al concesionario en caso de incumplimiento de las obligaciones y las causales para la imposición de sanciones y para la declaratoria de caducidad de la concesión. Esto muestra, según la ciudadana, que “el Estado no renuncia a su deber de protección ni transfiere su deber, que es el de administrar y supervigilar el correcto uso de los recursos, sino antes bien lo que hace es reafirmar y precisar los deberes que adquieren los concesionarios.” Por ello la interviniente considera que la argumentación de los actores “niega todo el andamiaje conceptual relativo a la responsabilidad compartida: Estado- particulares con respecto a la protección y manejo de los recursos naturales renovables y en general a la gestión ambiental”, pues los criterios de los demandantes implican que “el Estado, absurdamente, tendría que inhibirse para otorgar derecho al uso de recursos naturales, para que no se lo tachara de transferir sus deberes de protección a los particulares”. La interviniente considera que no existe tampoco una incompatibilidad filosófica entre la Constitución y el Código de Recursos Naturales. Según sus palabras: “Si se analizan juiciosamente los principios de Río de Janeiro y la Declaración de Estocolmo se encuentra que no son contradictorios sino complementarios, pues en Río ante todo se trató de comprometer económicamente a los países generando compromisos y alianzas entre ellos, para lograr el cumplimiento de metas relativas al desarrollo sostenible, incluido por supuesto, el mejoramiento de la calidad ambiental, lo cual se pone de manifiesto en el mismo preámbulo de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en el cual además se lee lo siguiente: “Reafirmando la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, aprobada en Estocolmo el 16 de Junio de 1972, y tratando de basarse en ella.. Reconociendo la naturaleza integral e interdependiente de la Tierra, nuestro hogar, PROCLAMA” PRINCIPIO 1. Los seres humanos constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. Un análisis ponderado del Código demandado permite concluir que muchas de sus disposiciones, antes que contradictorias con los postulados de Río, se anticiparon al mismo, pues fueron concebidos con criterio teleológico, tal el caso del artículo segundo en el cual, luego de afirmar que el ambiente es necesario para el desarrollo económico y social de los pueblos, establece entre sus objetivos el siguiente que contiene claramente los elementos del “desarrollo sostenible: “Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional” Finalmente, la interviniente considera que tampoco puede “decirse que el Código haya ignorado la participación comunitaria” pues en este punto esta legislación “también se anticipó ya que en él se encuentra aunque en forma tal vez embrionaria el formidable papel protagónico dado a la participación comunitaria en la Constitución Política. Y si hoy día se producen decisiones inconsultas, con respecto a las cuales ha habido pronunciamiento de la Corte Constitucional, no es esto achacable al Código, sino a la no puesta en práctica de las normas constitucionales”. Por su parte, la ciudadana Luz Edelmira Gutiérez Ceballos interviene también en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas impugnadas. Según su criterio, los cargos de vicios de competencia aducidos por los actores no son válidos, pues no sólo el título de la ley expresamente confiere al Gobierno la facultad para expedir un código sino que, además, el segundo inciso del artículo 19 de la ley 23 de 1973 “habla expresamente de la expedición del Código”. Igualmente la ciudadana considera que no genera inconstitucionalidad la utilización de la inflexión “podrá”, ya que ella no afecta el alcance material de las facultades conferidas sino que simplemente precisa que el Presidente puede o no hacer “uso de las facultades en el plazo fijado por el legislador, ya que éstas difieren substancialmente de una orden.” Por ello concluye que la discusión sobre las diferencias entre Código y Estatuto planteada por los demandantes “es irrelevante en el caso que nos ocupa, puesto que su importancia tiene que ver con la prohibición al Congreso de otorgar facultades al Gobierno para expedir Códigos, consagrada en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución de 1991, que ha obligado a la jurisprudencia a precisar el significado de Código.” De otro lado, para la interviniente, el Gobierno podía, en ejercicio de esas facultades extraordinarias, modificar las normas Código Civil sobre servidumbres “si tenemos en cuenta que la declaratoria de utilidad pública respecto del mejoramiento y conservación ambiental, trae consigo restricciones a los derechos individuales y libertades públicas como son las servidumbres administrativas que traducen la prevalencia del interés general sobre el particular.” En tercer término, la ciudadana considera que no existe incompatibilidad entre el código y la Carta pues en el fondo la Constitución de 1991 elevó “a rango constitucional los principios” del código, como el “derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y las obligaciones correlativas, tanto del Estado como de los particulares, en relación con su protección; el uso sostenible de los recursos naturales renovables y de los elementos ambientales”, y otros similares, como se puede constatar analizando “los artículos 1, 2, 4, 7, 9, 30, 39, 42, 43, 45, 67, 69, 70, 308 y siguientes del Código.” Según la interviniente, tampoco son válidos los cargos relativos a la presunta privatización de los recursos naturales por el código, pues existe coherencia entre los artículos 4º y 43 del Decreto 2811 de 1974 y el artículo 58 de la Constitución, ya que esas disposiciones garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes, pero condiciona su ejercicio a la función social y ecológica. Por ende, precisa la ciudadana, debe entenderse que si bien “la esencia misma de algunos recursos naturales renovables, como el aire, no permite su apropiación en los términos del derecho privado”, lo cierto es que “el régimen de propiedad, obviamente con las cargas que comporta la función ecológica que le es inherente, no contraría en forma alguna los principios constitucionales”. Además, agrega la interviniente, “la Carta no incluye en la categoría de bien de uso público todos los recursos naturales renovables, como lo hace respecto del subsuelo y de los recursos naturales no renovables en el artículo 332, y que aún en este caso, deja a salvo los derechos adquiridos con arreglo a las leyes preexistentes.” En ese mismo orden de ideas, la ciudadana considera que el contrato de concesión para la explotación de los recursos naturales renovables es legítimo ya que esa figura no elimina “el deber de conservación” puesto que no sólo “en la resolución o contrato respectivo, se deben contemplar las obligaciones a cargo de beneficiario para evitar el deterioro de los recursos y del ambiente, así como las garantías que éste constituiría para asegurar su cumplimiento” sino que, además, la entidad “concedente tiene que hacer el seguimiento de los permisos y concesiones que otorga” y “cuenta con prerrogativas como son la imposición de sanciones en caso de incumplimiento y la declaratoria de caducidad que procede por desconocimiento de las condiciones impuestas o pactadas.” Para la interviniente, los cargos relativos a la falta de participación comunitaria y a la vulneración de la descentralización tampoco son de recibo. Así, “los artículos 314, literal j), 317, 337 y 338 del Código en mención, se establecen instancias de consulta previa a la adopción de decisiones y de participación ciudadana en la gestión ambiental”, mientras que otras disposiciones de ese estatuto prevén que la política ambiental sea ejecutada por los gobiernos seccionales. Finalmente, la ciudadana considera que tampoco es válido el cargo, según el cual el código de recursos naturales obstruye el desarrollo de la legislación ambiental. Según su criterio, este planteamiento ofrece varios reparos, a saber: “i) Se muestra insólito, por decir lo menos, afirmar que una ley obstaculiza la aplicación del ordenamiento constitucional, puesto que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y otra norma jurídica, se preferirá siempre aquella. ii) Tampoco es posible que la vigencia de una ley subsista después de expedida otra ley que regula íntegramente las mismas materias, por razones obvias. iii) Lo fundamental de la ley 99 de 1993, es la creación del Ministerio del Medio Ambiente y el reordenamiento del sector público encargado de la gestión ambiental que buscó el fortalecimiento de las instituciones, la definición de sus competencias, mecanismos normativos y recursos financieros. iv) Dicha ley mantuvo la orientación del título preliminar del libro primero del Decreto 2811 de 1974, pero se expresa en los términos de la retórica de vanguardia, y derogó las disposiciones sobre tasas retributivas de costos ambientales y estudio de impacto ambiental. El libro segundo que trata sobre la propiedad, uso e influencia ambiental de los recursos naturales no fue objeto de variación alguna; por el contrario, se reiteró su vigencia en el artículo 31, numeral 9, al asignar competencia a las autoridades ambientales para otorgar el derecho a usar los recursos naturales renovables, según la normatividad existente; de igual manera, cuando la ley 99 de 1993, en los numerales 15, 16 y 18, del citado artículo, se refiere a las funciones en materia de creación de áreas de manejo especial, se remite a las figuras establecidas en los artículos 308 y siguientes de este libro del Código.” VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. En su concepto de rigor, el Procurador General de la Nación, Jaime Bernal Cuellar, solicitó que se declare la constitucionalidad de las normas impugnadas. En primer término, la Vista Fiscal considera que no hay ambigüedad en la ley habilitante, pues “el legislador determinó en forma expresa los alcances de las facultades que confería al Presidente”. Así, desde un punto de vista sistemático, la “Ley 23 de 1973, revela la intención del legislador en el sentido de otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección del medio Ambiente.” Por ello, según el Ministerio Público, la “reforma y adición de la legislación vigente podía realizarla el Gobierno a través de la expedición de un Código, sin que pueda predicarse la existencia de una contradicción entre las normas del mencionado Estatuto, ya que el inciso segundo hace viable lo establecido en el primero.” El Procurador concluye entonces al respecto: “Podría aceptarse la posición esgrimida por los impugnantes en el sentido de que el ejercicio de las facultades otorgadas al ejecutivo permitían a lo sumo expedir un Estatuto pero no un Código, en el evento en que no se hubiera consagrado en forma expresa la intención del Legislador ordinario de delegar en el Gobierno la atribución de dictar el Código de Recursos Naturales, pero el legislador consignó tal facultad. Por tanto, no hay duda acerca de la voluntad del Congreso para que el Presidente dictara un conjunto de normas que regularan “de manera completa, sistemática y coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho”, como la relacionada con los recursos naturales renovables y preservación ambiental.” En ese mismo orden de ideas, la Vista Fiscal considera que es admisible que la ley habilitante señale que “el Presidente podrá expedir el Código Nacional de Recursos Naturales”, ya que simplemente el Legislador está reconociendo “al Ejecutivo la facultad de actuar dentro de la órbita por él señalada.” Además, y teniendo en cuenta que la anterior Constitución “permitía delegar en el Presidente de la República la facultad de expedir códigos y que en forma expresa el Legislador lo habilitó para elaborar el Código Nacional de Recursos Naturales, no se advierte reparo de índole constitucional que afecte la validez del artículo 19 de la Ley 23 de 1973”, ni del artículo 20 de esa misma Ley, que se limita a prever el asesoramiento de una Comisión consultiva. Conforme a lo anterior, el Procurador concluye que tampoco son válidos los cargos relativos a una presunta extralimitación del Gobierno ya que, al expedir el mencionado código, el Presidente “actúo dentro del marco de la ley que lo habilitaba”. El Ministerio Público también considera que bien podía el Gobierno modificar las normas del Código Civil sobre servidumbres “de acueducto (Art. 107 de D-2811 de 1974), de desagüe y de recibir aguas (Arts. 108 a 111 del D-2811 de 1974), de presa y estribo (Arts. 112 a 114 del D-2811 de 1974), de tránsito para transportar agua y abrevar ganado (Arts. 115 a 117 del D-2811 de 1974) y de uso de riberas (Arts. 118 del D-2811 de 1974), puesto que tienen directa relación con las materias para las cuales se surtió la delegación legislativa.” Además, según se desprende de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en ese entonces, y en especial de la sentencia del 9 de abril de 1980, cuando se habilitaba al Presidente “a través de facultades extraordinarias para expedir códigos, se le entregaba la facultad de reformar la legislación vigente, pudiendo variar aspectos regulados en otras leyes o códigos, pues este tipo de regulación correspondía al mismo nivel jerárquico de las demás leyes.” Por ende, bien podía el Gobierno “entrar a dictar normas especiales en materia de servidumbres, toda vez que esta materia se encuentra directamente relacionada con los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente.” De otro lado, el Procurador rechaza el cargo sobre la posibilidad de declarar la inexequibilidad del Código de Recursos Naturales, “basándose en la diversa concepción de éste frente a lo dispuesto en la Carta Política de 1991” por cuanto considera que el control de constitucionalidad no puede adelantarse en estos términos, toda vez que se trata de “cargos globales”, respecto de los cuales no se puede concretar “una pretensión de inconstitucionalidad.” Además, la Vista Fiscal considera que “no son incompatibles la protección ambiental y la búsqueda de la igualdad en el acceso a los recursos naturales, puesto que ambos objetivos son un compromiso estatal.” Finalmente, el Ministerio Público destaca que en lo fundamental existe una gran armonía entre los principios que orientan el código y lo dispuesta en la Carta. Según su criterio: “Aunque el Código de Recursos Naturales no se refirió expresamente al concepto de desarrollo sostenible, pues se trata de una normatividad expedida con anterioridad al mencionado informe, ello no significa que la Carta Política de 1991 desconozca los principios que lo inspiran, pues las disposiciones transcritas deben ser interpretadas teniendo en cuentas el sistema de valores contenido en la Norma Superior. Las normas objeto de análisis permiten un aprovechamiento de la fauna silvestre, imponiendo una serie de controles y de medidas tendientes a asegurar su conservación, fomento y aprovechamiento racional, para garantizar su utilización continuada. Por tanto, se puede afirmar que esta disposiciones desarrollan los preceptos de la Constitución Política, en especial su artículo 80. Respecto de las acusaciones formuladas por los actores contra el Decreto 2811 de 1974, fundadas en la presunta vulneración del principio de participación comunitaría y de descentralización, resulta pertinente reiterar el argumento expuesto con anterioridad sobre los cargos globales, en tanto que no se indican en la demanda cuáles normas del Decreto 2811 de 1974 son las que contrarían los principios enunciados. Tampoco están llamados a prosperar los cargos relacionados con la necesidad de “sistematizar y racionalizar la legislación ambiental”, a través de la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 2811 de 1974, puesto que está tarea fue diferida por el Constituyente al Legislador, quien con observancia de las normas superiores que regulan la materia ambiental, podía adicionar, derogar, modificar o reformar la legislación vigente sobre la materia.” La Vista Fiscal considera que la concesión para explotar los recursos naturales es admisible ya que a través de ese contrato, los particulares contribuyen “en la atención inmediata y permanente de una necesidad colectiva representada por el interés de defender el entorno natural, sometiéndose para ello a las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, particularmente las contenidas en los Estatutos que regulan la actividad contractual del Estado. Finalmente, el Procurador rechaza el cargo relacionado con la inconstitucionalidad del régimen de propiedad previsto por el Código. Según su criterio: “La prerrogativa que detenta el Estado sobre el entorno natural ha sido definida como “dominio eminente”, lo cual no significa que pueda ser considerado como propietario de los recursos naturales y del medio ambiente, sino que le confiere al Estado el derecho de administrar los bienes destinados a los propósitos establecidos en el artículo 80 de la Carta, garantizando que las actividades de protección, preservación, mejoramiento, aprovechamiento y manejo de los recursos, presten una utilidad pública y se persiga con ellos un interés social. Por lo tanto, el régimen aplicable a los recursos naturales y al medio ambiente es de derecho público. Ello no significa que el reconocimiento de derechos adquiridos cambie el régimen de los mismos, pues, como se explicó, el Estado puede ejercer determinados derechos sobre los recursos naturales, pero no su propiedad.” VII. FUNDAMENTO JURÍDICO Competencia. 1. Conforme al artículo 241 ordinales 4º y 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 23 de 1973, del Decreto-Ley 2811 de 1974, y del numeral 1° del artículo 39 de la Ley 142 de 1994, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de normas que hacen parte de leyes o de decretos expedidos en uso de facultades extraordinarias. El primer asunto bajo revisión: ¿hubo vicios de competencia en la expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974? 2- Según los demandantes, en la expedición del Decreto-Ley 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente hubo vicio de competencia, no sólo porque la ley habilitante era imprecisa sino, además, porque el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades que le fueron conferidas. Por el contrario, los intervinientes y la Vista Fiscal consideran que esas anomalías no existen, puesto que la norma que confirió las facultades, a pesar de ser amplia, era precisa, y el Ejecutivo expidió el decreto acusado dentro de los límites de la competencia que le fue otorgada. Por consiguiente, el primer asunto que debe la Corte analizar es si hubo o no problemas de competencia en la expedición del citado código. 3- La Corte coincide con los actores en que los vicios ligados a la falta de competencia del Gobierno en el ejercicio de facultades extraordinarias no son de forma sino de competencia, por lo cual no opera la cláusula de caducidad prevista por el artículo 242 ordinal 3º de la Carta. Por ende, a pesar de que el código fue expedido en 1974, procede un examen de los cargos de los demandantes sobre este punto. Igualmente, la Corte considera que la normatividad relevante en este aspecto es la Constitución de 1886, con sus correspondientes reformas, puesto que se trata del examen de un eventual vicio en la formación de la norma sujeta a control[1], la cual fue expedida al amparo de la anterior Carta. Con tales precisiones, entra la Corte al examen de los cargos formulados por los demandantes. El alcance de las facultades concedidas por el artículo 19 de la Ley 23 de 1973 4- La norma habilitante establece: “De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, contado a partir de la fecha de la sanción de esta ley, para reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables y preservación ambiental, con el fin de lograr un aprovechamiento racional y una adecuada conservación de dichos recursos. En ejercicio de las facultades que por la presente ley se confieren, el presidente de la República podrá expedir el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.” Una simple lectura de la norma muestra que ésta faculta al Gobierno para llevar a cabo una tarea, a saber, “reformar y adicionar la legislación vigente sobre recursos naturales renovables y preservación ambiental”, con un determinado objetivo, que es lograr “un aprovechamiento racional y una adecuada conservación de dichos recursos.” Por su parte el segundo inciso agrega que para tal efecto el Gobierno podrá expedir un código sobre la materia, a saber el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Según los actores, esa norma es imprecisa pues por una lado faculta al Gobierno a simplemente adicionar o reformar la legislación vigente, mientras que por el otro, le concede la posibilidad de expedir un código en la materia. La Corte no comparte ese criterio de los demandantes, pues el segundo inciso debe ser leído a la luz del primero. Así, la norma habilitó al Gobierno de manera genérica para reformar y adicionar toda la legislación sobre recursos renovables, pero como era muy posible que el Ejecutivo, al desarrollar tal tarea, llegara a la conclusión de que lo más conveniente era expedir un nuevo código a fin de tener un cuerpo sistemático y coherente sobre el tema, el Congreso decidió conferirle esa posibilidad específica. Y esa decisión del Legislador ordinario es totalmente razonable, puesto que si no se puntualizaba en el inciso segundo que el Gobierno podía expedir un código en la materia, entonces no quedaba claro si el Ejecutivo podía utilizar ese mecanismo para reformar y adicionar la legislación existente hasta ese momento en esta materia. Por ende, para la Corte resulta claro que el artículo 19 de la Ley 23 de 1973 confirió facultades al Gobierno para expedir un Código de Recursos Naturales. 5- La anterior conclusión es todavía más nítida si se tiene en cuenta el propio encabezado de la ley, ya que éste es significativo de la voluntad del Congreso. En efecto, el título expresamente señala que por medio de esa ley “se conceden facultades extraordinarias al presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones,” por lo cual parece difícil sostener que el Congreso no confirió al Gobierno facultades para expedir el mencionado código. Igualmente, el estudio del trámite legislativo de la Ley 23 de 1973 permite llegar a idéntica conclusión. Así, al presentar el proyecto No 115 de 1973, el entonces Ministro de Agricultura, Hernán Vallejo Mejía, hizo explícita la voluntad del Ejecutivo de que le confirieran facultades para expedir un código en la materia, pues señaló expresamente “que no por capricho, este Gobierno solicita facultades para expedir un Código de Recursos Naturales”[2]. Por su parte, la ponencia para segundo debate en el Senado indica que en la Comisión Primera de esa Corporación se reconoció la bondad del proyecto presentado por el Gobierno y especialmente “la necesidad de actualizar y codificar las disposiciones caóticas, dispersas y anticuadas” en ese campo, por lo cual defiende la autorización de la expedición del código (subrayas no originales)[3]. Finalmente, la ponencia para primer debate en el Senado es igualmente explícita en este punto pues afirma que la “caótica, dispersa y arcaica legislación en materia de protección a los recursos naturales, muestra a las claras la necesidad doble de su actualización y codificación para lograr de una vez la adecuación a los fenómenos de la hora presente y la facilidad de consulta y aplicación por los funcionarios encargados de esa tarea (subrayas no originales)”[4]. Conforme a lo anterior, la voluntad del Congreso de conceder al Gobierno facultades para expedir un código de recursos naturales fue muy clara, por lo cual la Corte no comparte el criterio de los actores, según el cual la autorización sólo comprendía la posibilidad de dictar un estatuto en la materia. En efecto, los actores desconocen no sólo el tenor literal del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 23 de 1973 sino también el título y los propios antecedentes de esa normatividad, todos los cuales permiten concluir que las facultades extraordinarias incluían la posibilidad de expedir un código. 6- Las distinciones señaladas por los demandantes entre un estatuto y un código, y entre reformar y adicionar la legislación ambiental y expedir un código en la materia, lejos de sustentar sus acusaciones, son contrarias a sus pretensiones. Así, esas diferenciaciones permiten comprender mejor el sentido del inciso segundo del artículo 19. En efecto, como bien lo señala la Vista Fiscal, en la medida en que podía haber duda sobre si la expedición de un código de...