Sentencia C-122 de 2011

C-122-11 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-122/11 PARTICIPACION DE PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLITICOS EN LA MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Regulación mediante ley orgánica EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Fundamento/CONTROL CONSTITUCIONAL-No vinculatoriedad de las excepciones de inconstitucionalidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Calificado por la doctrina como un sistema mixto/CONTROL CONSTITUCIONAL POR VIA DE EXCEPCION-Lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa o un particular cuando tenga que aplicar una norma jurídica en un caso concreto/EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD QUE PROFIERE AUTORIDAD JUDICIAL, ADMINISTRATIVA O EL PARTICULAR CUANDO TENGA QUE APLICAR UNA LEY-No elimina la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de realizar el control de determinado precepto La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución. De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto. Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución. Por este hecho una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular cuando tenga que aplicar una norma, puede ser demandada ante la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma exceptuada es constitucional o no. Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Corte que las excepciones de inconstitucionalidad que profieren las autoridades judiciales, administrativas o los particulares cuando tengan que aplicar una ley, no elimina la posibilidad que tiene la corporación de realizar el control de constitucionalidad de determinado precepto. MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Conformación/ESTATUTO DE LA OPOSICION-Interpretación histórica del artículo 112 de la Constitución Política/ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2003-Modificaciones del artículo 112 de la Constitución Política PARTIDO Y MOVIMIENTO POLITICO MINORITARIO-Definición MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Finalidades/MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Su labor debe estar regida por los principios de objetividad e imparcialidad y neutralidad PARTICIPACION DE PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLITICOS EN LA MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES DEL CONGRESO-Alcance y ámbito de aplicación Referencia: expediente D- 8207 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992 Demandante: Adriana Parra Hernández Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ Bogotá, D. C. primero (1º) de marzo de dos mil once (2011) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. NORMAS DEMANDADAS En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana ADRIANA PARRA HERNÁNDEZ solicita a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992, que establece lo siguiente: “LEY 5 DE 1992 (junio 17) Diario Oficial No. 40.483 de 18 de junio de 1992 Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: CAPÍTULO II. DE LOS DIGNATARIOS DE LAS CÁMARAS. SECCIÓN I. LA MESA DIRECTIVA. ARTÍCULO 40. COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional. Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional. PARÁGRAFO. En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político”. (Aparte subrayado objeto de la demanda). 2. LA DEMANDA 2.1 La demandante considera que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5 de 1992 va en contra del artículo 112 de la C.P contenido en el Título IV “De la participación democrática y de los Partidos Políticos”, que le otorgan una serie de garantías y derechos a los partidos y movimientos minoritarios que no hacen parte del Gobierno como coalición, con el fin de permitir su participación y fortalecimiento. Dice que en el caso de las Comisiones Permanentes de Senado y Cámara, su mesa directiva se compone por dos miembros – Presidente y Vicepresidente -, uno de los cuales debe corresponder a aquellos partidos o movimientos que se declaren en oposición al Gobierno. Explica que, “… la norma demandada viola el artículo constitucional por cuanto permite que aquellas minorías que están de lado del Gobierno tomen el mando de la mesa directiva a pesar de que la Constitución manda que uno de los directivos debe pertenecer a un partido o movimiento cuya oposición sea declarada”[1]. 2.2 Para fortalecer su interpretación cita la excepción de inconstitucionalidad proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009 y argumenta que, “Cuando se alude a la participación de la minoría se está garantizando los derechos de la oposición, pues no puede hablarse de democracia si la oposición no tiene garantías reconocidas y respetadas”[2]. Explica que el máximo Juez de lo Contencioso Administrativo concluyó, “… que cuando el artículo 112 trata sobre el derecho de los partidos y movimientos políticos y minoritarios con personería jurídica a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, se está aludiendo a aquellos que se declaren en oposición”[3]. 2.3 Igualmente dice que, “…el concepto de minoría se implementó como una garantía y protección a la oposición. En cambio, el aparte demandado toma como minoría a los que no son mayoría, cuando dicho concepto se refiere a aquellos partidos o movimientos que se han declarado en oposición al gobierno”[4]. 2.4 Por otra parte y en un segundo cargo, explica que el aparte demandado viola la reserva de Ley Estatutaria consagrada en el inciso 3 del artículo 112 de la C.P. que específica que, “Una ley estatutaria reglamentará integralmente la materia”. Dice que, “En el caso concreto, la reserva de ley debió operar toda vez que se trata de una garantía constitucional de eficacia normativa de ciertos temas frente a la competencia del legislador para regularlos, que consiste, según lo ha dicho reiteradamente la Corte Constitucional en la mayor rigidez de su reforma y mayor consenso para su reglamentación”[5]. Por esta razón, añade que, “…resulta inconcebible que mediante una ley ordinaria como es la Ley 5ª de 1992, se pretenda reglamentar la participación de las minorías en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular sin que se hubiere surtido el trámite excepcional que manda expresamente la Constitución, tal como corresponde a las materias de mayor trascendencia para el Estado Social de Derecho”[6]. 2.5 Igualmente indica que se viola el artículo 152 de la Constitución, ya que como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, “… no sólo la normatividad que regula esencialmente los temas objeto de la ley estatutaria requieren un trámite estatutario, sino que también lo requiere aquellos que los regula de manera estructural, integral y completa”[7]. Concluye sobre este punto diciendo que es ostensible la incompatibilidad del aparte demandado con la Constitución porque no se puede regular mediante una Ley Orgánica, aquello que por mandato de la Constitución deba hacerse íntegramente mediante una Ley Estatutaria. 2.6 Por otra parte considera que el parágrafo demandado viola el artículo 40 de la Constitución porque, “vulnera la garantía del ciudadano de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político como desarrollo del postulado que informa que el Estado de derecho y que hace relación al carácter de democrático, representativo y pluralista. Esto toda vez que los ciudadanos miembros del cuerpo colegiado que hagan parte de los partidos de la oposición, verán limitado su derecho a participar en las mesas directivas de las (sic) corporación, a tomar parte en las decisiones que corresponden a esas mesas, y a acceder al desempeño de ese cargo y funciones, vulnerando las garantías de los numerales 1, 2 y 7 del artículo 40 constitucional”[8]. 2.7 Afirma que según la práctica legislativa, “Es natural que los partidos de coalición siempre tendrán una ventaja y elegirán para sus mesas directivas, a los integrantes de partidos minoritarios que hagan parte de su coalición y no a los integrantes de partidos de la oposición. En esa medida la norma demandada es una limitante para el ejercicio del derecho fundamental”[9]. 2.8 Igualmente explica que el parágrafo demandado viola el artículo primero de la Constitución que consagra que, “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, (…) democrática, participativa y pluralista (…)”, toda vez que, “es propio de un Estado Social de Derecho garantizar la participación de los diferentes grupos sociales en la conformación, ejercicio y control político”[10]. Explica en este sentido que, “Para fortalecer dicha participación y desarrollar ese postulado básico de nuestro modelo de Estado, en la parte orgánica de la Constitución se crearon mecanismos como el consagrado en el artículo 112 según el cual, como se ha expuesto, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este…”[11]. En este sentido cita la Sentencia C – 1040 de 2005, en donde la Corte explica la importancia de la labor critica de las diversas fuerzas en una democracia[12]. 2.9 Finalmente dice sobre este punto que, “… es indiscutible que la participación de la oposición es un componente de relevancia estructural para el ordenamiento constitucional colombiano, pues como se plantea en el artículo 1º por el parágrafo del artículo 40 demandado, la participación es uno de los principios fundantes del Estado, así como uno de los fines esenciales hacia los cuales se dirige su actividad”[13]. 3. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE 28 DE AGOSTO DE 2009 3.1 Como se indicó en el punto anterior, la demandante anexa como prueba[14], la Excepción de Inconstitucionalidad proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2009 en donde se analizaba el caso concreto de la conformación de la mesa directiva de la Comisión Segunda del Senado por parte del Partido Liberal Colombiano que se había declarado en oposición al gobierno[15]. En ese fallo se decidió exceptuar por inconstitucional el parágrafo demandado y se dijo que, “… siempre que en una corporación exista representación de partidos y movimientos con personería jurídica que se hayan declarado en oposición al gobierno, en cumplimiento del mandato constitucional, deberá forzosamente dársele participación en la mesa directiva al menos a uno de ellos, sin importar que sea la Presidencia o alguna Vicepresidencia, salvo que se dicte una ley estatutaria que les garantice específicamente y de manera exclusiva alguno de estos cargos, pues sólo de esta manera se permitirá a las fuerzas opositoras consolidarse como alternativa de poder y podrán cumplir mejor la vigilancia y la función crítica del gobierno”[16]. 3.2 Para llegar a esta conclusión se dice que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 va en contra del inciso final del artículo 112 de la C.P. que dispone que la participación de las minorías en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular se reglamentará integralmente mediante Ley Estatutaria. Según el Consejo de Estado este artículo contradice el artículo 153 de la C.P. que indica que las Leyes Estatutarias requieren de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de la República, la aprobación dentro de una legislatura y que se someta a la revisión previa de la Corte Constitucional, quien dictaminará sobre la exequibilidad del proyecto. 3.3 Sobre este mismo punto explica el fallo que, “Como el mandato del constituyente es expreso y claro en el sentido de que el legislador en una ley estatutaria regulará integralmente la materia del artículo 112 de la Constitución Política, debe obrarse de acuerdo con el artículo 27 del Código Civil que señala que: ´cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu...”[17]. 3.4 Igualmente dice que puesto que, “…el legislador mediante una ley orgánica reguló esta materia que por mandato del constituyente es reserva íntegramente de ley estatutaria, esta Sala de acuerdo con su reiterada jurisprudencia, considera procedente aplicar la excepción de inconstitucionalidad en el sentido de inaplicar el parágrafo el artículo 40 de la Ley 5 de 1992”[18]. Se explica que este entendimiento se dio a partir de la modificación que se realizó del artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2003 en donde se dispuso que, “Los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las Mesas Directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos. Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia”[19]. 3.5 Por otra parte se dice, que si se tienen en cuenta antecedentes de la norma constitucional, que se constatan en los debates realizados en la Asamblea Nacional Constituyente, se puede inferir que la intención de los constituyentes era la de que se garantizara la participación de los partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, siempre y cuando estas minorías fueran de oposición. El fallo indica, que en la Sesión Plenaria de 13 de junio de 1991 se incluyó en la Constitución lo que vendría a ser el inciso segundo del artículo 112 que establecía que, “los partidos y movimientos minoritarios tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados de acuerdo con su representación”. 3.6 Igualmente señala que en la sesión de 18 de junio de 1991 se discutió si se debía eliminar o no la parte de la norma que decía que las minorías que participen en las mesas directivas deben ser aquellas que, “no participan en el gobierno”. Para el constituyente Augusto Ramírez Ocampo dicha parte de la norma quedó mal redactada, “y que le parece adecuado que se elimine la parte que no participan en el Gobierno, este es el estatuto de la oposición, y simplemente, pues se debe entender que estos derechos que aquí se consagran es en relación con ese tema”[20]. Del mismo modo se cita en el fallo lo que expresó el constituyente Luis Guillermo Nieto Roa que dijo que, “No, no la explicación del porque (sic) en la comisión lo miramos, y es que éste es el estatuto de la oposición; se trata de regular los derechos de los partidos que no están en el Gobierno, de tal manera que por eso hace lógica dentro del capítulo, esto es para los que no están en el Gobierno”[21]. Igualmente se cita la interpelación del constituyente Álvaro Leyva quien dijo lo siguiente: “(…) lo que pasa es que aquí hay un disfraz (…) Un disfraz que es bueno quitarlo, porque se puede dar, según lo que significa el artículo, la particularidad de no estar en el gobierno, pero no ser oposición, es decir, yo creo que si el estatuto es para quien esté en la oposición, simple y llanamente hay que advertir que es para quienes estén en la oposición, porque fíjese usted que cuando se señala que los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, sin decir que están en la oposición, ejercen la función crítica, a mi me parece que es una manera tímida y soslayada de abordar el tema, esto es para los partidos que estén en la oposición, entonces lo que cabe es cambiar la redacción, los partidos y movimientos políticos que se encuentren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica”[22]. 3.7 Finalmente se cita otra de las intervenciones que se dieron en la Sesión Plenaria de 18 de junio en donde se dijo que, “¿Se justifica seguir votando si no hay un régimen de la oposición? Porque lo que estamos haciendo es el estatuto de la oposición (…) porque lo que se está dando a la oposición es la posibilidad de que estén los cuerpos colegiados, de que intervenga en la comisión de relaciones exteriores, de que tenga una capacidad crítica que muchas veces se le ha negado”[23] 3.8 Señala que también mediante Sentencia del 10 de marzo de 2005 la Sección Quinta del Consejo de Estado con ponencia de la doctora María Nohemí Hernández[24], se señaló la procedencia de inaplicar por inconstitucional el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, por contraposición al último inciso del artículo 112 de la Constitución, “… por cuanto éste es claro en establecer que la participación de las minorías en las mesas directivas de las corporaciones de elección popular se reglamentará íntegramente (sic) mediante ley estatutaria”[25]. Dice que esta misma posición fue acogida por la Sección Quinta en la Sentencia de 19 de febrero de 2009[26], con ponencia del doctor Mauricio Torres Cuervo[27]. 3.9 Por último, afirma que hay que tener en cuenta que con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003 se introdujo una modificación trascendental al texto original del artículo 112 adoptado por la Constitución de 1991. El encabezado de dicha norma establecía que, “Los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno”[28], que varió a que, “Los partidos y movimientos políticos que se declaren en oposición al gobierno”[29]. II. INTERVENCIONES 1. Ministerio del Interior y de Justicia 1.1 El Ministerio considera que el problema jurídico en la demanda se centra en establecer si el parágrafo del artículo 40 de la ley 5ª de 1992, al disponer que el Presidente y el Vicepresidente de las mesas directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes y Legales de las Cámaras sea elegido por mayoría y no pertenezca al mismo partido o movimiento político, vulnera el derecho de participación de las minorías políticas como garantía del derecho a la oposición, la reserva de Ley Estatutaria, y el derecho de conformación, ejercicio y control del poder político de los partidos de la oposición. Para resolver este problema el Ministerio examina los diferentes temas planteados en los cargos de la demanda como son la violación de la reserva de la Ley Estatutaria y la naturaleza del Reglamento del Congreso, la participación democrática, el ejercicio del poder político, el derecho de la oposición y la conformación de las mesas directivas de las comisiones de las Cámaras. 1.2 Respecto al tema de la reserva de la Ley Estatutaria explica que de acuerdo a los pronunciamientos reiterados de la Corte Constitucional, se ha aplicado dicha reserva de manera reforzada o flexible dependiendo de la materia regulada[30]. En el caso concreto, se podría pensar que se violaría la reserva de Ley Estatutaria relacionada con los mecanismos de participación ciudadana[31]. Sin embargo, indica que la Constitución de 1991 le confiere al Congreso, como rama del poder autónoma e independiente, la capacidad soberana de administrar sus propios asuntos, y por tanto la conformación de las mesas directivas de las comisiones constitucionales permanentes y legales de las Cámaras, por un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría y sin que pertenezca al mismo partido, no puede aducirse que sea una materia reservada a la Ley Estatutaria[32]. Concluye sobre este punto diciendo que no se está violando la reserva de Ley Estatutaria, porque, “La norma no regula un mecanismo de participación ciudadana y la previsión de la misma no compromete el ejercicio del derecho de participación en su núcleo esencial, razón por la cual no puede afirmarse que la norma debió ser objeto de ley estatutaria”[33]. 1.3 En cuanto a la posible vulneración de los principios de participación democrática indica que todos los partidos y movimientos políticos minoritarios, sean de oposición o no, tienen participación en la elección de los miembros de las mesas directivas y por esto considera que se garantiza el principio democrático y el pluralismo político[34]. 1.4 Por otra parte indica que a las mesas directivas les corresponde la condición de órganos de gobierno, orientación y dirección que persiguen según la jurisprudencia un “…propósito fundamentalmente institucional y corporativo, toda vez que el ejercicio de sus funciones no debe estar orientada por actitudes o criterios partidistas sino por un proceder objetivo y neutral, buscando cumplir y hacer cumplir el reglamento y otorgando iguales garantías a todos los miembros de la célula legislativa que preside…”[35]. 1.5 Concluye diciendo que la norma demandada debe ser considerada como exequible ya que la conformación de las mesas directivas de las Comisiones constitucionales permanentes y legales no es materia de Ley Estatutaria, “pues dicho asunto referente a la organización interna de carácter administrativo del Congreso, indudablemente ha de ser regulada en su Reglamento, como efectivamente lo fue a través de la Ley 5ª de 1992”; y no vulnera el principio de participación democrático ni el derecho al ejercicio del poder político, ya que por el contrario de la norma acusada “…se desprende que todos los partidos y movimientos políticos sean minoritarios o de oposición tienen participación en las Mesas Directivas de las comisiones señaladas y ello es garantía de pluralismo y democracia”[36]. 2. Universidad Nacional de Colombia 2.1 Considera que la Corte debe analizar dos puntos de la demanda. En primer lugar lo referente al cargo de la violación de la reserva de Ley Estatutaria, en donde indica que el tema no quedó plenamente definido con la promulgación de la Ley Estatutaria 130 de 1994, sobre partidos y movimientos políticos, y en segundo lugar lo referente a la interpretación del término minoría política como equiparable al concepto de oposición. 2.2 Sobre el tema de la reserva de Ley Estatutaria explica que el artículo 36 de la Ley 130 de 1994[37] consagró la participación de la oposición en los organismos electorales guardando silencio frente a otro tipo de cuerpos colegiados. Por esta razón apunta que el legislador en cumplimiento del mandato constitucional reglamentó la materia de manera restringida sin utilizar las amplias facultades que le otorga el inciso final del artículo 112 que dice que una Ley Estatutaria reglamentará íntegramente la materia. 2.3 Sobre este punto explica que, “…la regulación de la participación de los partidos y movimientos minoritarios en los cuerpos colegiados ordenada por el constituyente, no se encuentra plenamente definida dentro de nuestro ordenamiento jurídico, por lo que se deberá, para dirimir la cuestión, efectuarse una interpretación originaria sobre el querer del constituyente primario por la Corte Constitucional dado su papel de guarda de la Constitución, o en su defecto se deberá surtir el trámite legislativo pertinente para reglamentar el estatuto de la oposición sobre la materia de discusión”[38]. 2.4 En cuanto al cargo de que la norma demandada violaría el derecho de participación a la oposición, dice que es necesario indagar el alcance del penúltimo inciso del artículo 112 constitucional en el sentido de determinar si éste hace referencia a los partidos y movimientos minoritarios o a los partidos de oposición como sostiene la demandante[39]. Par dilucidar dicho sentido cita la excepción de inconstitucionalidad de 28 de agosto de 2009 del Consejo de Estado que se anexó a la demanda y explica que dicha entidad entendió con base en el análisis de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente que el querer del constituyente en ambas ocasiones era brindar garantías a aquellos partidos que sin tener participación en el gobierno se declaraban en oposición al mismo, “salvo que se dicte una ley estatutaria que les garantice específicamente y de manera exclusiva alguno de estos cargos” [40]. 2.5 Explica que aunque la excepción de inconstitucionalidad no tiene efectos erga omnes[41], se constata a través del fallo que la norma demandada resulta poco clara, y el desarrollo legislativo de ésta impreciso. Dice que de una interpretación exegética del precepto se podría inferir que el constituyente quiso dar esta potestad a los partidos con la menor participación en los cuerpos colegiados democráticos; pero, bajo la perspectiva de una interpretación sistemática, tal dádiva puede entenderse en cabeza de los partidos que sin ser parte del gobierno, se declaran en oposición a él, esto, con base en el encabezado del artículo 112 que consagra que, “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que se declaren en oposición al Gobierno, podrán ejercer libremente la función crítica frente a este, y plantear y desarrollar alternativas políticas…”[42]. 2.6 En conclusión afirma que mientras no se resuelvan los interrogantes de la interpretación a través de una Ley Estatutaria la norma demandada debe ser declarada exequible ya que, “… el texto legal increpado como violatorio de la Carta, en ningún momento ha desconocido el derecho a la participación política de la oposición ni ha excedido los límites de su competencia como ley orgánica teniendo en cuenta que esta participación fue definida por la Ley 130 de 1994 en su artículo 36, siendo de las que la Constitución denomina estatutarias”[43]. 3. Fundación Konrad Adenauer 3.1 La entidad considera que la norma demandada debe ser declarada exequible. En primer lugar indica que existen tres errores en la interpretación de la demandante, ya que los conceptos de oposición y minoría no son equivalentes. En primer lugar (1), se viola con la interpretación los derechos de los partidos intermedios, en segundo (2) término que no tiene en cuenta que en la interpretación de la Constitución no se ata a su titulación, y por último (3) se deben tener en cuenta en la resolución de la demanda las consecuencias de la reforma del artículo 112 de la C.P, mediante el Acto Legislativo 1 de 2003. 3.2 En cuanto a la equiparación de minoría con el concepto de oposición, dice que al realizar una aproximación a la definición de “oposición”, se encuentra que el concepto se refiere al grupo de personas que en un momento dado expresan programas o políticas diferentes a las de quienes ostentan un determinado poder o cargo. Explica que la oposición, “…tiene dinámicas propias de la situación política momentánea de un país, puede ser minoritaria o mayoritaria en términos cuantitativos y puede ser dinámica en el corto plazo, es decir por efectos de los intereses políticos puede pasar de ser contrario a las políticas de un gobierno o apoyarlas”[44]. En este orden de ideas la oposición, “… puede tener o no participación en las corporaciones de elección popular”. Añade que el artículo 32 de la Ley Estatutaria 130 de 1994 define oposición como el “derecho de los partidos y movimientos políticos que no participen en el Gobierno, para ejercer libremente la función crítica frente a éste y plantear y desarrollar alternativas políticas. El derecho de oposición reglamentado en esta ley tiene vigencia tanto frente al Gobierno Nacional, como frente a los administradores departamentales, distritales y municipales”. Con relación al concepto de “minoría” explica que se refieren a partidos o movimientos que no hacen parte del partido o movimiento mayoritario en un órgano colegiado. 3.3 Dice que la jurisprudencia constitucional[45] y administrativa[46], y la misma Constitución en el artículo 265[47], diferencian los conceptos de minoría y oposición fortaleciendo la tesis de que dichas nociones no se pueden equiparar. Reitera que el concepto de oposición, “se refiere a los grupos políticos que hacen el contrapeso al estamento gubernamental y que ejercen permanentemente control y contradicción a las iniciativas del Gobierno”[48], mientras que el concepto de minoría se refiere a aquellos partidos y los movimientos minoritarios, “que tienen un número menor de miembros, pudiendo estar o no en la oposición”[49]. 3.4 Explica que debido a la mencionada diferenciación conceptual no debe interpretarse que existe “unidad normativa inescindible” entre los incisos 1 y 2, y entre los incisos 2 y 3 del artículo 112 constitucional. En este sentido indica que, “…no puede declararse inexequible la norma demandada arguyendo que su contenido debería estar regulado mediante una sola ley o una ley estatutaria. Es decir, la Constitución ordena que se expida ley respecto de la oposición, pero no plantea que esta norma deba ser la misma para los partidos minoritarios dado que el inciso segundo no se refiere a oposición sino a minorías”[50]. 3.5 En cuanto al cargo de la violación del principio de participación política de los partidos, dice que la interpretación de la demandante no debe aceptarse, ya que si de la interpretación del artículo 112 constitucional se desprendiera que la oposición debe tener un lugar en las mesas directivas, “…se estaría dando al traste con el principio de proporcionalidad en la participación política”[51]. 3.6 Explica que en un sistema democrático son las mayorías las que por esencia reciben la facultad de decidir, debido a una consideración apenas lógica: son la expresión de un mayor número de voluntades. Considera que si la interpretación del artículo fuera que se otorgue un derecho per se a la oposición no habría equilibrio en las relaciones de participación al interior de los cuerpos colegiados, “sino que estaría imponiendo una regla de desequilibrio a favor de una minoría, lo que no puede ser la correcta interpretación”[52]. Concluye sobre este punto diciendo que, “Aceptar la tesis de la demandante, sería tanto como incorporar al espíritu de la Constitución la aceptación de una tiranía de las minorías, lo que resultaría un contrasentido a los principios y valores que soportan nuestro sistema jurídico y que son esencia de nuestro estado y forma de gobierno”[53]. 3.7 Igualmente sostiene que la interpretación de la demandante daría lugar a la violación de los derechos de los partidos intermedios[54] y una vulneración de los principios constitucionales de pluralismo y participación democrática, ya que, “Si bien es cierto que siempre existirá una coalición de Gobierno que suele ser la mayoría en las Cámaras y en sus Comisiones, también lo es que tradicionalmente la oposición ha estado representada por uno o dos miembros en cada Comisión, y que hay partidos que tienen más miembros en las comisiones, sin ser la mayoría, es decir, que, en la lógica de la demanda, requerirían hacer parte de la oposición para asegurar su posibilidad de participar en las mesas directivas”[55]. 3.8 Sobre este mismo punto subraya que las mesas directivas de las Comisiones están conformadas por dos miembros, y si se pensara que necesariamente uno de ellos tiene que ser de la oposición, “…entonces donde [sic] quedaría el derecho de los partidos intermedios a participar como miembros de las mesas directivas”[56]. Añade que ello vulneraría el derecho de participar de los partidos intermedios, y explica que si se tiene en cuenta la conformación del actual Congreso que está compuesto con un número mínimo de parlamentarios en oposición, implicaría ir en contra del mandato constitucional del artículo 147 de la C.P[57] que dispone que ningún miembro de mesa directiva puede repetir en el cargo durante el período constitucional de los 4 años[58]. 3.9 Por otra parte indica que del precepto no se debe interpretar que resulte imperativo que los miembros de la oposición tengan siempre asegurado un lugar en las mesas directivas. Dice que si ello fuera así, indefectiblemente ocurriría que el presidente sea de la mayoría y el vicepresidente de la oposición. En este orden de ideas se pregunta, “¿Qué ocurre con el derecho de las minorías que no son oposición? por ejemplo, en los casos especiales de las comunidades indígenas y negras, así como las minorías políticas y de los colombianos residentes en el exterior que gozan de una circunscripción nacional especial para asegurar su representación en la Cámara de Representantes, ¿deben necesariamente declararse en oposición al Gobierno para poder participar en las mesas directivas?”[59] 3.10 En otro punto de la intervención se dice que la interpretación del artículo 112 de la C.P., no está atado a su titulación[60]. Explica que como se estableció en la Sentencia T – 02 de 1992[61] la organización por títulos es meramente indicativa y “no se predica potencialidad para determinar situaciones particulares”. Por esta razón considera que, “…sería erróneo concluir de facto que el constituyente quiso con la disposición atar el inciso segundo del artículo 112 al estatuto de oposición, y aun sería más erróneo concluir que partido o movimiento político minoritario es igual a oposición por la simple ubicación formal del texto dentro de la Constitución”[62]. 3.11 En cuanto a la interpretación que debe hacerse del artículo con la implementación del Acto Legislativo 01 de 2003, se dice que hay que tener en cuenta que mediante dicha reforma se modificó el inciso primero del artículo 112 de la Constitución, mientras que los incisos segundo y tercero no fueron cambiados de manera alguna. Añade que uno de los objetivos de dicha reforma fue otorgar mayores garantías a la oposición, y explica que al encontrar que tan solo fue modificado el inciso primero es razonable concluir que el legislador desligó los incisos segundo y tercero del espíritu de la reforma. Dice en este sentido que, “…para el legislador el inciso segundo no hace parte de las garantías a la oposición, sino que desarrolla un tema diferente que es el de la participación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados para cumplir una función institucional y reglada que hacen parte del Reglamento del Congreso…”[63]. 3.12 En cuanto a la inexistencia de la vulneración de los derechos de las minorías dice que no hay violación debido, “…a que la norma establece un simple procedimiento que se aplica partiendo de la base de que los candidatos a la elección no hacen parte del partido mayoritario”[64]. Siguiendo esta misma idea de argumentación considera que, “…por existir la regla de la elección en los términos en los que válidamente los estableció el legislador, no se vulnera ningún derecho de los partidos o movimientos políticos minoritarios”[65]. 3.13 Por otra parte indica que el espíritu del artículo 112 era establecer la garantía para que los partidos y movimientos minoritarios pudieran debatir, “más su espíritu no fue asegurar per se un escaño dentro de la mesa directiva para un miembro de la oposición”[66]. También explica que la fórmula contenida en el artículo 112 establece una condición para la participación de los partidos y movimientos minoritarios, en donde se establece “según su participación en ellas”[67]. 3.14 Igualmente recuerda que la Corte Constitucional ha sido enfática al exponer que en la conformación de las mesas directivas no está la esencia de los derechos de la oposición, sino que son parte de la organización del legislador, que éstos solo tienen funciones de orientación y de dirección[68]. 3.15 Por otra parte considera que el artículo 112 deja varios interrogantes y por ende obliga al legislador a hacer uso de sus facultades de configuración legislativa para clarificar el sentido de la norma[69]. Estos interrogantes que necesitan clarificación por parte del legislador se refieren a qué se entiende por partido minoritario, cuál es el sistema o el procedimiento de solución de conflictos entre los diferentes partidos minoritarios, establecer si el privilegio de la participación establecido en el inciso segundo es para los partidos minoritarios o los que se declaren en oposición, clarificar si el derecho a participar en las mesas directivas es permanente o parcial, explicar si el derecho a participar es de todo el período constitucional, es decir cuatro años, o solo una de sus legislaturas, es decir un año, y clarificar si dicho precepto se aplica únicamente a las plenarias del Senado y Cámara, o se extiende a todas sus comisiones, sean estas constitucionales, legales o accidentales[70]. 3.16 En cuanto a la violación de la reserva de Ley Estatutaria dice que no existe vulneración, ya que la reglamentación mediante Ley Orgánica tiene como finalidad organizar el funcionamiento de las Cámaras, “…y al reglar la forma como se eligen los presidentes y vicepresidentes de las Comisiones no está regulando la oposición, ni derechos de ésta, lo que está haciendo es organizando al cuerpo colegiado del legislativo que es sólo uno”[71]. Explica en este mismo sentido que la oposición para efectos sustanciales debe estar reglada por una ley de naturaleza estatutaria, pero para efectos administrativos, en nada se vulneran sus derechos si conforme a las reglas formales de la Ley Orgánica “…se concretan sus derechos y garantías sustanciales de origen constitucional de las minorías de oposición de participar en la conformación de órganos institucionales y reglados no de carácter político o partidista, como lo son las mesas directivas de los cuerpos colegiados”[72]. 3.17 Indica que el hecho de que la Constitución le haya otorgado la garantía a los partidos y movimientos minoritarios de participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, no puede significar de manera alguna que las normas que regulan las formas y procedimientos para elegir las mesas tengan que estar regladas en una Ley Estatutaria. En este sentido dice que, “…la oposición hace parte de un órgano que es íntegro, que es uno: El Congreso de la República que debe estar reglamentado para su administración y funcionamiento por una sola norma que es la Ley Orgánica, conforme a lo dispuesto por la Constitución (Art. 151)”[73]. 3.18 Igualmente explica que hay que verificar la “esencia y naturaleza” de lo que se entiende por oposición, para ver si dicha materia se regula o no por Ley Estatutaria. Por esto considera que en lo que se refiere a las formas para actuar de las minorías en las mesas, la materia no sería Estatutaria sino Orgánica, ya que jurisprudencialmente se ha reconocido que las mesas directivas deben ser neutrales e imparciales. Finaliza su exposición sobre este punto diciendo que, “Con la norma demandada no se viola la reserva de ley estatutaria, porque se trata de una regla de elección, que no pugna con los derechos de la oposición y que no se traduce en la imposibilidad de las minorías de participar en las mesas directivas”[74]. 3.19 Por otra parte explica que la interpretación de la parte demandada degeneraría en un caos, ya que para un partido o movimiento minoritario le bastaría con declararse en oposición para asegurar un lugar en las mesas directivas. Indica que esta interpretación sería un obstáculo para el impulso y la concreción de las coaliciones políticas y violaría los derechos de participación en las mesas de los partidos que mantienen una posición neutral, es decir, que pueden oponerse o impulsar los proyectos legislativos cualquiera sea su iniciativa. 3.20 También explica que si se tiene en cuenta la composición del actual Congreso se violaría el artículo 147 de la Constitución que establece “las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año”, debido que al revisar el listado de composición del actual Senado de la República se encuentra que en éste participan como senadores del partido de la oposición (Polo Democrático) 8 legisladores, y son 7 comisiones constitucionales, “…en consecuencia cada comisión tendría 1 representante de éste partido, a lo sumo 2, por tanto sería imposible nombrar representante en la mesa directiva a partir del segundo año del período constitucional de los cuatro años”[75]. 3.21 Como conclusión general indica que la norma es constitucional ya que su finalidad se corresponde con la facultad constitucional del Congreso de la República de definir su organización y funcionamiento. Dice que no viola la reserva de Ley Estatutaria ya que la Ley Orgánica 5ª de 1992, Reglamento del Congreso, tiene el propósito de fijar las pautas a las que se tiene que ceñir el trabajo legislativo en lo que a asuntos administrativos y funcionales se refiere[76]. Añade que el parágrafo demandado no significa ni representa amenaza alguna para los legítimos derechos de los grupos minoritarios,[77] ya que la conformación de las mesas directivas de las Comisiones no hace parte de la esencia del actuar político de los legisladores, sino de la organización administrativa del Congreso[78]. 4. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia). 4.1 El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) acoge el argumento central de la demandante respecto a que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 es contrario al artículo 112 de la Constitución y a la reserva de Ley Estatutaria contenida en el inciso final de dicho artículo. 4.2 Explica que la intervención se concentrará en tres puntos: en primer lugar, las razones por las cuales la norma viola la reserva de Ley Estatutaria, en segundo término analizará la importancia del poder de las mesas directivas de los cuerpos colegiados al ordenar y disciplinar las sesiones, deliberaciones y votaciones, y por último, se darán algunas ideas sobre el sentido y alcance de la expresión “partidos y movimientos minoritarios”, contenida en el artículo 112. 4.3 Explica que si se declarase como inconstitucional la norma demandada por vulneración de la reserva de Ley Estatutaria, conduciría esta declaratoria a la aplicación directa de la Constitución en esta materia hasta que se expida dicha Ley. Sin embargo, hace la aclaración que como no es absolutamente claro a quiénes cobija la prerrogativa del artículo 112, en este sentido, “la doctrina que fije la Corte será determinante para dirimir los conflictos prácticos que se podrían sobrevenir con la aplicación directa de dicho artículo”[79]. 4.4 Sobre el tema de la violación de la reserva de Ley Estatutaria, estima que, “El artículo 112 constitucional plantea claramente que una ley estatutaria regularía los derechos de la oposición, entre ellos, la participación de los partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados”[80]. Explica que en este caso no se trata de una ley preconstitucional que fue expedida sin el procedimiento establecido en ella, ya que la ley 5ª de 1992 es posterior a la Constitución. Añade que con la reforma del Acto Legislativo 01 de 2003 el artículo 112 fue modificado, pero se mantuvo la expresión inicial es decir que la participación de los partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas debe regularse respetando el procedimiento establecido por la Constitución, esto es por Ley Estatutaria. Dice que la conformación de las mesas directivas de las comisiones constitucionales y legales debió ser tramitada por Ley Estatutaria, “porque la constitución plantea en forma categórica y específica una estrecha relación entre la conformación de las mesas directivas y la participación de las minorías en ellas”[81]. 4.5 De otra parte considera que la Constitución contiene un mandato expreso y específico para que los derechos de la oposición, incluida su participación en las mesas directivas, fuesen regulados por una Ley Estatutaria[82]. Sin embargo, subraya que si bien es cierto la conformación de las mesas directivas tiene que ver con el funcionamiento del Congreso, cuando la Constitución aborda este tema en el artículo 112 pretende “…garantizar la participación de los partidos y movimientos minoritarios y la participación es un elemento fundamental del derecho a ejercer la oposición política”[83]. 4.6 Por otra parte considera que a pesar de que la Corte Constitucional ha planteado que sólo los aspectos básicos de los derechos fundamentales deben ser tratados por una Ley Estatutaria[84], se debe tener en cuenta que en este caso la Constitución no sólo indicó que los derechos de la oposición debían ser regulados por una Ley Estatutaria (Art. 153 C.P), sino que expresamente dispuso que tal regulación debía ser integral en el inciso final del artículo 112 de la C.P. 4.7 En el punto segundo de la intervención, se explica la importancia de las mesas directivas de las Comisiones en el parlamento. En este sentido dice que el respeto por los procedimientos para el debate y la decisión en el Congreso no es un asunto menor ya que, “Las mesas directivas pueden influir de varias maneras en la formación de la voluntad democrática. La forma más evidente consiste en incluir/excluir de los debates ciertos proyectos. Pero hay otra forma, ésta menos evidente, y tiene que ver con la posibilidad de influir en la conformación de las votaciones necesarias para aprobar un proyecto”[85]. Del mismo modo explica que la Corte Constitucional ha establecido que las mesas directivas pueden influir en el contenido de los debates y de las decisiones legislativas y en el ritmo de las votaciones que se dan en el seno del Congreso[86]. 4.8 En un tercer punto de la intervención se explica el sentido y alcance de la expresión “partidos y movimientos minoritarios”. Considera que de una lectura literal del artículo 112 en este inciso se desprenden dos posibles interpretaciones. La primera interpretación puede dar lugar a entender que los partidos y movimientos con personería jurídica a los cuales se les reconoce el derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados serían aquellos que tienen menos representantes, ésta interpretación se desprende de una de las acepciones del término “minoritario”, que según el Diccionario de la Real Academia Española de la lengua “es aquel que está en minoría numérica”. 4.9 Sin embargo, explica que existe una segunda acepción del término “minoritario”, incluida en el mismo Diccionario que se define como “Perteneciente o relativo a la minoría”, y que a su vez “minoría” se define como el “conjunto de votos contrarios a la opinión del mayor número de votantes”[87]. Explica que en virtud de esta segunda definición, “…no bastaría con que un partido estuviera en desventaja numérica para ser titular del derecho de participación en las mesas directivas; sería preciso además que se tratara de una minoría en el sentido político del término, es decir, de una minoría opuesta al bloque parlamentario mayoritario..”[88]. Explica que bajo esta segunda perspectiva, “….aquellos partidos y movimientos que sean minoritarios desde el punto de vista numérico, pero que estén alienados con el ala mayoritaria del Congreso no tendrían el derecho a participar como minorías en las mesas directivas de los cuerpos colegiados en tanto no estarían en la posición contraria al de mayor número de votantes”[89]. 4.10 Considera que el sentido de minoría del artículo 112, es el de minoría política de la segunda interpretación, es decir, la minoría opuesta al bloque mayoritario. Dice que esta interpretación se refuerza si se realiza una interpretación sistemática e histórica. En relación con el criterio sistemático, destaca que la regulación de la participación de las organizaciones minoritarias en las mesas directivas se encuentra incluida dentro del Capítulo III del Título IV de la Constitución que regula precisamente el “Estatuto de la Oposición”. En cuanto al criterio histórico dice que las intervenciones de la Asamblea Nacional Constituyente citadas por el Consejo de Estado en el fallo que inaplicó la norma demandada en agosto de 2009, resaltan que la discusión sobre el artículo 112 de la Constitución giró en torno a los derechos de la oposición. En este sentido concluye que, “… el parágrafo del artículo 112 de la Constitución protege a las organizaciones que efectivamente sean minorías de oposición en los cuerpos colegiados, es decir, minorías discrepantes frente al bloque mayoritario, y no simplemente a las organizaciones que sean minoritarias en el sentido numérico”[90]. 4.11 También estima que si se tiene en cuenta un criterio teleológico de interpretación la norma demandada resulta inconstitucional porque el artículo 112 obedece a una finalidad constitucional que consiste en asegurar la vigencia del pluralismo político en la conformación de las mesas directivas. Siguiendo este presupuesto recuerda que en varias ocasiones la Corte ha establecido que el pluralismo político es una de las condiciones de existencia de la democracia constitucional colombiana[91], por ejemplo cuando relaciona dicho principio con el concepto de estado social de derecho[92]. 4.12 Del mismo modo cita varias sentencias de la Corte Constitucional en donde se dice que una de las consecuencias del pluralismo político es que el sistema representativo debe reflejar las distintas alternativas políticas[93], y diferencia entre pluralismo político fuerte y el pluralismo débil. Se dice que el pluralismo débil se caracteriza por la representación de varios partidos en los cuerpos colegiados, pero que no necesariamente encarnan diversos intereses e ideologías[94] y el pluralismo fuerte se refiere a cuando además de la pluralidad de partidos, los mismos reflejan efectivamente “dos modos de realizar la actividad política” bajo el esquema gobierno – oposición. Considera que de acuerdo con esta diferenciación, “cuando la Constitución establece que los partidos y movimientos minoritarios participarán en las mesas directivas se refiere a los actores políticos minoritarios que en realidad garantizan el pluralismo político ´fuerte´, a saber, los partidos y movimientos minoritarios discrepantes”[95]. 4.13 Por otra parte dice que el criterio numérico de minoría es insuficiente, ya que en determinadas ocasiones en el juego parlamentario, puede suceder que partidos o movimientos que tienen una representación minoritaria en el Congreso terminen haciendo parte del bloque parlamentario mayoritario. En este sentido explica que el criterio numérico para determinar el concepto de minoría es insuficiente y no garantizaría el concepto de pluralismo en las mesas directivas, “…pues bajo este podría suceder que las mesas terminen constituidas únicamente por partidos pertenecientes al bloque parlamentario mayoritario”[96]. Concluye diciendo sobre este punto que pese a que con el concepto numérico se garantizaría la participación de un partido minoritario, “…las ideas e intereses de la minoría discrepante no estarían efectivamente representados y, en este sentido, la mesa no tendría una conformación plural”[97]. 4.14 Termina la intervención definiendo el concepto de oposición, como una fuerza política discrepante frente a quienes ejercen efectivamente el poder. Dentro de esta categoría se puede distinguir la oposición frente al gobierno y la oposición frente a las mayorías en el Congreso. Dice que en el caso de los sistemas presidenciales, la correspondencia entre ambos tipos de oposición es contingente, y por tanto, no siempre la oposición al gobierno coincide con la oposición a las mayorías parlamentarias[98], y que por esta razón es fundamental que a la oposición frente a las mayorías parlamentarias – bien sea que ésta coincida o no con la oposición frente al gobierno – se le garantice el derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados. 4.15 Por estas razones la entidad interviniente recomienda que el parágrafo del artículo 40 de la Ley 5ª de 1992 sea declarado inexequible por cuanto vulnera de modo manifiesto el artículo 112 de la C.P., tanto por razones de fondo, como de procedimiento (reserva de ley). No obstante lo anterior, estima que ante la ausencia de una Ley Estatutaria sobre la materia la Corte debe proferir una sentencia en donde se acoja la interpretación del artículo 112 de la C.P, según la cual los partidos y movimientos minoritarios que tienen derecho a participar en las mesas directivas sean aquellos que efectivamente pueden garantizar el pluralismo político en éstas, es decir aquellos que además de estar en desventaja numérica, se encuentren en la oposición al gobierno o a las mayorías parlamentarias[99]. 5. Pontificia Universidad Javeriana 5.1 La Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Javeriana considera que la disposición demandada debe ser declarada exequible por la Corte Constitucional. Dice que hay tres razones que sustentan esta posición, en primer lugar (1) que los artículos 112 y 40 de la C.P. se encuentran concatenados y configuran ambos el principio de democracia representativa y que siguiendo este principio no se puede concebir que todos los partidos políticos minoritarios deban incidir directamente en las decisiones de las mesas directivas; en segundo término (2) que el tener derecho a ser elegido, no supone para su titular que deban necesariamente estar representados en las mesas directivas de todo cuerpo colegiado. Explica que las minorías son diversas entre sí y difícilmente podría haber al menos un representante de cada grupo político minoritario en toda mesa directiva[100]; en tercer lugar (3) resalta que no se puede identificar el concepto de oposición con el de minoría. Considera que esta identificación es errónea, ya que si bien es cierto que los grupos de oposición suelen ser minoritarios[101], las nociones de minoría y oposición son diferentes. En este sentido indica que Corte Constitucional ha reconocido la existencia de otras minorías[102], y explica que, “el artículo 112 de la Constitución no protege sólo a quienes se oponen al gobierno de turno, sino a un espectro mucho más amplio de colectividades”[103]. 5.2 Explica que la norma demandada garantiza que haya pluralidad en las mesas directivas, pero que esto no implica que haya paridad en las mismas. Dice que la propia Constitución en el artículo 112 indica que la representación de los partidos y movimientos políticos minoritarios en las mesas directivas de los cuerpos colegiados debe ser “según su representación en ellos”. 5.3 En este sentido explica que, “…exigir que uno de los miembros de las mesas directivas de las Comisiones del Congreso pertenezca a un grupo minoritario de oposición, constituiría una infracción a la precitada norma constitucional, ya que la esencia de la democracia es dar igual representación a movimientos que tienen claramente menor respaldo popular en que por excelencia constituye el cuerpo de representación política dentro del Estado”[104]. Concluye sobre este punto que la norma demandada ya garantiza que exista cierta pluralidad en la conformación de las mesas, en cuanto prohíbe expresamente que su presidente y vicepresidente pertenezcan al mismo partido o movimiento político. 5.4 Indica que no resulta adecuado garantizar a la oposición tener asiento en las mesas directivas, ya que la calificación de un partido o movimiento político como de oposición depende de una declaración que hace la misma colectividad[105]. En este orden de ideas subraya que dada la alta volatibilidad de los partidos y movimientos políticos en Colombia, cuya posición frente al Gobierno Nacional cambia con frecuencia, no parece apropiado que la conformación de las mesas de las comisiones del Congreso de la República dependa únicamente de una auto- calificación. 5.5 De otra parte dice que no está de acuerdo con la posición de la demandante de que la conformación de las mesas directivas del Congreso deba regularse a través de una Ley Estatutaria. Sobre este punto indica que la norma demandada concierne particularmente a la organización interna de las comisiones del Congreso de la República, ya que, “El artículo 40 de la Ley 5 de 1992 simplemente determina la conformación de la antedichas comisiones asunto esencial para que el proceso legislativo pueda desarrollarse con normalidad. De esta manera, la disposición en mención tiene como finalidad regular la expedición de las demás leyes y en consecuencia debe hacer parte de una ley orgánica antes que de una estatutaria[106]”. 5.6 Dice que si se acoge el argumento de la actora, se estará indicando que toda norma que se refiere a la organización y conformación interna de los órganos de representación política, por afectar las posibilidades de actuación de los partidos y movimientos políticos de oposición, es materia de Ley Estatutaria. Explica que esta interpretación llevaría al absurdo que, “el objeto de regulación de las leyes orgánicas – que rigen el proceso legislativo, que es político por excelencia – se vería notoriamente reducido”[107]. 5.7 Por último indica que la declaratoria de inexequibilidad de la norma debe evaluarse a la luz de los efectos que dicha providencia generaría en la organización interna en el Congreso. En este sentido indica que si la Corte decide declarar inexequible el precepto demandado se debe al menos dictar una sentencia modulativa con efectos diferidos, ya que se dejaría a las Comisiones en el Congreso de la República, sin un elemento fundamental para su organización interna, puesto que la disposición objeto de la demanda es una pieza clave para el funcionamiento del Congreso[108]...