Sentencia C-122 de 2003

C-122-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-122/03 DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Requisito formal ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Delimitación ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Concepto Las zonas de rehabilitación y consolidación son áreas geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales. ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Delimitación mediante decreto legislativo para someter a control constitucional ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Facultades del Presidente GOBIERNO-Autorización para establecer limitaciones de derechos CONMOCION INTERIOR-Declaración supone verdadera ocurrencia de un supuesto de hecho ZONAS DE REHABILITACION-Implicaciones de la delimitación CORTE CONSTITUCIONAL-Examen parte normativa del decreto FACULTADES EXCEPCIONALES-Requisitos para su uso Durante la conmoción interior, las facultades excepcionales no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, no discriminación y motivación de incompatibilidad. Estos principios, definidos por el mismo legislador estatutario, señalan que: i) cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (principio de finalidad); ii) deben ser expresas y claras las razones por las cuales las medidas adoptadas son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente (principio de necesidad); iii) que los decretos legislativos que suspendan leyes deben expresar las razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior (principio de motivación de incompatibilidad); iv) que las medidas expedidas durante los estados de conmoción interior deben guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar (principio de proporcionalidad); y, v) que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (principio de no discriminación). A estos principios legales deben añadirse los de subsidiariedad y el conexidad, que emanan directamente de la Carta y han sido acogidos por la jurisprudencia. ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Justificación del Gobierno para su delimitación ZONAS ESPECIALES DE REHABILITACION-Definición Las Zonas especiales de rehabilitación son “áreas geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales”. ZONAS DE REHABILITACION-Medidas excepcionales Pueden consistir en: 1) Designar un comandante militar bajo cuyo control quedan todos los efectivos de la Fuerza Pública. 2) La restricción de la libertad de circulación y residencia mediante la adopción de medidas como el toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para la movilización, permisos especiales para el libre tránsito, circulación o permanencia restringida o prohibida de personas o vehículos en horas y lugares determinados, informaciones sobre desplazamientos en la zona, revisión de cargas transportadas y restricción al tránsito y permanencia de extranjeros. 3) Restricción al derecho de propiedad mediante la autorización para la utilización de bienes o servicios particulares. Este es el contenido de las medidas excepcionales y adicionales que se pueden adoptar dentro de las zonas de rehabilitación que, como puede verse, sólo afectan las libertades de circulación y residencia y el derecho a la propiedad. GOBIERNO-Circunstancias especiales de alteración del orden público no se detallan en el Decreto de delimitación de zonas ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Supuesto fáctico ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Justificación de la medida ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Cumplimiento de principios ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-No determinación expresa de medidas excepcionales no es inconstitucional ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Condicionamiento de las medidas excepcionales en aras de protección de derechos fundamentales PRINCIPIO DE CONEXIDAD-Requisitos PRINCIPIO DE FINALIDAD-Alcance PRINCIPIO DE FINALIDAD-Razón de ser de las medidas excepcionales PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto/PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Alcance La proporcionalidad ha sido definida como “la justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. De donde puede deducirse que la proporcionalidad "es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos". El principio de proporcionalidad exige que que las medidas expedidas durante los estados de conmoción interior “guarden proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar” (Ley 137 de 1994, artículo 13) y constituye uno de los aspectos reglados del ejercicio de la atribuciones reconocidas al ejecutivo durante la conmoción interior. PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION-Naturaleza Exige el principio de no discriminación que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen diferencia de trato alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Alcance La utilización de las facultades excepcionales se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver la situación de grave alteración del orden público. ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Medidas excepcionales no transgreden Convención Americana de Derechos humanos ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas excepcionales no pueden ser utilizadas siempre que se declare el Estado, sino únicamente cuando se cumplan los principios Referencia: expediente RE-129 Revisión oficiosa del Decreto 2929 de 2002 “Por el cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002” Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES. En cumplimiento de lo previsto en el artículo 214 numeral 6o. de la Constitución Política de Colombia, el Gobierno Nacional, por conducto del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a esta Corporación el mismo día de su expedición, copia del Decreto Legislativo N° 2929 de 2002 para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental. Avocado el conocimiento por el Magistrado Sustanciador, éste ordenó mediante providencia de diez (10) de diciembre de dos mil dos (2002) oficiar al Secretario General de la Presidencia de la República, a fin de que, en trámite con las dependencias gubernamentales pertinentes y dentro de los tres (3) días siguientes a la comunicación de esa providencia, remitiera a esta Corporación los sustentos probatorios y demás elementos que justificaron las motivaciones y la expedición del Decreto 2929 de 2002 “Por el cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002”. Posteriormente, mediante auto del doce (12) de diciembre de 2002, el magistrado sustanciador solicitó al secretario General de la Presidencia de la República que, en trámite con las dependencias gubernamentales pertinentes, remitiera a esta Corporación los sustentos probatorios que demostraran cuál ha sido el accionar de los grupos u organizaciones criminales en los territorios comprendidos dentro de las zonas de rehabilitación y consolidación que por el Decreto 2929 de 2002 se delimitaron. Así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 56 del Acuerdo 05 de 1992, en el mismo auto se ordenó que una vez vencido el término anterior el proceso fuese fijado en lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar el Decreto 2929 de 2002 en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991. De igual manera, en dicho auto se ordenó simultáneamente comunicar la iniciación del proceso a la Fiscalía General de la Nación, y a las gobernaciones de los departamentos de Bolívar, Sucre y Arauca, para que, si lo estimaran conveniente, participaran en el debate jurídico que por este juicio se propicia. Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente. Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión. II. TEXTO DEL DECRETO El texto del Decreto 2929 de 3 de diciembre de 2002, tal como aparece en el Diario Oficial N° 45.020 es el siguiente: "DECRETO 2929 “de 3 de diciembre de 2002 “por el cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002. “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en los Decretos 1837 y 2555 de 2002, y “CONSIDERANDO: “Que el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, el cual fue prorrogado por 90 días más por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 2555 de 2002; “Que el Gobierno Nacional por medio del Decreto 2002 de 2002 adoptó una serie de medidas para el control del orden público y definió las Zonas de Rehabilitación y Consolidación; “Que el artículo 11 del Decreto 2002 de 2002, declarado exequible por la Corte Constitucional, definió como Zona de Rehabilitación y Consolidación aquella área geográfica afectada por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulte necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales, sin perjuicio de la aplicación de las demás dictadas en conmoción interior; “Que existen zonas del país especialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales, de manera que se hace necesario delimitarlas en Zonas de Rehabilitación y Consolidación, con el fin de aplicarles medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos, “DECRETA: “Artículo 1º. Delimítase como Zona de Rehabilitación y Consolidación el área geográfica que incorpora los municipios de: Mahates, María La Baja, Calamar, El Guamo, San Juan de Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolívar, Córdoba, Zambrano y Arroyohondo, en el departamento de Bolívar y los municipios de San Onofre, Colosó, Chalán, Ovejas, Tolú Viejo, Sincé, Galeras, El Roble, San Pedro, Corozal, Sincelejo, San Juan de Betulia, Los Palmitos, Morroa, Buenavista y San Benito Abad, en el departamento de Sucre. “Artículo 2º. Delimítase como Zona de Rehabilitación y Consolidación el área geográfica que incorpora los municipios de Arauca, Arauquita y Saravena, ubicados en el departamento de Arauca. “Artículo 3º. El Presidente de la República designará un Comandante Militar para las Zonas aquí delimitadas, quienes asumirán el control operacional, conforme lo dispone el artículo 13 del Decreto 2002 de 2002. “Artículo 4º. Cuando en una Zona de Rehabilitación y Consolidación concurran dos o más municipios ubicados en diferentes departamentos, la adopción de las medidas adoptadas en este decreto y en el Decreto 2002 de 2002, será de competencia de los Gobernadores de estas Entidades territoriales de consuno. “Artículo 5º. La Policía Nacional hará presencia permanente en los municipios integrantes de las Zonas delimitadas por el presente decreto. “Artículo 6º. Los Ministerios de Educación Nacional, Salud y de Trabajo y Seguridad Social, presentarán planes y proyectos que conlleven a la rehabilitación de las Zonas en sus respectivas áreas. “Artículo 7º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. “Publíquese, comuníquese y cúmplase. “Dado en Bogotá, D. C., a 3 de diciembre de 2002. ÁLVARO URIBE VÉLEZ” (Sigue la firma de todos los ministros) III. PRUEBAS RECIBIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Mediante Oficio de 16 de diciembre de 2002, el Secretario General de la Presidencia de la República, Alberto Velásquez Echeverri, hizo llegar a la Corte Constitucional el siguiente material probatorio: 1. Oficio N° 11414 MDDHH del 13 de diciembre de 2902, suscrito por el viceministro de Defensa Nacional, mediante el cual remite fotocopia del Oficio N° 25040 CGFM-EMC 375 del mismo mes y año y sus anexos, suscrito por el Comandante General de las Fuerzas Militares, en el que se informan las cifras sobre las acciones criminales y terroristas ocurridas en las zonas de rehabilitación y consolidación. 2. Oficio N° 0-54442 del 13 de diciembre de 2002, suscrito por el Director General Jurídico del Ministerio del Interior, por medio del cual adjunta la información enviada por el Director General de Orden Público y Convivencia Ciudadana, e Coordinador del Grupo de Políticas y Prevención (e) de la Dirección General para los Derechos Humanos. 3. Oficio N° 09685 del 13 de diciembre de 2002, suscrito por le Director Nacional de Fiscalías de la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual remite cuadro estadístico que refleja el número de investigaciones iniciadas por ese ente a través de sus delegados, en las Direcciones Seccionales de Fiscalía de Cartagena, Cúcuta y Sincelejo, correspondientes a territorios comprendidos por las zonas de consolidación y rehabilitación. 4. Copia del Oficio N° CGFM-CDO-375 del 9 de octubre de 2002, suscrito por el Comandante General de las Fuerzas Militares sobre la justificación de las zonas de consolidación y rehabilitación. Posteriormente, mediante oficio del 16 de enero de 2003, el Secretario General de la Presidencia de la República remitió los oficios CGFM-EMC-D2-CIC-252 del 16 de diciembre de 2002, suscrito también por el Comandante General de las Fuerzas Militares, que contiene cuadros estadísticos sobre actividades delictivas llevadas a cabo durante 2002 por diferentes grupos delictivos en jurisdicción de las zonas de rehabilitación y consolidación y el oficio DNF 09782 de 19 de diciembre de 2002, suscrito por el director Nacional de Fiscalías que complementa el anterior del mismo funcionario, a que arriba se hizo referencia. IV. INTERVENCIONES. 1. Intervención de la Fiscalía General de la Nación. Intervino dentro del proceso el señor Fiscal General de la Nación, Luis Camilo Osorio Isaza, quien defendió la exequibilidad del Decreto 2929 de 2002. La Fiscalía pone de presente que las zonas de rehabilitación ya fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1024 de 2002. Agrega que el contenido normativo de los artículos 3, 4 y 5 del Decreto 2929 de 2002 en nada contradice la Constitución Política, “pues en ellos se desarrollan los mandatos establecidos por el constituyente para la preservación del orden público en cabeza del ejecutivo”. Por último el señor Fiscal manifiesta su complacencia por la finalidad perseguida por el artículo 6° del Decreto 2929 de 2002, “pues en ella se plasman con gran acierto políticas de rehabilitación social para las zonas especiales de orden público, lo cual es acorde con los fines esenciales del estado social de derecho”. 2. Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas Actuando como director de la Comisión Colombiana de Juristas, intervino dentro del proceso el ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, para quien el Decreto 2929 de 2002 no se ajusta a la Constitución Política. En sustento de su posición afirma que, como lo expuso en intervenciones anteriores ante esta Corporación, llevadas a cabo dentro del proceso seguido para examinar la constitucionalidad de los Decretos 1837 de 2002 y 2555 del mismo año, la opinión de la organización que representa es que el estado de conmoción interior es inconstitucional. En relación concreta con la zonas de rehabilitación y consolidación, el interviniente manifiesta que en su opinión “en vez de ayudar a superar la innegable crisis de orden público y de derechos humanos que existe en el país, lo que hacen es contribuir a su agravamiento”. A su manera de ver, “lo que se requiere para superar la crisis es una política integral de derechos humanos, que es todo lo contrario de la militarización impuesta a través de la creación de las “zonas de rehabilitación y consolidación”. Expuestas estas posiciones, el interviniente pasa a explicar las razones por las cuales estima que la delimitación de las referidas zonas no se ajusta a la Constitución. A su parecer, la delimitación de estas áreas no cumple adecuadamente con los principios de necesidad y proporcionalidad y la limitación de derechos que conlleva no se encuentra debidamente motivada. En efecto, sostiene, no se hace referencia en el Decreto a los supuestos fácticos que demuestran que esas zonas se encuentran especialmente convulsionadas, con lo cual, de contera, se desconoce el principio de necesidad. Afirma que la información de que dispone la Comisión Colombiana de Juristas[1] muestra que si bien la situación en las áreas geográficas cobijadas por el Decreto 2929 de 2002 es muy grave, existen otras zonas del país en donde la alteración del orden público es de mayor gravedad, como el Departamento del Chocó, el de Antioquia o el de Casanare. De esta manera, dice la intervención, no existe claridad en las razones que llevaron al Gobierno a delimitar esas zonas como de rehabilitación y consolidación. Tales razones, continua, quizá sean las expuestas por algunos medios de comunicación, y consistan en proteger el Oleoducto Caño-Limón-Coveñas. A juicio del director de la Comisión Colombiana de Juristas, de lo anterior se desprende el incumplimiento del principio de proporcionalidad, porque no resulta razonable que se adopten medidas más restrictivas en lugares donde la situación no es la más grave, o no es claro que lo sea. Concluye la intervención solicitando que, en virtud de la inconstitucionalidad del Decreto, la Corte no sólo haga esta declaración sino que, adicionalmente, ordene la suspensión de todos los efectos de la declaratoria de las zonas de rehabilitación y consolidación, contemplados en los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Dentro de la oportunidad legal prevista, el señor Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 1° a 5° del Decreto Legislativo 2929 de 2002 y la exequibilidad condicionada del artículo 6° del mismo Decreto. Para el Ministerio Público, el Decreto 2929 de 2002 cumple con todos los requisitos de forma exigidos para este tipo de decretos, en cuanto fue expedido dentro del término de vigencia de la prórroga del estado de conmoción interior declarada mediante el Decreto legislativo 2555 de 2002, contienen la firma de todos los ministros, el título y los considerados explican los motivos por los cuales se delimitan las zonas de rehabilitación y consolidación y temáticamente su contenido tiene relación directa y específica con la situación que motivó la declaración del estado de conmoción interior y su prórroga. En cuanto a la constitucionalidad material del Decreto objeto de este proceso, primeramente el señor procurador indica que la decisión de la Corte en torno a su constitucionalidad debe ajustarse a lo que ella misma decida en torno de la exequibilidad del Decreto2555 de 2002, pronunciamiento no emitido para la fecha del concepto fiscal. Seguidamente el jefe del ministerio público indica que a su juicio “el gobierno Nacional procedió según el orden jurídico vigente, especialmente con lo señalado por la Corte Constitucional en relación con la definición y delimitación de zonas de rehabilitación consolidación, al delimitar expresamente como tales, mediante los artículos 1° y 2° del Decreto Legislativo 2929 de 2002, las dos áreas geográficas, una conformada por diez municipios del departamento de Bolívar y diez y seis de Sucre, y tres del departamento de Arauca, respectivamente.” En relación con la afirmación contenida en los considerándoos del Decreto 2929 de 2002, según la cual las zonas que se delimitan están especialmente convulsionadas por el accionar de organizaciones criminales y, en tal virtud, requieren la aplicación inmediata de medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público, la vista fiscal manifiesta que “tanto en el extenso acervo probatorio allegado por el Gobierno Nacional al expediente como por los acontecimientos tan difíciles de orden público que soportan las zonas delimitadas, especialmente desde el mes de septiembre del año anterior hasta el momento de presentación del presente concepto fiscal, es un hecho notorio que las zonas definidas por el gobierno Nacional como de rehabilitación y consolidación se encuentran sumergidas en unas condiciones de grave perturbación del orden público que atentan contra la estabilidad institucional, la seguridad del estado y la convivencia ciudadana, las que no han podido ser conjuradas mediante las atribuciones ordinarias policivas.” Después de hacer un somero examen de las pruebas adosadas por el Gobierno al expediente, concluye que “las zonas delimitadas en los artículos 1° y 2° del Decreto 2929 de 2002 se ajustan al orden constitucional vigente”. Agrega que “su delimitación resulta razonable, en cuanto a su necesidad y proporción, ya que es precisamente de esta manera como claramente se pueden aplicar las medidas excepcionales de control del orden público que las regiones establecidas requieren...” Prosigue entonces el concepto fiscal refiriéndose a los demás artículos del Decreto. En cuanto al 3°, que prescribe que el Presidente de la República designará un comandante militar para las zonas delimitadas en los artículos 1° y 2°, bajo cuyo control operacional quedarán todos los efectivos de la fuerza pública que se encuentren en el área respectiva, el señor procurador señala que el artículo 13 del Decreto 2002 de 2002 tenía idéntico alcance normativo y fue declarado exequible por esta Corporación mediante Sentencia C-1024 de 2002, por ceñirse a las funciones presidenciales de dirigir la fuerza pública como comandante supremo, según el tenor de los numerales 3° y 4° del artículo 189 de la Constitución. en tal virtud solicita a la Corte declarar la exequibilidad del referido artículo 3° del Decreto 2929 de 2002. En relación con el artículo 4°, que establece el mecanismo general de adopción de medidas especiales en las zonas de rehabilitación y consolidación, indicando que habrá una competencia compartida o de consuno en cabeza de los gobernadores de los departamentos involucrados, cuando se trate de adoptar tales medidas en zonas conformadas por municipios pertenecientes a más de un departamento, el concepto del Ministerio Público señala que dicha disposición se ajusta a la Carta, por cuanto “las gobernaciones, como entidades territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses ... lo cual se traduce en el derecho a gobernarse por autoridades propias.” Agrega que el artículo 4° permite “llenar el vació dejado por el retiro del ordenamiento jurídico del artículo 24 del Decreto 2002 de 2002, mediante la sentencia C-1024 de 2002, que radicaba la adopción de las decisiones de competencia de los gobernadores asignadas en el referido decreto en cabeza del Ministro del Interior, cuando se presentara concurrencia de jurisdicción territorial de dos o más departamentos en la composición municipal de las zonas de rehabilitación o consolidación.” En torno del artículo 5° del Decreto 2929 de 2002, referente a la presencia permanente de la Policía Nacional en las zonas de rehabilitación y consolidación, la vista fiscal estima que dicho artículo resulta ajustado a las normas superiores, dado que el fin primordial de la Policía Nacional es “el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”, según el tenor del artículo 218 de la Constitución. En este punto, el señor Procurador pone de presente la importancia de la medida, si se tiene en cuenta que actualmente “en 157 municipios del país no hay presencia de la Policía Nacional por las dificultades de orden público a que se han visto sometidos” y que algunos de los municipios de las zonas delimitadas en el Decreto sufrieron de esta carencia desde 1996. Finalmente, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del artículo 6° del Decreto 2929 de 2002, que ordena a los Ministerios de Educación Nacional, Salud y de Trabajo y Seguridad Social, presentar planes y proyectos que conlleven a la rehabilitación de las zonas de rehabilitación y consolidación. Al juicio fiscal, “teniendo en cuenta que el decreto legislativo 2929 dejará de regir tan pronto se declare restablecido el orden público... y que la finalidad del artículo 6° está íntimamente ligada con la intención del estado de conmoción interior en cuanto al restablecimiento del orden público, en donde las acciones sociales son fundamentales para impedir la extensión de los efectos de su perturbación y de su perniciosa retroalimentación, debe darse cumplimiento efectivo a tal mandato de inversión social lo más pronto posible y dentro del término de vigencia del Decreto 2929 de 2002, presentando los Ministerios de Educación Nacional, Salud y de Trabajo y Seguridad social los planes y proyectos que en verdad conlleven a la rehabilitación y consolidación de las zonas delimitadas en los artículos 1° y 2°” . Bajo el respetivo condicionamiento, el Procurador entiende que la disposición se ajusta a la Constitución. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 numeral 7o. de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 214 numeral 6o. del mismo Estatuto Superior, corresponde a la Corte Constitucional decidir sobre la constitucionalidad del Decreto N° 2929 de 3 de diciembre de 2002, “por el cual se delimitan unas zonas definidas e el Decreto 2002 de 2002”, por ser éste de carácter legislativo, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1837 de 2002, por medio del cual se declaró el Estado de conmoción interior en todo el territorio nacional. B. Examen de los requisitos formales. 2. El Decreto N° 2929 de 3 de diciembre de 2002 “por el cual se delimitan unas zonas definidas e el Decreto 2002 de 2002” cumple con los requisitos de forma previstos en los artículos 213 y 214 de la Carta Política, por las siguientes razones: * El Decreto legislativo materia de revisión constitucional lleva la firma del Presidente de la República y de todos sus ministros, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 214 numeral 1° de la Constitución Política. * El mencionado Decreto fue expedido con fundamento en el Decreto N°. 1837 del 11 de agosto de 2002, por el cual se declaró la conmoción interior en todo el territorio nacional, Decreto que fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-802 de 2002[2], y posteriormente prorrogado mediante Decreto 2555 de 2002, igualmente declarado exequible mediante Sentencia C- 063 de 2003. * El Decreto que se revisa fue remitido a la Corte Constitucional el mismo día de su expedición por el Secretario General de la Presidencia de la República, y recibido también el mismo día en la Secretaría de la Corte Constitucional, según lo dispuesto por el numeral 6° del artículo 214 de la Constitución Política. * El Decreto N° 2929 de 2002 se encuentra motivado y fundamentado, en los términos del artículo 214 de la Constitución Política. * El Decreto bajo examen se expidió durante el término de conmoción interior decretada mediante el Decreto 1837 de 11 de agosto de 2002. En virtud de lo anterior, encuentra esta Corporación que el Decreto 2929 de 2002 cumple con los requisitos y presupuestos constitucionales de orden formal exigidos para este tipo de decretos legislativos, es decir, no adolece de vicios de procedimiento en su expedición que afecten su validez. C. Examen material del Decreto 2929 de 2002 C.1 Facultades del Ejecutivo para crear zonas de consolidación y rehabilitación durante el Estado de conmoción interior. Alcance del control de constitucionalidad en el presente caso. 3. Previamente al examen material del Decreto 2929 de 2002 debe la Corte indicar que en la presente ocasión el examen de constitucionalidad que debe llevar acabo se hará dentro del contexto normativo al cual pertenece el Decreto bajo examen, es decir, teniendo en cuenta que fue expedido en desarrollo concreto del Decreto 2002 de 2002, cuyos artículos 11 y siguientes definen el concepto de zonas de rehabilitación y consolidación y las medidas que pueden adoptarse dentro de ellas para lograr el restablecimiento del orden público o impedir la extensión de los efectos de la conmoción, y también en desarrollo del Decreto 1837 del mismo año, mediante el cual el Gobierno Nacional declaró la conmoción interior en todo el territorio de la República. No será entonces un examen aislado de sus normas, sino contextualizado en este conjunto normativo, para verificar su conformidad con la Carta y con la Ley 137 de 1994, estatutaria sobre estados de excepción. El artículo 12 del Decreto legislativo 2002 de 2002 disponía que, durante el estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002, existirían unas zonas de rehabilitación y consolidación que serían delimitadas por el Presidente de la República, en ejercicio de sus atribuciones para la conservación y restablecimiento del orden público en todo el territorio nacional. Según lo dispone el artículo 11 del mismo Decreto 2002 de 2002 declarado exequible por esta Corporación, las zonas de rehabilitación y consolidación son áreas geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales. En la Sentencia C-1024 de 2002[3] la Corte consideró que el artículo 12 era inconstitucional, pues en él se definía la existencia de las zonas de rehabilitación y consolidación pero las mismas no se determinaban geográficamente.[4] Siendo que en ellas operarían restricciones de los derechos fundamentales adicionales a que rigen para la generalidad del territorio nacional durante la conmoción interior, la Corporación estimó que era necesario que tal delimitación fuera hecha en cada caso mediante decreto legislativo, proferido por el presidente de la República con la firma de todos sus ministros, pues de otra forma el establecimiento de dichas zonas quedaría ajeno al control constitucional. Es decir, la Corte no consideró que la creación de zonas de rehabilitación y consolidación fuera inconstitucional. Lo que estimó inexequible fue la posibilidad de que el Presidente las delimitara en ejercicio de sus atribuciones de mantener el orden público, mediante la expedición de decretos que no fueran de rango legislativo y, en cuanto tales, sujetos al control de constitucionalidad por parte de esta Corporación. En este sentido, en la mencionada Sentencia C-1024 de 2002, al estudiar la constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2002 de 2002 se dijo lo siguiente: “...las zonas de rehabilitación y consolidación en cuanto fijan el ámbito espacial de aplicación de normas de excepción para la limitación adicional de derechos fundamentales, necesariamente deben ser objeto de delimitación en un decreto legislativo, dictado por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros. Es claro que ello ha de ser así, pues la definición sobre en cuáles municipios del territorio nacional que formarían una zona de rehabilitación y consolidación entrarían a operar restricciones adicionales a los derechos fundamentales, no puede adoptarse por un decreto ejecutivo o por otro acto administrativo, sino por una norma que tenga la categoría de ley material, es decir, por un decreto legislativo. “En caso contrario, el establecimiento de zonas especiales para limitar adicionalmente los derechos fundamentales quedaría fuera del control constitucional con violación manifiesta de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Carta Política. Además, se dificultaría en alto grado el seguimiento que la comunidad internacional ha de realizar sobre las medidas excepcionales restrictivas de las libertades públicas, conforme a lo dispuesto por el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, según lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. “La Corte encuentra constitucional la posibilidad de restringir en las zonas de rehabilitación los derechos fundamentales señalados. En consecuencia, en principio los decretos legislativos que se dicten para delimitar su área geográfica pueden hacer tales restricciones. Sin embargo, en cada caso, el Gobierno Nacional deberá cumplir los requisitos señalados en la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, tanto formales como de fondo. “Corolario obligado de lo anteriormente expuesto, es entonces que el artículo 12 del decreto objeto de revisión, en cuanto atribuye al Presidente de la República la facultad de delimitar las zonas de rehabilitación y consolidación a que se ha hecho mención, es contrario a la Carta Política y así se declarará por la Corte. “... Como puede observarse el artículo 11 del decreto objeto de control constitucional define las zonas de rehabilitación y consolidación como áreas geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde para garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, sea necesaria la aplicación de medidas excepcionales, “sin perjuicio de la aplicación de las demás medidas dictadas con base en la conmoción interior”. La finalidad señalada en esa norma no se opone a la Constitución. En efecto, el Presidente de la República, en ejercicio de sus funciones tiene la alta misión constitucional de conservar y restablecer el orden público en todo el territorio nacional, así como garantizar a los habitantes del mismo la estabilidad de las instituciones y la protección debida por las autoridades, para que sean realidad los fines esenciales del Estado señalados en la Carta Política, razón esta por la cual el artículo 11 del decreto referido resulta ajustado a la Constitución. 4. Así pues, está definido por esta Corporación que el Presidente tiene durante el estado de conmoción interior facultades para crear mediante decreto legislativo zonas especiales de consolidación y rehabilitación, como lo hace en el Decreto 2929 de 2002 que ahora se examina. De esta manera, este último cumple con lo dispuesto por la misma Corte respecto de la forma jurídica mediante la cual deben crearse las referidas zonas especiales en la presente situación de alteración del orden público interno. Ahora bien, toda vez que, como se dijo, la creación de las referidas zonas llevada a cabo en desarrollo específico del Decreto 2002 de 2002 autoriza al Gobierno para establecer en ellas las limitaciones especiales de derechos que en tal Decreto se señalan, resulta necesario que esta Corporación examine si en la parte de consideraciones del Decreto 2929 está debidamente motivada la necesidad de delimitar tales zonas y, adicionalmente, si esta motivación es real, es decir, si se sustenta en hechos efectivamente acaecidos y conexos con la situación que dio origen a la perturbación del orden público, es decir si el supuesto fáctico es verdadero, para lo cual debe hacer un ejercicio de apreciación probatoria. Debe además verificar la Corte que en la valoración de los hechos que dan lugar a la delimitación de zonas de rehabilitación, no se incurra en un error manifiesto. Al estudiar la constitucionalidad del Decreto 1837 de 2002 dijo la Corte en la Sentencia C- 802 de 2002[5], que la declaración de conmoción interior no sólo supone la verdadera ocurrencia de un supuesto de hecho que consiste en la alteración del orden, sino que dicha alteración debe ser grave, de manera tal que implique un atentado inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. La apreciación de la gravedad de esta alteración supone un ejercicio valorativo que corresponde hacer al Presidente, que “Si bien se trata de un presupuesto valorativo, ello no impide que tal valoración sea objetivable, esto es, que ella sea susceptible de determinar como arbitraria o como fruto de un error manifiesto”. De similar manera, la delimitación de zonas de rehabilitación implica no sólo un supuesto fáctico, sino la valoración de la gravedad del mismo. Tal gravedad debe ser tal que exija la utilización de una o más de las medidas previstas anticipadamente en el Decreto 2002 de 2002. Esa valoración, que incumbe al Presidente de la República, como en el caso anterior debe ser objetiva, es decir ajena a errores manifiestos o arbitraria. Verificado lo anterior, la Corte debe también examinar el articulado de la parte normativa del Decreto, para establecer que cada una de las disposiciones resulte conforme con la Carta, con la ley estatutaria de estados de excepción y con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. Debe constatar especialmente que no se afecten los derechos intangibles mencionados por el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos[6], ni se suspenda o afecte en su núcleo esencial ningún derecho fundamental[7]. Además, de conformidad con lo indicado por el artículo 9° de la Ley 137 de 1994, el examen de constitucionalidad debe tener en cuenta que, durante la conmoción interior, las facultades excepcionales no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción, sino únicamente cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, no discriminación y motivación de incompatibilidad. Estos principios, definidos por el mismo legislador estatutario, señalan que: i) cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos (principio de finalidad); ii) deben ser expresas y claras las razones por las cuales las medidas adoptadas son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente (principio de necesidad); iii) que los decretos legislativos que suspendan leyes deben expresar las razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior (principio de motivación de incompatibilidad); iv) que las medidas expedidas durante los estados de conmoción interior deben guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar (principio de proporcionalidad); y, v) que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (principio de no discriminación). A estos principios legales deben añadirse los de subsidiariedad y el conexidad, que emanan directamente de la Carta y han sido acogidos por la jurisprudencia[8]; según el primero, la utilización de las facultades excepcionales se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver la situación de grave alteración del orden público. Según el segundo, debe existir una relación material entre las causas invocadas por el Gobierno al declarar la conmoción interior y los motivos esgrimidos por él posteriormente en los decretos legislativos subsiguientes. Sin embargo, debe aclarar la Corte que las medidas que en virtud de la creación de las zonas de consolidación rehabilitación puede adoptar el Gobierno Nacional, señaladas en los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002, en sí mismas no serán objeto de examen de constitucionalidad en la presente oportunidad, pues este estudio ya se hizo al momento de ejercer el control automático sobre este último Decreto. En tal virtud, si la Corte encontrare que la delimitación de las zonas de rehabilitación que mediante el Decreto 2929 de 2002 se llevó a cabo resulta conforme con la Constitución, la Ley 137 de 1994 estatutaria de estados de excepción, y las normas de Derecho internacional que rigen la materia, consecuentemente el Gobierno tendría en dichas áreas geográficas las atribuciones especiales descritas en el Decreto 2002 de 2002, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció esta Corporación.[9] En efecto, la Corte entiende que la delimitación de las zonas de rehabilitación y consolidación se lleva a cabo con el objetivo de adoptar allí las medidas especiales y adicionales señaladas en los artículos 11 y siguientes del Decreto 2002 de 2002, sin que sea necesario que al delimitarlas el Gobierno mencione expresamente que hará uso allí de una o varias de las referidas atribuciones. Lo anterior en virtud de que la causa final subyacente en la delimitación de las zonas es el restablecimiento del orden, lo cual no se logra exclusivamente con la demarcación geográfica de la parte del territorio especialmente afectada por la acción de grupos delincuenciales, sino que exige la subsiguiente adopción de medidas especiales. Y también porque la naturaleza de estas medidas imponibles, restrictivas de ciertos derechos fundamentales, requiere la valoración circunstancial de su finalidad y proporcionalidad en determinado momento, que no puede predeterminarse anticipadamente en normas con rango legal. Adicionalmente, el Gobierno, en la parte de consideraciones del Decreto bajo examen, expresamente se refiere a que utilizará una o más de las medidas excepcionales cuya aplicación en dichas áreas está prevista por el aludido Decreto 2002 de 2002, lo cual resulta acorde con el espíritu del artículo 9° de la Ley 137 de 1994, según el cual las facultades de que dispone el Ejecutivo durante los estados de conmoción interior no se utilizan sino cuando, en las condiciones concretas de su ejercicio, median las circunstancias de que permiten el cumplimiento de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad y las demás condiciones y requisitos a que se refiere dicha Ley. C.2 Justificación dada por el Gobierno Nacional para delimitar las zonas de consolidación y rehabilitación que en el Decreto 2929 de 2002 se señalan. 5. En la parte de consideraciones del Decreto 2929 de 2002 el Gobierno Nacional adujo lo siguiente: i) que mediante el Decreto 1837 de 2002 había sido declarado el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, el cual había sido prorrogado mediante el Decreto 2555 de 2002. ii) Que mediante Decreto 2002 de 2002 el Gobierno Nacional había definido el concepto de zonas de consolidación y rehabilitación, definición contenida en el artículo 11 del referido Decreto, el cual había sido declarado exequible por la Corte Constitucional. iii) Que existen zonas del país especialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales, por lo cual era necesario delimitarlas como zonas de rehabilitación y consolidación, con el fin de aplicarles medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos. Se pregunta la Corte si estas manifestaciones contenidas en la parte de consideraciones del Decreto 2929 de 2002 son suficientes para justificar la delimitación de las zonas de rehabilitación y consolidación a que se refieren sus artículos 1° y 2°. Las Zonas especiales de rehabilitación son “áreas geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales”[10]. Nótese que la definición legal no exige que tales zonas sean las más afectadas por la acción de tales grupos, dentro del contexto de todo el territorio nacional. Simplemente menciona que se trata de áreas “afectadas por acciones de grupos criminales” en donde para garantizar la estabilidad institucional restablecer el orden o proteger a la población es menester la aplicación de medidas excepcionales. Esas medidas están reguladas en los artículos 13 a 24 del Capítulo II del Decreto 2002 de 2002 y pueden consistir en: 1) Designar un comandante militar bajo cuyo control quedan todos los efectivos de la Fuerza Pública[11]. 2) La restricción de la libertad de circulación y residencia mediante la adopción de medidas como el toque de queda, retenes militares, indicativos especiales para la movilización, permisos especiales para el libre tránsito, circulación o permanencia restringida o prohibida de personas o vehículos en horas y lugares determinados, informaciones sobre desplazamientos en la zona, revisión de cargas transportadas y restricción al tránsito y permanencia de extranjeros.[12] 3) Restricción al derecho de propiedad mediante la autorización para la utilización de bienes o servicios particulares[13]. Este es el contenido de las medidas excepcionales y adicionales que se pueden adoptar dentro de las zonas de rehabilitación que, como puede verse, sólo afectan las libertades de circulación y residencia y el derecho a la propiedad. De esta manera, al delimitar las zonas de rehabilitación y consolidación señaladas en el Decreto 2929 de 2002, el Gobierno no solo señala un área geográfica, sino que implícitamente autoriza la imposición dentro de esas zonas de las medidas excepcionales anteriormente descritas. Al decir que “existen zonas del país especialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales, de manera que se hace necesario delimitarlas en Zonas de Rehabilitación y Consolidación, con el fin de aplicarles medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos”, el Gobierno hace relación a una situación fáctica de alteración del orden público de especial gravedad, motivada por la actividad de grupos criminales, que exige la adopción de las medidas especiales aludidas, las cuales resultan adicionales a las que, por virtud de la declaración de la conmoción interior y de la expedición de otros decretos legislativos, se aplican en la generalidad del territorio nacional. No estima la Corte que la descripción y comprobación detallada de estas circunstancias especiales de alteración del orden público que impone la adopción de las mediadas suplementarias tenga que ser hecha dentro del mismo texto de la parte considerativa del decreto que delimita las zonas de rehabilitación y consolidación. Este deber no se impone al Gobierno en el presente caso, por dos razones que son las siguientes: 1) En primer lugar porque toda vez que el Decreto 2929 de 2002 se expide, como él mismo lo indica, en desarrollo de la declaración de conmoción interior efectuada mediante el Decreto 1837 del mismo año, y también en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 11 y 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002, la alusión a “zonas especialmente convulsionadas” remite lógicamente a los mismos motivos aducidos por el Gobierno Nacional al declarar el estado de conmoción interior mediante el referido Decreto 1837 de 2002. Es decir, las zonas “especialmente convulsionadas” deben entenderse como aquellas en que se presentan con mayor intensidad los supuestos fácticos que llevaron a declarar turbado el orden en todo el territorio nacional, sin que esos motivos deban ser nuevamente descritos y pormenorizados en el Decreto de delimitación. La Corte entiende que con la expresión “zonas especialmente convulsionadas” se hace alusión a que los mismos motivos o supuestos fácticos que estuvieron presentes para declarar la conmoción interior en todo el territorio nacional, se encuentran presentes en las zonas que ahora se delimitan como de rehabilitación o consolidación, con la peculiaridad de que en ellas estos hechos perturbadores del orden presentan una mayor intensidad y aptitud desestabilizadora. 2) Porque esa demostración detallada y exhaustiva, con mención de datos estadísticos y descripción pormenorizada de los alcances de las acciones perturbadoras del orden, que exigen la adopción de medidas excepcionales, corresponde hacerla al Gobierno dentro del juicio de exequibilidad que, en virtud del control automático de constitucionalidad dispuesto por la Carta Política, esta Corporación lleva a cabo, como ahora lo hace. Si bien una lectura aislada de la parte de consideraciones podría llevar a estimar que la motivación que adujo el Gobierno para expedir el Decreto 2929 de 2002 resulta insuficiente al punto de impedir el examen de constitucionalidad, a otra conclusión se arriba cuando se tienen en cuenta las características del Decreto, expedido en desarrollo concreto de los artículos 11 y siguientes del Decreto legislativo 2002 de 2002 y también dentro del contexto de la declaración de conmoción interior llevada a cabo mediante el Decreto 1837 de 2002 y de los supuestos de hecho que la justificaron. La Corte no puede perder de vista estos antecedentes normativos, pues esas normas previas y la motivación que condujo a adoptarlas, asuntos ya examinados por esta Corporación, contribuyen a interpretar el alcance de las manifestaciones del Gobierno consignadas en la parte de consideraciones del Decreto bajo examen y delimitan el efecto jurídico de las decisiones adoptadas por el Ejecutivo al demarcar las zonas de rehabilitación y consolidación a que hace referencia el Decreto 2929 de 2002. Así pues, si bien el Gobierno fue breve al consignar la motivación que lo llevó a expedir el Decreto 2929 de 2002, habiendo sido preferible una relación más extensa y detallada de las razones que lo llevaron a adoptar esa regulación, que facilitara el control de constitucionalidad, lo cierto es que en las expresiones consignadas en la parte de consideraciones del Decreto que ocupa la atención de la Corte hay un mínimo de apreciación de la situación generadora de la decisión, de manera tal que sí es posible adelantar el examen de conformidad con las normas superiores. En efecto, se detecta que en dicha parte considerativa el Gobierno mencionó tres elementos susceptibles de análisis: a. Habló de la existencia de zonas del país especialmente convulsionadas por el accionar de las organizaciones criminales. b. Se refirió expresamente a la finalidad perseguida al delimitar tales zonas, pues dijo que allí “con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil”, se hacía necesaria la adopción de medidas excepcionales. c. En cuanto a la utilización de tales medidas excepcionales, expresó que en dicha áreas podría resultar necesaria “la aplicación de una o más medidas excepcionales” De esta manera, la afirmación de la existencia de zonas especialmente convulsionadas junto con la necesidad de adoptar una o más medidas especiales, siempre y cuando esta realidad sea probada dentro del juicio de constitucionalidad, resulta suficiente justificación expresa para la adopción de las medidas autorizadas por el Decreto 2002 de 2002. Ahora bien, la carga de la prueba de la existencia de estas “zonas especialmente convulsionadas” que constituyen “áreas geográficas afectadas por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulta necesaria la aplicación de una o más medidas excepcionales”[14], corresponde al Ejecutivo. En ese sentido él debe probar dentro de la presente causa, no sólo la existencia de una especial turbación del orden en las áreas delimitadas, sino la necesidad de aplicar medidas adicionales en ellas, a fin de restablecer el orden público. Sin embargo, la Corte estima que no era necesario que el Gobierno señalara específicamente cada una de las medidas que podría llegar a utilizar. Y ello por cuanto, conociéndose cuáles pueden ser tales medidas por estar descritas en el Decreto 2002 de 20002, tal señalamiento no era requerido a fin de poder adelantar el control de constitucionalidad. No puede pensarse que, en el presente caso, en virtud de los dispuesto por el artículo 8° de la Ley 137 de 1994[15] dicha justificación tenga que ser exhaustiva dentro del texto del Decreto en lo relativo a por qué cada una de las medidas restrictivas que pueden adoptarse dentro de las zonas de rehabilitación es necesaria concretamente allí, no siendo suficiente la sola afirmación sobre la presencia de una especial alteración del orden por la acción de los grupos al margen de la ley. Tal interpretación, en el caso concreto de la justificación de las normas del Decreto 2929 de 2002 resulta exagerada, si se tiene en cuenta que el concepto de “zonas de rehabilitación y consolidación” fue encontrado ajustado a la Carta por esta Corporación y que las medidas que en virtud de su delimitación resultan imponibles en tales áreas, diseñadas especialmente para ellas y para la situación que allí se presenta, igualmente fueron consideradas como ajustadas a la Constitución. Tales medidas no se examinaron abstractamente, sino en relación concreta con su destinación a las zonas de rehabilitación y consolidación, es decir, en su vocación a ser aplicadas en ellas. Y en tal condición fueron halladas exequibles. Por ello, en el caso concreto del Decreto 2929 de 2002, al manifestar el Gobierno en su mismo texto que existen zonas especialmente convulsionadas, es decir afectadas de manera especial por la actividad de los grupos delincuenciales responsables de la alteración del orden público, cumple con las exigencias legales de señalar expresamente los motivos por los cuales se delimitan tales áreas e implícitamente se autoriza para imponer en ellas las medidas adicionales a que se refieren los artículos 13 y siguientes del Decreto 2002 de 2002. C.3. Existencia del supuesto fáctico, es decir de los motivos que llevaron a delimitar las zonas de consolidación y rehabilitación en el presente caso. Examen del material probatorio allegado al expediente. En este acápite la Corte relacionará cada una de las pruebas que han sido allegadas al expediente por el Gobierno Nacional y por la Fiscalía General de la Nación, las cuales serán apreciadas en su conjunto y dentro de la sana crítica tanto en sus aspectos cualitativos como cuantitativos y en su mérito para demostrar el supuesto fáctico que motivó la expedición del Decreto 2929 de 2002. C.3.1 Oficio N° 11414 del 13 de diciembre de 2002. 6. Mediante el Oficio N° 11414 MDDHH del 13 de diciembre de 2002, el Viceministro de Defensa Nacional remitió a la Presidencia de la República, con destino a esta Corporación, fotocopia del Oficio N° 25040 CGFM-EMC 375 del mismo mes y año, suscrito por el Comandante General de las Fuerzas Militares, General Jorge Enrique Mora Rangel, en el que se informan las cifras sobre los grupos existentes y las acciones criminales y terroristas ocurridas en las zonas de rehabilitación y consolidación. De dicho oficio y sus anexos, obrantes en el expediente, se extrae la siguiente información: a. Zona del Departamento de Arauca. 7. En relación con la zona de distensión y rehabilitación delimitada en el artículo 2° del Decreto 2929 de 2002, que comprende los municipios de Arauca, Arauquita y Saravena, ubicados en el Departamento de Arauca, el informe del Comandante General de las Fuerzas Militares da cuenta de la existencia en dicha zona de los siguientes grupos criminales que operan en el área: - Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Se ubica en esta zona el Bloque oriental de las FARC, que opera a través de la Cuadrilla N° 10, llamada Guadalupe Salcedo, de la cual forman parte seiscientos hombres, y de la Cuadrilla no 45 integrada por doscientos hombres. Es decir, actúan en dichos municipios ochocientos hombres de las FARC. - Ejército de Liberación Nacional (ELN). De este grupo criminal opera en la zona la Cuadrilla Domingo Laín, con treinta y cinco hombres. - Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Esta organización delincuencial tiene ubicado en la zona el llamado “Bloque llanero”, con doscientos cincuenta hombres. El reporte contenido en el mismo informe sobre las acciones criminales y terroristas registradas en la zona de rehabilitación y consolidación del Departamento de Arauca, es el siguiente: -Hostigamientos antes y después de activar la zona[16]: Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo año: 48 Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del mismo año: 17 - Torres de energía derrumbadas: Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo año: 1 Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del mismo año: 1 Carros bomba: Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo año: 1 Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del mismo año: 2 Homicidios: Del 1° de junio de 2002 al 20 de septiembre del mismo año: 57 Del 21 de septiembre de 2002 al 12 de diciembre del mismo año: 34 b. Zona de los Departamentos de Bolívar y Sucre: 8. En relación con la zona de rehabilitación y consolidación delimitada en el artículo 1° del Decreto 2929 de 2002, que incorpora los municipios de Mahates, María La Baja, Calamar, el Guamo, San Juan Nepomuce...