Sentencia C-123 de 2011

C-123-11 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-123/11 SOCIOS DE EMPRESAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA DEBEN SER PERSONAS NATURALES Y DE NACIONALIDAD COLOMBIANA-Requisito no vulnera los derechos a la igualdad, trabajo, participación y a la libertad de empresa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias adicionales JUICIO DE IGUALDAD-Términos de comparación SEGURIDAD-Naturaleza El artículo 2º de la Carta reconoce expresamente que las autoridades colombianas han sido instituidas para proteger a los residentes en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, de manera que la seguridad constituye uno de los fines esenciales del Estado. Al mismo tiempo, como actividad inherente a la función social del Estado, es servicio público (art. 365 CP). Tal ha sido la postura uniforme en la jurisprudencia constitucional, que sobre el particular ha señalado: “En reiterada jurisprudencia (C-572/97 y C-199/01), esta Corte ha expresado que la seguridad como supuesto del orden, de la paz y del disfrute de los derechos, es un fin del Estado, al cual corresponde la misión que el inciso segundo del artículo 2o. de la Constitución impone a las autoridades de la república, y que por lo tanto constituye un servicio público primario inherente a la finalidad social del Estado, que como tal está sometido al régimen jurídico que fije la ley (inciso segundo del artículo 365 de la CP), y que puede ser prestado por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por los particulares, reservándose aquél en todo caso la competencia para regular, inspeccionar, controlar y vigilar su prestación”. SEGURIDAD-La Constitución autoriza que su prestación regular, continua y eficiente se cumpla en forma directa por el Estado o indirectamente a través de los particulares REGULACION DE ACTIVIDADES QUE CONSTITUYEN SERVICIOS PUBLICOS-Competencia del legislador SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Amplio margen de configuración legislativa LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SERVICIOS PUBLICOS-Límites La Corte ha señalado de manera insistente que la facultad de regulación por parte del Legislador en la prestación de los servicios públicos no puede ejercerse de forma arbitraria, sino que por el contrario está sujeta al respeto de principios y derechos constitucionales, en especial bajo parámetros de igualdad. Así, el deber de respeto al principio de igualdad constituye un límite a la potestad de configuración del Legislador. EXTRANJEROS-Derechos y garantías CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Reconoce a los extranjeros el derecho al trato igual EXTRANJEROS-Titulares de derechos fundamentales y de los mecanismos para hacerlos efectivos CALIDAD DE NACIONAL COLOMBIANO COMO CRITERIO DE DIFERENCIACION-Jurisprudencia Constitucional/DIFERENCIACIONES BASADAS EN LA NACIONALIDAD-Son constitucionalmente problemáticas en la medida en que involucran un criterio sospechoso de discriminación/DERECHO A LA IGUALDAD ENTRE NACIONALES Y EXTRANJEROS-No en todos los casos opera de la misma manera La jurisprudencia ha señalado que las diferenciaciones basadas en la nacionalidad son constitucionalmente problemáticas, en la medida en que involucran un criterio sospechoso de discriminación. En este sentido, “las restricciones de los derechos de los extranjeros son, en principio, inadmisibles por basarse en un criterio sospechoso -el origen nacional-, salvo que existan suficientes razones constitucionales que las justifiquen”. Sin embargo, la Corte también ha explicado que no toda diferenciación basada en la nacionalidad debe analizarse con el mismo rasero o nivel de intensidad, por cuanto es necesario evaluar aspectos como el ámbito en el que se adopta la regulación o los derechos involucrados. Sobre el particular, en la Sentencia C-834 de 2007 esta Corporación precisó: “(ix) no en todos los casos el derecho de igualdad opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros…ello implica que cuando las autoridades debatan acerca del tratamiento que se debe brindar a los extranjeros en una situación particular, para el efecto de preservar el derecho de igualdad, habrán de determinar en primera instancia cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con el objeto de esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los extranjeros y los nacionales…por lo tanto, la intensidad del examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar”. DERECHOS DE EXTRANJEROS PUEDEN SER LIMITADOS, SUBORDINADOS O NEGADOS-Reiteración de jurisprudencia Los derechos de los extranjeros pueden ser limitados, subordinados o negados, aclarando que “en los casos de subordinación o de negación del derecho siempre es necesario determinar si la medida se funda en razones de orden público, puesto que una restricción de tal entidad sólo puede justificarse con base en el artículo 100 de la Constitución”. DERECHOS DE EXTRANJEROS-Limitaciones deben provenir del legislador y justificarse en la preservación del orden público ORDEN PUBLICO-Concepto debe entenderse estrechamente relacionado con el Estado Social de Derecho LIBERTAD DE EXTRANJEROS-Encuentra su límite en la dignidad del ser humano y en la necesidad de garantizar los derechos fundamentales NACIONALES Y EXTRANJEROS-La Constitución Política autoriza expresamente tratamientos diferenciales JUICIO DE IGUALDAD EN DERECHOS DE EXTRANJEROS-Intensidad depende del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar La Corte ha destacado que “la intensidad del examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar”. Así, con el propósito de armonizar los artículos 13 y 100 Superiores ha reivindicado la importancia de examinar: (i) cuál es el foro en el que se adoptan reglas diferenciales entre colombianos y extranjeros; (ii) si los derechos involucrados son o no fundamentales; y (iii) qué tan intensa es la afectación de la medida frente a los derechos de los extranjeros. Todo ello con miras a determinar si el análisis constitucional debe ser estricto o moderado. De esta manera, en aquellos ámbitos en los cuales una medida involucra la restricción de derechos fundamentales o la limitación severa de otros principios no menos importantes, el juez debe ser particularmente riguroso en el análisis de constitucionalidad; por el contrario, en otros ámbitos debe procurar que se mantenga la opción legislativa bajo la idea de respeto a la libertad de configuración normativa, por supuesto siempre que existan fundamentos objetivos y razonables para el tratamiento diferencial entre nacionales y extranjeros. PERSONA NATURAL Y JURIDICA-Diferencias/PERSONA JURIDICA-Titularidad de ciertos derechos fundamentales/TRATAMIENTO DIFERENCIAL CON BASE EN LA CONDICION DE PERSONA NATURAL O JURIDICA-No resulta incompatible con la Constitución/TRATAMIENTO DIFERENCIAL CON BASE EN LA CONDICION DE PERSONA NATURAL O JURIDICA-Debe ser razonablemente justificado de acuerdo con el ámbito específico en el que se pretenda implementar. Las personas naturales y las personas jurídicas presentan diferencias sustanciales que por lo general justifican tratamientos disímiles, aún cuando también existen elementos comunes que en ocasiones demandan un tratamiento simétrico. Por ejemplo, la jurisprudencia constitucional ha explicado que aún cuando los derechos fundamentales se predican por antonomasia de las personas naturales, las personas jurídicas son titulares de ciertos derechos fundamentales. Se destacan entre ellos los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, a la libertad de asociación, a la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, al acceso a la administración de justicia, a la información, el habeas data y el derecho al buen nombre. No obstante la Corte también ha dejado en claro que otros derechos se reservan a las personas naturales, como la dignidad humana, el derecho al trabajo o la objeción de conciencia, en tanto son incompatibles con la naturaleza de las personas jurídicas. De otra parte, tomando en consideración las diferencias que subyacen entre las personas naturales y jurídicas, la Corte ha avalado regulaciones del Legislador que consagran tratamientos disímiles, por ejemplo en asuntos de naturaleza tributaria. Sin embargo, cuando no se advierten motivos fundados para establecer un tratamiento diferente, esta Corporación no ha vacilado en excluir del ordenamiento las normas que introducen tratamientos discriminatorios. Con tal derrotero, aún cuando prima facie no resulta incompatible con la Constitución que se establezcan tratamientos diferenciales con base en la condición de persona natural o jurídica, en todo caso deben ser razonablemente justificados de acuerdo con el ámbito específico en el que se pretendan implementar. SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Concepto SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Se encuentra sujeto a la inspección, control y vigilancia del Estado SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Actividades que comprende En la regulación adoptada por el Legislador extraordinario los servicios de vigilancia y seguridad privada comprenden actividades relacionadas con la utilización de armas de fuego, recursos humanos, animales, tecnológicos o materiales, vehículos e instalaciones físicas, todos ellos encaminados a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad en lo concerniente a la vida y los bienes propios o de terceros. EMPRESAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-No pueden ser concebidas como simples nichos empresariales de mercado o de inversión DERECHO A LA IGUALDAD DE EXTRANJEROS-Parámetro jurisprudencial EMPRESAS DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Exclusión de socios extranjeros y de personas jurídicas facilita a las autoridades de inspección y vigilancia la plena identificación de cada uno de sus integrantes Referencia: expediente D-8191 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 8, 12, 30, 47 y 66 (parciales) del Decreto Ley 356 de 1994, “por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada”. Demandantes: María Cristina Díaz Gómez y Samuel Mejía Durán Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Bogotá, D.C., primero (1º) de marzo de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos María Cristina Díaz Gómez y Samuel Mejía Durán demandan los artículos 8, 12, 30, 47 y 66 (parciales) del Decreto Ley 356 de 1994, “por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada”. El Magistrado Sustanciador admitió la demanda mediante Auto del nueve (9) de agosto de 2010, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, y a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, para que intervinieran impugnando o defendiendo las normas acusadas. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II.- NORMAS ACUSADAS A continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes acusados, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 41.220 del 11 de febrero de 1994: “DECRETO 356 DE 1994 (febrero 11) Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el literal j) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1993, y oído el concepto de la Comisión Parlamentaria de que trata el artículo 2o. de la misma Ley, DECRETA: (…) “ARTÍCULO 8o. DEFINICION. Se entiende por empresa de vigilancia y seguridad privada, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida, cuyo objeto social consista en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada, en la modalidad de vigilancia fija, móvil y/o escoltas, mediante la utilización de cualquiera de los medios establecidos en el artículo 6 de este decreto”. “ARTÍCULO 12. SOCIOS. Los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada deberán ser personas naturales de nacionalidad colombiana. Parágrafo. Las empresas constituidas antes de la vigencia de este Decreto con socios o capital extranjero, no podrán aumentar la participación de los socios extranjeros”. “ARTÍCULO 30. DEFINICION. Se entiende por empresa de transporte de valores, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida cuyo objeto social consiste en la prestación remunerada de servicios de transporte, custodia y manejo de valores y sus actividades conexas. Parágrafo. Las empresas constituidas con anterioridad a la publicación del presente decreto, podrán conservar su naturaleza jurídica sin perjuicio de lo establecido en este artículo”. “ARTÍCULO 47. DEFINICION. Para efectos del presente decreto, entiéndese por empresa de vigilancia y seguridad privada sin armas, la sociedad legalmente constituida cuyo objeto social consiste en la prestación remunerada de servicios de vigilancia y seguridad privada empleando para ello cualquier medio humano, animal, material o tecnológico distinto de las armas de fuego, tales como centrales de monitoreo y alarma, circuitos cerrados, equipos de visión o escuchar remotos, equipos de detección, controles de acceso, controles perimétricos y similares. Estos servicios también podrán desarrollar actividades conexas como asesorías, consultorías e investigación en seguridad. Sólo podrán ser socios de estas empresas las personas naturales. El Gobierno Nacional reglamentará el ejercicio de estas actividades”. “ARTÍCULO 66. DEFINICION. Se entiende por escuela de capacitación y entrenamiento de vigilancia y seguridad privada, la sociedad de responsabilidad limitada legalmente constituida, cuyo único objeto social es proveer enseñanza, capacitación, entrenamiento y actualización de conocimientos relacionados con vigilancia y seguridad privada. El Gobierno Nacional reglamentará el ejercicio de esta actividad”. III. LA DEMANDA Los ciudadanos consideran que los preceptos demandados vulneran los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 333 y 334 de la Constitución Política. (i) En cuanto a los artículos 8, 30 y 66 (parciales) del Decreto, sostienen que privilegian sin razón alguna a las sociedades de responsabilidad limitada, con exclusión de las demás sociedades comerciales, al determinar que son las únicas que pueden prestar servicios de vigilancia y seguridad privada (art. 8), transporte de valores (art. 30) y capacitación y entrenamiento en estos ámbitos (art. 66), en detrimento del derecho a la igualdad y de la prohibición de discriminación (arts. 5 y 13 CP). A su parecer, la excepción planteada a favor de las sociedades de responsabilidad limitada es caprichosa y no resulta proporcionada si se tiene en cuenta que el ordenamiento jurídico ha reconocido validez a otro tipo de sociedades, de manera que no existen motivos objetivos ni razonables que justifiquen un trato diferenciado. Aducen que las normas impugnadas también vulneran el artículo 2º de la Constitución por cuanto, a su juicio, se impide la participación de “todos” en las decisiones que los afectan, específicamente de las sociedades distintas a las de responsabilidad limitada, en relación con los servicios de vigilancia y seguridad privada encaminadas a la protección ciudadana que el Estado no puede ofrecer. Así mismo, invocan la violación del derecho al trabajo de las sociedades que no sean de responsabilidad limitada (art. 1 y 25 CP), quienes se ven imposibilitadas de ejercer su actividad en materia de vigilancia y seguridad privada. Por último, estiman vulnerado el derecho a la libertad de empresa (art. 333 y 334 CP) en la medida en que, “con la expedición de las normas parcialmente demandadas, se obstruye y se restringe la iniciativa privada y la libertad económica de las sociedades diferentes a las de responsabilidad limitada, impidiéndoles actuar como empresas de vigilancia y seguridad privadas, de transporte de valores y escuelas de capacitación, entrenamiento, en forma tal que no se evita el abuso de personas o empresas que hagan de su posición dominante en el mercado nacional y no se estimula el desarrollo empresarial”. (ii) Los demandantes exponen consideraciones similares en cuanto a los artículos 12 y 47 del Decreto Ley 356 de 1994, según los cuales los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada deben ser personas naturales y de nacionalidad colombiana (arts. 12 y 47). Es así como refieren la violación de los mismos artículos constitucionales (1, 2, 5, 13, 25, 333 y 334 CP), que en su concepto restringen “sin razón objetiva alguna” y de manera “desproporcionada e irrazonable” el derecho de personas jurídicas y de los extranjeros a ser socios de empresas de vigilancia y seguridad privadas. Sostienen que “con las regulaciones acusadas, se obstruye en forma significativa y se restringe la libertad económica de las personas jurídicas, al impedirles a estas, en las normas demandadas, ser socios de las empresas de vigilancia y seguridad privadas, haciendo en contra de las normas superiores invocadas una distribución inequitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo que deben tener no solamente las personas naturales, sino también las jurídicas, en términos de igualdad y razonabilidad”. Por último, señalan que “es una ley del Congreso de la República, la que, aduciendo razones de orden público, puede negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros”, la cual no ha sido expedida, de manera que no podía el Gobierno proferir un decreto para limitar tales derechos. IV. intervenciones 1.- Ministerio de Defensa Nacional La ciudadana Sandra Marcela Parada Aceros interviene en representación del Ministerio de Defensa Nacional para solicitar a la Corte que declare exequibles las normas parcialmente acusadas. Comienza por recordar que la Ley 61 de 1993 otorgó al Presidente de la República facultades extraordinarias para regular la vigilancia y seguridad privada, como efectivamente se hizo con la expedición del Decreto Ley 356 de 1994. Hace claridad sobre el alcance de dichas facultades, avaladas en varias decisiones de constitucionalidad, para concluir que no se vulneraron los artículos 150-10 y 338 de la Carta Política. - Desestima la presunta violación del artículo 2º de la Carta, por cuanto es el Legislador quien debe fijar las condiciones para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada. Recuerda que el Decreto Ley 356 de 1994 permitió que las empresas constituidas con anterioridad a su expedición conservaran su naturaleza jurídica (parágrafo del artículo 8 y parágrafo del artículo 30). Explica que el tipo de sociedad de responsabilidad limitada “es más acorde con el sector, por cuanto constituye una sociedad que se caracteriza por fundarse en una base capitalista para ofrecer una firme garantía a los terceros, dispone de una dirección personal y se ciñe sobre una base de confianza y de consideración de las calidades personales de los socios, los cuales son plenamente identificados”. Así mismo, continúa la interviniente, al limitarse el numero de socios que pueden hacer parte de una empresas de vigilancia, transportadora de valores o escuela de capacitación, y exigirse su integración por personas naturales de nacionalidad colombiana, se permite un mayor control por parte de las autoridades administrativas, siendo más fácil corroborar la idoneidad en el tema y el historial de los socios. - De otra parte, no encuentra vulnerado el derecho a la igualdad toda vez que las sociedades de responsabilidad limitada se encuentran en una situación de hecho diferente a la de las demás sociedades “en lo que atañe al cumplimiento de una función especial concebida en el plano de la protección y respeto de las garantías ciudadanas”, las cuales a su vez presentan unas características que revisten mayor control y seguimiento para el Estado en cuanto a su conformación, manejo de capital, aportes, disolución y liquidación. Advierte que la actividad de vigilancia y seguridad privada comporta un riesgo social en su ejercicio, lo que exige del Estado un control especial y restrictivo que impida a los particulares participar en ella sin el cumplimiento de requisitos encaminados a proteger la seguridad ciudadana. - Tampoco observa violación alguna de los artículos 1 y 25 superiores, “en razón a que una vez se cumplen los requisitos que establece la normatividad vigente para constituir una empresa de vigilancia, transportadora de valores y escuela de capacitación, se garantiza sin ninguna limitación, el derecho al trabajo a los prestadores del servicio de la vigilancia y seguridad privada”. - En cuanto a la libertad de empresa (art. 333 CP), señala que por tratarse de una labor altamente especializada se hace necesario un control exclusivo por parte del Estado, de manera que el Legislador puede fijar límites o requisitos para su ejercicio. - Finalmente, en cuanto a los artículos 12 y 47 del Decreto acusado, entiende que se enmarcan dentro de un concepto general de actividad cuya restricción es legítima debido a la especialidad e importancia de los servicios prestados. Explica que la restricción a las personas jurídicas se justifica porque respecto de ellas “no puede ejercerse un control exhaustivo de su condición e idoneidad profesional en el tema, como si ocurre con las personas naturales”. Respecto de la limitación para los extranjeros, recuerda que el artículo 100 de la Constitución permite restringir sus derechos cuando haya razones de orden público, como en efecto lo es la seguridad ciudadana. Además, aclara que el área de la vigilancia y seguridad privada hace parte de la política estatal, de modo que “no puede abdicarse el uso de las armas, en cabeza de personas sobre las cuales no sería tan fácilmente garantizable la protección del orden público nacional, como son las extranjeras, ya que, el autorizarles el uso de armas de fuego a los no nacionales colombianos, es un tema que aborda incluso la soberanía nacional”. 2.- Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada El ciudadano Edgardo Muñoz Chegwin interviene en representación de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para solicitar a la Corte que declare exequibles las normas acusadas. Su intervención recoge exactamente los argumentos invocados por el Ministerio de Defensa Nacional. 3.- Intervención Ciudadana 3.1.- De manera extemporánea la ciudadana Janeth Adriana Vargas Amaya intervino para apoyar la demanda y solicitar la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas. En síntesis, considera que el artículo 12 del Decreto Ley 356 de 1994 “restringe la inversión extranjera en las empresas de seguridad privada”, al tiempo que los artículos 8, 30, 47 y 66 del mismo estatuto “limitan la forma societaria bajo la cual pueden organizarse tales empresas así como la naturaleza jurídica de los socios que pueden conformarlas”, en detrimento de los artículos 13, 100, 333 y 334 de la Constitución. Comienza por advertir sobre la necesidad de un análisis conjunto de las disposiciones acusadas, “puesto que las mismas atienden un mismo fin, cual es restringir la participación de capital extranjero en empresas de vigilancia y seguridad privada y, por ende, un estudio independiente de cada una de ellas conduciría necesariamente a conclusiones equivocadas”. En su sentir, el propósito de la norma fue servir de medio de control y fácil verificación sobre el origen del capital de la empresa y de vigilancia y seguridad privada, asegurando la plena certeza sobre quiénes son los socios pero dejando a salvo las empresas constituidas con anterioridad (arts. 8 y 12 del Decreto 356 de 1994), creándose una injustificada diferencia según se trata de empresas constituidas antes o después de la entrada en vigencia de la ley. Por otra parte, considera que la Ley 61 de 1993, al dar facultades al Gobierno para expedir el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, no lo autorizó para incluir restricciones o limitaciones a la inversión extranjera (lo cual requería autorización expresa del Legislativo), presentándose entonces un desbordamiento en el ejercicio de las atribuciones conferidas. También reprocha la violación de los principios de igualdad y libertad de empresa. Explica que bajo la legislación anterior al Decreto Ley 356 de 1994 no había restricción societaria ni de nacionalidad para constituir empresas de vigilancia y seguridad privada. Afirma que no se cumplen las condiciones para que opere la restricción de los derechos de los extranjeros, “puesto que tales medidas, no son, ni necesarias, ni mínimas, ni indispensables ni mucho menos están dirigidas a salvaguardar las condiciones y presupuestos básicos de un Estado social de derecho”. Advierte que no fue la intervención de los extranjeros en las empresas de vigilancia y seguridad privada la que generó el incremento de la inseguridad del país, de manera que no existía razón alguna para lograr los propósitos de control del Estado en el manejo de adecuado de armas. Al respecto sostiene que el medio empleado –condición de extranjería- no guarda conexidad para alcanzar el fin perseguido, porque la idoneidad para desarrollar esa actividad depende de la verificación que efectúe la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada al momento de autorizar o no la creación de una empresa. 3.2.- De manera extemporánea los ciudadanos Franco Ramiro Gómez Burgos y Hugo Armando Restrepo García intervinieron ante la Corte para defender la constitucionalidad de las normas demandadas. Recuerdan que el Decreto 356 de 1994 es una norma emanada del Ejecutivo con base en facultades extraordinarias, pero con efectos y naturaleza similares a los de una ley ordinaria. Luego precisan que la libertad de empresa no es un derecho fundamental y señalan que por tratarse de asuntos relativos a seguridad nacional, uso de armas, soberanía nacional, seguridad ciudadana, monopolio del uso de la fuerza, entre otros, “la vigilancia y seguridad privada está ligada a la confianza pública, temas y aspectos que no permiten ser manejados por extranjeros, entre otras razones porque el ejercicio y control de la vigilancia y seguridad privada que el Estado ejerce a través de la Superintendencia se vería restringido si la forma jurídica que norma la ley para empresas que prestan dicho servicio, no fueran de responsabilidad limitada, toda vez que éstas pueden ser controladas de mejor forma, en cuanto a su conformación, capital, aportes y quienes la integran como socios”. 3.3.- Los ciudadanos Juan Luis Gutiérrez Restrepo y Luis Oswaldo Parada Prieto, en sus calidades de director ejecutivo y presidente de la Asociación Nacional de Entidades de Vigilancia y Seguridad Privada (Andevip), también presentaron escrito extemporáneo en el que defienden la constitucionalidad de las normas acusadas, “buscando la protección de la industria nacional, como fuente generadora de empleo y desarrollo para el pueblo colombiano y preservación de la seguridad y defensa nacional”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5025, radicado el 21 de septiembre de 2010, solicita a la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas de los artículos 8, 12, 30, 47 y 66 del Decreto Ley 354 de 1994, e inexequible la expresión “de nacionalidad colombiana”, consagrada en el artículo 12 del mismo estatuto. Considera que la cuestión central consiste en establecer “si las restricciones establecidas por las normas demandadas, en cuanto a la forma societaria y a los socios, son caprichosas o arbitrarias o, por el contrario, razonables y proporcionales”. En cuanto a las sociedades de responsabilidad limitada, el jefe del Ministerio Público explica que tienen características que las individualizan y diferencian de otras formas societarias, en especial desde el punto de vista de su conformación, administración y responsabilidad. Señala que los servicios de vigilancia y seguridad privada prestados por personas naturales o jurídicas están sometidos a control directo y estricto de las autoridades públicas, de manera que la calidad o condiciones de dichas personas no es una circunstancia indiferente, en tanto se requiere garantizar calidad y confiabilidad de la labor que realizan. Ello, sumado a la libertad de configuración del Legislador en la materia, demuestra que no ha habido un tratamiento injustificado al exigirse que las sociedades sean de responsabilidad limitada. En cuanto a la restricción referente a la nacionalidad, recuerda que el artículo 100 de la Constitución Política autoriza limitar los derechos de los extranjeros por razones de orden público. Sin embargo, en su sentir, en este caso la restricción no es válida, “pues el hecho de que los socios de una empresa de vigilancia y seguridad privada sean extranjeros no atenta contra las condiciones y presupuestos básicos de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho que permitan garantizar el goce de los derechos fundamentales”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1.- Competencia de la Corte De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer el asunto de la referencia, por cuanto se trata de una demanda interpuesta contra expresiones que hacen parte de un Decreto con fuerza de Ley, dictado por el Gobierno con fundamento en el artículo 150-10 de la Carta Política. 2.- Breve presentación del caso 2.1.- Las normas acusadas del Decreto 356 de 1994 señalan que las empresas de vigilancia y seguridad privada, las empresas de transportes de valores y las escuelas de capacitación y entrenamiento, deberán constituirse como sociedades de responsabilidad limitada (arts 8, 30 y 66). Adicionalmente, en el caso de las primeras, exigen que los socios sean personas naturales y de nacionalidad colombiana (arts. 12 y 47). 2.2.- A juicio de los demandantes estas normas vulneran los derechos de “todos” a participar en las decisiones que los afectan (art. 2 CP), a la igualdad (arts. 5 y 13 CP), al trabajo (art. 1 y 25 CP) y a la libertad de empresa (arts. 333 y 334 CP), en la medida en que excluyen otras formas societarias a las cuales el propio ordenamiento ha reconocido validez. Así mismo, consideran que se excluye a los extranjeros y a las personas jurídicas como potenciales socios, sin que existan motivos objetivos o razonables que justifiquen un tratamiento diferenciado frente a los nacionales y a las personas naturales. Esta postura es apoyada por un interviniente y por el jefe del Ministerio Público en lo que respecta a los extranjeros. 2.3.- El Ministerio de Defensa, la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y otros ciudadanos intervinientes estiman, por el contrario, que las normas impugnadas deben ser declaradas exequibles, en la medida en que responden a fines constitucionalmente legítimos relacionados con el ejercicio de la actividad de vigilancia y seguridad privada, que por su naturaleza involucra riesgo social y reclama un cuidadoso control de las autoridades públicas. En su concepto, dentro de su amplio margen de configuración el Legislador puede limitar la participación de otras formas societarias y la intervención de los extranjeros, precisamente para asegurar un control efectivo a la prestación de tan importante servicio. 3.- Asunto previo: inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de algunas expresiones acusadas 3.1.- Antes de abordar un examen material del asunto la Sala debe determinar si la acusación reúne los requisitos formales para ello. En este sentido se recuerda que la demanda fue inadmitida mediante Auto del dieciséis (16) de julio de 2009 y luego de presentado el escrito de corrección se dispuso su admisión en virtud del principio pro actione, con la advertencia expresa de que se hacía “sin perjuicio de la decisión que pueda adoptar la Sala Plena de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991”[1]. En consecuencia, es este el momento en el que la Sala Plena cuenta con todos los elementos de juicio para examinar, conforme a la argumentación expuesta por los ciudadanos demandantes, los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación, si se cumplen a cabalidad los requisitos para dictar un fallo de fondo[2]. 3.2.- De acuerdo con la lectura que en numerosas oportunidades ha hecho la Corte Constitucional del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 en cuanto a los requisitos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad, para que se configure un cargo apto es necesario que se ofrezcan razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[3]. Adicionalmente, frente a cargos por violación del derecho a la igualdad, esta Corporación ha explicado que debido a su carácter relacional el juicio recae sobre una pluralidad de elementos denominados “términos de comparación”[4]. Por lo tanto, resulta indispensable que la demanda señale con claridad los grupos o situaciones comparables, el trato diferencial introducido por la disposición acusada y las razones por las cuales se considera discriminatorio. Al respecto, en la Sentencia C-1115 de 2004 la Corte sostuvo: “(N)o es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 -tal y como lo pretenden las demandantes-. También es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el acusador que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida. Esta última exigencia es necesaria si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el criterio de interpretación fijado por este Tribunal, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales”. Lo anterior significa que los cargos por violación del derecho a la igualdad deben cumplir tres exigencias: (i) señalar con claridad cuáles son los grupos involucrados; (ii) indicar en qué consiste el trato diferencial creado por las normas demandadas; y (iii) explicar por qué dicho trato es constitucionalmente inadmisible[5]. En la sentencia C-127 de 2006 esta Corporación señaló: “En efecto recuérdese que conforme lo expresado reiteradamente por la jurisprudencia de esta Corporación[6], para efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de personas y que ello es contrario al artículo 13 superior. También es imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el demandante que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria, sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la medida. Ha precisado la Corte que esta última exigencia es necesaria si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el criterio de interpretación fijado por ella, la realización de la igualdad no le impone al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales. Según lo ha dicho la jurisprudencia, aún cuando la igualdad se manifiesta como un derecho relacional que propugna por reconocer a las personas un mismo trato frente a las autoridades y unos mismos derechos y libertades, la garantía de su efectividad no se materializa en la constatación mecánica o matemática de las disposiciones que se aplican a unos y otros sujetos, sino en la adecuada correspondencia entre las diversas situaciones jurídicas objeto de regulación[7]”. 3.3.- En esta oportunidad la acusación contra los artículos 8º, 30 y 66 del Decreto Ley 356 de 1994 se funda en la presunta violación del derecho a la igualdad, y por esa vía de los derechos a la participación, al trabajo y a la libertad de empresa, al exigirse que las empresas de vigilancia y seguridad privada, las de transportes de valores y las escuelas de capacitación y entrenamiento estén constituidas únicamente como sociedades de responsabilidad limitada. Sin embargo, revisado con detenimiento el contenido de la demanda así como el escrito de corrección, la Sala encuentra que desde esta perspectiva la acusación no reúne los requisitos mínimos para emitir un pronunciamiento de fondo. En cuanto al señalamiento de los grupos a los cuales se da un tratamiento desigual, los demandantes se refieren, por un lado, a las sociedades de responsabilidad limitada y, por el otro, a los “demás” tipos de sociedades comerciales. Para ello utilizan expresiones como “las demás sociedades comerciales reguladas por el Código de Comercio”, las “sociedades distintas a las de responsabilidad limitada”, “las demás también legalmente constituidas” o “los demás tipos de sociedades”[8]. Este es un señalamiento genérico que torna problemático el examen de constitucionalidad ya que no se identifican con precisión cuáles son los sujetos involucrados (términos de comparación). Si en gracia de discusión se aceptara que los grupos excluidos son en todo caso identificables (las demás sociedades comerciales diferentes a las de responsabilidad limitada), lo cierto es que los demandantes también han omitido explicar de manera clara, específica y suficiente, por qué la norma establece un tratamiento discriminatorio respecto de esas otras sociedades excluidas en las normas acusadas, cada una de las cuales presenta características y particularidades que las diferencian de las demás. En otras palabras, no señalaron por qué era necesario dar el mismo tratamiento a las sociedades de responsabilidad limitada y a cada una de “las demás sociedades comerciales reguladas en el Código de Comercio”, ofreciendo argumentos para justificar por qué ello resulta discriminatorio frente a cada tipo societario individualmente considerado. En este orden de ideas, aún cuando pudiera aceptarse que los ciudadanos indicaron (i) cuáles son los grupos involucrados –sociedades de responsabilidad limitada y “las demás sociedades reguladas en el Código de Comercio”-, (ii) así como el trato diferente previsto en las normas acusadas –facultad de constituir empresas de vigilancia y seguridad privada-, (iii) lo cierto es que omitieron explicar por qué dicho trato es discriminatorio respecto de cada una de “las demás sociedades comerciales”. De esta manera, no existen términos concretos para llevar a cabo el examen de constitucionalidad a partir de la presunta violación del derecho a la igualdad (art. 13 CP). La Corte no puede pasar inadvertido el hecho de que en el ordenamiento jurídico colombiano existe una pluralidad de sociedades (civiles y comerciales, de personas y de capitales, regulares, de hecho e irregulares, matrices, filiales y subsidiarias, de capital privado y con participación de recursos públicos, nacionales y extranjeras, colectivas, en comandita simple, en comandita por acciones, colectivas, de responsabilidad limitada, anónimas, etc.). En la medida en que entre ellas puede haber elementos comunes, pero también elementos que las diferencian, no es posible abordar un análisis constitucional a partir de la invocación genérica del derecho a la igualdad, a menos que se ofrezca un parámetro o criterio concreto de comparación (tertium compartionis), que es justamente lo que se echa de menos en esta oportunidad. Concordante con lo anterior, la Sala observa que los demandantes también invocaron la afectación de otras normas constitucionales. Sin embargo, los reproches en este sentido son genéricos y no desarrollan de manera clara, específica y suficiente el concepto de la violación, el cual gira siempre en torno al principio de igualdad. - En efecto, respecto de la presunta violación del artículo 2º de la Carta Política, los ciudadanos se limitan a señalar que con la exclusión de sociedades distintas a las de responsabilidad limitada como empresas de vigilancia y seguridad privada, de transportes de valores y de capacitación, se impide la participación de “todos” en las decisiones que los afectan. No obstante, omiten explicar en concreto por qué razón el requisito allí previsto anula o impide ejercer el derecho de los ciudadanos a participar y decidir sobre asuntos relacionados con la seguridad ciudadana. - En cuanto al cargo por violación del derecho al trabajo (art. 1 y 25 CP), los accionantes cuestionan la exclusión de otras sociedades comerciales en la actividad de vigilancia y seguridad privada. Con ello dan cuenta del tratamiento diferencial que consagran las normas acusadas, pero nada dicen sobre el alcance y afectación del derecho al trabajo como derecho fundamental. De esta manera, el cargo en realidad no se apoya en el derecho al trabajo sino en el derecho a la igualdad[9]. - Lo propio ocurre frente a la presunta violación de la libertad económica y de empresa (art. 333 y 334 CP), donde lo único que se reprocha, de nuevo, es la exclusión de las sociedades diferentes a las de responsabilidad limitada, sin desarrollar por qué tal medida representa una restricción irrazonable o que afecta de manera desproporcionada los precitados derechos[10]. En este orden de ideas, atendiendo las consideraciones expuestas la Corte se inhibirá para pronunciarse de fondo respecto de la demanda contra los artículos 8º, 30 y 66 del Decreto Ley 356 de 1994, decisión que, como es sabido, “no hace tránsito a cosa juzgada y, por el contrario, permite que el actor, o cualquier otro ciudadano, pueda volver a presentar la demanda de inconstitucionalidad, teniendo la posibilidad de profundizar en el estudio del tema y hacer más fecundo el debate en una nueva oportunidad”[11]. 3.4.- En cuanto a la demanda contra los artículos 12 y 47 del Decreto, según los cuales los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada deben ser personas naturales y de nacionalidad colombiana, la Corte considera que sí se han formulado cargos aptos de inconstitucionalidad. En estos casos el parámetro de comparación es preciso (entre nacionales y extranjeros y entre personas naturales y jurídicas), donde el reproche de inconstitucionalidad se basa en la exclusión concreta de los extranjeros y de las personas jurídicas como potenciales socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada. 4.- Problema jurídico De acuerdo con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si son contrarias a los derechos a la igualdad, al trabajo, a la participación y a la libertad de empresa, las normas que exigen que los socios de las empresas de vigilancia y seguridad privada sean personas naturales y de nacionalidad colombiana, excluyendo a las personas jurídicas así como la participación de extranjeros. Para dar respuesta al interrogante planteado la Sala analizará los siguientes aspectos: (i) la seguridad como fin esencial del Estado y servicio público sujeto a regulación legal; (ii) la calidad de nacional colombiano como criterio de diferenciación; (iii) la calidad de la persona –natural o jurídica- como criterio de diferenciación. Con base en ello (iv) se referirá a la actividad de vigilancia y seguridad privada y su alcance en el Decreto Ley 356 de 1994, para finalmente (v) examinar las normas acusadas a fin de establecer si las restricciones allí previstas se reflejan como arbitrarias y violatorias de los derechos invocados, o si por el contario obedecen a razones constitucionalmente válidas. 5.- La seguridad como fin esencial del Estado y como servicio público sujeto a regulación legal 5.1.- El artículo 2º de la Carta reconoce expresamente que las autoridades colombianas han sido instituidas para proteger a los residentes en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, de manera que la seguridad constituye uno de los fines esenciales del Estado. Al mismo tiempo, como actividad inherente a la función social del Estado, es servicio público (art. 365 CP). Tal ha sido la postura uniforme en la jurisprudencia constitucional, que sobre el particular ha señalado: “En reiterada jurisprudencia (C-572/97 y C-199/01), esta Corte ha expresado que la seguridad como supuesto del orden, de la paz y del disfrute de los derechos, es un fin del Estado, al cual corresponde la misión que el inciso segundo del artículo 2o. de la Constitución impone a las autoridades de la república, y que por lo tanto constituye un servicio público primario inherente a la finalidad social del Estado, que como tal está sometido al régimen jurídico que fije la ley (inciso segundo del artículo 365 de la CP), y que puede ser prestado por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por los particulares, reservándose aquél en todo caso la competencia para regular, inspeccionar, controlar y vigilar su prestación”[12]. 5.2.- Por tratarse de un servicio público, la Constitución autoriza que su prestación regular, continua y eficiente se cumpla en forma directa por el Estado o indirectamente a través de los particulares, de acuerdo con el marco jurídico fijado en la ley (art. 365 CP), sin renunciar al monopolio en el uso de la coerción legítima y sin que ello pueda ser interpretado como una forma de sustituir la función constitucional de la fuerza pública de mantener el orden interno y proteger los derechos ciudadanos. Al respecto, en la Sentencia C-199 de 2001, al examinar varias normas del Decreto Ley 356 de 1994, la Corte puntualizó lo siguiente: “A propósito de lo expresado, no sobra destacar que es la imposibilidad operativa para atender los requerimientos que en materia de vigilancia y seguridad formulan los miembros de la comunidad, lo que ha llevado al Estado a promover la participación de los particulares en la prestación del servicio de vigilancia. Ello, por supuesto, no constituye una abdicación del monopolio de la coerción material en cabeza del Estado, ni una forma de sustituir la función de la fuerza pública en su obligación constitucional de mantener el orden público interno y proteger los derechos ciudadanos, pues, como ya lo ha dicho la Corte, estas competencias, por entrañar intereses de carácter general e involucrar la estabilidad misma del Estado, son del todo indelegables. En realidad, fundado en el principio de solidaridad social y en los deberes ciudadanos de colaboración y participación en la vida política, cívica y comunitaria del país (C.P. arts. 1º y 96), lo que se pretende es promover la existencia de instituciones privadas que colaboren en la acción preventiva y disuasiva de posibles conductas delictivas que pueden llegar a afectar los derechos individuales, objetivos que deben cumplirse dentro de los parámetros y restricciones establecidos por la propia Carta y por la ley, y, como quedo dicho, bajo la vigilancia, supervisión y control de entidades públicas especializadas y técnicamente idóneas”. (Resaltado fuera de texto) 5.3.- Bajo estos derroteros, es el Legislador el primer llamado a fijar las condiciones para la prestación de los servicios públicos en general[13] y de seguridad y vigilancia privada en particular[14], para lo cual debe fijar las directrices que orientarán la actividad de los diferentes sujetos involucrados en su prestación. En palabras de esta Corporación: “De conformidad con la Constitución Política, la ‘regulación’ de las actividades que constituyen servicios públicos le compete al Legislador.[15] El detallado marco constitucional diseñado por el Constituyente de 1991 en materia de servicios públicos, refleja la importancia de éstos como instrumentos para realización de los fines del Estado Social de Derecho, así como para el logro de la plena vigencia y eficacia de los derechos constitucionales que garantizan una existencia digna”[16]. (Resaltado fuera de texto) Con estas premisas, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de insistir en la potestad del Legislador de regular los servicios de vigilancia y seguridad privada como una forma de asegurar la prestación de ese servicio público a través de particulares, para lo cual goza de un amplio margen de configuración. Sobre este aspecto ha explicado: “De conformidad con lo que establece el artículo 2 superior, las autoridades colombianas fueron instituidas para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades. Por lo tanto, garantizar la seguridad para la vida y los bienes de las personas es un deber primordial del Estado. Ello no impide que bajo ciertas condiciones, y siempre bajo la vigilancia y control del Estado, la seguridad sea prestada por servicios de seguridad y vigilancia a cargo de particulares. En materia de regulación de servicios públicos, y según lo establece el artículo 365 Superior, en concordancia con el artículo 150, numeral 23 constitucional, el Constituyente dejó en manos del legislador la determinación del régimen jurídico general de los servicios públicos, para garantizar que fueran prestados eficientemente, ya fuera directamente por el Estado o por los particulares (C-493/97, C-389/02). En ejercicio de tal potestad de configuración, el legislador puede regular un determinado servicio público con el grado de precisión que considere necesario y adecuado para garantizar la eficiencia del servicio y el ejercicio del control y vigilancia estatales teniendo en cuenta la política pública diseñada por él. La norma constitucional no le impone al legislador un determinado nivel de detalle y complejidad al regular un servicio público”[17]. (Resaltado fuera de texto) 5.4.- Sin embargo, la Corte también ha señalado de manera insistente que la facultad de regulación por parte del Legislador en la prestación de los servicios públicos no puede ejercerse de forma arbitraria, sino que por el contrario está sujeta al respeto de principios y derechos constitucionales, en especial bajo parámetros de igualdad. Así, el deber de respeto al principio de igualdad constituye un límite a la potestad de configuración del Legislador, reivindicado por esta Corporación en múltiples oportunidades[18]. Por ejemplo, en la Sentencia C-042 de 2003 sostuvo: “Desde esta perspectiva, la igualdad como principio, valor y derecho fundamental se erige en límite constitucional de las competencias de regulación normativa que incumben al legislador como titular de la cláusula general de competencia de modo que, so pretexto del ejercicio de la libertad de configuración normativa, no es constitucionalmente valido restringir el goce de derechos sin una justificación objetiva y razonable.[19] En otros términos, la garantía efectiva de la igualdad constituye uno de los límites materiales que el legislador encuentra al ejercicio de su función, fuera de los cuales no le es posible obrar, por plausible y encomiable que sea el objetivo buscado con las normas que profiere[20]”. Es así como las diferencias de trato o las restricciones al ejercicio de los derechos y libertades constitucionales deben atender a fundamentos de razonabilidad y proporcionalidad, es decir, responder a criterios objetivos que los justifiquen en perspectiva constitucional, lo cual exige evaluar las medidas o restricciones fijadas de acuerdo con los criterios utilizados en cada caso a partir de una relación entre los fines perseguidos y los medios utilizados para ello. Como quiera que en esta oportunidad las normas parcialmente acusadas establecen distinciones tomando en consideración la calidad de la persona (natural o jurídica), así como su condición de nacional o extranjera, la Sala estima necesario referirse a ellas de manera independiente para luego examinarlas en el marco de la actividad de vigilancia y seguridad privada. 6.- La calidad de nacional colombiano como criterio de diferenciación 6.1.- En cuanto a las reglas asimétricas que se basan en la nacionalidad, las reflexiones deben hacerse tomando en cuenta la calidad del sujeto excluido: el extranjero. El artículo 100 de la Constitución señala que los extranjeros disfrutan en Colombia de los mismos derechos civiles y garantías que se conceden a los nacionales, con las limitaciones que fijen la Constitución y la Ley. Para ello la norma indica que “por razones de orden público” la Ley puede “subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros”. En cuanto a los derechos políticos, se reservan a los nacionales aún cuando se faculta al Legislador para conceder de forma restringida el derecho al voto[21]. Significa lo anterior que los extranjeros son titulares de derechos fundamentales y de los mecanismos para hacerlos efectivos, por cuanto “bajo el nuevo marco constitucional, en ningún caso el legislador está habilitado y mucho menos la autoridad administrativa [...] para desconocer la vigencia y el alcance de los derechos fundamentales ni los derechos inherentes a la persona humana garantizados en la Carta Política y en los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se encuentren en condiciones de permanencia irregular”[22]. 6.2.- Para la Corte es claro que la Constitución reconoce a los extranjeros el derecho al trato igual, asegurando la protección jurídica de los mismos derechos y garantías de que son titulares los nacionales[23]. No en vano el artículo 13 Superior prohíbe la discriminación por razones de “origen nacional”. La jurisprudencia ha señalado que las diferenciaciones basadas en la nacionalidad son constitucionalmente problemáticas, en la medida en que involucran un criterio sospechoso de discriminación. En este sentido, “las restricciones de los derechos de los extranjeros son, en principio, inadmisibles por basarse en un criterio sospechoso -el origen nacional-, salvo que existan suficientes razones constitucionales que las justifiquen”[24]. Sin embargo, la Corte también ha explicado que no toda diferenciación basada en la nacionalidad debe analizarse con el mismo rasero o nivel de intensidad, por cuanto es necesario evaluar aspectos como el ámbito en el que se adopta la regulación o los derechos involucrados. Sobre el particular, en la Sentencia C-834 de 2007 esta Corporación precisó: “(ix) no en todos los casos el derecho de igualdad opera de la misma manera y con similar arraigo para los nacionales y los extranjeros…ello implica que cuando las autoridades debatan acerca del tratamiento que se debe brindar a los extranjeros en una situación particular, para el efecto de preservar el derecho de igualdad, habrán de determinar en primera instancia cuál es el ámbito en el que se establece la regulación, con el objeto de esclarecer si éste permite realizar diferenciaciones entre los extranjeros y los nacionales…por lo tanto, la intensidad del examen de igualdad sobre casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho y de la situación concreta por analizar[25]”. (Resaltado fuera de texto) Atendiendo este criterio, en algunas ocasiones esta Corporación ha rechazado reglas que crean diferenciaciones basadas en el origen nacional, por ejemplo cuando involucran severas limitaciones en el ámbito de los derechos fundamentales y no existen fundamentos objetivos y razonables. - Así, en la Sentencia C-385 de 2000 declaró inexequibles varias normas del estatuto laboral que prohibían el funcionamiento de sindicatos que no estuvieran integrados por lo menos en sus dos terceras partes por ciudadanos colombianos, y de otras que prohibían a los extranjeros ser directivos de organizaciones sindicales o delegados para la solución de conflictos laborales (arts.384, 388, 422 y 432 del CST). La Corte constató que no había fundamento objetivo ni constitucionalmente legítimo para limitar de esa manera el ejercicio de un derecho fundamental; dijo al respecto: “La Corte no aprecia en las normas acusadas un fundamento serio, objetivo y válido constitucionalmente, que justifique las restricciones que se imponen a los extranjeros para el ejercicio pleno del derecho de asociación sindical. Las ideas que pudieron inspirar la redacción de dichas normas, posiblemente fueron el modelo económico proteccionista imperante en la época en que ellas fueron expedidas, que se oponía a la injerencia extranjera, y el concepto clásico de soberanía, según el cual, debían protegerse los intereses nacionales no permitiendo que extranjeros pudieran intervenir o tomar decisiones que afectaran la independencia nacional, o pudieran constituir grupos de presión para buscar reivindicaciones sociales y laborales, en el territorio colombiano, acordes con la ideología dominante del proletariado internacional. (…) Con las restricciones que consagran las normas acusadas, no sólo se desconoce el derecho de asociación sindical y los derechos adicionales que éste conlleva, como los de negociación colectiva y de huelga, sino las libertades conexas que el ejercicio de aquél implica, como son los de expresión y difusión del pensamiento y opiniones e información, petición y reunión, así como el derecho a la participación, en la medida en que se impide a los extranjeros, por la vía de las aludidas limitaciones, intervenir y participar en los asuntos y en las decisiones que los afectan”. (Resaltado fuera de texto). También constató que la medida reñía de manera abierta con el Convenio 87 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad y no permite privar a los extranjeros del derecho fundamental de asociación por tratarse de una medida de protección universal. Sostuvo entonces: “No cabe duda, que los preceptos acusados se encuentran en contraposición con el aludido convenio, que ni siquiera remotamente admite la posibilidad de que a los trabajadores extranjeros se les pueda restringir el derecho de asociación sindical. Es más, la solidaridad de la clase trabajadora, y la necesidad de la defensa de los intereses que le son comunes a ella, impone l...