Sentencia C-1250 de 2001

C-1250-01 Sentencia C-1247/01 Sentencia C-1250/01 OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite oportuno PROYECTO DE LEY-Forma alternativa de publicidad PROYECTO DE LEY-Garantía de finalidad de publicación de ponencia La finalidad de la publicación de la ponencia, que es la de permitir un debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mínima en las decisiones, se encuentra debidamente garantizada si los miembros de la comisión tuvieron la ocasión de conocerla con anterioridad a la discusión en la correspondiente célula legislativa, por medio de la oportuna distribución de una copia del correspondiente documento. PROYECTO DE LEY-Publicación oportuna de ponencia MONUMENTO NACIONAL-Hospitales/MONUMENTO NACIONAL-Iniciativa legislativa del Congreso/PATRIMONIO CULTURAL Y MONUMENTO PUBLICO-Competencia del legislador para declaración GASTO PUBLICO-Competencias constitucionales del Congreso y Gobierno GASTO PUBLICO-Distinción entre presupuesto y leyes GASTO PUBLICO-Decreto por ley constituye una autorización/GASTO PUBLICO-Incorporación por Gobierno REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Competencia general del legislador CONTRATO DE GOBIERNO CON ENTIDAD PRIVADA SIN ANIMO DE LUCRO-Competencia para reglamentación/EJECUTIVO Y LEGISLATIVO EN MATERIA DE CONTRATACION-Criterios de resolución de conflictos de competencia En el ejercicio de las competencias en materia de contratación atribuidas al Legislador y al Ejecutivo pueden presentarse “zonas grises” o de conflicto. Para la resolución de los problemas competenciales que pueden surgir en esta materia, es necesario tener en cuenta los criterios de especificidad material, control del cumplimiento contractual y excepcionalidad. El criterio de especificidad material refiere a que la regulación de los contratos verse sobre los temas expresamente enunciados en el artículo 355, es decir, sobre los programas y actividades desarrollados por las entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad para fines de interés público y concordantes con la Ley del Plan y los planes sectoriales de desarrollo. Cualquier regulación que exceda estos límites materiales cae bajo la órbita de competencia general del Legislador. En relación con el criterio de control de cumplimiento contractual se tiene que la entidad receptora de los recursos estatales tiene que cumplir con los términos del contrato celebrado con el gobierno, en los distintos niveles, para lo cual dichas obligaciones deben estar claramente definidas previa­mente. En este sentido, los reglamentos autónomos constitucionales que dicta el Gobierno Nacional en la materia han de regular las condiciones de la contratación de forma que los dineros públicos se destinen y gasten de conformidad con el contrato y los fines constitucionales. Ello ofrece un segundo criterio básico para establecer qué está incluido en la esfera de competencia del Ejecutivo en desarrollo del artículo 355 Superior, y qué pertenece a la competencia general en materia de contratación en cabeza del Congreso. Finalmente el criterio de excepcionalidad lleva implícita la interpretación restrictiva de la competencia del Gobierno respecto de los reglamentos autónomos constitucionales, dado el lugar privilegiado que la competencia legislativa del Congreso tiene en un régimen político democrático y participativo. REGLAMENTO AUTONOMO CONSTITUCIONAL-Competencia gubernamental CONTRATACION ADMINISTRATIVA CON ENTIDAD SIN ANIMO DE LUCRO-Regulación por legislador/CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Cláusula general de competencia del legislador CONTRATO POR GOBIERNO-Autorización legislativa para celebración requiere aval gubernamental INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Señalamiento claro y expreso en la Constitución/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN INICIATIVA LEGISLATIVA-Protección Todas aquellas materias en las que la iniciativa legislativa se encuentre en cabeza del Gobierno, de manera exclusiva, deben estar clara y expresamente señaladas en la Constitución. La Carta Política otorga al Congreso la cláusula general de competencia de iniciativa legislativa como un desarrollo del principio democrático. Cuando se restringe la posibilidad de presentar propuestas legislativas en ciertas materias a los congresistas elegidos popu­larmente, aunque no se anula sí se limita el principio demo­crático, pues muchas facciones y corrientes políticas sólo podrán participar en las discusiones de dichas materias cuando el gobierno presente un proyecto de ley al respecto y dentro de los parámetros fijados por éste. Por lo tanto, en aras de defender el carácter democrático y participativo que inspira la Constitución, sólo es de recibo aceptar que la iniciativa legislativa en una materia pertenece al Gobierno cuando de manera clara y expresa así lo ha señalado la Constitución. CONTRATO DE GOBIERNO CON ENTIDAD PRIVADA SIN ANIMO DE LUCRO-Impulso de programas y actividades de interés público acorde con el Plan de Desarrollo CONTRATO DE GOBIERNO CON HOSPITAL UNIVERSITARIO-Facultad otorgada para celebración AUXILIOS O DONACIONES-Prohibición no es absoluta Esta Corporación en su constante jurisprudencia que la prohibición constitucional de decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, no tiene un alcance absoluto, toda vez que no toda transferencia de recursos o bienes públicos a favor de particulares, sin contraprestación alguna, puede catalogarse como auxilio o donación prohibidos, cuando la misma obedece al cumplimiento de finalidades constitucionales. SEGURIDAD SOCIAL-Competencia amplia de regulación legislativa SEGURIDAD SOCIAL-Regulación legislativa especial para amparar personas no vinculadas en salud SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Trato preferencial a hospital público por subsidio a la oferta/SISTEMA PUBLICO DE SALUD-Aporte de recursos PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Declaración de hospitales como universitarios PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION-Servicio de salud para clases desprotegidas Referencia: expediente O.P.- 056 Objeciones presidenciales al Proyecto de ley No. 138/99 Cámara - 011/00 Senado “por la cual se declaran monumentos nacionales el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil; se adoptan medidas para la educación universitaria y se dictan otras disposiciones”. Magistrado Ponente Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001) El Presidente del H. Senado de la República Dr. Carlos García, remitió a esta Corporación, con el oficio de fecha 24 de octubre del año en curso, el proyecto de ley de la referencia, cuyo texto fue objetado por el Presidente de la República, por motivos de inconstitucionalidad e inconveniencia. El Congreso declaró infundadas las objeciones presidenciales e insistió en la aprobación del proyecto, de suerte que le corresponde a la Corte decidir sobre su exequibilidad, según los términos del artículo 167 de la C.P. y 32 del Decreto 2067 de 1961. I. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO “Por la cual se declaran monumentos nacionales, el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil; se adoptan medidas para la educación universitaria y se dictan otras disposiciones” EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA D E C R E T A : ARTÍCULO 1º. Declárese monumentos Nacionales, el Hospital San Juan de Dios y El Instituto Materno Infantil, ubicados en la ciudad de Bogotá D.C., en reconocimiento a los señalados servicios prestados al pueblo colombiano durante las distintas etapas de la historia de Colombia. Igualmente, declárese Patrimonio Cultural de la Nación la Funda­ción San Juan de Dios y el Instituto Inmunológico Nacional en consideración a su valiosa contribución a la protección de la salud del pueblo y a su extraordinario aporte científico. ARTÍCULO 2º. El gobierno nacional por medio del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Cultura y el Ministerio de Educación Nacional, acometerá las obras de remodelación, restau­ración y conservación del monumento nacional Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil. Para el cumplimiento de la presente ley, crease la junta de conser­vación del monumento nacional integrada por los ministros de Salud, Cultura y Educación Nacional, Alcalde Mayor de Bogotá D.C. y el Gobernador de Cundinamarca o sus delegados. ARTÍCULO 3º. El Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil continuaran funcionando como un centro especial para la educación universitaria que imparta, en las ciencias de la salud, Las Universidades oficiales y privadas, esto es como hospitales universitarios. Para los efectos del inciso anterior, se considera Hospital Universitario aquella institución prestadora de servicios de salud que mediante un convenio docente asistencial, utiliza sus insta­laciones para las practicas de los estudiantes de las universidades oficiales y privadas en el área de la salud; adelanta trabajos de investigación en este campo; desarrolla programas de fomento de la salud y medicina preventiva; y presta, con preferencia, servicios médico - asistenciales en las personas carentes de recursos econó­micos en los distintos niveles de atención y estratificación. ARTÍCULO 4º. Los Hospitales universitarios que tengan las características definidas en el artículo anterior, gozarán de la especial protección del Estado para el buen desarrollo de sus actividades bajo la responsabilidad de los ministerios de Salud y Educación Nacional, a los cuales, se autoriza para asignar en los presupuestos anuales, los recursos económicos necesarios, para que el Ministerio de Salud de acuerdo con la facultad que otorga el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, contrate servicios con los hospitales universitarios para las personas que no estén vinculadas a ninguno de los sistemas que amparan su derecho constitucional a la salud, y para que el ministerio de educación, incluya en su presupuesto, las partidas indispensables para las investigaciones que en el área de la salud, realicen tales entidades. PARAGRAFO 1º. Los Hospitales Universitarios atenderán con preferencia a las personas no cubiertas por los regímenes estable­cidos, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, por tanto, cuando el valor de los servicios supere el presupuesto desti­nado para tal efecto por el ministerio de Salud, este pagará a la respectiva entidad el costo del excedente. Para la prestación de los servicios a las personas no cubiertas, no se requerirá la remisión. PARAGRAFO 2º. En los convenios docentes asistenciales que realicen los hospitales universitarios con las universidades del Estado o privadas, deberá incluirse el valor de la utilización de sus instalaciones para las prácticas de los estudiantes en las distintas áreas de la Salud. ARTÍCULO 5º. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA MARIO URIBE ESCOBAR EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA MANUEL ENRIQUE ROSERO EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CÁMARA DE REPRESENTANTES BASILO VILLAMIZAR TRUJILLO EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES ANGELINO LIZCANO RIVERA II. TRÁMITE LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO El proyecto de ley objetado por el Gobierno cumplió el siguiente trámite en el Congreso de la República. ? Fue presentado por la Representante a la Cámara María Isabel Mejía Marulanda el 8 de octubre de 1999, y publicado en la Gaceta del Congreso No. 372 del 12 de Octubre de 1999. ? La iniciativa fue discutida y aprobada en primer debate por la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara el 7 de diciembre de 1999 y la publicación de la misma se realizó en la Gaceta del Congreso No. 151 del 19 de mayo de 2000. ? El segundo debate en la plenaria de la Cámara se realizó el 20 de junio de 2000 y su publicación se efectuó en la Gaceta del Congreso No. 151 del 19 de mayo de 2000. ? Por su parte la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado aprobó el proyecto en primer debate el 23 de mayo de 2001 y la plenaria de esta Corporación hizo lo mismo el 19 de junio de 2001. ? Para dirimir las diferencias entre los textos aprobados por las plenarias de las cámaras legislativas integró una Comisión Accidental, cuyo informe de conciliación fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes el 19 de junio de 2001 y por la Plenaria del Senado el 20 de junio de 2001. ? El texto definitivo del proyecto de ley fue remitido al Presidente de la República por el Presidente de la Cámara de Representantes Dr. Basilio Villamizar Trujillo, mediante oficio fechado el 28 de junio de 2001, el cual fue recibido el 19 de julio de 2001, según consta en el sello fechador del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.. ? Mediante oficio de 30 de julio de 2001, suscrito por el Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Salud y Cultu­ra, fueron remitidas al Presidente de la Cámara de Representantes, las objeciones presidenciales al proyecto de ley bajo estudio. · El proyecto de ley objetado volvió al Congreso de la República para segun­do debate. La plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el informe sobre las objeciones el 12 de septiembre de 2001 y el Senado hizo lo propio en su sesión plenaria del 23 de octubre de 2001. III. OBJECIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Las objeciones de inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo son las siguientes: 1. Violación de los artículos 151 y 157 de la Constitución y los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992 Se vulneran estas disposiciones, porque el primer debate en la Cámara de Representantes tuvo lugar el 7 de diciembre de 1999 y la publicación del informe de ponencia se realizó en la Gaceta del Congreso No. 151 del 19 de mayo de 2000. Si bien el Reglamento del Congreso autoriza como mecanis­mo para agilizar el trámite legislativo la reproducción de la ponencia por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Comisión, ello no exonera su posterior y oportuna publicación en la Gaceta del Congreso, lo cual debe cumplirse antes de que se discuta la ponencia. 2. Violación de los artículos 154 y 346 de la Constitución Se desconocen estas normas superiores, por cuanto la materia regulada en el proyecto de ley corresponde a una de las señaladas en el artículo 154 como de iniciativa privativa del Gobierno Nacional, por cuanto con la norma se afectan las rentas nacionales. También se contraviene el artículo 346 Fundamental, puesto que la ley objetada no se limita a decretar gastos sino que obliga al Gobierno a asignar partidas en el presupuesto Nacional. Así es como el artículo 2° ordena acometer obras de remodelación, restauración y conservación de los bienes que son declarados monumentos nacionales y el artículo 4° parágrafo 1° ordena al Ministerio de Salud pagar a los Hospitales Universitarios por la atención brindada a las perso­nas no cubiertas con los regímenes establecidos. 3. Vulneración de los artículos 113, 136 numeral 1º, 150 numeral 9º y 154 de la Constitución Política De acuerdo con estas normas superiores al Legislador le compete conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos o enajenar bienes nacionales, sin que esté facultado para ordenarle al Ejecu­tivo la realización de unas obras concretas, en este caso particular, acometer las obras para la remodelación, restauración y conservación de los monumentos nacionales. 4. Violación del numeral 4º del artículo 136 de la Constitución Política Se contraviene la prohibición de decretar a favor de personas o entidades de derecho privado, donaciones, auxilios, indemnizaciones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente, por cuanto se dispone hacer erogaciones a favor de unas entidades determinadas. Se olvida que el Congreso en esta materia debe establecer reglas generales, pero no puede ordenar pagos concretos. 5. Violación del artículo 355 de la Carta De acuerdo con esta disposición constitucional al Gobierno le corresponde regular lo concerniente a la celebración de contratos con entidades sin áni­mo de lucro para el impulso de programas y actividades de interés público. Es decir, que el Legislador no puede regular esta materia por ser privativa del Ejecutivo. El artículo 3° del proyecto establece que el Hospital San Juan de Dios y el Instituto materno Infantil seguirán funcionando como hospitales universi­tarios y el artículo 4° dispone que estas entidades gozarán de la especial protección del Estado, para lo cual éste puede contratar servicios con esas instituciones para atender personas que no estén amparadas con el sistema de seguridad social en salud. Según los documentos oficiales la Fundación San Juan de Dios es una entidad de derecho privado. El artículo 4° del proyecto es inconstitucional, puesto que se ocupa de los contratos a que hace referencia el artículo 355 Superior, cuya regulación no compete al Legislador. La norma también desconoce la Carta en la medida en que le impone al Ministerio de Salud la celebración de los contratos allí relacionados, desconociendo que la decisión de contratar corresponde al Ejecutivo. Y además es inexequible, puesto que obliga a dicho ministerio a incluir partidas presupuestales con destino a la investigación que realicen los hospitales universitarios. No es posible trasladar recursos públicos a unas entidades privadas para financiar investigaciones en el área de la salud. 6. Violación de los artículos 13, 48 y 49 de la Constitución Política El proyecto objetado vulnera el principio de eficiencia del servicio público de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Carta Política, y desarrollado por la Ley 100 de 1993, según la cual la prestación del servicio de salud debe realizarse a través de empresas sociales del Estado adoptando un modelo de financiación autónomo basado en la venta de sus servicios, que se desconocería si estas entidades reciben recursos provenientes del presupuesto de la Nación y/o de las entidades territoriales, como es el caso de las entidades a las que se refiere el proyecto de ley objetado. Este el tratamiento especial en favor de la Fundación San Juan de Dios vulnera el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, por cuanto coloca a esa entidad en situación preferencial frente a otros prestadores que se han transformado en Empresas Sociales del Estado. 7. Violación de los artículos 38, 62 y 150 numeral 7º de la Constitución El proyecto de ley vulnera las normas superiores relacionadas con el destino de las donaciones entre vivos o testamentarias y el derecho de asociación, por cuanto se está variando la voluntad de los fundadores quienes le asignaron a la Fundación San Juan de Dios un objeto que difiere por completo del que le señala el artículo 3° del proyecto de ley objetado. Se infringe el artículo 150-7 Superior, toda vez que el Legislador puede regular de manera concreta el objeto de una entidad de derecho público pero no el de una institución de naturaleza privada. 8. Violación del artículo 69 de la Constitución Política Se está vulnerando la autonomía universitaria, porque el artículo 3° del pro­yecto de ley establece cuales son las actividades que pueden desarrollar los hospitales universitarios y les obliga a realizar todas las que señala la ley. Las universidades pueden organizar sus propios hospitales dentro de la órbita de su autonomía, siempre y cuando se ocupe de determinadas actividades. El parágrafo 2° del artículo 4º del proyecto también desconoce la autonomía universitaria, por cuanto dispone que en los contratos asistenciales celebra­dos entre las universidades y los hospitales universitarios debe incluirse el valor del uso de las instalaciones, con lo cual interviene en la voluntad contractual de ambas instituciones. 9. Violación del artículo 151 de la Carta El artículo 4º del proyecto vulnera el artículo 151 Superior, por cuanto modifica el artículo 5° de la Ley 60 de 1993, que es una ley orgánica a la cual debe sujetarse la actividad legislativa. Dicha disposición le asigna a las entidades territoriales la prestación de los servicios de salud en los distintos órdenes de atención, función esta que no le puede ser ejercida por Minis­terio de Salud como lo pretende disponer la norma objetada. IV. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Las cámaras legislativas decidieron insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley objetado, con fundamento en las siguientes razones: En cuanto a la primera objeción consideran que es improcedente, puesto que si bien la ponencia fue publicada con posterioridad al primer debate, con base en el Reglamento del Congreso se autorizó su reproducción por medio mecánico. Además, queda probado que la ponencia para primer debate fue enviada para su publicación con anterioridad a la fecha en que se envió a la imprenta nacional para ser publicada la ponencia para segundo debate del proyecto. Respecto de la segunda objeción señalan que no prospera, porque de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Congreso tiene iniciativa legislativa para decretar gastos públicos. El proyecto de ley se enmarca dentro de los límites constitucionales puesto que autoriza al Gobierno, sin imponerle, la inclusión de partidas en el presupuesto nacional. Simplemente se autoriza al Gobierno para “acometer” unas obras en el hospital San Juan de Dios y en el Instituto Materno Infantil. En relación con la tercera objeción, manifiestan que el proyecto de ley no pretende la ordenación imperativa de un gasto público al Gobierno ya que por definición el verbo acometer indica solicitar, pretender algo de alguien pero no ordenar. Sostienen que no se viola el artículo 136-4 Superior, puesto que el proyecto de ley no está decretando donaciones, gratificaciones, auxilios, indem­nizaciones, pensiones u otras erogaciones sino que pretende que el Ejecutivo cumpla con el deber de conservar las edificaciones declaradas monumentos nacionales. No se está ordenando pagos concretos. La quinta objeción no prospera, porque no se consagran auxilios a favor de personas de derecho privado sino que exhorta al gobierno a apoyar la labor de estas instituciones a través de la figura de la contratación contemplada en el inciso segundo del artículo 355 de la Carta. Es posible contratar con el Hospital San Juan de Dios, porque los servicios que allí se prestan están contemplados dentro de los programas que se propone desarrollar el Gobierno Nacional. Tampoco prospera la sexta objeción, toda vez que según el artículo 48 Superior la salud como servicio público está a cargo del Estado y en acatamiento a esta norma el proyecto objetado promueve nuevos instru­mentos legales para fortalecer la acción del Estado en este sentido. Y no se viola el principio de eficiencia, puesto que el proyecto de ley busca aprovechar la extraordinaria capacidad instalada del Hospital San Juan de Dios. Además, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 no excluye la posibilidad de que la prestación de los servicios de salud se haga por entidades distintas a las Empresas Sociales del Estado. Igualmente, la Ley 100 de 1993 en ninguna parte ordena que la financiación de los servicios de salud sea autónoma ya que la eficiencia en la venta de servicios está relacionada con los costos de operación. Sería condenar a las instituciones prestadoras de salud a depender exclusivamente de la venta de servicios sin considerar el gran número de población no cubierta por la seguridad social. El fortalecimiento del servicio de salud para que las personas que no tienen acceso al sistema de seguridad social, no significa colocar en situación de privilegio a la Fundación san Juan de Dios. Sobre la séptima objeción, consideran las cámaras que debe desestimarse por cuanto el proyecto de ley no modifica los objetivos de las entidades que son declaradas monumentos nacionales ni pone límites a su actuación, de manera que no se modifica la finalidad de sus fundadores que es la de prestar servicios asistenciales a las personas que carecen de recursos económicos. La octava objeción no prospera, puesto que la autonomía universitaria que garantiza la Constitución no comporta la prohibición para que las universidades no puedan firmar convenios con el fin de que los estudiantes de medicina puedan realizar sus prácticas. Se aclara que cuando el parágrafo 2° del artículo 4° se refiere al valor de las instalaciones como un factor que debe tenerse en cuenta en dichos convenios, está aludiendo al precio de la utilización de esas instalaciones. Además, hay que tener en cuenta que el artículo 69 Superior le impone al Estado el deber de fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas. En lo referente a la novena objeción, las células legislativas sostienen que no debe prosperar ya que el artículo 4° del proyecto busca proveer al Estado de suficientes instrumentos legales para ampliar la cobertura de la salud. Así mismo, como no existen las preceptivas del proyecto la definición conteni­da en la norma contribuye a clarificar la situación de muchos hospitales universitarios que están condenados a cerrar sus puertas por falta de apoyo económico. No se modifica el artículo 5° de la Ley 60 de 1993 porque aparte de ser la salud un servicio público a cargo del Estado, dicha disposición legal prescribe que en relación con materias de carácter social la Nación a través de los ministerios debe coordinar, impulsar y financiar campañas en esta materia. Los entes territoriales ni el Ministerio de Salud están cumpliendo con el mandato constitucional de garantizar la salud a todos los habitantes. Por último, las cámaras consideran que las objeciones presidenciales fueron presentadas extemporáneamente, por cuanto el proyecto que consta de cinco artículos, fue recibido en la Presidencia de la República el 19 de julio de 2001 y las objeciones fueron radicadas en el Congreso de la República el 30 de julio del mismo año, con lo cual se actuó fuera del término señalado en el artículo 166 Superior. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Jefe del Ministerio Público en su concepto solicita a la Corte Constitu­cional declarar INFUNDADAS las objeciones presidenciales presentadas al Proyecto de Ley 138 de 1999 Cámara – 011 de 2000 Senado con excepción de la presentada contra el artículo cuarto con relación al requisito de iniciativa legislativa gubernamental para las leyes que autoricen la realiza­ción de contratos contenida en el aparte final que se transcribe a conti­nua­ción, la cual debe declararse fundada: “...a los cuales, se autoriza para asignar en los presupuestos anuales, los recursos económicos necesarios, para que el Ministerio de Salud de acuerdo con la facultad que otorga el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución Política, contrate servicios con los hospitales universitarios para las personas que no estén vinculadas a ninguno delos sistemas que amparan su derecho constitucional a la salud y para que el Ministerio de educación, incluya en su presupuesto las partidas indispensables para las investigaciones que en el área de la salud, realicen tales entidades.” Con relación a la publicación de la ponencia para primer debate en la Cámara, advierte que se realizó de conformidad con lo señalado en el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, al ser reproducida por medio mecánico y distribuida con antelación al correspondiente debate. El objetivo de la publicación es garantizar el conocimiento de la ponencia con antelación al debate tanto a los miembros de la comisión como a los demás congresistas y personas interesadas, en principio, a través de su inclusión en la Gaceta del Congreso o en su defecto a través de su reproducción por otro medio mecánico, ambos procedimientos, realizados de conformidad con la ley orgánica del Congreso, cumplen con esta finalidad que constituye un requisito sustancial del trámite legislativo. Si se recurre al segundo de estos procedimientos, garantizando su cono­cimiento por los miembros de la comisión y dejándolo a disposición para su consulta por cualquier otra persona interesada, se satisface este requisito sustancial y la posterior publicación en la Gaceta del Congreso pasa a constituirse en un requisito formal, que sigue siendo condición sine qua non para la constitucionalidad del proyecto. En este sentido, no comparte el Ministerio Público la interpretación del Gobierno según la cual, la posterior y oportuna publicación a que se refiere el inciso segundo del artículo 156 de la Ley 5ª de 1999, implica que la iniciación del primer debate no puede tener lugar antes de la publicación de la ponencia en la Gaceta del Congreso, por cuanto ello es contrario a la finalidad de este mecanismo excepcional, cual es agilizar el trámite en la comisión; si ello no fuese así, perdería sentido este mecanismo alternativo, porque en primer lugar, la reproducción del proyecto antes de su publicación en la Gaceta no está prohibida, razón por la cual sería innecesario que el Legislador la autorizara y en segundo lugar, si se mantiene la exigencia de publicación en la Gaceta del Congreso antes del debate, el requisito se cumpliría de conformidad con el inciso primero, antes del debate. Por las anteriores razones, se solicitará a la Corte Constitucional declarar infundada la objeción del Gobierno referente al incumplimiento del requisito de publicación de la ponencia para primer debate en la Cámara. No obstante, no se encuentra reparo de inconstitucionalidad en el trámite, el Ministerio Público advierte que el Congreso debe observar mayor diligencia en la publicación de las ponencias en la Gaceta del Congreso, para cumplir de manera razonable con la exigencia de “oportunidad” a que se refiere el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992. En relación con la competencia del Legislador para declarar de monumentos nacional sostiene que ella la aplicación a estos inmuebles del régimen establecido en el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, es decir, que para su demolición, desplazamiento o remodelación se requerirá la autorización de la autoridad que lo haya declarado como tal, también se requiere autoriza­ción del Ministerio de Cultura para realizar cualquier cambio al bien, la declaratoria implica la obligación de elaborar un plan especial de protección por parte de las autoridades competentes, así mismo queda protegido por el régimen de faltas contra el patrimonio cultural de la Nación. De otra parte, afirma que la declaración como patrimonio cultural de la Nación, concepto más amplio que incluye tanto bienes materiales como inmateriales, de la Fundación San Juan de Dios y del Instituto Inmunológico Nacional, faculta al Gobierno para apoyar las actividades y programas de estas instituciones. En su criterio estas declaraciones, por sí mismas, no conllevan una orden para ejecutar gastos públicos por cuanto, los recursos que se asignen a las mencionadas instalaciones e instituciones, serán posteriormente determina­dos por el Gobierno e incluidos según sus posibilidades y prioridades en la ley anual de presupuesto y deberán ejecutarse de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto y la Ley 397 de 1997. A continuación expresa que en materia de gasto público, la Carta Política efectuó un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno Na­cional, de tal manera que ambos tienen iniciativa del gasto de conformidad con los preceptos constitucionales, y deben actuar coordinadamente dentro de sus competencias. Así, el Gobierno requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso y el Congreso requiere de la anuencia del Gobierno, quien determinará la incorporación de los gastos decretados por el Congreso, siempre y cuando sean consecuentes con el Plan Nacional de Desarrollo, en el Presupuesto General de la Nación (Constitución Política, artículo 346). Dice que en el mismo sentido se orienta el mandato del artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto -Decreto 111 de 1996-, el cual dispone que los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del Presupuesto General de la Nación, sean incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, así mismo, las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993. En consecuencia, el Ejecutivo es el órgano constitucionalmente habilitado para formular el presupuesto de gastos, consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de recursos para su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas mediante una ley anterior. Seguidamente analiza los artículos contenidos en el proyecto de ley con relación a las objeciones presidenciales referidas al gasto público, de confor­midad con los criterios arriba señalados para concluir que en el aspecto de que trata esta objeción, es decir, la competencia para decretar gastos de manera general, el contenido material de los artículos contenidos en la ley no vulnera el ordenamiento superior en punto a la distribución constitu­cional ni legal de competencias entre el Legislador y el Gobierno, ya que su estructura gramatical no contiene imposición o mandato perentorio para el Gobierno. Será el Gobierno quien, de acuerdo con sus posibilidades y los acuerdos a que puedan llegar con las entidades territoriales en desarrollo de los principios de colaboración, subsidiariedad y concurrencia, determine los recursos y los mecanismos constitucional y legalmente procedentes para apoyar estas entidades. En concepto del Ministerio Público, resulta equivocado pretender que el aparte final del inciso segundo del artículo 355 de la Carta al señalar que “El Gobierno nacional reglamentará la materia”, refiriéndose a facultad del Gobierno en los niveles nacional, departamental y local para celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro, está excluyendo dichos contra­tos de la órbita de actuación del Legislador. Sostener que el Legislador no puede de manera alguna regular los contratos que se celebren en desarrollo del inciso segundo del artículo 355 no tiene ningún asidero constitucional, porque el principio general de la actividad del Legislador es la libertad de configuración, por cuanto en él radica la cláusula general de competencia legislativa (artículos 114 y 150 de la Constitución Política). Al respecto podría decirse que la Carta no excluyó de manera absoluta ningún tema de la órbita del Legislador, si bien estableció límites materiales y formales a la misma, en aspectos tales como la iniciativa legislativa o el alcance de su nivel de actuación, así, por ejemplo, en las materias que regula a través de leyes marco no puede invadir la competencia del gobierno; en las leyes relacionadas con la regulación de la actividad financiera, bursátil y aseguradora, tiene como límite la competencia del Banco de la República y del Gobierno; en las leyes que tocan con las entidades territoriales, debe observar como límite, las competencias constitucionales de las autoridades regionales y locales. De otra parte, los límites a la actividad del Legislador deben ser de origen constitucional, bien porque la Carta los señale expresamente, bien porque la jurisprudencia constitucional los haya determinado en atención a la inter­pretación de las normas superiores sobre competencias. En concepto de este Despacho, ninguna norma de la Carta excluye la autorización contractual de la regulación legislativa y, en consecuencia, no puede hacerlo el Ejecutivo. Por el contrario, se observa que el tema de la contratación administrativa está expresamente consagrado como materia de regulación legal en el inciso final del artículo 150 el cual señala que compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional, así como también en el numeral 9 del mismo artículo, al consagrar la facultad de autorización previa de los contratos que realice el Gobierno Nacional, así mismo, la autorización posterior de que trata el numeral 14 del mismo artículo, para aprobar o improbar los contratos o convenios que por razones de evidente necesidad nacional hubiere celebrado el Presidente de la República sin autorización previa. El argumento del Gobierno desconoce la concepción del Constituyente de señalar como una de las funciones del Legislador, en desarrollo del principio democrático y de control entre las ramas del poder público, el orientar la actuación del Ejecutivo, ello puede deducirse de los artículos que regulan las funciones del Congreso (artículo 150 de la C. P.) y del Presidente (artículo 189 C. Po.) y de las demás normas superiores que remiten a éstas de manera permanente, bien sea en forma expresa o tácita a la ley como marco de la actividad del Ejecutivo. La facultad a que se refiere el aparte final del inciso segundo del artículo 355 de la Carta en concepto de este Despacho, hace referencia a la facultad reglamentaria que tiene el Gobierno, consagrada de manera general en el artículo 189 numeral 11, la cual está sujeta a los parámetros señalados por la ley. En cuanto a la facultad para contratar, igualmente la norma Superior está reiterando aquella consagrada en el artículo 189 numeral 23, la cual debe desarrollarse igualmente con sujeción a la ley, como se desprende del artículo 150 numerales 2o y 9o. Es decir, el artículo 355 no está creando una facultad de contratar diferente a la que tiene en términos generales el Gobierno Nacional, la cual debe ejercerse de acuerdo a los parámetros legales, sino que está autorizando que esa facultad se ejerza para contratar con entidades sin ánimo de lucro. Advierte que el artículo 4° del proyecto de ley que se estudia, no se ocupa de regular los contratos con entidades sin ánimo de lucro, como lo sostiene el Gobierno, sino que se limita a autorizarlos remitiéndose al artículo 355 de la Carta. De otro lado manifiesta que advertirse que si la norma objetada hace referencia a los contratos de que trata el artículo 355 de la Carta, ella no resulta por ese solo hecho inconstitucional, porque lo que en efecto está haciendo la ley es remitir al procedimiento regular para estos casos, es decir, que no está dando una autorización directa y específica que exonere al Gobierno de solicitar al Congreso la autorización cuando decida realizar estos contratos. No obstante lo anterior, para salvaguardar la competencia del Gobierno en materia de iniciativa legislativa y en concordancia con la jurisprudencia constitucional, la cual ha sido estricta frente a la actuación del legislativo, declarando la inconstitucionalidad de las normas contenidas en leyes o proyectos de ley, que incluyan autorización al Gobierno para contratar, cuando no han contado con la iniciativa o el aval del Gobierno, este Despacho, solicitará se declare fundada la objeción presidencial en este punto, lo que implica la declaración de inconstitucionalidad del aparte del artículo 4° que se transcribió anteriormente. De acceder la Corte a la solicitud del Ministerio Público, debe procederse a efectuar el trámite señalado en el inciso final del artículo 167 de la Carta. El Ministerio Público advierte que la ley no contempla auxilio alguno prohibido constitucionalmente, en donde cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la prohibición de decretar auxilios no tiene un alcance absoluto. El esquema constitucional de apoyo a actividades benéficas, que hagan posible la realización de los fines del Estado en colaboración con los particulares, requiere el cumplimiento de un requisito subjetivo, cual es el carácter de entidades sin ánimo de lucro y de recono­cida idoneidad y; de un requisito objetivo, relativo a la exigencia de que se trate de actividades o programas concretos de interés público acordes con los intereses que merecen especial protección según el propio texto constitucional, siempre y cuando éstas se ajusten al Plan de Desarrollo. Así mismo, para evitar la desviación de los recursos públicos, se establecen controles previos y posteriores para garantizar el cumplimiento de los obje­tivos que justifican la asignación de recursos a determinadas actividades. Sostiene el Procurador que el proyecto bajo estudio se ajusta a lo ordenado por la Corte en esa ocasión y es por ello que se remite al artículo 355 de la Carta y no a la asignación directa de recursos, de tal manera que se cumpla con las finalidades sociales del Estado garantizando a la vez el control de esos recursos. Por lo anterior, considera el Ministerio Público que son infundadas las objeciones presidenciales relativas a la consagración de auxilios parlamentarios. En cuanto a la concordancia de la ley objetada con el Plan Nacional de desarrollo, este Despacho considera que actualmente no existe el parámetro legal para efectuar la comparación que fija la segunda de las sub-reglas mencionadas, teniendo en cuenta que en la actualidad no se cuenta con un plan nacional de desarrollo, por cuanto la Corte Constitucional, mediante sentencia C-557 de 2000, declaró inexequible, por vicios de forma, la Ley 508 de 1999, mediante la cual se expedía el Plan Nacional de Desarrollo para los años 1999-2002. No encuentra ese Despacho vulneración alguna a los preceptos superiores o a la ley orgánica de distribución de competencias en materia de salud y educación entre los niveles de la administración, por cuanto la ley no modifica competencia alguna con relación a estas áreas, únicamente, se limita a señalar que los hospitales universitarios gozarán de la especial protección del Estado, lo cual incluye a los niveles nacional, departamental y local de acuerdo con sus competencias, que deben actuar de manera coordinada, concurrente y subsidiaria. Tampoco observa que el proyecto de ley vulnere la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Carta, por el contrario, desarrolla el mandato constitucional según el cual: “El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo”. Resulta paradójico que se objete el proyecto por desconocer la autonomía universitaria cuando éste busca precisamente salvar los hospitales universi­tarios y el Instituto Inmunológico Nacional, vinculado al más importante centro de educación superior pública del país, la Universidad Nacional. La ley no impone a las universidades obligación alguna ni limita su autonomía. En cuanto al parágrafo segundo del artículo cuarto, éste simplemente consagra un criterio que pretende proteger a los hospitales universitarios y a través de ellos al servicio de salud de los ciudadanos de menores recursos, al señalar que deben incorporar en los convenios los costos de la utilización de sus instalaciones que acarreen las prácticas de los estudiantes en las diferentes áreas de la salud. Esta previsión resulta no sólo razonable sino que es especialmente necesaria cuando, como en el caso de las instituciones de que trata el artículo primero de la ley, las edificaciones son declaradas monumentos nacionales, lo cual implica que debe garantizarse el mantenimiento de la planta física de las mismas. En cuanto a la autonomía de los hospitales universitarios, tampoco se observa vulneración alguna por cuanto la ley se limita a consagrar la definición de “hospital universitario”, lo cual es necesario para determinar los sujetos que la ley declara como beneficiarios de la especial protección del Estado. Por lo que hace a la supuesta violación del artículo 62 Superior expresa que revisada la historia de las instituciones a que hace referencia la ley, se observa que éstas son anteriores al nacimiento mismo del Estado Colom­biano y que desde sus orígenes ha sido apoyada, dirigida y administrada, la mayor parte del tiempo, por autoridades públicas, desde el rey de España, a través de los virreinatos, hasta nuestros días. Si bien la semilla de su patrimonio fue una donación particular, esa primera donación ha desaparecido y hoy el origen de su patrimonio es primordialmente público, así por ejemplo, los terrenos, construcción, equipos, man­tenimiento de sus instalaciones, financiación de su funcionamiento son de origen público y la toma de decisiones sobre su naturaleza jurídica, objeto, estructura y administración, ha sido resultado de la voluntad del Gobierno Nacional, departamental y distrital, para garantizar la prestación del servicio de salud y educación en estas instituciones. Debe observarse que desde su creación hasta el presente, no sólo ha cambiado la realidad institucional de estas entidades, sino el marco jurídico en que actúan, por lo tanto, resulta equivocado aplicar sin ninguna adecuación, concepciones jurídicas del siglo XXI al acto de creación de una institución del siglo XVI. Si bien existe constancia de la donación inicial, ésta no puede identificarse con los efectos de una fundación como la entendemos hoy. Siguiendo las múltiples transformaciones de estas entidades, cabria preguntarse: quién es su fundador, de dónde provienen los bienes que hoy la conforman y quién y a través de qué tipo de actos se ha determinado su estructura y funcionamiento, así como también quién ha sido el responsable de su administración y, por tanto, de sus logros y de su actual crisis. Finalmente hace algunas apreciaciones sobre las objeciones presidenciales por inconveniencia expresando que la ley contiene herramientas para la actuación del Gobierno con relación a esta problemática, herramientas éstas que no son suficientes ni tendrán eficacia alguna sin la voluntad política del Ejecutivo, por ello, representa en principio una manifestación política del Congreso que genera una expectativa social sobre el destino de estas insti­tuciones, las cuales forman parte de la vida del país. VI. DESIGNACIÓN DE PONENTE En razón a que la ponencia original fue presentada por un miembro de la Corte que salvó el voto en cuanto a la exequibilidad del proyecto por ausencia de vicios en su formación, por orden alfabético correspondió a este despacho la sustentación de la sentencia, partiendo de los elementos consignados en la ponencia original y recogiendo los argumentos presentados en Sala Plena. VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia La Corte es competente para conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República en el presente caso, según lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política. 2. Trámite de las objeciones e insistencia del Congreso De conformidad con lo establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con seis días para devolver con objeciones el proyecto de ley, toda vez que consta de más de veinte artículos. El Presidente de la República actuó dentro del plazo establecido en la mencionada disposición, toda vez que según constancia que aparece en el expediente el Ejecutivo recibió el proyecto el día 19 de julio de 2000 y lo devolvió al Congreso el 30 de julio, para segundo debate en los términos del artículo 167 del Ordenamiento Superior. Por su parte, el procedimiento del Congreso se ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la Constitución Política, puesto que para estudiar las objeciones presidenciales se nombró una Comisión Accidental conformada por miembros de ambas células legislativas, la cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias de la Cámara y Senado, los días 12 de septiembre de 2001 y 23 de octubre de 2001, respectivamente. 3. Sobre la supuesta infracción a los artículos 157 de la Carta y 156 de la Ley 5ª de 1992 En desarrollo de lo prescrito en el artículo 157 Superior, el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992 dispone que el informe de ponencia debe ser presentado por escrito al secretario de la comisión permanente, dentro del plazo que le hubiere señalado el Presidente de la Comisión, y que su publicación se hará dentro de los tres (3) días siguientes. No obstante, y con el fin de agilizar el trámite legislativo, dicho precepto faculta al presidente de la comisión para autorizar la reproducción de la ponencia por cualquier medio mecánico, con el fin de distribuirla entre los miembros de la corporación, sin perjuicio de la posterior y oportuna publicación en la Gaceta del Congreso. Con relación a este trámite excepcional ha señalado la Corte en el pasado, “Cumplimiento de la forma alternativa de publicidad. Hecho este recuento, observa la Corte que podrían existir dos objeciones al trámite que se le dio al Proyecto de Ley. La primera encontraría un reparo en el hecho de que la publicación de la ponencia para el primer debate en el Senado, tal como se señaló, se publicó oficial­mente después del debate. En efecto, podría argüirse que cumplir el requisito de publicidad exigido a toda ponencia para cualquier debate (artículo 160), no se cumple cabalmente con repartir copias de la misma a los miembros de la Comisión. Sin embargo en un caso similar, la Corte decidió que ello no es así, en atención a las siguientes razones, ‘La única irregularidad que aparentemente podría existir es que la Co­misión Segunda del Senado aprobó el proyecto el 9º de mayo de 2000, mien­tras que la ponencia para el primer debate en esa comisión fue publi­cada al día siguiente, esto es, el 10 de mayo de 2000. Sin embargo, obra en el expediente una certifi­ca­ción expedida por el Secretario Gene­ral de la Comisión Segunda del Senado, según la cual, el 5º de mayo de 2000 se repartió a los congresistas de dicha Comisión, fotocopia de la ponencia para primer debate del proyecto de ley No.176/99 Senado (fls. 86 a 88). Ese trámite se apoyó en el artículo 156 del Reglamento del Congreso, que autoriza dicha reproducción, sin perjuicio de su posterior publi­cación. La Corte considera entonces que, no obstante haberse publicado la po­nen­cia con posterioridad a su discusión y aprobación, el requisito exigido en el inciso final del artículo 160 de la Carta, es decir, la presen­tación previa de ponencia de cualquier proyec­to, fue observado durante esta etapa del trámite legisla­tivo. En efecto, conforme al prin­ci­pio de instru­men­talidad de las formas, que esta Corporación ha recono­ci­do que es relevante para estudiar el proceso de formación de las leyes[1], las reglas de aprobación de los proyectos no tienen un fin en sí mismo, y por ello deben ser interpretadas a la luz de los valores sustantivos que esas reglas pretenden realizar (CP art. 228). Ahora bien, es claro que el mandato del artículo 160, según el cual, todo proyecto “deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo” es una regla que busca asegurar la publicidad de la ponencia, de tal manera que los miembros de las comisiones conozcan con anterioridad el pro­yecto y su ponencia respectiva, y puedan entonces debatir ade­cua­da­mente la corres­pondiente iniciativa. Este mandato cons­­­ti­­­tu­­cional evita entonces que los congresistas sean sorpren­didos con proyectos y ponen­cias que no pudieron estudiar previa­mente. Ese obje­tivo puede lograrse tanto con la publi­cación previa del proyecto en la Gaceta del Congreso, como con su reparto previo a los congresistas y su publicación posterior, tal y como lo autoriza expresamente el artículo 156 del Regla­mento del Congreso, y tal y como se hizo durante el trámite de la pre­sente ley. En consecuencia, la Corte concluye que la ley 638 del 4 de enero de 2001 fue aprobada y sancionada según las exigencias constitucionales previs­tas para ello.’[2] En el caso bajo estudio, el precedente anteriormente citado es aplicable, pues se constató que la ponencia había sido entregada a todos y cada uno de los miembros, lo cual se encuentra certificado en el expediente. Adicionalmente, en el caso de la referencia ningún parla­mentario protestó por consi­derar que se le hubiesen vulnerado sus derechos; todos estuvieron de acuerdo con el trámite que se siguió. (…)”[3] En el presente caso la Secretaría de la Comisión Sexta Constitucional de la Cámara de Representantes certificó que se cumplió con el trámite estable­cido en el artículo y no existe constancia de protesta alguna de los miembros de la Comisión, en razón a que consideraran que se hubieran violado sus derechos con el trámite surtido. Por lo tanto, considera la Corte que en este proceso también es aplicable el precedente y en consecuencia no son de recibo las objeciones presidenciales en lo que a este trámite se refiere. La finalidad de la publicación de la ponencia, que es la de permitir un debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mínima en las decisiones, se encuentra debidamente garantizada si los miembros de la comisión tuvieron la ocasión de conocerla con anterioridad a la discusión en la correspondiente célula legislativa, por medio de la oportuna distribución de una copia del correspondiente documento. Por tanto, sería contrario a lo permitido por la Ley Orgánica del Congreso exigir, como lo propone el Gobierno, que adicionalmente a la reproducción del documento se realizara la publicación de la ponencia con antelación a su discusión en la comisión respectiva, un requerimiento que no ha hecho el propio Gobierno en otros proyectos revisados por esta Corporación. No obstante, como bien lo observa el Procurador en su concepto, cuando se apela al procedimiento excepcional regulado en el inciso 2° del artículo 156 del Reglamento del Congreso, debe ser con el fin de agilizar el trámite del proyecto y se hace necesario ser diligentes en la publicación de las ponencias en la Gaceta del Congreso, a fin de cumplir de manera razonable con la exigencia de “oportunidad” a que se refiere la citada disposición reglamentaria. Así pues, la Corte considera infundada esta primera objeción. 4. Competencia del Legislador para hacer las declaraciones de patrimonio cultural y de monumentos públicos Por otra parte, la Corte considera que el hecho de que el proyecto de ley objetado verse sobre la declaratoria como monumentos nacionales de dos hospitales, tampoco constituye razón suficiente para acusar su inconsti­tucionalidad por la presunta violación de los artículos 154 y 346 de la Carta Política. Cierto es que el Ordenamiento Superior señala una serie de reglas específicas acerca de las competencias orgánicas que se distribuyen entre las distintas ramas del poder público en materia de elaboración, discusión y aprobación del presupuesto –artículos 345 y siguientes C.P.-, no obstante, tales disposiciones no restringen el campo de acción que en materia de iniciativa legislativa se le reconoce a los miembros del Congreso, pues los preceptos contenidos en el artículo 154 Superior en los que se establecen ciertas limitaciones en esta materia deben interpretarse de manera restrictiva, de tal forma que se asegure la efectividad del principio democrático y se permita que sea a través de la discusión de los miembros del Senado y la Cámara de Representantes que se tomen decisiones que surgen del debate político, entre ellas, sin duda, la declaración como monumentos nacionales de lugares que, en el caso de los dos hospitales a los que se refiere el proyecto de ley, son símbolos precisamente del patrimonio cultural, científico y social del país. En este orden de ideas, esta objeción no está llamada a prosperar. 5. Competencias constitucionales del Congreso y del Gobierno en materia de gasto público Esta Corporación ha señalado de manera reiterada que, en materia de gasto público, la Constitución Política introdujo un cambio trascendental frente a la Carta anterior. En efecto, en otra oportunidad en la que la Corte Constitu­cional conoció de unas objeciones presidenciales a un proyecto de ley en el que se creaba gasto público, se afirmó: La distinción entre presupuesto y leyes que decretan gasto público quedó, pues, establecida en la Constitución Política de 1991. Lo anterior resulta relevante si se tiene en consideración que el artículo 154 superior, referente a la iniciativa legislativa, no estableció excepciones en favor del gobierno para la presentación de proyectos de ley en los que se decrete gasto público -como inversiones públicas-, salvo que se trate de alguno de los eventos contemplados en los numerales 3, 9 y 11 del artículo 150, que se ordene la participación en rentas nacionales o transferencias de las mismas, o que se autorice aportes o suscripciones del Estado a empresas comerciales o industriales, entre otros. Por tal motivo, debe recono­cerse, entonces, que a partir de la vigencia de la Carta Política los congresistas readquirieron la iniciativa para presentar proyectos de ley que decreten gasto público.[4] En consecuencia, corresponde al Congreso, en su condición de órgano de representación popular, decretar, por medio de la ley, los gastos que considere convenientes para el cumplimiento de los cometidos estatales. No obstante, el artículo 154 de la Constitución reserva para el Ejecutivo la iniciativa en materia presupuestaria[5]. Ello quiere decir que las leyes que decretan gasto son una simple autorización, en virtud de la cual, tales gastos podrán ser incorporados en una ley de presupuesto, si así lo propone luego el Gobierno. Lo anterior porque, al decir del artículo 346 Superior, corresponde al Gobierno formular el presupuesto de rentas y ley apropiaciones, en el cual sólo se podrán incorporar partidas que correspondan a créditos judicial­mente reconocidos, a gastos decretados conforme a las leyes anteriores, a gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funciona­miento de las ramas del poder público y el servicio de la deuda, y los destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Con arreglo a estas competencias, el artículo 39 del Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996-, preceptúa que "Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del presupuesto general de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente, las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993". Bajo estos parámetros, se procederá a examinar si las normas del proyecto de ley objetado se ajustan a la Carta Política o si por el contrario se oponen a sus mandatos. Por medio del artículo primero del proyecto, se declaran monumentos nacionales al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil y así mismo, se declara...