Sentencia C-123 de 2014

C-123-14 Sentencia Sentencia C-123/14 CODIGO DE MINAS-Zonas reservadas, excluidas y restringidas/PROCESO DE AUTORIZACION DE ACTIVIDADES MINERAS-Acuerdo con las autoridades territoriales de la zona sobre las medidas necesarias de protección ambiental/EXPLORACION Y EXPLOTACION MINERA-Acuerdo con las entidades territoriales para la protección del medio ambiente sano, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política Para la Corte, si bien la interpretación del artículo 37 del Código de Minas puede sustentarse en el principio constitucional de organización unitaria del Estado –artículo 1 de la Constitución- y los contenidos específicos de los artículos 332 y 334 de la Constitución, que privilegian la posición de la Nación en la determinación de las políticas relativas a la explotación de recursos naturales; también deben tenerse en cuenta otros contenidos constitucionales de igual valía dentro de la organización del Estado, como son los principios de autonomía y descentralización de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses –artículo 287 de la Constitución-, y de coordinación y concurrencia –artículo 288 de la Constitución-, que se deben acatar al hacer el reparto de competencias entre la Nación y, en este caso, los municipios y distritos. Por esta razón, y en procura de una solución que permita aplicar de forma armónica el contenido de los principios que se encuentran en tensión en este caso concreto, se concluye que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 –Código de Minas- estará acorde con la Constitución, siempre y cuando en el proceso de autorización para la realización de actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional de autonomía territorial. En este sentido, una autorización al respecto deberá dar la oportunidad de participar activa y eficazmente a las entidades municipales o distritales involucradas en dicho proceso, mediante acuerdos sobre la protección de cuencas hídricas y la salubridad de la población, así como, del desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione ESTADO UNITARIO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Formas de concreción de los contenidos constitucionales/PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL EN EL CONTEXTO DE UN ESTADO CON ORGANIZACION TERRITORIAL UNITARIA-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensión/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de competencias/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD EN EL REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial/UNIDAD ESTATAL Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Relación PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido/ENTIDADES TERRITORIALES-Derechos/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Función y reglamentación del uso del suelo por parte los concejos municipales y distritales/ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Competencias/PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Contenido PROTECCION DEL AMBIENTE-Contenido El ambiente ha sido uno de los principales elementos de configuración y caracterización del orden constitucional instituido a partir de 1991. En la Constitución vigente la protección del ambiente fue establecida como un deber, cuya consagración se hizo tanto de forma directa –artículo 79 de la Constitución-, como de forma indirecta –artículos 8º y 95 – 8 de la Constitución-; al respecto la Corte manifestó en la sentencia C-760 de 2007, “[d]e entrada, la Constitución dispone como uno de sus principios fundamentales la obligación Estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8°). Adicionalmente, en desarrollo de tal valor, nuestra Constitución recoge en la forma de derechos colectivos (arts. 79 y 80 C.P.) y obligaciones específicas (art. 95-8 C.P.) las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema. Con claridad, en dichas disposiciones se consigna una atribución en cabeza de cada persona para gozar de un medio ambiente sano, una obligación Estatal y de todos los colombianos de proteger la diversidad e integridad del ambiente y una facultad en cabeza del Estado tendiente a prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración y sustitución”. El énfasis de la Constitución de 1991 se materializa en un cúmulo de disposiciones que, entendidas sistemáticamente, denotan la importancia que tiene en nuestro ordenamiento jurídico el ambiente, ya sea como principio fundamental, derecho constitucional y deber constitucional. MEDIO AMBIENTE-Concepto El concepto de medio ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo, en donde se involucran los distintos elementos que se conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de los seres humanos, dentro de los que se cuenta la flora y la fauna que se encuentra en el territorio colombiano. Adelanta la Corte que los elementos integrantes del concepto de medio ambiente pueden protegerse per se y no, simplemente, porque sean útiles o necesarios para el desarrollo de la vida humana. En efecto, la visión del ambiente como elemento transversal en el sistema constitucional trasluce una visión empática de la sociedad, y el modo de vida que esta desarrolle, y la naturaleza, de manera que la protección del ambiente supera la mera noción utilitarista, para asumir una postura de respeto y cuidado que hunde sus raíces en concepciones ontológicas. (…) La esencia y el significado del concepto “ambiente” que se desprende de los instrumentos internacionales y que armoniza con la Constitución de 1991 limita la discrecionalidad de los operadores jurídicos al momento de establecer i) cuáles elementos integran el ambiente y ii) qué protección debe tributárseles por parte del ordenamiento jurídico”. SER HUMANO Y ECOSISTEMA-Pautas generales contenidas en la jurisprudencia La sentencia T-154 de 2013, al conocer sobre un caso de posible afectación del ambiente por actividades de minería, consagró “[b]ajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del actual régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8° Const.), en virtud de la cual la carta política recoge y determina, a manera de derechos colectivos, las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.// Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano; (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible; y (iv) la función ecológica de la propiedad”. MEDIO AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho Respecto de los deberes que surgen para el Estado a partir de la consagración del ambiente como principio y como derecho, la jurisprudencia constitucional manifestó “[m]ientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera. PROTECCION Y PROMOCION DEL AMBIENTE-No es un bien absoluto/DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido y alcance La protección y promoción del ambiente no es un bien absoluto en nuestro ordenamiento constitucional, por lo que los mandatos derivados a partir de las disposiciones constitucionales deben ser interpretados en conjunto con otros principios y derechos protegidos por el ordenamiento constitucional, incluso cuando en un caso concreto parezcan contradictorios o incoherentes con la protección del ambiente. Un concepto que desarrolla este principio, y que se relaciona con el tema ahora analizado, es el de desarrollo sostenible, con el que se significa que las actividades que puedan tener consecuencias en el ambiente –verbigracia, actividades económicas- deben realizarse teniendo en cuenta los principios conservación, sustitución y restauración del ambiente. De esta forma se busca disminuir el impacto negativo que actividades también protegidas por la Constitución puedan generar en la flora y la fauna existente en el lugar en que las mismas tienen lugar; por esta razón la conservación de la biodiversidad resulta un objetivo esencial para la sociedad en general, siendo responsabilidad prioritaria de todas las instituciones del Estado armonizar su protección con los objetivos de crecimiento económico y desarrollo de la actividad minera. MEDIO AMBIENTE SANO-Impacto ambiental/PROTECCION DEL AMBIENTE-Aplicación del principio de progresividad PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE-Contenido normativo en el marco de realización de actividades de exploración o explotación minera/LICENCIA AMBIENTAL-Concepto/LICENCIA AMBIENTAL-Estudio de impacto ambiental ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERIA-Contenido normativo y alcance/RESTRICCION DE LA MINERIA-Fundamento DEBER DE PROTECCION DEL PATRIMONIO CULTURAL-Contenido PATRIMONIO ARQUEOLOGICO, HISTORICO Y CULTURAL DEL ESTADO-Protección constitucional PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Planificación y uso del suelo PRINCIPIO UNITARIO DE ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO-Justifica la existencia de políticas de orden nacional que buscan unificar los parámetros a partir de los cuales se realiza la actividad minera en el territorio nacional/PROPIEDAD DE SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES EXISTENTES EN EL TERRITORIO NACIONAL-Recae en cabeza del Estado/EXPLOTACION DE LOS RECURSOS NATURALES-Intervención del Estado MUNICIPIOS Y DISTRITOS-Implicaciones de la exclusión absoluta de participación sobre realización o no de exploración o explotación minera LIMITES A LA FACULTAD DE REGLAMENTAR LOS USOS DEL SUELO POR PARTE DE LOS MUNICIPIOS-No implica per se vulneración del principio de autonomía territorial La simple existencia de una regulación nacional que establezca límites a la facultad de reglamentar los usos del suelo por parte de los municipios no implica per se vulneración del principio de autonomía territorial. Por el contrario, esta parece ser la opción contenida en la Constitución , que i) en su artículo 288 prevé que la gestión de sus intereses por parte de, entre otros, los municipios debe hacerse dentro de los límites de la Constitución y la ley; ii) que determina que, más que regular, los consejos municipales reglamentaran los usos del suelo, reglamentación que, como es obvio, debe hacerse en acuerdo con la regulación legal existente –artículos 311 y 313 numeral 7-; iii) que prevé que la distribución de competencias se hará en los términos en que establezca la ley –artículo 288-; iv) que asigna la propiedad del subsuelo al Estado –artículo 332-; v) que asigna la propiedad de los recursos naturales al Estado –artículo 332-; vi) que determina que la intervención del Estado en la economía debe seguir los parámetros establecidos en la ley –artículo 334-; y vii) que dicha intervención debe tener como objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del territorio. De manera que el propio constituyente determinó que la ley fuera la norma a partir de la cual i) se desarrollara el contenido del principio de autonomía que ahora se considera vulnerado; y la norma a partir de la cual ii) se diera el desarrollo de los parámetros de intervención del Estado en materia de exploración y explotación minera, regulación que busca un objetivo legítimo, como es el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de territorio. En este sentido, resulta acorde con la organización unitaria del Estado que exista unificación en los criterios, procesos y parámetros que permiten obtener la autorización por parte de la administración para desarrollar actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado-. Adicionalmente, es acorde con el principio de organización unitaria del Estado que los lugares en que dichas actividades pueden realizarse y, en consecuencia, los criterios para la exclusión de un determinado territorio de la actividad minera sean determinados por una misma entidad, siguiendo idénticos criterios para todo el territorio del Estado. Referencia: expediente D - 9700 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001 y del artículo 2º (parcial) del decreto 0934 de 2013. Actora: Zulma Tatiana Blanco Buitrago Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOS Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil catorce (2014). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y previo cumplimiento de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES Con fundamento en la facultad consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 28 de mayo de 2013, la ciudadana Zulma Tatiana Blanco Buitrago presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones” y contra el artículo 2º del decreto reglamentario 0934 de 2013. La demanda presentada fue admitida respecto de la disposición legal y rechazada respecto del decreto reglamentario por medio de auto de 28 de junio de 2013. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del artículo 37 de la ley 685 de 2010 -publicada en el Diario Oficial n. 44545, de 8 de septiembre de 2001-: LEY 685 DE 2001 (agosto 15) Diario Oficial No. 44.545, de 8 de septiembre de 2001 Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA: ARTÍCULO 37. PROHIBICIÓN LEGAL. Con excepción de las facultades de las autoridades nacionales y regionales que se señalan en los artículos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional, seccional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el siguiente artículo. De acuerdo con la accionante, las disposiciones demandadas vulneran los artículos 1, 2, 79, 80, 82, 288 y 313 numerales 2, 7 y 9 de la Constitución, por cuanto desconoce las competencias asignadas a los concejos municipales y, en consecuencia, vulnera el principio de autonomía; además, la disposición acusada impide que se cumpla con el deber de protección del ambiente por parte de los concejos municipales. III. DEMANDA 1. Razones que sustentan la solicitud de declaratoria de inexequibilidad Reitera la Corte que la accionante demandó dos disposiciones, una de ellas de rango legal –artículo 37 de la ley 685 de 2001- y otra de rango reglamentario –artículo 2º del decreto 0934 de 09 de mayo de 2013-. Por medio de auto de 28 de junio de 2013 el Magistrado Sustanciador rechazó la demanda respecto del artículo 2º del decreto 0934 de 2013; el término de ejecutoria del auto de rechazo venció sin que fuera interpuesto recurso alguno, por lo que esta decisión quedó en firme. A la vez, y por medio del mismo auto, se admitió la demanda contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001; al ser este el contexto en que se analizarán las razones expuestas en la demanda, y en aplicación del principio pro actione, en esta ocasión la Sala considerará los argumentos que, dentro del escrito de demanda, se entiendan presentados en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001, así como aquellos que, siendo formalmente parte del ataque contra el artículo 2º del decreto 0934 de 2013, sean coherentes, claros, pertinentes y específicos respecto del cargo presentado contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001. En esta situación es posible realizar esta aplicación del principio pro actione, por cuanto la disposición reglamentaria demandada tiene un contenido normativo que resulta asimilable al contenido del artículo 37 del Código de Minas –disposición esta última respecto de la cual sí fue admitida la acción presentada-[1]. Se resalta que, en el escrito de demanda se encuentran razones que pueden ayudar a la lectura de los cargos presentados por la accionante, por lo que un análisis que se aleje de lo eminentemente formal permite concluir que i) al ser razones presentadas por la propia accionante; ii) al existir identidad de contenido normativo entre las dos disposiciones; iii) al ser pertinentes y específicas las razones expuestas respecto del ataque contra el artículo 37 de la ley 685 de 2001; y iii) al tratarse de una acción pública que, por tanto, debe alejarse de entendimientos formales que obstaculicen su ejercicio por parte de los ciudadanos, es posible la interpretación que ahora se realiza del principio pro actione. Por estas razones, se reitera, serán tenidos en cuenta los argumentos presentados en contra de la exequibilidad del artículo 2º del decreto 0934 de 2013, siempre que estos sean asimilables al ataque presentado en contra del artículo 37 del Código de Minas y resulten pertinentes y específicos a la discusión respecto de esta disposición. Al ser esta la perspectiva de análisis a emplear por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional, puede concluirse que se presentaron dos acusaciones en la demanda: i) una que señala una presunta contradicción del contenido normativo acusado y el principio de autonomía territorial; y ii) un segunda que señala la presunta vulneración del deber de protección del ambiente que se deriva de la Constitución. 1.1. Primera acusación: presunta vulneración del principio de autonomía territorial. El primer grupo de razones se enuncian al inicio del apartado denominado concepto de la violación, en el que se expresó “[e]l problema constitucional en el caso sub examine radica en el choque de competencias que se hace evidente entre la autoridad que radica en cabeza de la entidad nacional en este caso ministerio de minas y de medio ambiente –sic- y la soberanía que está determinada y ha sido otorgada por la constitución política a las entidades territoriales y sus respectivas autoridades. La pregunta que surge ahora es cual -sic- autoridad pesa más, como bien sabemos la constitución tiene carácter supranacional y es norma se –sic- normas (art 4 CN) y esta debe primar sobre cualquier otra ley, decreto o acto administrativo, es por ello que no se puede pasar por encima de la competencia que se ha otorgado a los concejos y autoridades de las entidades territoriales más aun cuando está específicamente estipulado en la carta nacional, (art 313.7 art 313.9 CN) y menos aun por cuestiones político económicas que van dirigidas a beneficiar a un interés contrario a la constitución eminentemente” –folio 4-. Posteriormente, la accionante manifiesta que “[e]l decreto 0934 de 2013 es violatorio de el –sic- principio de descentralización, autonomía de las entidades territoriales, el derecho al goce de un ambiente sano en conexidad con los derechos fundamentales como el derecho a la vida (art. 11), el derecho al trabajo (art. 25), y el derecho a la salud, entre otros” –folio 5- y, a partir de este punto, desarrolla los argumentos que, si bien señala tienen la intensión de atacar el artículo 2º del decreto 0934 de 2013, resultan aplicables y son plenamente relevantes en la acusación contra el artículo 37 del Código de Minas. En este sentido la accionante señala que, si bien la Constitución i) reconoce al Estado la propiedad sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables –artículo 332 de la Constitución-; ii) asigna la competencia para que por mandato de la ley se realice intervención estatal en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo –artículo 334 de la Constitución-; y iii) consagra que será la ley la que determine las condiciones en que se llevará a cabo la explotación de los recursos naturales, ello no puede sustentar la conclusión que las entidades territoriales han quedado despojadas de cualquier autonomía para decidir sobre los usos del suelo en lo relativo a excluir la actividad minera de sus territorios –folio 5-. Resalta que la autonomía de las entidades territoriales debe ser protegida de la interferencia de entidades del nivel nacional, lo que no fue tenido en cuenta por la disposición demandada. En este sentido, el artículo 37 extiende la prohibición de participar en este tipo de decisiones al procedimiento de elaboración a los planes de ordenamiento territorial mencionados en el artículo 38 de la propia ley 685 de 2001. A juicio de la accionante este contenido normativo infringe el artículo 288 de la Constitución, pues “desconoce in limine los principios de la descentralización administrativa dentro de un Estado social de de Derecho, vale decir, donde las competencias de los distintos entes territoriales en un Estado Unitario, son ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, tal y como lo dispone el artículo 288 constitucional, para armonizar las complejas relaciones en que puede desenvolverse la vida institucional, económica y fiscal, así como la planeación entre la Nación y las entidades territoriales, bajo el entendido que los intereses territoriales son articulables y no enfrentados, como una premisa política en un Estado Unitario” –folio 6-. Señala que la única forma de respetar los principios de concurrencia y coordinación es por medio de la colaboración entre la Nación y las entidades territoriales, no mediante el enfrentamiento de los diferentes niveles competenciales, pues esto conduce al desmembramiento de la unidad en un Estado. Finaliza la exposición relativa a este cargo al manifestar que “[c]on el principio de descentralización y el carácter autónomo que la Constitución otorga a las entidades territoriales (artículo 1, 2 C.P.) Se –sic- logra evitar que el legislador pueda copar íntegramente la atribución estatal de introducir y regular totalitariamente y centralizadamente, vaciando de contenido la función constitucional que a ellos corresponde. Por ello no es coherente a la Constitución una norma legal que desplaza y elimina por completo el margen de apreciación y decisión de dichas corporaciones, para establecer en forma absoluta las decisiones sobre los permisos y licencias para explotar y explorar en los respectivos suelos territoriales la minería” –folio 7-. Son estos la totalidad de los argumentos que conforman la acusación contra la prohibición legal prevista en el artículo 37 de la ley 685 de 2001 y contra las consecuencias que de la misma se derivan por vulneración del principio de autonomía territorial. 1.2. Segunda acusación: presunta vulneración de los artículos 8, 79, 80 y 82 de la Constitución. En palabras de la accionante, con el artículo 37 de la ley 685 de 2001 “se está vulnerando palmariamente (…) el derecho a un ambiente sano y [el] deber de contribuir a su realización” –folio 7-. Para sustentar su acusación, la señora Blanco Buitrago recuerda que la conservación del medio ambiente es un derecho de rango constitucional que se haya en conexidad con el deber que tiene el Estado de garantizar la vida en condiciones dignas de los habitantes del territorio nacional –folio 7-; que en la Constitución de 1991 la protección del medio ambiente ocupa un lugar trascendental, tanto que se ha reconocido el carácter ecológico de la Norma suprema –folio 8-; que el ambiente es un derecho fundamental que afecta, a su vez, la realización de otros derechos fundamentales –folio 8-; que los factores de perturbación del medio ambiente pueden causar daños irreparables a los seres humanos –folio 8-; menciona los deberes correlativos que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional –entre ellas la sentencia C-339 de 2002-, se han establecido para el Estado, en el sentido de proteger su diversidad, salvaguardar su riqueza, conservar las áreas de especial importancia ecológica, planificar su manejo y aprovechamiento, prevenir su deterioro e imponer sanciones y exigir reparación ante los daños causados –folio 8-; razón por la que concluye, en armonía con lo manifestado en la sentencia C-339 de 2002, que “el aprovechamiento de recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a perjuicios intolerables en términos de salubridad individual o social y tampoco puede acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad y la integridad del ambiente”-folio 8-. Por lo anterior, cuando una norma de rango infra constitucional “establece que [ni] los municipios ni los departamentos pueden prohibir la actividad minera en sus tierras porque esa decisión sólo compete a las autoridades ambientales y mineras, (…) quiere decir que por más que un municipio se oponga a la actividad minera, no podrá hacer nada para evitar que allí se entreguen títulos mineros. // Respecto a esto hay municipios y departamentos que se dedican al sector agropecuario y agrícola, y no es de su agrado trabajar en el sector minero por las graves consecuencias de higiene, de peligro, de salud, de afectación al medio ambiente, quien más que la población y las entidades territoriales son las indicadas para tomar este tipo de decisiones como lo son permitir y determinar en qué lugares se podría dar paso a la explotación minera, cómo es posible que se deje una decisión tan importante al ministerio (…), entidad que no tiene conocimiento de aspectos culturales, ambientales físicos territoriales de los suelos de determinadas poblaciones” –folios 7 y 8-. De acuerdo con la accionante “[a]dicionalmente a lo anterior se está atentando contra el patrimonio cultural y natural de la nación (art. 8), pues una de las funciones del [E]stado es protegerlo, pero además una de las funciones específicas de los concejos municipales es Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, función que está siendo coartada, (…) es decir que si el ministerio da la autorización para que se desarrolle la actividad minera en un terreno de gran valor cultural para la nación y de interés cultural, nadie podrá oponerse a ello, o resulta que se permitió desarrollar la respectiva actividad de explotación en un territorio donde puede existir un patrimonio cultural o ecológico o no ha sido declarado de interés cultural pero hace parte del patrimonio cultural de la nación, el municipio no podrá oponerse a tal arbitrariedad –folio 10-. Esta situación, en criterio de la actora, implica desprotección para el medio ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, por lo que considera que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 desconoce los contenidos normativos de rango constitucional que se derivan de los artículos 8, 72, 79 y 80 de la Constitución –folio 10-. Son estas las razones por las que la señora Blanco Buitrago considera que el artículo 37 de la ley 685 de 2001 debe ser declarado inexequible. 2. Problemas jurídicos derivados de las acusaciones formuladas Con base en el escrito de demanda, la Sala concluye que de la acción interpuesta surgen dos cargos en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001, que presentan los siguientes problemas jurídicos: 1. El primero consistente en determinar si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realización de actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada de la competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del territorio del municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales en los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción que, de acuerdo con la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del Código de Minas obvia los principios de coordinación y concurrencia en el ejercicio de competencias derivadas del principio de autonomía territorial, de acuerdo con el artículo 288 de la Constitución. 2. La segunda, que obliga a establecer si la imposibilidad de que los municipios determinen zonas de excusión de la actividad minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio cultural de la Nación, así como del deber de proteger el ambiente en los territorios municipales y distritales. Son estos los problemas que deberá resolver la Sala en esta ocasión. IV. INTERVENCIONES Entidades Estatales 1. Ministerio de Minas y Energía El apoderado del Ministerio de Minas y Energía sostiene que los cargos contra el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 no cumplen con los requisitos de certeza y pertinencia pues están basados en consideraciones subjetivas de la demandante sobre la conveniencia de las disposiciones acusadas, ajenas a su contenido normativo. Sostiene que la falta de concreción de la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad, por lo cual solicita a la Corte Constitucional inhibirse de adoptar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad del precepto legal demandado. Adicionalmente, el interviniente hace las siguientes consideraciones en torno a la argumentación de la demanda: i) existe cosa juzgada constitucional, por cuanto el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 ha sido examinado en las sentencias C-981 de 2002 y C-395 de 2012; ii) la demanda desconoce que la actividad minera es de utilidad pública y que los recursos del subsuelo como los minerales son de propiedad del Estado; iii) no se afecta el patrimonio cultural y ecológico pues los capítulos XIV y XV del Código de Minas protegen el aspecto cultural étnico, a las comunidades indígenas y negras, e igualmente regulan la exploración y explotación del lecho marino; iv) contrario a lo afirmado por la demandante, sí existe una autoridad nacional minera, pues la Ley 4134 de 2011, creó la Agencia Nacional Minera, encargada de administrar los recursos mineros del Estado, vi) el cargo sobre desconocimiento del principio de descentralización no tiene un fundamento claro por cuanto aunque las entidades territoriales tienen autonomía relativa para regular las materias que se indiquen en la Constitución y las leyes, no tienen competencia para determinar el ordenamiento minero el cual corresponde a las autoridades nacionales competentes, en cuanto no es una materia que haga parte del ordenamiento territorial; y vii) para el ejercicio de la actividad minera se requiere el aval de autoridades mineras – que otorgan el título minero- y de autoridades ambientales – que conceden o no la licencia ambiental-, por lo que no es cierto que el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 genere un conflicto de competencias. 2. Agencia Nacional Minera El representante de la Agencia Nacional Minera solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-395 de 2012 en relación con el cargo por desconocimiento de los principios de coordinación y concurrencia por cuanto la Corte Constitucional en dicha providencia declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, al estimar que no desconoce el principio de autonomía territorial. En subsidio de lo anterior, solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada puesto que en virtud del artículo 332 de la Constitución el Estado es el único dueño del subsuelo y por tanto el llamado a disponer de las minas y los yacimientos minerales mediante concesión, bajo condiciones particulares, de tal forma que las entidades territoriales, a través de las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no tienen la facultad de disponer del subsuelo y los minerales que en éste se encuentran. De otra parte, señala que la ley 388 de 1997 y los planes de ordenamiento territorial no facultan a las entidades territoriales a desconocer la normatividad especial que existe en materia minera y ambiental, particularmente lo establecido en el artículo 332 de la Constitución. De otra parte, indica que la finalidad de la disposición cuestionada es aplicar el principio de coordinación entre autoridades nacionales y supeditar la expedición de Planes de Ordenamiento Territorial, en cuanto toca materias de interés nacional, a la aprobación y coordinación previa con las autoridades nacionales. Respeto de la vulneración del derecho colectivo a un ambiente sano, indica el interviniente que la sustracción de determinadas zonas de actividad minera por la autoridad ambiental se fundamenta en la necesidad de proteger el ambiente sano y un desarrollo sostenible, y ello no impide que las autoridades territoriales puedan imponer mayores restricciones a la minería en caso de que se estime pertinente. Por las razones expuestas, la Agencia Nacional Minera estima que la norma debe declararse exequible. Instituciones Privadas y Universidades 1. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI. El representante de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia solicita a la Corte Constitucional declare la existencia de cosa juzgada respecto del cargo por violación de las competencias de las entidades territoriales, aspecto que ya fue examinado en la sentencia C-395 de 2012, en la cual la Corte declaró exequible el artículo 37 de la Ley 685 de 2001 por no atentar contra los principios de coordinación y concurrencia que rigen la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. En relación con el cargo por vulneración de derecho colectivo al ambiente sano, solicita se declare inhibida por cuanto parte de la interpretación personal errónea que la actividad minera, independientemente de los avances tecnológicos, causa perjuicios graves al ambiente e ignora que el artículo demandado debe interpretarse en armonía con los artículos 34 y 35 de la misma ley 685 de 2001. Además, señala que la demanda parte de la consideración que los departamentos y los municipios son los que pueden proteger el ambiente, y que las autoridades nacionales ambientales no pueden cumplir esta atribución en forma adecuada, contrariando así el principio de buena fe. 2. Pontificia Universidad Javeriana -Bogotá-. La Clínica Jurídica en Derecho y Territorio de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana se pronunció sobre la demanda en concepto de 25 de julio del presente año, con el fin de que las disposiciones acusadas sean declaradas inexequibles. En su opinión, el núcleo de la autonomía territorial se encuentra contenido en el artículo 1° constitucional que consagra la autonomía de las entidades territoriales, en el artículo 287 de la Constitución dentro del cual se consagra la autonomía para la gestión de sus intereses y se otorga el derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencia que les correspondan, administrar los recursos, establecer los tributos y participar en las rentas nacionales. La última parte de ese núcleo constitucional de la autonomía territorial está descrito en el artículo 337 numeral 7 ° de la Constitución en el cual se consagra que corresponde a los Concejos Municipales reglamentar los usos del suelo. Indicó, que el diseño institucional construido de esta manera, supone una fuerte tensión entre el poder central y nacional y los poderes locales, lo cual podría definirse como una tensión entre unidad y autonomía. Para ello, citó diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional que establecen reglas para entender el equilibrio que debe regir entre los dos niveles. En su concepto, las sentencias C-765 de 2006, C-216 de 1994 y C-579 de 2001 consagran que el equilibrio entre la unidad y la autonomía se logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas. Sin embargo, uno de los argumentos reiteradamente utilizados en los cuerpos normativos que diseñan un ordenamiento minero, es que la minería por sus características particulares es un tema de interés nacional que debe por tanto ser determinado, organizado y regulado por las autoridades centrales nacionales. En oposición de dicho argumento, la Clínica Jurídica en Derecho y Territorio consideró que la solución de conflictos entre unidad y autonomía privilegia las decisiones de los municipios en materias como los usos del suelo, por cuanto la Corte Constitucional ha reconocido cierta autonomía a los habitantes respecto de sus territorios. Posteriormente, señaló que la sentencia C-478 de 1992 establece reglas de solución de conflictos entre unidad y autonomía. En dicha sentencia se expresa que el motivo de la autonomía fue “la percepción ampliamente compartida, de un exceso de concentración en casi todos los aspectos de la vida nacional. Concentración del poder económico en la Nación, en el centro del país, en ciertas capas de la población, en ciertos conglomerados”. (…) Por lo cual, en criterio de esta Universidad “lo unitario no puede comprimir hasta la extinción el derecho de lo autónomo a manejar sus propios asuntos” habida cuenta que, según la jurisprudencia constitucional, parte de los asuntos municipales propios son el uso del suelo y el ordenamiento territorial. Finalmente, la Clínica Jurídica mencionada arguye el derecho a la participación que implica un modelo de comportamiento social y político de los ciudadanos en la definición del destino colectivo: “el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida”. En ese sentido, el poder de los ciudadanos para decidir sobre sus territorios no se limita únicamente a casos que hagan referencia a comunidades indígenas o afro. 3. Universidad Santo Tomás de Aquino –Seccional Bogotá La Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Bogotá insta a esta Corte a realizar 2 pronunciamientos en concreto: (i) en lo relacionado con la demanda que se hizo del parágrafo 1° contenido en el artículo 2 del Decreto 934 de 2013, solicita a esta Corporación declararse inhibida para realizar un pronunciamiento de fondo, pues considera que en virtud de las normativas Constitucionales correspondientes, ésta no es competente para conocer las demandas que se realicen en contra decretos reglamentarios, las cuales, por mandato de este mismo texto, competen exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) con respecto a los cargos esbozados en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001, solicita se estimen válidos, y por tanto se declare la inexequibilidad de dicha norma. Para sostener su última solicitud, realiza 3 argumentos en concreto, que podrían ser resumidos de la siguiente manera: 1.- Afirma el interviniente que la norma acusada vulnera los principios constitucionales de descentralización, autonomía de las entidades territoriales, democracia, participación ciudadana, dignidad humana y prevalencia del interés general. Lo anterior lo sustenta en que la norma demandada al prohibir a las entidades territoriales la posibilidad de establecer zonas excluidas de minería, impide a éstas la gestión de sus propios intereses. Esto, en la medida de que si bien se ha reconocido que la minería, por sus características, efectos y consecuencias, es una actividad económica de injerencia nacional, también es un fenómeno que afecta en gran medida a la comunidad que habita en el lugar donde se desarrolla y por tanto, los intereses de éstas poblaciones deben ser considerados en igual o mayor medida que aquellos que importan al Gobierno nacional. Asevera igualmente, que el legislador, al cercenar la facultad de los entes territoriales para auto-regularse, quebranta el principio democrático y desconoce la participación de estos entes, en el desarrollo de sus territorios. 2.- Como segundo argumento, indica que en el desarrollo de la norma atacada no se cumplió con el requisito de consulta previa que debe ejecutarse ante las autoridades indígenas del país, pues éstas, por disposición constitucional, también se constituyen en entes territoriales y por tanto, al verse afectados directamente por la medida, encuentran desconocido este derecho fundamental. 3.- Para finalizar, el interviniente opina que la norma atacada debe ser declarada inconstitucional, pues estima que ésta recae en lo que denomina un “vicio insubsanable de competencia”. Lo anterior, en cuanto dicha norma, tiene como finalidad la restricción de las competencias de las entidades territoriales, las cuales, por clara disposición Constitucional, deben ser exclusivamente limitadas a través de un ley orgánica y aprobadas mediante mayorías reforzadas. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador General de la Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5618 en el proceso de la referencia. El representante del Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad condicionada de los apartes cuestionados. Luego de describir el marco normativo y jurisprudencial en que se desarrolla el principio de autonomía territorial en la Constitución de 1991, el Jefe de Ministerio Público concluye que “el artículo 37 de la ley 685 de 2001 no vulnera sino que desarrolla los artículos 313, numeral 7º, y 287 de la Carta Política, por cuanto tales preceptos facultan al Legislador para expedir normas a las cuales deben someterse los preceptos que en materia de ordenamiento territorial expidan las autoridades municipales y distritales”, por lo que considera que, contrario a desconocer, la norma demandada desarrolla el artículo 313 numeral 7º de la Constitución –folio 87; negrilla ausente en texto original-. Sin embargo, señala que las decisiones que componen el ordenamiento territorial y que, en consecuencia, afectan a las entidades territoriales deben ser fruto de un proceso de decisión concertado. En este sentido, afirma que el legislador no puede asignarle al Gobierno nacional la facultad de autorizar la realización de proyectos de minería “sin permitirle a los ciudadanos que se asientan en dichos territorios ejercer su derecho a participar en la toma de tales decisiones”, pues este sería un caso de concreción del derecho de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afecten –folio 88; negrilla ausente en texto original-. Destaca que la norma demandada no contempla medio alguno para poner en práctica el derecho de participación ciudadana. En apoyo de su concepto menciona el artículo 33 de la ley 136 de 1994, de acuerdo con el cual los proyectos de naturaleza minera –entre otros- que amenacen con crear un cambio significativo en el uso del suelo o que den lugar a la transformación en las actividades tradicionales de un municipio deberán ser consultados a los habitantes afectados –por el mecanismo de consulta popular-. De manera que, sin desconocer que es el legislador quien determina las autoridades competentes para establecer zonas excluidas de la actividad minera, dichos procesos pueden incluir la participación de la población afectada, para así concretar el principio de participación de la comunidad en las decisiones que los afecten –folio 89-. Por consiguiente, en concepto del Procurador General de la Nación la disposición no vulnera el principio de autonomía territorial y, por el contrario, resulta aplicación del mismo, en tanto que el legislador determinó las competencias que corresponden a la Nación y a las autoridades territoriales. Sin embargo, solicita realizar un condicionamiento en el sentido que debe permitirse la razonable participación de las personas que se asientan en un territorio cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación de las actividades tradicionales del municipio –folio 89-. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta. 2. Argumentos de la demanda y problema jurídico La accionante presenta los siguientes problemas jurídicos en contra del artículo 37 de la ley 685 de 2001: 1. El primero consistente en determinar si una prohibición absoluta que consagra la ley para que los concejos municipales y distritales excluyan zonas de su territorio de la realización de actividades de exploración y explotación minera, prohibición que a su vez implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada de la competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del territorio del municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales en los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Exceso o desproporción que, de acuerdo con la accionante, se presentaría en tanto el artículo 37 del Código de Minas obvia los principios de coordinación y concurrencia en el ejercicio de competencias derivadas del principio de autonomía territorial, de acuerdo con el artículo 288 de la Constitución. 2. La segunda, que obliga a establecer si la imposibilidad de que los municipios determinen zonas de exclusión de la actividad minera implica el incumplimiento del deber de proteger el patrimonio cultural de la Nación, así como del deber de proteger el ambiente en los territorios municipales y distritales. En concepto del Procurador General de la Nación la disposición no vulnera el principio de autonomía territorial y, por el contrario, resulta aplicación del mismo, en tanto que el legislador determinó las competencias que corresponden a la Nación y a las autoridades territoriales. Sin embargo, solicita realizar un condicionamiento en el sentido que debe permitirse la razonable participación de las personas que se asientan en un territorio cuando un proyecto minero pueda llegar a crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación de las actividades tradicionales del municipio. Con base en la acusación, las intervenciones presentadas y el concepto del Ministerio Público la Corte Constitucional realizará el estudio de los problemas jurídicos planteados. Sin embargo, antes de presentar y justificar la solución del caso, se realizarán consideraciones relativas i) al principio de autonomía territorial en el contexto de un Estado con organización territorial unitaria; ii) a la función de ordenamiento territorial y la de reglamentación del uso del suelo por parte de los concejos municipales y distritales; iii) a la protección del ambiente a partir de la Constitución de 1991; y, finalmente, se dará respuesta al caso concreto. Observa la Sala el primer cargo, en tanto atiende a la función de regulación del uso del suelo por parte de las autoridades locales, incluye el contenido del segundo cargo planteado en la acción presentada. En efecto, uno de los elementos determinantes de la función consistente en reglamentar los usos del suelo es la protección del ambiente sano, tal y como fue definido en la sentencia C-339 de 2002, a la cual se hará referencia en el numeral 3. del literal B de la parte considerativa. Por esta razón, sumada a la inescindibilidad de la función de protección y procura de un ambiente sano y aquella de reglamentar las actividades que pueden desarrollarse en el territorio del municipio, la Sala dará solución conjunta a los cargos que controvierten la constitucionalidad del artículo 37 del Código de Minas. Sin embargo, debido a la existencia de una sentencia que resolvió de fondo un cargo similar al ahora planteado, la Sala evaluará la existencia de cosa juzgada respecto del cargo por vulneración del principio de autonomía territorial resuelto en la sentencia C-395 de 2012. A. Asunto previo: Inexistencia de cosa juzgada. El apoderado del Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional Minera y la Asociación Nacional de Empresarios –ANDI- manifestaron en sus escritos que respecto del cargo por vulneración del principio de autonomía territorial se presentaba el fenómeno de la cosa juzgada, en tanto la misma disposición legal –artículo 37 del Código de Minas- fue demandada por la vulneración de los principios que rigen la distribución y el ejercicio armónico de las competencias por parte de las autoridades territoriales y las del ámbito nacional; demanda que fue resuelta por la sentencia C-395 de 2012, en la cual se declaró exequible por los cargos analizados el mencionado artículo 37 de la ley 685 de 2012. En este sentido debe la Sala en esta ocasión examinar si la acción interpuesta tiene identidad de cargos con los resueltos con ocasión de la sentencia C-395 de 2012. En primer lugar debe aclararse que, aunque el artículo acusado es el mismo en uno y otro caso, al momento de tomar la decisión plasmada en la sentencia C-395 de 2012 se encontraba vigente la ley 1382 de 2010, cuerpo normativo que, si bien no modificó el artículo 37 del Código de Minas, subrogó disposiciones determinantes para la interpretación del mismo, como son el artículo 34 y el artículo 38 del mismo cuerpo normativo. Esto conllevaba a que el sentido normativo derivado del artículo 37 en vigencia de la 1382 de 2010 se viera afectado por el contenido normativo de preceptos que, al momento en que se toma esta decisión, ya no se encuentran vigentes. Es esta la primera razón para que la Sala considere que en relación de la acción que ahora se estudia, no se presenta el fenómeno de cosa juzgada. Adicionalmente, existe una clara diferencia entre los cargos estudiados por la Sala al proferir la sentencia C-395 de 2012 y los ahora propuestos por la accionante. En aquella oportunidad los accionantes presentaron cargos contra distintos artículos del Código de Minas, algunos con fundamento en la existencia de una presunta omisión legislativa, otros por el presunto desconocimiento de la obligación de realizar consulta previa y, finalmente, otros con relación a la vulneración del principio de autonomía territorial. En concreto, la argumentación fundada en el desconocimiento del principio de autonomía territorial se presentó de forma conjunta en contra de los artículos 11 y 37 del cuerpo normativo referido. Al respecto se manifestó en la sentencia C-395 de 2012: “4.3.3.3. Expresan los demandantes que los artículos 11, inciso 3º, y 37 de la ley 685 de 2001 atentan contra el principio de coordinación en tanto no permiten a las autoridades territoriales participar en la determinación de los lugares donde se pueden realizar actividades mineras cuando se trata de zonas rurales y de expansión, pues a pesar de que son encargadas de regular los usos del suelo tal competencia se ve vaciada por el legislador al dar total y exclusiva primacía a la autoridad minera para determinar el uso del suelo dondequiera que se vayan a realizar actividades de minería. Para los demandantes en el desarrollo adecuado de la actividad minera lo que procedería es la actuación simultánea y armónica entre la Nación y los entes territoriales. Así mismo, los accionantes consideran que estos artículos violan el principio de concurrencia, en la medida en que las entidades territoriales, por expresa disposición constitucional, tienen la facultad de regular determinados asuntos, tales como los usos del suelo, la planeación y el desarrollo económico, y la construcción de obras públicas entre otras. Añaden que, el legislador, al regular la actividad minera ha impedido a las entidades territoriales exigir licencias, permisos o autorizaciones distintas a las relacionadas en la Ley 685 de 2001, y les prohíbe intervenir en los procesos de autorización de exploraciones y explotaciones de los materiales de construcción. Consideran que lo anterior atenta contra su potestad de regular los usos del suelo, así como de decidir de forma autónoma cuáles son los planes de desarrollo social y económico más adecuados para sus poblaciones.” –pag. 14- Siendo estos los cargos presentados, observa la Sala que la demanda resuelta en aquella ocasión, aunque acusó el artículo 37 del código de Minas por vulneración del principio de coordinación en materia de autonomía territorial –artículo 288-, constituyó una acusación diferenciable de la que ahora examina la Corte, en tanto los cargos estudiados por la sentencia C-395 de 2012 hacían referencia a la imposibilidad que surge para las entidades territoriales de regular las condiciones y exigencias que deben imponerse a la actividad minera. Esto, según los demandantes, ha impedido a las entidades territoriales participar en el proceso de licenciamiento o autorización de actividades de exploración y explotación. Se resalta que los argumentos expuestos por la referida acción no cuestionaban expresamente el contenido específico del artículo 37 del Código de Minas, esto es la prohibición absoluta de excluir zonas de su territorio de la actividad minera, si no la imposibilidad general de las entidades territoriales de participar en la regulación de la actividad minera que se realice en su territorio. Las razones que sustentaban el cargo hacían referencia al contenido conjunto que se derivaba de la lectura de los artículos 11 y 37, los cuales pueden ser interpretados como una exclusión general para regular asuntos relativos a la exploración y explotación minera. Conclusión que fue expresada por la propia sentencia C-395 de 2012, que al dar respuesta al asunto estudiado consagró: “Para los demandantes esa previsión del legislador comporta un vaciamiento de la competencia de regulación de las entidades territoriales, pero, sin embargo, no refieren la acusación al contenido específico de las disposiciones demandadas. Específicamente, en cuanto hace al artículo 37, la declaratoria e inexequibilidad que pretenden los demandantes, no se traduciría, simplemente en la recuperación de un espacio de regulación para las entidades territoriales, concebido en abstracto, sino que implicaría la afirmación de que tales entidades están habilitadas, por una derivación del principio de autonomía contenido en la Constitución, para excluir zonas de la minería” Como puede observarse, el cargo estudiado por la sentencia C-395 de 2012 difiere del presentado a consideración de la Sala Plena en esta ocasión. Se recuerda que el problema jurídico que ahora se resuelve con relación al principio de autonomía, el cual surge del cargo presentado, consiste en determinar si una prohibición absoluta que consagre la ley para que los concejos municipales y distritales excluyan la exploración y explotación minera en cualquier área de su territorio, prohibición que a su vez implica la imposibilidad de que los planes de ordenamiento territorial consagren restricciones en ese sentido, resulta una limitación desproporcionada de la competencia para la regulación de los usos del suelo dentro del territorio del municipio, reconocida a los consejos municipales y distritales en los artículos 311 y 313 numeral 7 de la Constitución. Así, a partir de la demanda que ahora se resuelve, observa la Corte que no es la competencia de regulación general de la actividad minera el contenido del principio de autonomía territorial que se considera vulnerado, sino la restricción en aspectos axiales a la competencia de regulación de los usos del suelo. Por tanto, en esta ocasión, i) en tanto el contexto normativo en que se debe interpretar el artículo 37 ha variado; ii) los cargos presentados controvierten un contenido legal distinto al abordado por la sentencia C-395 de 2012 y, así mismo, iii) utilizan como parámetro un contenido del principio de autonomía que dista del abordado en la pasada ocasión, la Corte considera que existen elementos de juicio suficientes para concluir que no existe cosa juzgada y que, por consiguiente, el cargo presentado en esta ocasión amerita un examen de fondo por parte de la Sala Plena de la Corte Constitucional. B. Consideraciones relativas a los cargos presentados y solución a los problemas jurídicos planteados. 1. El principio de autonomía territorial en el contexto de un Estado unitario. Reiteración de jurisprudencia. El principio de autonomía territorial tiene como núcleo esencial la garantía de que las entidades territoriales puedan gestionar de forma autónoma sus intereses –artículo 288 de la Constitución-, para lo cual la Constitución garantiza que los entes territoriales i) se gobiernen por autoridades propias; ii) ejerzan las competencias que les correspondan; iii) administren sus recursos y establezcan tributos que permitan el cumplimiento de sus funciones; y iv) participen en las rentas nacionales. En este sentido se ha manifestado de forma reiterada y pacífica en la jurisprudencia de esta Corporación, al consagrar que “se tiene que el artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Sin embargo, el mismo texto señala que ese grado de autonomía está circunscrito a los límites previstos en la Constitución y la ley. Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los derechos de las entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales. // Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como la categoría teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las entidades territoriales. A partir de esta consideración, la jurisprudencia de esta Corte ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente, entre otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad, como que los mismos conforman el núcleo esencial del grado de autonomía de los entes territoriales, el cual opera como límite a la actividad legislativa referida a la definición concreta de las competencias de esos entes.”[2] Para lograr estos cuatro objetivos la Constitución creó un sistema normativo que permite materializar a través de contenidos específicos las garantías generales consagradas por el artículo 288 de la Constitución. En este sentido las disposiciones constitucionales establecen una serie de instituciones, procedimientos y competencias que buscan materializar los contenidos del artículo 288 de...