Sentencia C-122 de 1999

C-122-99 Sentencia C-122/99 Sentencia C-122/99 EMERGENCIA ECONOMICA-Subsectores para los cuales es exequible Los subsectores para los cuales la Corte encuentra exequible la declaratoria de emergencia contenida en el Decreto No. 2330 de 1998 objeto de revisión, son los siguientes: los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC; el sector de las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito, se encuentren o no intervenidas o en liquidación; y, las instituciones financieras de carácter público. Esos subsectores, además de recoger a los usuarios del sistema financiero que representan los segmentos de población más vulnerables, tienen una protección constitucional específica y especial, que justifica medidas de excepción, pues se imponen sus intereses en cuanto articulados a sus necesidades básicas y a la realización de sus derechos fundamentales. SECTOR FINANCIERO SOLIDARIO-Protección y fortalecimiento La protección y fortalecimiento del sector financiero solidario, cuando éste afronta una delicada crisis, que trasciende y afecta los intereses individuales de sus ahorradores, es una responsabilidad del Estado de origen constitucional, que de no poder realizarse con los instrumentos ordinarios que emanan de la Constitución y la ley, amerita y justifica la decisión del Gobierno de recurrir al Estado de excepción. INSTITUCIONES FINANCIERAS DE CARÁCTER PUBLICO-Justificación de medidas de emergencia Es claro que las instituciones financieras de carácter público pertenecen a la Nación, esto es a todos y cada uno de los asociados, cuyo patrimonio se verá afectado y disminuido, si el Estado, a través de los poderes públicos, pero específicamente de las autoridades administrativas no ejerce un control eficiente y oportuno sobre la actividad de las mismas y de ser el caso no las interviene, para lo cual encuentra fundamento en el artículo 334 de la C.P., pues eso implicaría desconocer y poner en riesgo la primacía del interés general. En esa perspectiva, la actual situación de dichos establecimientos, caracterizada por problemas de iliquidez, insolvencia y rentabilidad negativa, justifican medidas de emergencia que salvaguarden el patrimonio público, sin perjuicio de las acciones penales y disciplinarias a que haya lugar, cuando se determine quiénes son los responsables de esa situación y sin que tales medidas desplacen o sustituyan aquellas que debe diseñar e implementar el Gobierno Nacional, para prevenir y sancionar a quienes por negligencia o corrupción sean responsables de la crisis. ACTIVIDAD BANCARIA-Naturaleza La actividad bancaria, dada su caracterización y trascendencia dentro del marco de organización jurídico-política propia del Estado Social de Derecho, es un servicio público, pues además de la importancia de la labor que desempeñan los establecimientos del sector financiero, públicos y privados, la misma está ligada directamente al interés de la comunidad, que reclama las condiciones de permanencia, continuidad y regularidad que le son inherentes, y su regulación y control son responsabilidad directa del Estado. A partir de los anteriores presupuestos, se entiende por qué, el Constituyente, en el caso específico de los establecimientos de crédito, le impuso al Estado el deber de regular su actividad, condicionándola y sometiéndola a unas reglas y controles específicos, que deben operar de manera tal que se realice el principio superior que señala la primacía del interés general sobre el particular; ese deber de regulación incluye, desde luego, el deber de hacer efectiva la responsabilidad de los agentes económicos proveedores de bienes y servicios, específicamente de los propietarios y administradores de los establecimientos de crédito DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Subsidiariedad La declaratoria de un estado de excepción está supeditada a la aplicación previa de la regla de la subsidiariedad, que implica que su utilización sólo proceda ante la imposibilidad o insuperable insuficiencia de los instrumentos ordinarios de los que disponen los poderes públicos. SECTOR FINANCIERO-Problemas no tienen carácter de sistémicos El deterioro de los indicadores del sistema financiero se viene presentando, como se observa en la información remitida por las distintas autoridades económicas, desde 1996, y se agudizó en el segundo semestre de 1998; no obstante, tal situación no ha dado lugar a riesgos de insolvencia o iliquidez del sistema en su conjunto. Si bien el sector financiero afronta problemas, ellos no tienen el carácter de sistémicos de acuerdo con el resultado del análisis de la base probatoria recopilada por la Corte. Es claro que una cosa es una crisis sistémica de solvencia o de liquidez, la cual amenazaría sin duda la estabilidad de la economía, y otra muy distinta una crisis de rentabilidad que es la que afecta a los establecimientos de crédito, especialmente a los privados, que se traduce en ganancias decrecientes, pero que definitivamente no puede asimilarse a un proceso de resquebrajamiento de las bases del sistema. SECTOR FINANCIERO DE CARÁCTER PRIVADO-Inconstitucionalidad de la declaratoria de emergencia económica Si se tiene en cuenta que el Congreso, en desarrollo de ese mandato constitucional, expidió la Ley 35 de 1993, y que ésta consagra los objetivos de la intervención en su artículo 1o. y los instrumentos para realizarla en el artículo 3º, es imperativo concluir que el Gobierno Nacional contaba con claros y definidos instrumentos de carácter ordinario, al menos en lo que se refiere al sector financiero de carácter privado, para tomar las medidas que expidió acudiendo al estado de excepción, lo que vicia de inconstitucionalidad la declaratoria de emergencia económica para ese subsector. EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL E INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Alcance Es indudable que la interpretación que se sustenta constituye un avance de las facultades de interpretación de la Corte, pues ella, al igual que otros tribunales constitucionales, para ejercer el control normativo que le corresponde, amplía el ámbito de las llamadas sentencias condicionadas o portadoras de restricciones específicas que ya son objeto de estudio y clasificación en el derecho constitucional de los países europeos y de algunos de América Latina. No hay duda tampoco que estos deberes de interpretación tienen más cabida si el objeto del control no presenta la precisión y claridad que la Carta Política exige cuando se trata de ejercer facultades extraordinarias, (art. 150, ord. 10), otorgadas por el Congreso o facultades extraordinarias derivadas de los Estados de excepción. Todo ello constituye una grave responsabilidad de la Corte al asumir su misión de control, sin que se comprometan los valores fundantes del Estado Social de Derecho cuya guarda se le ha confiado. Lo cual justifica, pues, la decisión que, en forma muy definida, avala la constitucionalidad de una parte precisa y restrictiva del decreto, pero declara la inexequibilidad del resto de las normas que integran su texto. Referencia: Expediente R.E-103 Decreto No. 2330 del 17 de noviembre de 1998 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social". Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Santa Fe de Bogotá D.C., primero (1º) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999). I. ANTECEDENTES El día 17 de noviembre de 1998, el señor Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, remitió a esta Corporación copia auténtica del Decreto No. 2330 del 16 de noviembre de 1998, por el cual se declaró el estado de emergencia económica y social. Cumplidos los trámites legales y constitucionales para estos procesos, procede la Corte a decidir. II. El TEXTO DEL DECRETO El texto del Decreto 2330 del 16 de noviembre de 1998, es el siguiente: DECRETO NUMERO 2330 DE 1998 (16 de noviembre) “Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social” EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto por la Ley 137 de 1994 y CONSIDERANDO: 1. Que el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito amenaza perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social. 2. Que el reciente agravamiento de la crisis financiera internacional ha generado una disminución en el flujo neto de capitales externos, lo cual tiene graves consecuencias sobre la economía nacional y especialmente sobre el sector financiero. 3. Que la crisis internacional se agudizó de manera inesperada a raíz de la cesación de pagos de las obligaciones crediticias de Rusia del ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil. Estos factores han generado desconfianza entre los inversionistas y prestamistas internacionales, que se manifiesta en una drástica reducción de los recursos disponibles y en un considerable aumento de los márgenes crediticios de los países en vías de desarrollo al extremo que el Fondo Monetario Internacional convocó a una reunión de emergencia a los ministros de hacienda y presidentes de bancos centrales de los países latinoamericanos. En Colombia, ello se ha reflejado en una reducción de los ingresos netos de capital extranjero y en una liquidación de inversiones de los fondos de capital foráneo. Adicionalmente, se han frustrado decisiones de inversión extranjera en el país, incluidas algunas de gran importancia para el sector financiero. 4. Que esta situación, sumada a las restricciones monetarias que se mantuvieron a lo largo del presente año, ha generado altas tasas de interés y la casi total desaparición de la demanda por títulos de mediano y largo plazo. 5. Que lo anterior ha inducido un descenso en los plazos promedio de los pasivos del sector financiero con el público, hasta el extremo en el cual más del 70% del total de las captaciones de dicho sector en el mes de septiembre y octubre estaban contratadas a quince (15) días. 6. Que de prolongarse esta situación, se pone en peligro la estabilidad y permanencia de los establecimientos de crédito dadas las dificultades de garantizar la liquidez a los ahorradores. 7. Que de acuerdo con los balances de las entidades financieras, la sostenida inflexibilidad de las tasas de interés a la baja ha ocasionado un marcado incremento de la cartera vencida y de los activos improductivos durante los últimos meses, lo que pone en peligro la estabilidad y solvencia de los establecimientos de crédito. En efecto, el indicador de cartera vencida ha alcanzado su mayor nivel desde la anterior década al ascender a nueve punto siete por ciento (9.7%) en octubre pasado. Más aún, la tasa anualizada de deterioro de este indicador durante los últimos tres (3) meses ha sido superior al 90%. Esta tendencia es aún más pronunciada en el sector de corporaciones de ahorro y vivienda cuyo indicador de morosidad ha alcanzado niveles críticos colocándose en el doce punto dos por ciento (12.2%) en octubre pasado. Esta difícil situación que atraviesa el sistema de financiación de vivienda amenaza con generalizarse respecto de los demás establecimientos de crédito. 8. Que ante estos hechos, las autoridades económicas han agotado las medidas a su alcance. Entre las medidas adoptadas se encuentran: · Reducción de los encajes y remuneración de los mismos. · Ampliación del suministro de liquidez permanente hacia el sistema financiero, tanto en montos como en plazos, a través del Banco de la República. · Fortalecimiento patrimonial del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, incluyendo el acuerdo con el Banco de la República de un mecanismo especial de redescuento por $500.000 millones y aportes de liquidez por parte de la Dirección General del Tesoro Nacional hasta por $280.000 millones. · Incremento hasta el máximo legal de las contribuciones de las entidades inscritas a Fogafin. · Otorgamiento de aval de la Nación a Fogafin para garantizar créditos externos por 600 millones de dólares para el fortalecimiento del sector financiero. 9. Que los requerimientos previsibles de Fogafin para apoyar el sistema financiero son de tal magnitud que se han agotado los mecanismos ordinarios, lo que hace inminente la necesidad de recursos adicionales para hacerle frente a la delicada situación financiera que afronta el país. 10. Que a pesar del conjunto de medidas adoptadas, se ha agudizado el deterioro de los indicadores del sistema financiero, lo cual podría llegar a perturbar en forma grave e inminente el sistema de pagos de la economía y, por consiguiente, el orden económico del país. 11. Que la Corte Constitucional en sentencia C-122 de 1997, manifestó que ‘…la agudización de problemas estructurales, así estos obedezcan a una intrincada tipología y deban resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante manifestarse como perturbadoras del orden económico y social’. 12. Que se hace imperativo revertir las tendencias actuales en los establecimientos de crédito colombianos cuyas funciones son canalizar el ahorro nacional hacia las actividades productivas y operar el sistema de pagos. De no detenerse el proceso de deterioro se perdería la confianza de los ahorradores y depositantes y de los corresponsales extranjeros, con lo cual podría llegar a ser necesario intervenir nuevas instituciones financieras con el consecuente costo sobre los contribuyentes, la contracción de la actividad económica y el empleo y desastrosas consecuencias sociales. En efecto, la evidencia internacional indica que de no evitarse oportunamente, los costos de una crisis bancaria aumentan exponencialmente en el tiempo, y por ello el país podría experimentar situaciones como las ocurridas en Chile en 1985, en Venezuela en 1994 y en México en 1995, donde las pérdidas fueron superiores al quince por ciento del producto interno bruto. 13. Que la combinación de altas tasas de interés y desempleo, produjo un desbordamiento de la capacidad de pago de muchos deudores del sistema de financiación de vivienda UPAC. Lo anterior, aunado a la iliquidez en la economía, la crisis en el sector de la construcción y la incertidumbre respecto de la estabilidad del sistema financiero pone en peligro la solvencia y la viabilidad de éste y consiguientemente la financiación de vivienda en el país. 14. Que las organizaciones solidarias que desarrollan actividades financieras y de ahorro y crédito han venido sufriendo una crisis, que se ha agudizado por razón del difícil entorno económico, con el agravante de que sus depósitos no se encuentran cobijados por el seguro de depósito del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. En efecto, actualmente se encuentran intervenidas por el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria (Dansocial) treinta y cuatro cooperativas de ahorro y crédito, de las cuales treinta y una están en liquidación y tres en administración. Además, la Superintendencia Bancaria ha intervenido ocho cooperativas financieras, de las cuales siete se encuentran en liquidación y una en administración. 15. Que el monto de los ahorros comprometidos en las cooperativas intervenidas es de aproximadamente $656.000 millones pertenecientes a un número cercano a 889.000 personas, de las cuales cerca de 400.000 son ahorradores de menos de quinientos mil pesos. ($500.000). 16. Que en razón de los altos pasivos de las entidades cooperativas mencionadas y de la dificultad para enajenar los activos de las mismas, los ahorradores y depositantes de tales entidades no han obtenido el reembolso de sus ahorros. Dicha situación afecta un gran número de personas y amenaza gravemente el sector de ahorro cooperativo, pues de no atenderse adecuadamente se quebrantaría la confianza en el ahorro público. 17. Que agotados los recursos ordinarios del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, en el afán de mantener en funcionamiento el sistema de pagos y la solvencia de los establecimientos de crédito, es imperativo dotar a dicho Fondo de recursos adicionales a los que ya se están procurando a través de créditos internacionales, así como ampliar los mecanismos para atender la situación de crisis, evitando que el actual deterioro adquiera carácter sistémico. 18. Que, en consecuencia, se requiere evitar el deterioro de la confianza del público en el sistema financiero, incluyendo el sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito, a través del establecimiento de mecanismos extraordinarios que permitan preservar la liquidez y la solvencia, así como estimular el desarrollo de los nuevos instrumentos requeridos. 19. Que así mismo, para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, no son suficientes las herramientas existentes para tiempos de normalidad. En efecto, los mecanismos de apoyo previstos en la regulación vigente no permiten volver líquidos aquellos activos improductivos o los bienes recibidos en dación en pago con la rapidez requerida. 20. Que es indispensable tomar medidas de carácter presupuestal, encaminadas a permitir el desarrollo de las disposiciones que se tomen en el contexto de la presente emergencia económica. 21. Que es necesario adoptar medidas transitorias con el fin de arbitrar recursos corrientes y de capital en las cuantías apropiadas para recuperar la liquidez del sistema financiero y del sector cooperativo financiero y de ahorro y crédito y aliviar la situación de los deudores de créditos individuales de vivienda y de los aportantes y ahorradores de las entidades cooperativas. DECRETA: ARTICULO 1º. Declárase el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional desde la entrada en vigencia de este Decreto hasta las veinticuatro horas del día dieciséis (16) de noviembre de 1998. ARTICULO 2º . El presente decreto rige a partir de su expedición. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santafé de Bogotá, D.C. a 16 NOV. 1998 III. INTERVENCIONES CIUDADANAS Para garantizar el derecho de intervención ciudadana que se consagra en los artículos 242 de la C. P. y 37 del Decreto 2067 de 1991, el Magistrado Sustanciador, a través de auto de fecha 25 de noviembre de 1998, ordenó FIJAR en lista el negocio en la Secretaría General, por el término de cinco (5) días, para asegurar dicha intervención. Dentro del término señalado por la ley, ocho ciudadanos presentaron a la Corte Constitucional sus respectivas intervenciones para impugnar el decreto que se revisa y dos más para coadyuvar la decisión del Gobierno Nacional, De otra parte el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y el señor Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitieron sendas intervenciones oficiales, a través de las cuales justifican la declaratoria de Emergencia económica y social contenida en el del Decreto No. 2330 de 16 de noviembre de 1998. A continuación se sintetizan los principales argumentos de cada una de las intervenciones: 1. Pablo Bustos Sánchez. En su intervención, el director ejecutivo de la RED Ver, Red de Veedores y Veedurías Ciudadanas, le solicita a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del Decreto No. 2330 de 1998, por el cual el gobierno nacional declaró el estado de emergencia económica y social, y de las medidas adoptadas con base en el mismo. Sustenta dicha petición en los argumentos que se resumen a continuación: a. En su concepto lo que el gobierno definió como amenaza de crisis del sector financiero y la economía nacional, no era más que la posibilidad que afrontaba el sector empresarial financiero de ver disminuidas sus tradicionales ganancias, las cuales, dice, de conformidad con serios estudios econométricos se hallan entre las más grandes del mundo, pues los márgenes de intermediación financiera en Colombia superan el 18%, mientras en los Estados Unidos apenas alcanzan el 5%, lo que indica que en nuestro país dicho margen supera cinco veces el promedio mundial. b. Anota, que si se tiene en cuenta que las utilidades acumuladas del sector financiero durante los últimos 16 años (aclara que la última crisis de dicho sector ocurrió en 1982), siempre han superado las expectativas, permitiendo incluso que aún épocas de profunda crisis como la que se vivió en 1997 dicho sector reportara ganancias del orden de los 600.000 millones de pesos, lo lógico es que ellas le sirvieran de colchón para superar lo que actualmente denominan “crisis financiera”, que, insiste, no es otra cosa que la disminución coyuntural de sus utilidades. c. Sostiene que el sector financiero en el contexto colombiano ha sido particularmente rentable, haciéndose atractivo para los inversionistas de la banca internacional, “...los cuales siguen firmes y en manera alguna han amenazado con retirarse”, por eso lo que algunas pocas empresas de dicho sector denominan “crisis”, “...hipotéticamente no significa sino un recorte de sus utilidades históricas que en conjunto resultaría despreciable frente a los voluminosos beneficios obtenidos, y el riguroso cumplimiento de la función social de la propiedad privada al interior de un Estado social de derecho cuyos fines esenciales son servir a la comunidad, promover la prosperidad general -y no sólo particular- y asegurar la existencia de un orden justo y solidario...” d. Manifiesta que además la mal llamada crisis financiera no tiene carácter sobreviniente, y que prueba de ello son las medidas adoptadas por el actual gobierno antes de la declaratoria de emergencia que se impugna, con las cuales pretendió superar la crisis del sector financiero -bancos y corporaciones de ahorro y vivienda- lográndolo en buena parte, sin que la misma fuera advertida como de extrema gravedad; “...fue así como frente al desplome de Granahorrar, en un momento de gran austeridad nacional hubo recursos por cerca de 170.000 millones para “darle la mano” a la segunda empresa del sector...”, lo que desvirtúa la afirmación de que se trata de hechos sobrevinientes. e. Afirma el interviniente, que la mera expectativa de decrecimiento de las utilidades por parte del sector financiero no podía calificarse como un hecho perturbador, que ameritara medidas de excepción, tan es así, señala, que las medidas decretadas semanas después no han entrado en vigencia, no se han implementado ni aplicado, y ni siquiera reglamentado por parte de la Superintendencia Bancaria. f. En síntesis, concluye el interviniente, los problemas aducidos por el gobierno nacional en el decreto que declaró la emergencia económica y social, podían, como de hecho ocurrió, ser solucionados utilizando los poderes ordinarios del Estado, lo que hace inconstitucional la declaratoria de emergencia. 2. Bernardo Congote Ochoa. El Decreto No. 2330 de 1998 es inconstitucional en opinión de este interviniente, porque “...los argumentos básicos que a juicio del Ejecutivo motivan la declaratoria de emergencia económica, expresos particularmente en sus considerandos, no pueden demostrarse como sobrevinientes”. Para sustentar esta afirmación anota: a. No es cierto, como se anota en el considerando número 2 del decreto impugnado, que el agravamiento de la crisis financiera sea “reciente”, pues “...las informaciones públicas especializadas o no en la materia, de carácter público o privado en todo el mundo, concuerdan en atribuir los orígenes de esta situación a la crisis cambiaria sufrida por Tailandia a partir del mes de julio de 1997, bien pronto seguida por acontecimientos similares en Indonesia, Malasia, Sur Corea y Rusia desde septiembre-octubre de 1997. Esto es, entre dieciséis (16) y catorce (14) meses antes de la época en que el gobierno colombiano erráticamente diagnostica la crisis financiera internacional como “reciente”. b. Tampoco es cierto, como se afirma en el considerando 3 del decreto impugnado, “...que la crisis internacional se agudizó de manera inesperada a raíz de la cesación de pagos de las obligaciones crediticias de Rusia (sic) del ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil...”. El desplome de la actividad accionaria en Rusia, síntoma inequívoco de la crisis, ocurrió cronológicamente a la par de los sucesos de Indonesia, Malasia y Corea del Sur particularmente, esto es desde septiembre de 1997, por lo que no tiene sentido aceptar que este fenómeno ruso sea calificado por el gobierno colombiano, en noviembre de 1998, como inesperado. En cuanto al “inesperado ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil”, anota el interviniente que las cifras demuestran que el mercado brasileño venía actuando de manera relativamente estable durante el lapso septiembre 1997- septiembre 1998, lo que desvirtúa la pretendida sobrevinencia de ese hecho; pero además, señala, “... el ataque cambiario que sufrió Brasil no significó ni ha significado hasta hoy el desplome de su divisa”, lo que implica que habiendo salido indemne ese país del ataque a su moneda, gracias a actuaciones drásticas que involucran agudos recortes al gasto público -aún no vistos en Colombia-, mal puede haber afectado a sus mercados laterales, el colombiano entre ellos, y en consecuencia mal puede citarse como motivo para la declaratoria de una situación emergente entre nosotros por simple sustracción de materia. c. Sostiene el impugnador, que algunos de los fenómenos a los que se refieren los considerandos del decreto que declaró la emergencia económica y social, bien pudieron tener el carácter de sobrevinientes para el ejecutivo, “...ipso facto tomó posesión del cargo en agosto de 1998, tal como lo confirma el propio Presidente Pastrana en declaraciones de noviembre 20 de 1998: “Pastrana recordó que su administración recibió el pasado 7 de agosto un país con una economía quebrada, unos índices de desempleo superiores al 15 por ciento y más de 500.000 colombianos víctimas de los desfalcos en el sector cooperativo ocurridos bajo la anterior administración” (El Tiempo, Bogotá, noviembre 20 de 1998, pág.7A)” Lo anterior, a juicio del interviniente, no hace sino ratificar que en noviembre 16 de 1998, fecha de la declaratoria de emergencia económica, los hechos que sirvieron de base al ejecutivo para declaratoria de emergencia, hacía tiempo eran de conocimiento público y privado, lo que hacía imperativo actuar aceleradamente desde agosto si se quería hacer buen uso -desde la perspectiva constitucional- de la herramienta emergente aquí impugnada. 3. Rafael Barrios Mendivel. Manifiesta el interviniente, que en su calidad de ciudadano en ejercicio y miembro de la Corporación Colectivo de Abogados, organismo no gubernamental de derechos humanos y con base en lo dispuesto en la Ley 137 de 1994 y en el artículo 242 de la Constitución, impugna el decreto de la referencia, al efecto expone los argumentos que se resumen a continuación: a. Manifiesta el interviniente, que le corresponde a esta Corporación precisar si el sector financiero es un negocio privado como cualquier otro, o un servicio público sometido a reglas administrativas, pues de repente la actual administración, al decretar la emergencia económica y social, consideró el sector financiero como otro servicio público, al punto de que “...el gobierno considera a los establecimientos financieros bien público, y en esta condición, determinante su normalidad de la salud económica de la comunidad” (Espinosa Valderrama, Abdón, Altibajos y antinomias del salvamento financiero. (El Tiempo, jueves 19 de noviembre de 1998). b. Señala, que si bien es cierto que el desempleo en los últimos meses se acerca al 17% en las siete principales ciudades del país, lo que pone de presente la necesidad de adoptar medidas, estructurales y no de excepción, esa verdad no permite inferir que la emergencia declarada ataque esa problemática o que genere empleo, “...por el contrario la medida gruesa que es subsidiar todos los colombianos al sector financiero se traduce en una medida fiscal que socializa las pérdidas y terminan los trabajadores aportándole recursos de sus menguados salarios al sector financiero.”. Esa medida fiscal, anota, alivia no a los desempleados o a los trabajadores sino al sector financiero, cuyas utilidades en 1997, específicamente las netas de los tres primeros grupos financieros, fueron ocho veces el gasto social que ejecutó la Red de Solidaridad social. c. Dado que la emergencia económica y social se declaró para fortalecer el sector financiero, las medidas adoptadas antes que favorecer a los desempleados o a los trabajadores, lo que propiciaron fue el desconocimiento de los derechos sociales de los mismos, con lo cual se viola el artículo 50 de la Ley 137 de 1994, que establece que “...en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante decretos legislativos dictados durante el estado de emergencia.” d. Concluye afirmando, que “la emergencia es inconstitucional porque era previsible y no sobreviniente” lo que desconoce la filosofía que anima el régimen excepcional, si “se recurre sistemáticamente a su utilización con el fin de remediar o corregir males que a través de los órganos y los procedimientos de la normalidad pueden ser solucionados (Sentencia C-122 de 12 de marzo de 1997)” 4. Isidoro Arévalo Buitrago El ciudadano Isidoro Arévalo Buitrago manifiesta intervenir como impugnante en la acción de revisión de constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, con el objeto de solicitarle a esta Corporación que declare la inconstitucionalidad del decreto en mención. En resumen los argumentos que sirven de base a su solicitud son los siguientes: Para él, la emergencia económica que decretó el Gobierno Nacional es simplemente preventiva y se fundamenta en el criterio de eficacia, y no en el de subsidiariedad, tal como lo dispuso esta Corporación a través de la sentencia C-122 de 1997. Manifiesta, que según lo expuesto por el Gobierno Nacional, los requerimientos previsibles de Fogafin para apoyar el sector financiero son de tal magnitud que se han agotado los mecanismos ordinarios, lo que hace inminente la necesidad de recursos adicionales para hacerle frente a la delicada situación financiera que afronta el país. Es decir, aclara, “...que no es que el Fondo esté necesitando los recursos con suma urgencia para solucionar o conjurar, de forma inmediata, un colapso financiero que esté ocurriendo. De lo que se trata es de que el Fondo esté preparado con la debida anticipación, para, si los hechos se presentan, pueda solucionarlos sin apuros, constituyéndose en una medida precautelativa simplemente, la cual debe solventarse mediante la utilización de los instrumentos jurídicos ordinarios, sin necesidad de acudir al estado de excepción.” La emergencia económica preventiva, afirma el interviniente, “...es un cheque firmado en blanco que el Presidente de la República puede utilizar, discrecionalmente, para extraer a los ciudadanos dineros o contribuciones que, a lo mejor, no se necesitan, o pueden necesitarse en menor cuantía.” Anota, que si los establecimientos de crédito incurren en conductas inadecuadas, malos manejos u operaciones riesgosas para la entidad o para el sector financiero, que puedan originar pérdidas, éstas deben ser detectadas y corregidas a tiempo, con el rigor que las circunstancias ameriten, tal como lo ordena el artículo 326 del decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 2 del Decreto 2359 del mismo año, los cuales prescriben las funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. De no proceder con severidad y dentro de la oportunidad legal prevista, la confianza del público y de la comunidad internacional en el sector financiero se deteriorará, no por la actividad misma, sino por la inoperancia y desorganización de la entidad de vigilancia y control, caso en el cual, el remedio está en que esté dirigida por personas consentido avizor y con capacidad de decisión para preservar el bien común, no permitiendo el más mínimo desvío de la función social que deben cumplir todas las entidades del sector financiero. Lo contrario, concluye, es socializar las pérdidas de las entidades del sector financiero, producidas por ejercer sus actividades sin la adecuada prudencia y responsabilidad, estimulado por la certeza de que los descalabros económicos no serán de su cargo, y los asumirá toda la ciudadanía con la connivencia del gobierno, el cual, utilizando la facultad de declarar estados de excepción, corregirá los desvíos, imprevisiones e imprudencias del sector más significativo de la economía, lo que resulta ilógico y absurdo y genera desconfianza en todos los órdenes, dado que la confianza pública en el sector financiero no radicará en sus instituciones, sino en la facultad del primer mandatario para solucionar los problemas a través de estados de excepción. 5. Fernando Martínez Rojas Este ciudadano señala en el escrito en el que solicita la declaratoria de inconstitucionalidad con retroactividad del Decreto 2330 de 1998, que se propone demostrar la falsa motivación que contienen los considerandos en los cuales el gobierno funda su decisión de recurrir al estado de excepción de que trata el artículo 215 de la Constitución, y la violación de derechos fundamentales que con ella se ocasiona. Para el interviniente, las decisiones adoptadas por el gobierno con base en la declaratoria de emergencia económica, implican que al ciudadano del común, que jamás se ha beneficiado de las utilidades de los bancos comerciantes, pequeños industriales, agricultores, asalariados, etc., se le obligue a acudir a salvaguardar “la estabilidad y permanencia de los establecimientos de crédito, que sienten ahora amenazada su institucionalidad...”. Tal decisión del Gobierno es a todas luces inconstitucional, no solamente porque no reúne los presupuestos del artículo 215 de la Carta, sino porque viola el principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la misma, pues estamos “... frente a un claro acto de gobierno de favorecimiento a particulares”, y lo que es más grave, aun acto que impone una carga económica a otros particulares, que deben desprenderse de una parte de su patrimonio y de bienes adquiridos con justo título, “...para entregarlo a esos privilegiados beneficiarios del acto de gobierno.” Por lo demás, añade, que se sepa, el sistema financiero nunca ha cumplido ninguna actividad relacionada con la SOLIDARIDAD que invoca nuestra Constitución en su artículo primero. 6. Alirio Uribe Muñoz El interviniente quien manifiesta que actúa en su calidad de ciudadano en ejercicio y miembro del Colectivo de Abogados, se remite en primer lugar al análisis de los distintos decretos legislativos que desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 han declarado estados de excepción, en los cuales dice, desafortunadamente, aparece como una constante, que son los hechos u omisiones del Estado la causa primera y eficiente que ha originado las situaciones de anormalidad. En su criterio, en el caso que ocupa ahora a la Corte, la declaratoria de emergencia debe ser declarada inconstitucional por violar, abierta y flagrantemente, los derechos económicos, sociales y culturales de todos los colombianos, consagrados como fundamentales en la Carta Política. La emergencia económica y social decretada por el actual gobierno, anota, “...nos aleja de la posibilidad de disfrute de [esos derechos], y abre cada día más la brecha entre ricos y pobres, sin socializar el ingreso pero si socializando las pérdidas del sector más fuerte de la economía...”; Tales medidas a su entender implican, además, la violación de los principios constitucionales de proporcionalidad y no discriminación, así como también disposiciones de la ley 134 de 1994, por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, entre otras, la consagrada en el artículo 3 que ordena la prevalencia de los tratados internacionales ratificados por el Congreso, tal como lo ordena el artículo 93 superior, y la del artículo 7, que señala que las declaratorias de estados de excepción en ningún caso podrán afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. 7. Héctor Uribe Parra Para el interviniente, el decreto que declaró la emergencia económica y social, es violatorio del artículo 13 de la C.P., dado que discrimina a los clientes del sector financiero cooperativo, cuya crisis involucra a 42 establecimientos, las cuales le han causado pérdidas a aproximadamente un millón cuatrocientos noventa y tres mil ahorradores, todo por que el Estado, de manera negligente no ejerció las funciones de control y vigilancia que le correspondían. Si bien una de las consideraciones que sirvió de base al gobierno para decretar la emergencia económica, fue como se dice en el respectivo decreto la difícil situación económica que atraviesan el sector financiero y el cooperativo, al proceder a dictar las medidas de excepción violó el derecho a la igualdad de los ahorradores del sector cooperativo. Ello se evidencia, dice, en el hecho de que “...el gobierno no le creó al sector cooperativo intervenido por él, un mecanismo similar o igual al establecido en los artículos 19 y 20 del Decreto 2331 de 1998, que favorecen únicamente al sistema financiero y en consecuencia no le dio acceso a las cooperativas intervenidas y en liquidación, para recibir, de manera igualitaria ante la ley, los beneficios de dicho mecanismo, haciendo así de esta norma un instrumento discriminatorio y excluyente.” 8. Bernardo Carreño Varela Manifiesta interviniente, que participa en calidad de impugnante del Decreto que se revisa, respecto del cual le corresponde a esta Corporación, de conformidad con las disposiciones del artículo 215 superior, “...dilucidar si la administración Pastrana, al declarar la emergencia económica, se fundamentó en hechos efectivamente sobrevinientes como lo exige la Constitución, o si por el contrario, invocó como sustento de la emergencia acontecimientos y circunstancias que eran previsibles, que no surgieron de improviso, y por lo tanto no encajan dentro del concepto exigido por la Carta Política para los estados de excepción.” 9. Claudia Leonor Díaz Granados y Leonor Sanz-Alvarez Lleras En su calidad de ciudadanas en ejercicio y representantes de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras, intervinieron, dentro del término establecido para el efecto, para apoyar la constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998. Previo un detallado análisis del alcance e interpretación jurisprudencial de los presupuestos que con carácter de esenciales consagra el artículo 215 de la Constitución Política, para que el Gobierno pueda, legítimamente, recurrir al mecanismo excepcional de la declaratoria de emergencia económica, y apoyándose en estudios de carácter técnico que analizan el comportamiento, a nivel nacional e internacional, de las variables económicas que determinan la solvencia del sector y sus posibilidades de fortalecimiento y desarrollo, y en estadísticas del sector, las intervinientes concluyen, en primera instancia que el Decreto 2330 de 1998, por el cual se declaró el Estado de emergencia económica y social, se expidió con base en el cumplimiento de los presupuestos que para el efecto señala la Constitución, y en segundo lugar, “...que las medidas adoptadas al amparo de la emergencia económica en el decreto 2331 contribuyen claramente a alejar el riesgo de crisis financiera. La confianza del público en el sector financiero se apuntala con medidas como el fortalecimiento patrimonial de Fogafin, la disponibilidad de crédito para capitalización de entidades financieras, el establecimiento de mecanismos para reducir los activos improductivos, el apoyo a los deudores de vivienda para aliviar la carga por el incremento de la corrección monetaria, la creación del seguro de desempleo para deudores de vivienda, y la posibilidad de que los pequeños ahorradores de las entidades financieras solidarias recuperen parte de sus recursos.” IV. INTERVENCIONES OFICIALES El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, intervinieron y solicitaron declarar la constitucionalidad del decreto objeto de revisión. 1. Juan Camilo Restrepo Salazar. Ministro de Hacienda y Crédito Público. El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público intervino dentro del plazo establecido para la intervención ciudadana, para presentarle a esta Corporación, las razones que acreditan la constitucionalidad del decreto 2330 de 1998. Ellas, en resumen son las siguientes: a. En primer término el señor Ministro de Hacienda señala que en lo relativo a los aspectos formales el decreto cumple a cabalidad con los requisitos que establece el artículo 215 de la Constitución. b. Anota, que de conformidad con el citado artículo 215 de la Constitución Política, para que el Presidente pueda declarar el estado de emergencia económica y social se requiere; a) que sobrevengan hechos; b) que dichos hechos sean distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución política, y c) que tales hechos perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico o constituyan grave calamidad pública. Igualmente, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 137 de 1994, las facultades que se derivan de la declaratoria de estados de excepción, “...sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.” Sostiene, que si se analiza el decreto de declaratoria de emergencia económica y social frente a esos requisitos, se encuentra que el mismo se ajusta plenamente a los cánones constitucionales, por las siguientes razones: - Los hechos que originaron la declaratoria de emergencia son sobrevinientes. Anota el Ministro, que salvo hechos de la naturaleza, las alteraciones económicas normalmente obedecen a un conjunto de factores que desencadenan una situación crítica a la cual el estado debe hacer frente. De esta manera, agrega, puede presentarse un hecho sobreviniente cuando una situación que se desarrollaba dentro de los cauces normales se altera abruptamente, o cuando aún siendo anormal, se agrava considerablemente de tal manera que supera lo que se podría denominar, anormalidad dentro de la normalidad. Cuando se presenta una situación económica difícil, es posible que a la misma se pueda hacer frente con los instrumentos ordinarios, sin embargo, cuando dicha situación se agrava de improviso y por ello a la misma ya no se puede hacer frente con tales mecanismos, se produce un hecho sobreviniente que permite declarar la emergencia. Manifiesta, que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, es posible acudir a los estados de excepción cuando problemas estructurales se agravan de improviso y a los mismos no es posible hacer frente con las facultades ordinarias. Añade, que “...limitar el estado de emergencia económica a fenómenos ajenos al funcionamiento y estructura del sistema sería exagerado y conduciría a la postre a poner en peligro la subsistencia misma del orden económico y social. Si bien el país venía atravesando una difícil situación económica, al comenzar el actual gobierno se encontró que la fragilidad económica doméstica, a pesar de su magnitud, lograría superarse a la vuelta de un año, si se adoptaban los correctivos fiscales y cambiarais que se venían diseñando para presentar a consideración del Congreso y de la junta directiva del Banco de la República. Este escenario consideraba que los graves efectos del estallido de la crisis asiática, estaban llegando a su fin, sin embargo, a partir del mes de agosto de 1998 se alteraron las perspectivas, por que la situación externa se tornó dramática como resultado del estallido de la crisis internacional el 17 de agosto de 1998, cuando la República de Rusia se negó a pagar parcialmente su deuda externa y terminó devaluando abruptamente su moneda; al mismo tiempo se volvía inmanejable el sistema financiero del Japón. Además se produjo un ataque especulativo contra la banda cambiaria en el Brasil. Estas circunstancias generaron desconfianza entre los inversionistas y prestamistas internacionales, dando lugar a una drástica reducción de los recursos disponibles, con graves repercusiones sobre los mercados cambiarios y financieros del mundo y especialmente de América latina, incluyendo Colombia, especialmente durante los meses de septiembre, octubre y lo corrido del mes de noviembre de 1998. Se detiene luego el señor Ministro, en los aspectos que en criterio del gobierno demuestran la grave crisis financiera, que sobrevino y que afecta el sector financiero, así por ejemplo, explica el comportamiento de las tasas de interés con tendencia al alza, el deterioro de la cartera de las entidades financieras, la presencia de un lastre improductivo dado el significativo incremento del porcentaje de bienes entregados en dación en pago, la situación del sector cooperativo que amenazaba con minar gravemente la confianza del público en el sistema, ”...lo que se buscó detener con la declaratoria de estado de emergencia y las medidas adoptadas a su amparo.” Queda así demostrado, concluye el ministro, “...que se produjo una serie de eventos sobrevinientes, constituidos por un rápido y profundo agravamiento de la situación del sector.” - Los hechos que se invocan para la declaratoria de emergencia económica y social son distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política. Los hechos invocados por el gobierno nacional para declarar la emergencia económica y social, anota el Ministro, no constituyen una perturbación del orden público material, ni tampoco un caso de guerra exterior. Ellos se refieren a situaciones relacionadas con el sistema financiero y de ahorro y crédito cooperativo, cuyo deterioro amenazaba con producir una crisis sistemática. - Los hechos en los que se sustenta la declaratoria de emergencia, amenazaban perturbar el orden económico y social. Advierte el Ministro, que en materia de estado de emergencia económica y social, la Carta Política prevé no sólo la hipótesis en la cual se produce un hecho que perturba el orden económico y social, sino también aquella en la cual el hecho amenaza causar dicha perturbación, con lo cual es viable afirmar que el estado de emergencia puede cumplir un papel preventivo. En el caso concreto, anota el Ministro, la perturbación del orden público económico y social que se quería evitar era la siguiente: “Una crisis financiera que daría lugar a una profunda crisis económica que evidentemente pondría en tela de juicio los componentes fundamentales del sistema y a la cual como se verá más adelante no se podía hacer frente con los instrumentos previstos por la Carta para la anormalidad dentro de la normalidad.” Si se permitiera que continuara el deterioro de las entidades financieras, en poco tiempo se llegaría a una situación en la cual ellas no podrían hacer frente a la crisis. Los problemas no afectaban simplemente al sector financiero sino a la economía en su conjunto, dado el papel fundamental que cumple el sistema financiero en el sistema de pagos de la economía, de manera tal que si el sistema financiero dejara de funcionar la actividad económica se vería paralizada con graves perjuicios para el orden económico y social. - Las circunstancias extraordinarias hacían imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. Manifiesta el Ministro, que tanto el Gobierno como la Junta Directiva del Banco de la República utilizaron los mecanismos que encontraron a su alcance en desarrollo de las facultades ordinarias, para hacer frente al deterioro del sistema financiero, presenta una relación de los mismos, para señalar luego que no fueron suficientes dados los hechos que sobrevinieron, los cuales insiste, crearon unas condiciones que hicieron imperativo recurrir a medidas de excepción. - La emergencia no se declaró para enfrentar problemas crónicos o estructurales. Se remite el Ministro en este punto a la jurisprudencia de esta Corporación, que ha señalado que los problemas crónicos o estructurales que afecten la economía, si pueden solucionarse en el mediano o largo plazo mediante políticas y cambios de orden cultural e institucional, no justifican al gobierno para recurrir a mecanismos de excepción; los problemas de esta índole, recuerda el Ministro, tal como lo ha dicho la Corte Constitucional, “...por su incidencia social trascienden la anormalidad y ocupan plenamente el espacio de la normalidad...” En el caso que se analiza, sostiene el Ministro, es claro que no se trataba de resolver un problema crónico, pues la fragilidad económica doméstica que encontró el actual gobierno al asumir sus funciones, no obstante su magnitud, habría podido superarse en un año, si se adoptaban los correctivos fiscales y cambiarios correspondientes, pero, como ya lo había anotado, “...se produjo un abrupto cambio en el entorno que causó un rápido deterioro de las entidades financieras...”, lo que indica que no se trata de una mala situación de las mismas que venga de tiempo atrás, sino de un rápido dramático deterioro. - La declaratoria de emergencia económica y social no obedeció al incumplimiento de pronósticos, supuestos o metas. La Corte Constitucional, anota el Ministro, ha señalado que la declaratoria de emergencia no puede originarse en la falta de cumplimiento de los pronósticos, supuestos o metas de un ejercicio contable realizado por las autoridades económicas, “...el error de cálculo o la inconsistencia real de una variable frente a su estimativo previo, demanda en mismo terreno contable enmienda o reajuste, mas no puede implicar mengua de la democracia.” Ese desde luego, no fue el propósito del gobierno en el caso que se analiza, pues la declaratoria de emergencia se fundó en el grave y acelerado deterioro del sistema financiero y de ahorro y crédito, Se trata de un hecho real y no de un simple incumplimiento de supuestos. - La declaratoria de la emergencia económica y social no se hizo para solucionar problemas fiscales. Señala el Ministro, que el Decreto 2330 de 1998 no tuvo como objetivo solucionar un problema fiscal o presupuestal que afecte al gobierno nacional, sino atacar una coyuntura que afecta la confianza del público en el sector financiero, con lo cual se amenaza en forma grave el orden económico y social. Es obvio, agrega, que para la solución de los problemas de las entidades financieras es indispensable contar con recursos adicionales, los cuales, insiste, no se destinarán “...a proveer ingresos para solucionar problemas fiscales, sino para hacer frente a la grave coyuntura que afecta el país.” Por todo lo anterior, concluye el Ministro, “...consideró que el Decreto 2330 de 1998 se ajusta a los requisitos previstos en la Constitución Política, conforme los criterios que ha decantado la jurisprudencia, por lo que le solicito respetuosamente a la H. Corte Constitucional declararlo así.” 2. Alberto Arrubla Paucar. Secretario Jurídico de la Presidencia de la República. En concepto del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al momento de la declaratoria de emergencia económica y social que se analiza, se presentaron los siguientes cambios en las variables económicas, los que califica como hechos sobrevinientes distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política: - Deterioro de la situación de los establecimientos de crédito - Restricciones monetarias y altas tasas de interés - Deterioro en el crecimiento económico y desempleo - Agravamiento de la crisis financiera internacional y sus consecuencias en la economía nacional. - Pobre desempeño del sector cooperativo financiero Manifiesta el interviniente, que esos factores, si bien responden a sus propias causas, algunas veces independientes unas de otras, al entrar en crisis a un mismo tiempo no permiten su estabilización y control con medidas gubernamentales ordinarias, por tal razón, la situación económica en su conjunto, dada la simultaneidad de la ocurrencia de los hechos anotados, fue considerada como una circunstancia sobreviniente, diferente a la de los artículos 212 y 213 de la Constitución. Anota también, que la creciente fragilidad del sistema financiero, los déficits fiscales internos y el déficit continuo de la cuenta corriente hacen especialmente vulnerable nuestra economía a los shocks internacionales, que generaron otras consecuencias desfavorables a la economía, que dieron lugar a la declaratoria de estado de emergencia económica. Citando a varios tratadistas, el interviniente sostiene que aunque las pérdidas del sector financiero privado en teoría deben distribuirse por el propio mercado, en algunos casos, la intervención oportuna del Estado puede ser el mal menor, dados los efectos devastadores que sobre la economía puede tener un colapso financiero de grandes proporciones. Es incuestionable, dice, la importancia del sector financiero en el funcionamiento de la economía y la necesidad de una acción gubernamental para proteger el ahorro del público y garantizar la confianza en el sistema, “...tratándose de un momento crítico en la vida de un sector fundamental para el normal desarrollo de la economía, cuyo equilibrio no podría ser recuperado por el actual Gobierno, a través de medidas ordinarias que debieron adoptarse muchos meses atrás, es claro que no le queda otro camino que intervenir a través de medidas de excepción dado el estado de deterioro de la economía en su conjunto y del sector financiero en particular...” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Luego de expirado el término de fijación en lista, en cumplimiento de lo ordenado por el Magistrado Sustanciador a través de auto de fecha 25 de noviembre de 1998, se corrió traslado del expediente y de las pruebas recopiladas al señor Procurador General de La Nación, por el término de diez (10) días, para que éste emitiera el concepto de rigor. El Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, dentro del término establecido rindió el concepto de su competencia, en el cual solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad del Decreto 2330 de 1998, por las razones que se resumen a continuación: Se refiere en primer lugar el Procurador a los requisitos de forma del decreto examinado y manifiesta que él mismo cumple con los exigidos en el artículo 215 de la Constitución. Introduce el examen de fondo que del decreto realiza, manifestando que la declaratoria de emergencia económica, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 215 de la Carta, procede “...frente al acaecimiento de hechos extraordinarios, internos o externos a la organización institucional del estado, siempre y cuando no se trate de dificultades e ineficiencias habituales de funcionamiento.” Añade el Ministerio Público en su concepto, que la emergencia económica también puede tener un carácter precautelativo, puesto que procede “...aún frente a grave e inminente amenaza de perturbación del orden económico, social y ecológico, que ... no pueda conjurarse a través del uso de las atribuciones ordinarias del los poderes públicos.” No obstante, advierte, las situaciones extraordinarias por sí mismas no legitiman la declaratoria de emergencia económica, pues es indispensable que ante la presencia de ellas, el gobierno haya “...agotado el repertorio de mecanismos institucionales previstos para remediar la situación crítica...” o que carezca de ellos. es esta la regla de subsidiariedad que se aplica a los estados de excepción, inspirada en el principio democrático del Estado de derecho, que supone la existencia de instituciones y mecanismos suficientes e idóneos para normalizar el orden económico o social ante los eventos que amenacen o ataquen su estabilidad...” Los estados de excepción, afirma el Procurador, representan el último recurso del Estado de derecho para solucionar situaciones extremas, que no pueden ser resueltas satisfactoriamente mediante los medios extraordinarios de la institucionalidad. Hechas las anteriores precisiones, procede el Procurador a exponer su posición frente al control constitucional que sobre los decretos de emergencia le corresponde ejercer a la Corte constitucional. Manifiesta el Procurador, que la más reciente jurisprudencia de esta Corporación, la cual por lo demás modifica la que había predominado en el sentido de reconocerle al ejecutivo “...un razonable margen de apreciación y valoración de las causas y los efectos de la crisis en la motivación de la emergencia, ha reivindicado para sí “...un control integral sobre las causas de la declaratoria de emergencia económica que comprende no sólo la verificación de los requisitos de forma exigidos por la Constitución, sino la valoración de cada uno de los motivos que tuvo el Gobierno para acudir al estado de excepción.” Se aparta el máximo representante del Ministerio Público de la doctrina ahora vigente, pues, remitiéndose al salvamento de voto a la Sentencia C-122 de 1997, suscrito por los Magistrados Jorge Arango Mejía y Fabio Morón Díaz, sostiene que el examen que le corresponde a la Corte en esos casos es estrictamente jurídico, y que ir más allá implica invadir la competencia del Congreso. Concluye, que la función de la Corte debe reducirse a establecer “...si los motivos determinantes de la emergencia, en cuanto sean graves y sobrevinientes, se encuentran debidamente acreditados...”, y que no le corresponde a esta Corporación, efectuar juicios de valor sobre los mismos, a riesgo de invadir el radio de acción de las autoridades económicas. En su opinión, le corresponde al Ejecutivo determinar si los hechos que suscitan la emergencia económica amenazan perturbar o perturban en forma grave e inminente el orden público económico, “...tarea compleja si se acepta la dificultad práctica de contar con una fórmula jurídica o económica exacta que permita predecir el advenimiento de las crisis de la economía.” Eso no quiere decir, aclara, que el Gobierno en esta materia esté exento de control, pues el mismo artículo 215 superior, faculta al Congreso para examinar las causas de la emergencia económica y las medidas adoptadas, debiendo pronunciarse expresamente en relación con la conveniencia y oportunidad de las mismas. Anota, que si se sigue aplicando la última doctrina constitucional en relación con la facultad que le asiste a este Tribunal cuando conoce los decretos que declaran estados de excepción, “...se corre el peligro de que en lo sucesivo esta modalidad de estado de excepción quede reservada solamente para aquellas situaciones que representen calamidad pública, dejando por fuera la posibilidad de utilizar estas herramientas constitucionales ante fenómenos diferentes que afecten en forma grave e inminente el orden público económico.” Remata este punto manifestando, que “...admitir la existencia de controles de índole valorativo respecto de las causas y sus efectos y validar, desde el punto de vista constitucional, el método según el cual se pueden independizar en su estudio las causas, no sólo anula el instrumento de excepción, sino que pone en peligro la autonomía de los poderes...