Sentencia C-1230 de 2005

C-1230-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1230/05 CARRERA ADMINISTRATIVA-Mérito como elemento esencial CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general y excepción/CARRERA ADMINISTRATIVA-Atribución legislativa para establecer excepciones Acorde con los principios llamados a desarrollar la función administrativa (C.P. art. 209), el artículo 125 de la actual Carta Política consagra, como regla general, que los empleos en todos los órganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera, precisando a su vez que a la carrera se accede a través del concurso público de meritos y que es competencia del legislador la determinación del régimen jurídico correspondiente, debiendo fijar el sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, así como también las causales de retiro del servicio oficial. A título de excepción, la disposición constitucional citada excluye del régimen de carrera los empleos "de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley"; en este último caso, previendo una causal exceptiva abierta que le otorga al Congreso la facultad para determinar qué otros empleos, además de los previstos en la norma Superior citada, se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa. CARRERA ADMINISTRATIVA-Objetivos CARRERA ADMINISTRATIVA-Concepto El sistema de carrera por concurso de méritos comporta, en realidad, un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo; criterios que, por lo demás, se contraponen a los nuevos roles del Estado e influyen negativamente en su proceso evolutivo de modernización, racionalización y optimización, implementados con el objetivo de avanzar en la prestación de un mejor servicio a la comunidad. CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio superior SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA O REGIMEN ESPECIAL DE ORIGEN LEGAL-Concepto CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGIMEN DE CARRERA-Creación de sistemas especiales SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Ejercicio de la competencia legislativa es reglada SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Parámetros que el legislador debe tener en cuenta en configuración legislativa SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño debe estar amparado en el principio de razón suficiente SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Relación de conexidad y dependencia con el régimen general de carrera SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador para crearlo/CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías La jurisprudencia ha dejado establecido que bajo el actual esquema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera administrativa: la carrera general, regulado actualmente por la Ley 909 de 2004, y las carreras de naturaleza especial. En relación con los regímenes especiales, ha destacado que éstos tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato expreso del constituyente para que ciertas entidades del Estado se organicen en un sistema de carrera distinto al general, y también tienen origen legal, en la medida que es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley. Respecto de los regímenes especiales de origen legal, los mismos han sido denominados por el legislador “sistemas específicos de carrera administrativa” Sobre dichos sistemas específicos, ha precisado la jurisprudencia que éstos pueden existir, es decir, que son en principio constitucionalmente admisibles, toda vez que su configuración e implementación hace parte de la competencia asignada al legislador para regular todo lo atinente a la función pública y, particularmente, a la carrera administrativa. En efecto, a través de distintos pronunciamientos sobre la materia, la Corte se ha ocupado de definir cuál es el ámbito de competencia del legislador en el campo de la regulación del sistema de carrera administrativa, precisando que, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 125, 130 y 150 de la Constitución Política, aquél se encuentra habilitado para establecer regímenes especiales de carrera distintos a los de origen constitucional, conocidos en el argot legislativo como sistemas específicos, los cuales pueden ser creados directamente por el Congreso o por el Ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias. Así las cosas, reiterando la doctrina constitucional sobre la materia, encuentra la Corte que el primer cargo formulado por el demandante contra la norma acusada no está llamado a prosperar, toda vez que el mismo parte de un presupuesto totalmente errado: que el Congreso de la República no tiene competencia para crear “sistemas específicos de carrera administrativa”. Según quedó explicado, con fundamento en los artículos 125, 130 y 150 de la Carta, el Legislador está plenamente habilitado para instituir sistemas especiales de carrera, sin perjuicio de que éstos se encuentren debidamente justificados y observen los principios y reglas que orientan el régimen general de carrera, esto es, la filosofía que inspira el sistema general de acceso a los cargos públicos; presupuestos que, para los efectos del control de constitucionalidad, sólo pueden ser evaluados a la luz de las regulaciones legales que en forma concreta y específica implemente el legislador -ordinario o extraordinario- para cada una de las entidades descritas en el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, beneficiarias de los sistemas específicos de carrera. COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jurídica ESTRUCTURA DEL ESTADO-Organos autónomos AUTONOMIA DE ENTIDADES ESTATALES-Alcance COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Propósito de reconocerle carácter autónomo e independiente El propósito de reconocerle a la Comisión Nacional del Servicio Civil el carácter de ente autónomo e independiente, y asignarle la función específica y general de administrar y vigilar “las carreras de los servidores públicos”, se concreta en excluir o separar del manejo de dichas carreras, en cuanto a su organización, desarrollo y consolidación, a la Rama ejecutiva del Poder Público, para hacer realidad el propósito que promueve el sistema de carrera por concurso público, cual es el de sustraer los empleos del Estado de factores subjetivos de valoración, como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, que chocan con el adecuado ejercicio de la función pública. Si de acuerdo con la regulación legal vigente, la Rama Ejecutiva del poder Público tiene a su cargo el nombramiento de los servidores públicos que hacen parte de los órganos que la integran -teniendo en cuenta para el efecto los resultados del concurso de méritos-, resultaría contrario a la filosofía que inspira el régimen de carrera, que también fuera de su resorte exclusivo la función de organizarla, desarrollarla y controlarla, o lo que es igual, de administrarla y vigilarla, pues ello conllevaría a la existencia de un monopolio sobre el sistema de carrera en manos de la Rama Ejecutiva, rompiendo con ello el criterio de imparcialidad y neutralidad que el constituyente, a través de los artículos 125 y 130 de la Carta, quiso reconocerle al mecanismo general de provisión de cargos en el sector estatal. COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL A NIVEL TERRITORIAL-Inconstitucionalidad COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Línea jurisprudencial sobre competencia para administrar y vigilar COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Incompetencia para administrar y vigilar los sistemas especiales de carrera administrativa de origen constitucional/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia para vigilar y administrar el sistema específico de carrera administrativa/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración La Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera. Distintas son las razones que apoyan esta interpretación. La Constitución del 91 consagró el sistema de carrera como la regla general para el acceso al servicio público, y con ese mismo propósito le asignó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia “de las carreras de los servidores públicos”. Si ello es así, no queda duda que la exclusión de competencia prevista en el artículo 130 Superior para la Comisión es de alcance excepcional y de interpretación restrictiva y, por tanto, debe entenderse que sólo opera para los sistemas especiales de carrera de origen estrictamente constitucional, o lo que es igual, para aquellos señalados expresamente por la propia Carta Política. Si el artículo 130 Superior dispone que la Comisión Nacional del Servicio Civil es la entidad “responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”, excepción hecha de las que tengan carácter especial”, está definiendo dos aspectos puntuales sobre su ámbito de competencia. El primero, que la referida competencia es sobre “las carreras de los servidores públicos”; es decir, que tiene alcance general y que, por tanto, no se puede agotar en un sólo sistema de carrera, la carrera ordinaria o común, sino que se proyecta también sobre otros que, de acuerdo con la exclusión de competencia prevista en la misma preceptiva, no pueden ser sino los sistemas especiales de origen legal. El segundo, que las funciones a ella asignada para administrar y vigilar las carreras se constituye en un imperativo constitucional de carácter indivisible. Acorde con los artículos 125 y 130 de la Carta, la interpretación que se ajusta al espíritu de dichas normas, es aquella según la cual, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a quien corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a dicha Comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el legislador carreras específicas. Cabe destacar que, aun cuando es cierto que el legislador goza de un amplio margen de configuración política para desarrollar lo concerniente a la implementación del sistema de la carrera, tratándose de la carrera general y de los sistemas especiales de carrera de origen legal, dicha habilitación no comprende ni compromete la definición de competencia sobre las funciones de administración y vigilancia de las carreras, por ser éste un asunto del que se ha ocupado directamente la Constitución Política, precisamente, al asignarle a través del artículo 130 las dos funciones a la Comisión Nacional del Servicio Civil. La Corte encuentra que en lo que respecta al numeral 3° del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, acusado en esta causa, el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa contraria al ordenamiento Superior, al reducir la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil únicamente a la “vigilancia” de las carreras específicas. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional SENTENCIA INTEGRADORA-Fundamento constitucional SENTENCIA INTEGRADORA-Legitimidad e importancia SENTENCIA ADITIVA-Aplicación Referencia: expediente D-5791 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la ley 909 de 2004 "por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones" Demandante: Jairo Villegas Arbeláez Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil cinco (2005). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELÁEZ presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 de la ley 909 de 2004 por violación de los artículos 125 y 130 de la Constitución. Mediante Auto del veintiséis de mayo de dos mil cinco (2005), el Magistrado Sustanciador decidió ADMITIR la demanda presentada, y radicada bajo el número D-5791. Adicionalmente, decidió FIJAR en lista la norma acusada por el término de diez (10) días con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En el Auto también se ordenó COMUNICAR la demanda al Ministro del Interior y de Justicia, al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), al Director del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC), al Director de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y a los Decanos de algunas Facultades de Derecho, para que si lo estimaban conveniente, intervinieran defendiendo o impugnando la constitucionalidad de la disposición acusada. Finalmente, se ordenó DAR TRASLADO al Señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el artículo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.680 de septiembre 23 de 2004. DIARIO OFICIAL 45.680 LEY 909 23/09/2004 por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: T I T U L O I OBJETO DE LA LEY CAPITULO I Objeto, ámbito de aplicación y principios (...) Artículo 4º. Sistemas específicos de carrera administrativa. 1. Se entiende por sistemas específicos de carrera administrativa aquellos que en razón a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función pública. 2. Se consideran sistemas específicos de carrera administrativa los siguientes: - El que rige para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). - El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). - El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). - El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. - El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias. - El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. - El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. 3. La vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil. Parágrafo. Mientras se expiden las normas de los sistemas específicos de carrera administrativa para los empleados de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, para el personal científico y tecnológico del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, para el personal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y para el personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley". III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA El actor comienza por considerar que la Constitución, en sus artículos 125 y 130, regula de manera integral la carrera administrativa al consagrarla como un sistema de ingreso y ascenso en los empleos públicos mediante un concurso de méritos, y al asignar a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la administración y la vigilancia de las carreras, exceptuando las denominadas carreras administrativas especiales. De acuerdo con lo anterior, el demandante sostiene que existen dos tipos de carreras administrativas: una carrera común que se encuentra administrada y vigilada por la Comisión Nacional del Servicio Civil y unas carreras administrativas especiales -que por disposición expresa del artículo 130 constitucional- se encuentran excluidas de la gerencia y control de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Dentro de estas carreras administrativas especiales, el demandante destaca la prevista para las Fuerzas Militares y de Policía; la Rama Judicial; la Fiscalía General de la Nación; la Contraloría General de la República; la Procuraduría General de la Nación, además de las que por vía Jurisprudencial la Corte Constitucional ha indicado. Sin embargo, de acuerdo con el demandante, lo que la Constitución no consagra ni autoriza en sus artículos 125 y 130 son los denominados sistemas específicos de carrera administrativa establecidos en el artículo 4 de la Ley 909 de 2004 demandado. En concreto, el actor considera que la excepción expresa que consagra las carreras administrativas especiales en la Constitución, tiene una naturaleza restrictiva que no permite su extensión a otras excepciones a la carrera administrativa común, que es lo que finalmente se está haciendo con el artículo demandado. En esta línea, el demandante considera que con la disposición acusada se debilita el régimen común de la carrera administrativa, pues con la creación de dichos sistemas específicos de carrera no se permite la aplicación del régimen común. El demandante sintetiza así el cargo presentado: "(...) la expresa excepción que consagra las carreras especiales, no permite, por la naturaleza restrictiva de la excepción, su extensión por vía de crear mediante el artículo 4° acusado, otras excepciones a la Carrera Administrativa común, llamadas "Sistemas Específicos de Carrera Administrativa" , que sustrae del régimen común de carrera, al preceptuar el artículo 4° acusado, que dichos "Sistemas Específicos" se regulan por "leyes diferentes", como forma de aislar, fracturar, parcelar y debilitar el régimen común de la Carrera Administrativa" Posteriormente, el actor considera que la norma demandada afecta la competencia constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil, teniendo en cuenta que conforme al artículo 130 de la Constitución, a dicha Comisión corresponde la administración y vigilancia de la carrera administrativa común. Sin embargo, en el numeral 3° de la disposición acusada, se reduce y limita la competencia de la Comisión a la vigilancia de los sistemas específicos de carrera administrativa, excluyendo la función de administración que constitucionalmente le fue atribuida. De acuerdo con el actor, se trata de dos funciones consustanciales por mandato expreso del artículo 130 de la Constitución. Esto significa que la norma demandada no puede asignarle una función a la Comisión y eliminarle otra, mucho menos si se tiene en consideración la naturaleza jurídica de la Comisión como órgano independiente y autónomo. Siguiendo esta línea argumentativa, el actor llama la atención sobre la contradicción interna de la Ley 909 de 2004 entre el numeral 3° del artículo 4 demandado y el artículo 7 de la misma ley. De acuerdo con el demandante, en este último artículo se prevé de manera correcta que "la Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, es responsable de la administración y vigilancia de la Carreras, excepto de las Carreras Especiales". Esto significa que a diferencia del artículo 4 demandado, el artículo 7 es conforme a la Constitución, toda vez que no excluye la función de administración atribuida a la Comisión Nacional del Servicio Civil. En este punto, el actor reitera que las carreras administrativas especiales y los sistemas específicos de carrera administrativa son instituciones distintas. Por una parte, las carreras administrativas especiales tienen fundamento constitucional (Art. 130 C.N.) y por vía de excepción, excluyen la competencia de administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, encontrándose reguladas en el numeral 2 del artículo 3 de la ley 909 de 2004. Por su parte, los sistemas específicos de carrera administrativa no tienen fundamento constitucional y encuentran su reglamentación en el artículo 4 de la ley 909 de 2004 (demandado). Finalmente, el actor cuestiona la definición de Sistemas Específicos de Carrera Administrativa, contenida en la disposición demandada pues considera que en la misma se utiliza un criterio orgánico sin fundamento constitucional en los artículos 125 y 130 de la Constitución, creando por vía de excepción unos sistemas específicos de carrera administrativa consagrados en leyes diferentes. Al respecto señala el demandante: "Respecto de la definición de los Sistemas Específicos de Carrera Administrativa, contenida en el numeral 1° del artículo 4° acusado, se construye sobre un criterio Orgánico o por Entidades, carente de soporte constitucional en los artículos 125 y 130 para afectar la Regla General de la Carrera Administrativa común y para crear exceptivamente unos Sistemas Específicos de Carrera Administrativa consagrados en leyes diferentes.” IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública El ciudadano Ramón González González intervino en el proceso, en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, justificando la constitucionalidad de la disposición acusada. El interviniente comienza por señalar que en este tema hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada material toda vez que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-563 de 2000 se pronunció sobre el artículo 4 de la Ley 443 de 1998 que se refería a los sistemas específicos de carrera administrativa y, en concreto, frente a la potestad del legislador para crear dichos sistemas. De igual forma, en la precitada sentencia, la Corte se refirió al parágrafo 1° de la Ley 443 de 1998 que a su vez aludía al deber de vigilancia y administración de los sistemas, por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Sin embargo, el interviniente recuerda que el Magistrado Sustanciador de la Sentencia C-563 de 2000 decidió inadmitir dicho cargo considerando que el parágrafo ya había sido objeto de estudio por parte de la Corte mediante la Sentencia C-746 de 1999, operando el fenómeno de la cosa juzgada. Las anteriores razones llevan al interviniente a concluir que el estudio constitucional sometido a consideración de la Corte en esta oportunidad, ya ha sido efectuado. Por otra parte, el interviniente destaca que el legislador tiene la competencia para establecer sistemas especiales o específicos de carrera administrativa para ciertas categorías de servidores públicos y atendiendo a las singulares características de cada entidad, de conformidad con el artículo 125 de la Constitución. Esta posición, de acuerdo con el representante del Departamento Administrativo de la Función Pública, ha sido avalada por la Corte Constitucional no sólo en la Sentencia C-563 de 2000 a la que ya se hizo referencia, sino también en las sentencias C-356 de 1994, C-391 de 1993 y C-616 de 1996 Adicionalmente, el representante del D.A.F.P. indica que como desarrollo de su competencia, el legislador tiene el deber de indicar en los regímenes específicos de carrera, quien se encuentra encargado de su vigilancia y administración. Este análisis de acuerdo con el interviniente, ya fue realizado por la Corte en la Sentencia C-746 de 1999. Sin embargo, resulta importante recordar que por disposición del artículo 130 de la Constitución, los sistemas específicos o especiales de carrera administrativa se encuentran excluidos de la vigilancia y administración de la Comisión Nacional de Servicio Civil, de ahí que sea el legislador quien deba asignar las mencionadas competencias. En el caso de la norma demandada, la administración corresponde al órgano administrador de la carrera administrativa establecido en cada uno de los sistemas, y la vigilancia, fue asignada por el legislador a la Comisión Nacional del Servicio Civil, aunque pudo haber sido atribuida a cualquier otra entidad, sin que se afecte el artículo 130 de la Constitución. Finalmente, el interviniente destaca que la norma demandada no crea los sistemas específicos o especiales de carrera administrativa pues cada uno tiene su propia norma de creación, la cual responde a la especificidad de la función que se asume, garantizándose el principio del mérito y el derecho a acceder a los cargos públicos en igualdad de condiciones, según lo establece el artículo 125 de la Constitución. 2. Intervención del Departamento Administrativo de Seguridad D.A.S. En su condición de apoderado especial del Departamento Administrativo de Seguridad (D.A.S), el abogado Bladimir Niño Leal intervino en el proceso de constitucionalidad de la referencia defendiendo la exequibilidad de la disposición demandada. Para Niño, la naturaleza especial del D.A.S. y la necesidad de mantener un recurso humano competente para asumir las funciones específicas de dicha entidad, ha determinado que en materia de administración de personal, el D.A.S. deba regirse por una normatividad también particular en el tema de la carrera administrativa. En concreto, en el caso del D.A.S se considera que existe un régimen específico de carrera para los servidores del área operativa, es decir, los detectives. Mientras que para los servidores públicos que no pertenecen a dicha área y que no son de libre nombramiento y remoción, debe aplicarse el régimen ordinario de carrera. El interviniente considera entonces que no hay lugar a declarar la inexequibilidad del sistema específico de carrera administrativo del D.A.S. pues no encuentra oposición con las normas citadas por el accionante. Mucho menos si se tiene en cuenta el precedente de la jurisprudencia constitucional contenido en la Sentencia C-048 de 1997 que ha avalado el sistema específico de carrera del D.A.S. teniendo en cuenta la naturaleza especial de sus funciones y la misión de la entidad. Luego de realizar una presentación de algunas providencias de la Corte Constitucional que han avalado los sistemas específicos de carrera administrativa[1], el interviniente concluye que los mismos encuentran su justificación en la naturaleza de las funciones asumidas por las entidades estatales. En este sentido, considera que el asunto sometido a consideración de la Corte no es un tema nuevo, pues la norma demandada no es más que la reproducción del artículo 4 de la Ley 443 de 1998 que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-563 de mayo 17 de 2000, razón por la cual hay lugar a declarar la exequibilidad de la nueva disposición. 3. Intervención de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) El abogado Jaime Ricardo Saavedra Patarroyo intervino en el proceso de constitucionalidad, en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), defendiendo la constitucionalidad de la disposición acusada. El interviniente comienza por considerar que, a diferencia de lo sostenido por el actor, el constituyente del 91 no creó una sola carrera administrativa y otras de carácter especial, sino que creó varias carreras que comprenden las relaciones laborales que se desarrollan al interior del Estado. En este sentido, considera que los sistemas específicos son simplemente carreras administrativas que se rigen por normas propias, pero que se informan de las normas contenidas en la ley general de carrera administrativa. De acuerdo con lo anterior, para el interviniente, la carrera administrativa a la que alude el artículo 125 de la Constitución admite diversas modalidades que dependen de las características propias de cada entidad. De ahí que la norma demandada se ocupe exclusivamente de desarrollar el mandato constitucional establecido en el artículo 125 de la Constitución que se refiere al ingreso y la permanencia en los cargos de carrera, permitiendo la flexibilización razonada y objetiva de la carrera administrativa, según la entidad estatal de la que se trate. Para sustentar su posición, el interviniente cita algunos fragmentos de las sentencias C-563 de 2000 y C-725 de 2000, en las que la Corte Constitucional analizó el tema de los sistemas específicos de carrera administrativa, De este recuento jurisprudencial concluye que esos sistemas pueden ser creados por el legislador para las entidades que por su naturaleza y especialidad deben cumplir funciones técnicas o especializadas, como es el caso de la DIAN. Con respecto al cargo del accionante dirigido contra el numeral 3 del artículo 4 acusado, que se refiere a la competencia limitada de la Comisión Nacional del Servicio Civil en los sistemas específicos de carrera, el interviniente considera que dicha acusación tampoco está llamada a prosperar. Básicamente, el representante de la DIAN considera que es una potestad del legislador, señalar de manera clara a quien corresponde la administración y la vigilancia del sistema de carrera administrativa especial. Adicionalmente, considera el interviniente, de haberse otorgado a la Comisión tanto la función de vigilancia como la de administración, se habría desvirtuado su carácter especial, quedando sin sentido su clasificación como sistema específico. Finalmente, el interviniente sostiene que el contenido de la norma acusada ya fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en las Sentencias C-563 y 725 de 2000, en este sentido hay lugar a la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada por existencia de cosa juzgada material en el asunto bajo examen constitucional. 4. Intervención de la Unidad Administrativa Especial - Aeronáutica Civil En escrito recibido en esta Corporación el día 27 de Junio de 2005, el apoderado de la Aeronáutica Civil, Ricardo Alvárez Ospina solicitó a esta Corporación la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas. De acuerdo con el interviniente, la actividad desplegada por la Aeronáutica tiene una naturaleza especial pues comporta una importancia estratégica para la seguridad del Estado. En esta medida, la naturaleza especial de sus funciones justifica la existencia de un régimen especial de carrera administrativa que tenga dentro de sus características el elemento de confianza en la selección del personal, tal y como ha sido entendido por la Corte Constitucional en sentencias como la C-161 de 2004 y la C-195 de 2003, pues el mismo garantiza la escogencia de personal altamente calificado para desarrollar las funciones atribuidas por la ley a la entidad. De acuerdo con lo anterior, existe la necesidad de crear e implementar un sistema especial de carrera administrativa para el caso de la Aeronáutica Civil, situación que se encuentra expresamente avalada por el artículo 125 de la Constitución. Por esta razón, no hay lugar a declarar la inexequibilidad del artículo 4 de la ley 909 de 2004 demandado. 5. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud El abogado Fernando González Moya intervino en el proceso de constitucionalidad como representante de la Superintendencia Nacional de Salud, solicitando a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada. De manera preliminar, el interviniente considera que el actor de este proceso incurre en un error lógico al demandar una norma que sólo dispone una habilitación. De acuerdo con su posición, la norma acusada simplemente establece un conjunto de lineamientos que deben ser tenidos en cuenta por el gobierno nacional en el momento en que reglamente los sistemas específicos de carrera administrativa. Se trata de una potestad que el legislador podía trasladar al Gobierno Nacional para que regulara los diferentes aspectos de un sistema específico de carrera, dentro de los parámetros trazados en el artículo demandado. Adicionalmente, el interviniente aclara que la norma demandada recoge los lineamientos generales de un sistema específico de carrera sólo para algunas entidades del Estado, dentro de las cuales se incluyen las superintendencias. Esto significa que dichos sistemas específicos de carrera administrativa han sido creados atendiendo a las funciones especiales que cumplen ciertos organismos de la Administración Pública, con el fin de diseñar esquemas de selección y de permanencia de los funcionarios en la entidad, que atienda precisamente a la especialidad de la entidad respectiva. Por último, el interviniente precisa que con la disposición acusada tampoco resulta afectada la competencia constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues a la misma le compete legalmente la vigilancia de los sistemas específicos consagrados en la ley. Esta situación, de acuerdo con el abogado interviniente, fue declarada por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-725 de 2000, al estudiar el caso de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 6. Intervención de la Superintendencia de Industria y Comercio El ciudadano Ramón Francisco Cárdenas, en su calidad de apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio, intervino en el proceso de la referencia solicitando igualmente la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Para el ciudadano, el actor parte de una interpretación ligera de la norma acusada pues no considera que en el momento de su expedición, el legislador tuvo en cuenta que ciertas entidades del Estado tienen funciones de naturaleza especial y de carácter eminentemente técnico que requieren de un sistema específico de carrera administrativa que garantice la vinculación de funcionarios lo suficientemente competentes para asumir esa clase de responsabilidades. Dentro de esas entidades con funciones técnicas y especializadas se encuentran las Superintendencias y, en concreto, la de Industria y Comercio que, de acuerdo con el interviniente requiere necesariamente de un sistema específico de carrera administrativa. El interviniente finaliza su exposición reiterando las amplias potestades del legislador para diseñar y regular la carrera administrativa, como respuesta a las necesidades cambiantes de la administración y de la función pública. De ahí que el artículo 125 de la Constitución permita la creación de carreras administrativas especiales como el sistema de carrera de las Superintendencias. 7. Intervención de la Superintendencia de Economía Solidaria La abogada Rosalba Pardo Pardo actuando en calidad de apoderada judicial de la Superintendencia de Economía Solidaria intervino en el proceso de constitucionalidad solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada. Para la abogada Pardo, el demandante desconoce que una de las finalidades de la nueva ley de carrera administrativa consistió en establecer el sistema específico de carrera para las superintendencias atendiendo a (i) la naturaleza del servicio público prestado; (ii) su carácter de organismos técnicos y (iii) el desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas por la ley. De acuerdo con lo anterior, la interviniente no encuentra irregularidad alguna en el proceso de expedición de las leyes y decretos que crearon el sistema específico de carrera administrativa para las superintendencias, pues el mismo atiende a la especificidad de las funciones atribuidas a dichas entidades. Por esta razón, considera que no hay lugar a acceder a las pretensiones del actor de este proceso. 8. Intervención de la Superintendencia de Sociedades La Superintendencia de Sociedades intervino en el proceso de constitucionalidad a través de su apoderado Víctor Alfonso Estupiñán Perdomo. Para el interviniente, no hay lugar a declarar la inconstitucionalidad de la norma demandada toda vez que (i) los sistemas especiales de carrera administrativa pueden tener origen en la Constitución o en la ley; (ii) la naturaleza de dichos sistemas obedece a las funciones especiales de algunas dependencias estatales que los legisladores primario y derivado han considerado que deben tener un sistema específico de carrera administrativa; (iii) ya existe una posición jurisprudencial que avala la exclusión de algunas funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil en dichos sistemas y por lo tanto obra el fenómeno de la Cosa Juzgada material; (iv) el artículo 53 de la ley 909 de 2004 otorgó al Presidente de la República precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley que contengan la regulación de los sistemas específicos de carrera administrativa, lo cual incluye definir quién debe tener la administración de dichos sistemas, dado que la vigilancia corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil; (v) existe plena consonancia entre lo establecido en el artículo 130 de la Constitución y las decisiones adoptadas por el sistema especial establecido en la ley, puesto que el legislador está facultado para atribuir la vigilancia de los sistemas especiales a la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con la cláusula general de competencia de que está investida por la Constitución. 9. Intervención de la Superintendencia de Valores El ciudadano Jorge Humberto Tinjacá García intervino en el proceso de constitucionalidad como representante de la Superintendencia de Valores, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada. El interviniente concentró la defensa de constitucionalidad de la disposición en el cargo relativo a la supuesta falta de competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil y fundamentó su oposición a la acción presentada en tres argumentos: (i) Existe una distinción, no realizada por el demandante, entre sistemas especiales y específicos de carrera administrativa: los sistemas especiales tienen origen constitucional; mientras que los específicos tienen origen legal. Sin embargo, aun los sistemas específicos son considerados como regímenes de carrera administrativa especiales. (ii) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la vigilancia y administración de los sistemas específicos de carrera administrativa, en principio, no corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, pues se trata de un régimen especial expresamente excluido de la administración y vigilancia de la Comisión por mandato constitucional. (iii) Pese a lo anterior, el legislador es competente para atribuir a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración o vigilancia de las carreras, al establecer el carácter especial del régimen aplicable. Por esta razón no hay razón alguna para declarar la inconstitucionalidad del numeral 3 del artículo 4 de la ley 909 de 2004, puesto que el Congreso estaba plenamente facultado para determinar que la vigilancia de los regímenes especiales de creación legal correspondiera a la Comisión Nacional del Servicio Civil. 10. Intervención de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada La abogada Magda Johanna Mejía Cadena intervino en el proceso de constitucionalidad solicitando la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Para Mejía, del contenido del artículo 125 de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional sobre la materia[2], se infiere que el sistema de carrera administrativa es prioritario con el propósito de garantizar la estabilidad de los funcionarios públicos. Esto no significa que el legislador no pueda establecer algunas excepciones a ese sistema general, sin que ello signifique que las mismas no deban encontrarse debidamente fundamentadas. En este sentido considera que el artículo 4 demandado es constitucional, pues considera que lo importante es que primen los cargos de carrera administrativa para garantizar la estabilidad y permanencia de los funcionarios que prestan sus servicios al Estado, pero además que se acepte la existencia de sistemas específicos que atiendan a la especialidad de las funciones desplegadas por los empleados de ciertas entidades. 11. Intervención del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC) En su calidad de Representante Legal del Instituto Nacional Penitenciario (INPEC), el Mayor Ricardo Emilio Cifuentes Ordóñez defendió la exequibilidad de la disposición acusada. Inicialmente, el director del INPEC destacó el carácter especial y el origen preconstitucional de la carrera administrativa del INPEC. Para el interviniente, si bien este hecho no constituye per se la única razón para declarar inexequible la norma demandada, considera que no fue la intención del constituyente de 1991, suprimir las carreras especiales anteriores a la promulgación de la Constitución, pues la misma reconoce la posibilidad de que coexistan la carrera administrativa general y también las especiales. Posteriormente, el Mayor Cifuentes cita algunas normas que fundamentan el sistema específico de carrera administrativa del INPEC y recuerda que la Corte Constitucional ha avalado no sólo las normas que la reglamentan[3], sino la competencia del legislador para crear regímenes especiales atendiendo a determinadas categorías de servidores públicos, dentro de los que se incluye los funcionarios del INPEC, situación que fue ratificada en el artículo 4 demandado. Por último, el director general del INPEC precisa que en la Sentencia C-563 de 2000, la Corte ya consideró que la vigilancia de los sistemas administrativos de carrera administrativa corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, razón por la cual no hay lugar a declarar la inexequibilidad de la norma demandada por este cargo. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador General de la Nación, en concepto No.3881 recibido el 22 de julio de 2005, solicitó a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, salvo la expresión "a las que regulan la función pública" contenida en el numeral 1°, la cual debe ser declarada inexequible. Luego de realizar un resumen de los planteamientos de la demanda y del problema jurídico que entraña, el jefe del Ministerio Público destacó que la promulgación de una norma que establece sistemas específicos de carrera administrativa hace parte de la facultad propia del legislador, para la adecuada realización de los fines estatales. En este sentido, destaca que la complejidad de la administración pública, hace necesaria la adecuación, por parte del legislador, de los distintos regímenes de carrera administrativa a las necesidades de la comunidad y a las características particulares inherentes a los diferentes servicios que desempeña el Estado. Sin embargo, la tarea del legislativo encuentra sus límites en el orden constitucional vigente y en la filosofía que inspira el régimen general de la carrera administrativa. De acuerdo con el Procurador, la facultad reconocida al legislador para establecer las excepciones a un régimen general de carrera ha sido reconocida por la Corte Constitucional desde el año 93, en la Sentencia C-071 cuando esta Corporación sostuvo: "Se observa que la regla general en materia de función pública es la carrera. La Carta establece algunas excepciones por vía de enunciación, y deja en manos del legislador la fijación de otras excepciones" Siguiendo esa línea de interpretación, el Procurador General de la Nación considera que no hay lugar a declarar la inexequibilidad del artículo 4 demandado toda vez que de su contenido no se puede inferir que se alteren o desaparezcan los regímenes generales y especiales de los que trata el artículo 125 de la Constitución que el actor considera vulnerado. De igual forma, tampoco es posible afirmar que los sistemas específicos estén adicionando de forma indiscriminada e inconstitucional los regímenes especiales que la propia Constitución consagra. Por otro lado, el Procurador considera que la acusación frente a la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil tampoco está llamada a prosperar, teniendo en cuenta que el artículo 130 de la Constitución establece que a dicha Comisión le corresponde la administración y vigilancia de las carreras administrativas, salvo aquéllas de carácter especial. Sin embargo, de acuerdo con el Procurador, los sistemas específicos hacen parte del sistema general de carrera administrativa, lo cual no excluye la posibilidad de que la Comisión adelante la vigilancia de los mismos. Ahora bien, dada la especificidad de sus funciones, resulta necesario que temas como el ingreso, la capacitación, la permanencia, el ascenso y el retiro de los funcionarios se regulen por normas especiales, como lo dispone el artículo demandado sin que se desconozca disposición constitucional alguna. En este punto, el jefe del Ministerio Público es enfático en destacar que el artículo acusado no implica per se la creación de un régimen especial de carrera administrativa, pues "la especificidad se encuentra en la necesidad de adoptar un sistema diferente para ciertos sectores de la administración y no en la ley misma, ello es, que la Ley 909 no está creando en su artículo 4° regímenes especiales de carrera administrativa y, que, por ende, los sistemas específicos no hacen parte de los regímenes especiales." Finalmente, el Procurador consideró que no era posible afirmar, como lo hace el numeral 1° del artículo 4° de la Ley 909 de 2004, que las leyes que regulan los sistemas específicos de carrera administrativa sean diferentes a las que regulan la función pública. A su juicio, las leyes que reglamentan los sistemas específicos de carrera hacen parte de la función pública, tal y como lo entendió la Corte en la Sentencia C-037 de 2003. En este sentido, entiende que del universo de reglas que regulan la función pública, no pueden omitirse las que regulan los sistemas específicos de carrera, como lo hace el numeral 1° del artículo acusado, que especialmente desconoce el concepto específico de la función pública entendido, como aquellas normas que determinan las variables del sistema, entre otras, los distintos órganos o entidades que de una u otra manera tienen las competencias para el manejo del recurso humano al servicio del Estado. Por ello solicita declarar inexequible la expresión "a las que regulan la función pública" contenida en el numeral 1° del artículo 4° demandado. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia. Por dirigirse la demanda contra un precepto normativo que hace parte de una Ley de la República (artículo 4° de la Ley 909 de 2004), la Corte Constitucional es competente para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Constitución Política. 2. Problema jurídico. Tal y como se mencionó en el acápite de antecedentes, la presente demanda de inconstitucionalidad se dirige contra el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. Dicha norma que se ocupa de regular lo relacionado con los “sistemas específicos de carrera administrativa”, así: - (i) Define lo que se entiende por sistemas específicos de carrera administrativa, señalando que son “aquellos que en razón a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las que regulan la función pública”. (Numeral 1°). - (ii) Establece las entidades del Estado cuyo personal se rige por sistemas específicos de carrera, disponiendo que son quienes prestan sus servicios en: (a) el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), (b) el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), (c) la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), (d) las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología (pero sólo respecto el personal científico y tecnológico), (e) las Superintendencias, (f) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y (g) la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. (Numeral 2°). - (iii) Determina la entidad que tiene a su cargo la vigilancia de los sistemas específicos de carrera, atribuyéndole tal competencia a la Comisión Nacional del Servicio Civil. (Numeral 3°). - (iv) Y prevé, como medida provisional, la aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004 para las entidades sometidas a regímenes específicos cuya regulación no haya sido expedida, como es el caso de los empleados de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, el personal científico y tecnológico del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, el personal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. (Parágrafo único). Contra la disposición citada el demandante formula dos cargos de inconstitucionalidad: - El primero lo dirige contra toda la norma, por considerar que el legislador desbordó su ámbito de competencia al crear sistemas específicos de carrera, ya que la Constitución, en los artículos 125 y 130, sólo prevé la existencia de una carrera administrativa común, que es la regla general, y, por excepción, la existencia de unas carreras especiales que son señaladas expresa y directamente por el propio Ordenamiento Superior. A juicio del actor, por fuera de los regímenes especiales de creación constitucional, no puede el legislador establecer otras excepciones a la carrera administrativa común. - El segundo lo dirige contra el numeral 3°, pues entiende que al asignarle a la Comisión Nacional del Servicio Civil únicamente la “vigilancia” de los sistemas específicos de carrera, desconoce abiertamente la cláusula general de competencia que por mandato del artículo 130 Superior tiene dicha entidad, cual es la de “administración y vigilancia” de las carreras de los servidores públicos con excepción hecha de las que tengan carácter especial. En este sentido, bajo la consideración que los sistemas específicos no hacen parte de los regímenes especiales, el actor aduce que la Competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil es para la “administración y vigilancia” de los regímenes específicos de carrera y no sólo para la vigilancia tal como lo prevé el numeral acusado. Los distintos intervinientes, incluido el Ministerio Público, coinciden en rechazar las acusaciones formuladas contra el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, señalando que el tema en él regulado ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional, quien en distintos pronunciamiento ha dejado claro que el legislador sí tiene competencia para establecer sistemas específicos de carrera y, por tanto, para definir lo atinente a su régimen de administración y vigilancia. Así las cosas, de acuerdo con la situación fáctica, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer lo siguiente: - Si dentro de las atribuciones que en materia de carrera administrativa le otorgan los artículos 125, 130 y 150 de la Constitución Política, el legislador puede crear “sistemas específicos de carrera”, distintos del régimen general, o si, por el contrario, al hacerlo desborda el ámbito de sus competencias constitucionales y viola las disposiciones superiores citadas. - Si al asignarle a la Comisión Nacional del Servicio Civil la “vigilancia” de los sistemas específicos de carrera de origen legal, excluyéndola de la “administración” de tales sistemas, el legislador desconoció el mandato contenido en el artículo 130 de la Carta, en virtud del cual se le asigna a la referida entidad la doble atribución de “administración y vigilancia” de las carreras de los servidores públicos con excepción hecha de las que tengan carácter especial. Para efectos de resolver los problemas jurídicos planteados, la Corte tendrá en cuenta los criterios jurisprudenciales que en relación con la materia ha venido fijando la jurisprudencia constitucional, haciendo la precisión que el pronunciamiento de constitucionalidad en este caso se limitará, exclusivamente, a los cargos que han sido formulados en la demanda. 3. Primer cargo. La carrera administrativa como criterio general para el acceso al servicio público y la facultad del Legislador para crear sistemas específicos de carrera administrativa. Tal como se anotó, el primer cargo, formulado contra el artículo 4° de la Ley 909 de 2004, se sustenta en una presunta falta de competencia del Legislador para crear sistemas especiales de carrera administrativa, denominados en dicha preceptiva “sistemas específicos”, ya que, según el actor, por disposición de los artículos 125 y 130 de la Carta, los sistemas especiales de carrera sólo tienen origen constitucional. Para resolver tal acusación caben las siguientes consideraciones: Conforme lo ha reconocido esta Corporación en innumerables pronunciamientos sobre la materia[4], el Constituyente del 91, siguiendo el derrotero trazado en la reforma plebiscitaria de 1957, acogió el mérito como el criterio imperante para el acceso al servicio público, buscando mantener con ello un sistema efectivo de nombramiento y provisión de cargos que permitiera no solo cumplir con los fines y programas de la organización del Estado, sino también garantizar objetivos básicos de dicha organización como la moral administrativa, la imparcialidad política de los funcionarios, la igualdad de oportunidades para los aspirantes a los empleos públicos y la estabilidad en el servicio. En esa orientación, acorde con los principios llamados a desarrollar la función administrativa (C.P. art. 209), el artículo 125 de la actual Carta Política consagra, como regla general, que los empleos en todos los órganos y entidades del Estado deben proveerse mediante el sistema de carrera, precisando a su vez que a la carrera se accede a través del concurso público de meritos y que es competencia del legislador la determinación del régimen jurídico correspondiente, debiendo fijar el sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, así como también las causales de retiro del servicio oficial. A título de excepción, la disposición constitucional citada excluye del régimen de carrera los empleos "de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley"; en este último caso, previendo una causal exceptiva abierta que le otorga al Congreso la facultad para determinar qué otros empleos, además de los previstos en la norma Superior citada, se rigen por un sistema distinto al de carrera administrativa. Sobre dicha facultad, la hermenéutica constitucional ha dejado sentado que la misma es de interpretación restrictiva, en cuanto no es posible que por esa vía se desnaturalice la regla general de que los empleos en los órganos y entidades del Estado deben proveerse por el sistema de carrera. Para la Corte, la competencia otorgada al legislador en ese campo no puede entrar en contradicción con la esencia misma del sistema de carrera, ni tampoco generar un efecto contrario al querido por el constituyente del 91: que la carrera sea la excepción y los demás mecanismos de provisión de cargos la regla general[5]. Así, aun cuando al tenor de la Constitución se pueden desarrollar excepciones al principio general de la carrera administrativa, por disposición del mismo texto Superior debe mantenerse como una prioridad dicho régimen, por ser éste el que mejor interpreta el principio del merecimiento como determinante del ingreso, permanencia, promoción y retiro de los cargos públicos. En este sentido, la cobertura del sistema de carrera se extiende de tal forma que en caso de existir empleos cuyo sistema de provisión no haya sido establecido por la Carta o definido por la ley en forma razonable y justificada, es necesario acudir a la regla general, es decir, al concurso público de meritos para la provisión de cargos en el servicio estatal[6]. Refiriéndose al régimen de carrera, esta Corporación ha sosteniendo que su institucionalización e implementación, en los términos previstos por la Constitución Política y salvo las excepciones ya señaladas, busca que la administración pública cuente con servidores de las más altas calidades para enfrentar con éxito las responsabilidades que la Constitución y las leyes han confiado a las entidades del Estado[7], responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, “la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública que posibiliten la realización de los fines y objetivos estatales más próximos, como lo son el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constitución reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional”[8]. Así entendido, el sistema de carrera por concurso de méritos comporta, en realidad, un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo; criterios que, por lo demás, se contraponen a los nuevos roles del Estado e influyen negativamente en su proceso evolutivo de modernización, racionalización y optimización, implementados con el objetivo de avanzar en la prestación de un mejor servicio a la comunidad. En suma, la Corte ha destacado que la ratio iuris de la carrera es la realización de los principios de eficacia y eficiencia...