Sentencia C-122 de 1997

C-122-97 Sentencia C-122/97 Sentencia C-122/97 DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Control constitucional formal y material De conformidad con los artículos 4°, 215, y 241 numeral 7° de la Constitución Política, el control de constitucionalidad del Decreto que declara el Estado de Emergencia Económica corresponde a la Corte Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma. Sobre esta materia, la Corte reitera la doctrina sentada en su sentencia C-004 de 1992. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Hecho sobreviniente calificado El hecho sobreviniente que habilita al Presidente para apelar a las facultades especiales que se derivan de la declaración de emergencia, no puede, en consecuencia, ser de cualquier naturaleza. Desde distintos aspectos la Constitución Política y la ley estatutaria, lo califican. En realidad, no podía ser de otra manera si se repara en los efectos jurídicos que se asocian al mismo, los que tienen que ver con la temporal asunción de la función legislativa por parte del Gobierno y el virtual poder que de ello se sigue para restringir las libertades y garantías constitucionales. El estado de emergencia puede, en este sentido, autorizar al ejecutivo a regular materias íntimamente ligadas a la representación política y a la deliberación democrática, como son las relativas al presupuesto y a la imposición de tributos. Se comprende que sólo ante hechos sobrevinientes de carácter extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico, social o ecológico, sean graves e inminentes, y que no puedan enfrentarse mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre de estado de emergencia. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Subsidiariedad De la Constitución y de la ley estatutaria de los estados de excepción surge la regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que su utilización se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema económico, social o el ambiente. La plenitud del Estado de Derecho y de los mecanismos y formas que le son propios, sufrirían grave menoscabo si fácilmente pudiese soslayarse su curso ante cualquier dificultad o problema de cierta magnitud, pretextando razones de eficacia. Sin dejar de desconocer que el ordenamiento jurídico puede disponer de órganos y mecanismos para responder de manera pronta e idónea a los eventos negativos que pongan en peligro el orden económico o social, desde ahora cabe descartar de plano que un supuesto criterio de eficacia pueda anteponerse al principio de subsidiariedad ya esbozado. En este último caso, el poder del Presidente de la República, carecería de límites constitucionales y la oportunidad y alcance de la democracia y del estado derecho, quedarían librados a un juicio suyo enteramente discrecional sobre su conveniencia en cada vicisitud del discurrir colectivo. Los estados de excepción constituyen, como ya lo expresó la Corte, el "último recurso" al cual se puede acudir con miras a conjurar una situación de crisis, justamente porque este representa un instrumento que reduce el ámbito de la democracia y las libertades y, además, porque los órganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposición, que no son pocas y cuya utilización diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar eventos críticos y agudos ya sea en un sentido preventivo o correctivo. El pensamiento que inspiró al constituyente en esta materia fue el de limitar los estados de excepción a las situaciones extremas, que no pudieren ser resueltas satisfactoriamente a través de los medios ordinarios. DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Circunstancias extraordinarias/ESTADO DE DERECHO-Ampliación indebida poderes del Ejecutivo Un hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la sociedad y de sus autoridades. Si no se descuenta el potencial de respuesta institucional que en cada momento de su historia ha logrado aquilatar una determinada sociedad, todo hecho tendría forzosamente que revestir el carácter de sobreviniente y extraordinario. Si se omite toda consideración sobre los poderes existentes para afrontar una determinada crisis, vale decir, si se ignora el concierto de órganos, facultades y mecanismos creados cuya intervención puede resultar decisiva con miras a su solución, la consecuencia no puede ser otra distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del ejecutivo con grave detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho. DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Aplicación método democrático para debatir hechos graves/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Foro para discutir y resolver situaciones críticas La decisión de fondo del Constituyente, que esta Corte debe preservar, se orienta en el sentido de privilegiar hasta donde ello sea posible el método democrático como vía para debatir los hechos graves que conciernen al país y, a través del mismo conducto, buscar solidariamente su mejor solución. No en vano la ley es la expresión de la voluntad general y debe responder a dicho interés. Un umbral bajo para franquear el estado de anormalidad, cercenaría la democracia y terminaría por empobrecerla, a la vez que alejaría las posibilidades de una mayor cohesión social y de un compromiso más firme para respaldar y soportar los esfuerzos del Estado en un determinado ámbito de su acción. La democracia, no es ajena, ni lo puede ser, a la agudización de los problemas de orden social y económico. La sola circunstancia de que sea el Congreso el órgano que autoriza los gastos e impone los tributos en la Nación, indica claramente que es él, en primer término, el foro natural para discutir y resolver situaciones críticas de esa naturaleza. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Orden económico y social La unidad que se predica de cierto orden económico y social, se refiere a la organización y a los principios conforme a los cuales se disponen, relacionan y evolucionan los componentes diversos que lo integran. Tal unidad no tiene naturaleza sustancial. Por el contrario, ella es compleja, fenoménica e histórica, puesto que junto a las complementariedades que se crean y que sirven para cohesionar el sistema, surgen e irrumpen constantemente antagonismos que con variada intensidad conspiran contra la organización con capacidad para degradarla o que bien pueden terminar por ser asimilados a ésta renovándola o contribuyendo a aumentar su complejidad y flexibilidad. Erróneamente se piensa que la supervivencia del sistema económico y social sea asunto que incumbe exclusivamente al estado de emergencia, como si durante la normalidad aquél estuviera exento de librar la misma batalla, y las autoridades competentes no tuvieran en sus manos una parte no desestimable de su destino y la responsabilidad consiguiente de obrar con diligencia y tino. Naturalmente, cuando el desorden amenaza de manera objetiva con superar niveles críticos poniendo en peligro factores esenciales de la convivencia, hasta el punto en que resulta incontrolable con base en los poderes ordinarios, deberá recurrirse a los poderes excepcionales. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No utilización para problemas crónicos o estructurales Es oportuno distinguir entre el conjunto de los problemas y deficiencias que afligen al país, aquellos que en un momento dado se identifican como crónicos o estructurales, lo cual no quiere decir que no puedan en el mediano o en el largo plazo resolverse mediante políticas y cambios de orden cultural e institucional que obren inteligente y eficazmente sobre sus causas reales. La mera invocación de un problema estructural, no autoriza la declaración de un estado de excepción, ni que el país entre a ser gobernado de manera ininterrumpida a través de decretos legislativos. Este sería el fin de la democracia. En esta hora, por el contrario, el sentido de la democracia no es otro distinto que el de resolver en su seno los problemas que de tiempo atrás agobian al país y que, por diversos motivos, han adquirido el signo de crónicos y estructurales, no porque lo sean de manera irredimible, sino por falta de una voluntad y una solidaridad mínima para emprender decididamente la senda que lleve a ponerles término. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de constitucionalidad El examen de constitucionalidad de la declaración de emergencia se endereza a determinar, de una parte, la existencia de los hechos constitutivos del estado excepcional y, de otra, la calificación de los mismos como hechos sobrevinientes de carácter extraordinario. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No es fenómeno reciente la caída del tipo real de cambio Pese a que en la declaración de la emergencia, se expresa que "durante los últimos meses de diciembre sobrevino una persistente revaluación del peso frente al dólar", destacan los diferentes expertos consultados por la Corte que este fenómeno se remonta a los años de 1990 y 1991 y persiste hasta el presente. No obstante que el Gobierno anota que "las operaciones oficiales no fueron la fuente del problema", se ha puesto de presente ante la Corte que la causa de fondo de la situación cambiaria y fiscal, obedece al elevado déficit fiscal y a la forma anómala del financiamiento del gasto público que ha tenido que suplirse parcialmente con el producto de las privatizaciones y el endeudamiento público externo e interno, lo que produce efectos combinados sobre las tasas domésticas y alimenta la espiral revaluacionista del peso. La caída del tipo real de cambio no es un fenómeno reciente, puesto que se remonta a 1991. La situación cambiaria de diciembre de 1996, no puede, en consecuencia, analizarse aisladamente. Parte sustancial de los reintegros de divisas tiene una conexidad inmediata o mediata con la financiación del déficit fiscal. Este último se identifica, por el mismo Gobierno, como un problema crónico de orden estructural. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No puede originarse por incumplimiento de pronósticos Asumir que las predicciones fallidas de una herramienta contable al servicio de las autoridades, o el divorcio de las metas finales o intermedias de la política trazada frente a la realidad, signifique una grave perturbación del orden económico, social o ecológico del país, demuestra una sobreestimación de un instrumento de análisis. La restricción severa al Estado de Derecho que la declaración de emergencia genera, no puede originarse en la falta de cumplimiento de los pronósticos, supuestos o metas de un ejercicio contable realizado por las autoridades económicas. El error de cálculo o la inconsistencia real de una variable frente a su estimativo previo, demanda en el mismo terreno contable enmienda o reajuste, mas no puede implicar mengua de la democracia. Conceder efectos políticos a los defectos de cálculo de orden matemático o contable, equivaldría a convertir la democracia en una simple variable del juego econométrico quedando ésta a merced de las oscilaciones y de los rangos de los elementos de una ecuación, hasta el punto de que si la programación, como ocurrió con la de 1997, se estructura con estrecho margen de maniobra, casi que de antemano se tornaría previsible su inexorable pérdida o reducción ante la más mínima oscilación de las cifras. La Constitución no autoriza entregar tamaño poder a los técnicos ni a los instrumentos analíticos que para cumplir sus metas ellos mismos diseñen. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Prolongada duración de problema fiscal y revaluación del peso/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Tratamiento de normalidad a problema estructural/DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de existencia de poderes ordinarios Tanto el problema fiscal, que exhibe trazas de desequilibrio estructural, como la acusada revaluación del peso, son fenómenos que registran una prolongada duración. Lo acaecido en diciembre es, pues, un episodio de un problema estructural que debe ser tratado dentro de la normalidad. La agudización de problemas estructurales, así éstos obedezcan a una intrincada patología y deban resolverse por los medios ordinarios de la democracia, pueden no obstante manifestarse como perturbadoras del orden económico y social. En este caso, la Corte debe entrar a precisar si los hechos en los que se hace visible el recrudecimiento y los efectos gravemente deletéreos de una falla estructural, pueden ser enfrentados a través de las competencias ordinarias de las autoridades y órganos del Estado y si éstas son suficientes para determinar satisfactoriamente el curso de los acontecimientos. La tarea de la Corte no es la de efectuar una ponderación entre las distintas políticas posibles o alternativas de acción que han podido eventualmente adoptarse. Este es el cometido específico del Gobierno y de las demás autoridades. El examen se circunscribe a establecer si dentro de la normalidad, existe un marco de competencias y de poderes ordinarios suficientes con vistas a prevenir o corregir las distorsiones, daños y efectos negativos que provengan de hechos extraordinarios. De no ser posible ésto último, la crisis no podrá ser tratada dentro de las competencias ordinarias y, por tanto, será evidente que habrá de convalidarse el uso de las competencias ampliadas que se derivan del estado de excepción. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Test de subsidiariedad BANCO CENTRAL-Herramientas que influyen en comportamiento tasa de cambio JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Herramientas para defender tasa de cambio y contraer volumen de divisas GOBIERNO-Competencias para intervención en endeudamiento público DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Desfase presupuestal no constituye motivo válido La emergencia se concretaría a la caída de los recaudos proyectados. El presupuesto de rentas corresponde a un mero estimativo de los ingresos que el Estado espera contar durante una determinada vigencia fiscal. Es posible y normal que la realidad de los recaudos no coincida con la cifra de los mismos calculada en el presupuesto, si se presentan hechos que no se tuvieron en cuenta y que resultan ajenos a toda previsión o cuando ésta falla por haberse formado sobre supuestos irrealizables. Basta asumir una tasa de crecimiento alta de la economía, carente de objetividad en la comunidad científica, y probablemente los recaudos no se conformarán a lo proyectado no porque la "economía se hubiese desacelerado", sino simplemente porque el cálculo estaba errado. Este tipo de errores o de desfases, en principio, no pueden dar lugar a la declaración de un estado de excepción. De lo contrario, se desvirtúa la naturaleza misma del presupuesto y se le confiere a sus estimaciones una fuerza normativa de la que carece. Los mismos argumentos ya expuestos para excluir que los errores o desajustes del programa macroeconómico se erijan en causales de los estados de excepción, militan aquí mutatis mutandis para objetar que el desfase presupuestal por sí mismo constituya motivo valido para aumentar los poderes del Presidente. Así toda ley de presupuesto, fruto de la deliberación democrática, llevaría in nuce la concesión de facultades extraordinarias en favor del Presidente para el caso de que sus cálculos y predicciones no correspondieran a la realidad. Esta sola posibilidad repudia a la idea del Estado de Derecho y a los fundamentos democráticos de la hacienda pública. La ley orgánica de presupuesto contiene disposiciones que correctamente aplicadas, permiten al Gobierno, dentro de la normalidad, afrontar situaciones relacionadas con la reducción de los ingresos tributarios, sin perjuicio de que acuda al Congreso a fin de que éste apruebe leyes que contribuyan a sortearlas. GOBIERNO-Competencias en materia de caída de ingresos tributarios DECLARACION ESTADOS DE EXCEPCION-Previo uso pleno de competencias ordinarias Las competencias ordinarias, permiten que con fundamento en ellas se puedan introducir políticas de distinto signo y orientación. En muchos casos los defectos son atribuibles más a las políticas que a los instrumentos de gobierno dados por el ordenamiento jurídico. Un criterio elemental de economía de los estados de excepción obliga a que antes de acudir a éstos se haga un uso pleno de las competencias ordinarias abiertas y se corrijan o enmienden los errores. Referencia: Expediente R.E. 087 Decreto 080 del 13 de enero de 1997 "Por el cual se declara el estado de emergencia económica y social". Magistrados Ponentes: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELL Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número 11 del doce (12) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997). I. ANTECEDENTES. El día 14 de enero de 1997, la Secretaría General de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional copia del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, por el cual se declara el estado de emergencia económica y social. Cumplidos los trámites legales y constitucionales para estos procesos, procede la Corte a decidir. A) TEXTO DEL DECRETO. El texto del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, es el siguiente: DECRETO No. 80 Enero 13 de 1997 "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica y Social" EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades que le confieren el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, y CONSIDERANDO: Que de acuerdo con lo establecido por el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos por los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta (30) días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa (90) días en el año calendario; Que durante los últimos meses de 1996 sobrevino una persistente revaluación del peso frente al dólar, como consecuencia de un desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores público y privado, que de continuar perpetuaría y acentuaría la inconveniente sobrevaluación del peso; Que en el mes de diciembre del año anterior ingresaron divisas de manera extraordinaria, lo cual generó una abrupta y masiva acumulación de reservas internacionales, hecho este que altera de manera severa la política macroeconómica, hasta el punto de que el nivel de reservas previstas para finales de 1997 se ha superado con más de doce (12) meses de antelación, generando un nivel igualmente imprevisto de operaciones de mercado abierto del Banco de la República, cuyo saldo ha oscilado entre un billón cuatrocientos mil millones y dos billones de pesos; Que de acumularse en magnitud sustancial mayores reservas internacionales, ante la liberación gradual y previsible de los saldos de operaciones de mercado abierto, OMAs, se produciría un desbordamiento monetario que pondría en grave riesgo el logro de las metas de inflación; Que la sobreviniente situación cambiaria y monetaria hace aún más exigentes las necesidades de ajuste fiscal, tanto por el aspecto tributario como de gasto, para evitar que el endeudamiento en moneda extranjera agudice la ya delicada situación que se ha generado por la abrupta acumulación de reservas del mes de diciembre; Que la situación de déficit fiscal de la Nación se tornó aún más crítica en los últimos meses del año anterior pese a los importantes esfuerzos de racionalización tales como la expedición de las leyes 223 de 1995, sobre reforma tributaria, y 344 de 1996, sobre racionalización del gasto, los recortes a los presupuestos de 1995 y 1996 por más de un billón de pesos y los proyectados para el año de 1997 en una cifra superior al billón de pesos, así como los austeros incrementos salariales para el año de 1997, esfuerzos que, sin embargo, han resultado insuficientes para conjurar esta situación de crisis en razón a la disminución en el recaudo de los ingresos fiscales como consecuencia de la desaceleración de la economía, los beneficios tributarios que hacen perder eficacia a los impuestos, la ausencia de gravámenes sobre algunas actividades económicas, en nivel de las tarifas de algunos gravámenes, la insuficiencia de la legislación para combatir los elevados niveles de evasión tributaria y el contrabando y la revaluación del peso; el aumento de las transferencias a las entidades territoriales y a la seguridad social y las medidas contra la inflación que han ocasionado altas tasas de interés, aumentando de manera no prevista el costo financiero del endeudamiento del Gobierno Nacional. Que la situación de déficit fiscal que vive el país obliga al Gobierno Nacional a ser más exigente en la consecución de recursos públicos y austero en el gasto, pues de lo contrario tendría que endeudarse externamente, lo cual acentuaría la sobrevaluación del peso, o bien a hacerlo internamente, con la consecuencia de una mayor elevación de las tasas de interés, alternativas ambas que comprometerían aún más el equilibrio macroeconómico; Que la sostenida y creciente revaluación del peso frente al dólar y la consecuente pérdida de competitividad de la producción nacional en los mercados internacionales pone en grave peligro los niveles de empleo, en particular de sectores exportadores caracterizados por su alta intensidad en utilización de mano de obra, así como de todos aquellos que compiten con las importaciones; Que la desaceleración económica; las condiciones de los mercados internacionales de productos básicos con menores precios de exportación, especialmente en los casos del café y del banano; la prolongada y acentuada caída del ciclo de la construcción, en especial de la vivienda de interés social, lo cual hace necesaria su reactivación; la disminución de las exportaciones a Venezuela y otros países de la subregión; los efectos económicos de la lucha contra el narcotráfico y la erradicación de cultivos ilícitos que ha afectado a millares de familias campesinas, especialmente en regiones vinculadas a la producción de sustancias narcóticas, constituyen factores adicionales que han elevado el desempleo a niveles que amenazan gravemente el orden social del país; Que de continuar el deterioro de la situación fiscal, cambiaria y de empleo se agudizaría de manera grave y ostensible la perturbación del orden económico y social y se comprometería aún más severamente la estabilidad económica del país, frente a lo cual es obligación constitucional del Gobierno Nacional asegurar el retorno a la normalidad mediante la expedición de los actos y las medidas de carácter extraordinario necesarias para conjurar la emergencia descrita e impedir la extensión de sus efectos, pues en las actuales circunstancias la crisis no puede superarse con medidas ordinarias; DECRETA: Artículo Primero.- Declárase el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional hasta el cuatro (4) de febrero de 1997. Artículo Segundo.- Convócase al Congreso de la República, a partir del día catorce (14) de febrero de 1997, de conformidad con lo establecido por el artículo 215 de la Constitución Política. Artículo Tercero.- El Gobierno Nacional realizará mediante decretos legislativos las operaciones presupuestales derivadas de las medidas que se dicten en desarrollo del presente Estado de Emergencia Económica y Social. Artículo Cuarto.- Este decreto rige a partir de la fecha de su expedición. PUBLIQUESE Y CUMPLASE Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los 13 días del mes de Enero de 1997 Siguen firmas del Presidente de la República, quince (15) de sus ministros y un viceministro encargado de las funciones del Despacho del Ministro. B) INTERVENCIONES. Dentro del término señalado por la ley, los ciudadanos Andrés de Zubiría Samper, Enrique Gómez Hurtado, Juan Camilo Restrepo Salazar, Ignacio Castilla Castilla, Carlos Alfonso Moreno Novoa, Ernesto Michelsen Caballero, Rafael Germán Castillo Triana, Fernando Santacruz Caicedo y Ramón Eduardo Madriñán Rivera, presentaron escritos solicitando, en su mayoría, la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997. Igualmente, el Presidente de la República, quien actuó por intermedio de apoderado, y el Ministro de Hacienda, solicitaron declarar la constitucionalidad del decreto en revisión. Así se resumen los puntos principales de cada intervención: 1a) Andrés de Zubiría Samper. - La declaración del estado de emergencia desconoce el derecho a la igualdad (artículo 13 de la C.P.), porque el Presidente y su gabinete pretenden que todos los colombianos asuman una responsabilidad que no les compete. Sólo quienes son responsables de la crisis económica deben afrontar sus efectos. - El presidente de la República desconoció que la autoridad llamada a regular la actividad crediticia es la Junta Directiva del Banco de la República (artículo 372 C.P.), y si bien él puede organizar el crédito público, debe sujetarse a los parámetros que ella le establezca. - Las causas que alegó el Gobierno Nacional al declarar el estado de emergencia económica, no son hechos sobrevinientes que hagan procedente el uso de ese mecanismo. 2a) Enrique Gómez Hurtado. - El Decreto 080 de 1997 es inconstitucional, porque las causas que dieron origen a la declaración del estado de emergencia no son sobrevinientes. Los hechos que se alegan fueron ampliamente discutidos en el Congreso de la República y por la Junta del Banco de la República, lo que demuestra que el Gobierno sabía de la crisis que estaba soportando la economía. - El déficit, producto de la abrupta entrada de dólares, fue conocido y propiciado por el mismo gobierno. Para demostrar sus asertos, el interviniente allega una serie de actas y constancias que él presentó en los distintos debates en el Congreso de la República, en relación con los presupuestos que se aprobaron para 1996 y 1997, y frente a la ley por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Inversiones. 3a) Juan Camilo Restrepo Salazar. Los hechos que dieron origen a la declaración de la emergencia no son sobrevinientes, requisito que exige el artículo 215 de la Constitución para la viabilidad de los distintos estados de excepción. El término "sobreviniente" debe entenderse en su segunda acepción: "venir improvisamente". Así, a pesar de que los hechos alegados por el Gobierno para declarar el estado de emergencia son ciertos, ellos no eran imprevisibles. Explica así su afirmación: a) El reintegro de divisas por parte de Ecopetrol, que en el mes de diciembre fue de U$ 221 millones, tuvo como causa una política de endeudamiento externo conocida por el Gobierno y producto de la gran cantidad de excedentes financieros que esta empresa le entregó. b) Los ingresos de tesorería fueron definidos y efectuados por el mismo Gobierno. c) Los reintegros efectuados por la Federación Nacional de Cafeteros son usualmente altos en el último trimestre de cada año, como consecuencia de los que se denominan "picos estacionales", por la compra de cosechas en esa época del año. d) Las privatizaciones de Betania y Chivor estaban en el plan de privatización que presentó el Gobierno, y era previsible que sus pagos se harían a través del sector externo. e) El aumento inusitado de registros cambiarios, como consecuencia de las fuerzas especulativas por la revaluación del peso, fue producto de la falta de coordinación entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República, y de la omisión en que incurrió ésta al no tomar las medidas adecuadas para controlar sus efectos. Por tanto, lo "sobreviniente" no puede ser equiparado con aquello que ha sido generado por el descuido y falta de coordinación entre los distintos órganos de la administración pública. f) Los bajos recaudos tributarios tampoco justifican la declaración de emergencia. Es cierto que los ingresos tributarios estuvieron por debajo de las proyecciones originales. Sin embargo, este hecho era previsible, en razón al comportamiento que presentó la economía durante todo el año fiscal de 1996. No es constitucional que por la sola diferencia que se presente entre los ingresos proyectados, y los efectivamente recaudados, el Gobierno pueda hacer uso del estado de emergencia. El presupuesto, como un estimativo de gastos e ingresos, puede variar por múltiples razones, no previsibles al momento de su elaboración. Cuando esto sucede, el Gobierno cuenta con mecanismos expresamente consagrados en el Estatuto Orgánico del Presupuesto para lograr el equilibrio correspondiente. g) Las medidas cambiarias que el Gobierno decidió adoptar, desconocen la coordinación que, en esta materia, debe existir entre la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno (artículo 372 de la Constitución). Es decir, el Presidente de la República está usurpando funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, al declarar el estado de emergencia. 4a) Ignacio Castilla Castilla. a) El Presidente, como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, es el único que puede decidir, frente a la ocurrencia de un determinado hecho, si éste es lo suficientemente grave para hacer uso de las facultades excepcionales que prevé el ordenamiento constitucional. b) El carácter netamente político de esa decisión, impide ejercer un control jurídico. De esta manera, la declaración de un estado de excepción no es un acto jurídico que pueda ser examinado por un órgano de la naturaleza de la Corte Constitucional. Sólo los decretos legislativos que dicte el Presidente, en uso de las facultades que se prevén para los distintos estados de excepción, pueden ser revisados por un organismo de carácter jurisdiccional. El decreto que declara un estado de excepción no es un decreto legislativo. Por tanto, sólo el Congreso, por expresa disposición del artículo 215 de la Constitución, está llamado a ejercer su control político. En consecuencia, el gobierno no debió enviar, para su revisión, el texto del Decreto 80 de 1997. 5a) Carlos Alfonso Moreno Nova. El Decreto 080 de 1997 es inconstitucional, porque la motivación en que se apoya es falsa: a) Los hechos señalados por el Gobierno como causantes de la emergencia, eran conocidos por todos los sectores económicos desde tiempo atrás. Por tanto, no puede alegarse que fueron sobrevinientes. b) La crisis política que vivió el país durante 1996, distrajo la atención de las distintas autoridades encargadas del manejo económico. Por tanto, la falta de atención oportuna a los distintos factores que estaban afectando la economía, no autorizaba al Gobierno para hacer uso de un mecanismo excepcional, como lo es la declaración de emergencia. c) El Presidente contó con todos los mecanismos ordinarios que la Constitución consagra para remediar los distintos hechos que se alegan como fundamento para la declaración de emergencia. Sin embargo, el interviniente no menciona ninguno de ellos, en concreto. d) La única causa que tiene algún fundamento, es la relativa a la entrada extraordinaria de divisas, y sólo frente a ella el Gobierno podía adoptar la decisión de declarar el estado de emergencia. Sin embargo, optó por señalar una serie de hechos ciertos, pero previsibles, con el único objeto de adoptar decisiones que por expreso mandato constitucional, y en época de normalidad, corresponden a otros órganos. 6a) Ernesto Michelsen Caballero. Este ciudadano, en su propio nombre y en representación de la Fundación para la Defensa del Orden Público - Fundepúblico -, solicita declarar la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997. Después de un análisis de la jurisprudencia constitucional relativa a los estados de excepción, concluye que el Decreto 080 de 1997 no se fundamentó en hechos "sobrevinientes", presupuesto de carácter objetivo que, de no existir, hace inexequible la declaración de un estado de excepción. A esta conclusión se llega, si se analizan los documentos que durante el período 1995-1996 expidieron distintos organismos, y que hacían mención al exceso de gasto público, la desaceleración de la economía y el bajo recaudo tributario, entre otros. Lo que permite demostrar que "la crisis económica fue totalmente predecible". La declaración de emergencia no sirve para solucionar los problemas estructurales que en materia económica tiene el país, ni para remediar el inadecuado manejo que de ellos se ha hecho. 7a) Rafael Germán Castillo Triana. También este ciudadano, con fundamento en una de las definiciones que sobre el vocablo "sobreviniente" trae el diccionario de la Academia de la Lengua, considera que los hechos que se aducen en el Decreto 080 de 1997, para declarar el estado de emergencia, no tienen esa característica, por lo cual el gobierno no podía declarar el estado de excepción. Sobreviniente es lo que viene de improviso, y ninguna de las causas que se señalan en el Decreto 080 de 1997 lo es, todas eran previsibles. Algunas de ellas ni siquiera han ocurrido, como es el caso del desbordamiento monetario, y otras fueron propiciadas por el mismo Gobierno, como ocurrió con el excesivo endeudamiento externo del sector público. La Corte no sólo debe examinar que los hechos que se alegan para declarar un estado de excepción se den, sino determinar si ellos revisten la gravedad que aduce el gobierno. Finalmente, el gobierno contaba con medios ordinarios para afrontar la crisis, lo que hacía innecesario e inconstitucional el uso de la declaración de emergencia. El Gobierno, al declarar la emergencia y adoptar ciertas medidas, desconoció derechos como la libertad de empresa, y violó distintos tratados suscritos por el Estado colombiano. Este interviniente anexa un documento CONPES relacionado con las operaciones de crédito público en los mercados internacionales. 8a) Fernando Santacruz Caicedo. Cuando los hechos que se aducen para declarar el estado de emergencia son previsibles, es inconstitucional su declaración. Esto es precisamente lo que sucede con el Decreto 080 de 1997, en el que se señalan como causas de la emergencia, hechos propios de un estado de normalidad. 9a) Ramón Eduardo Madriñán Rivera. Este ciudadano solicita a la Corte señalar el alcance del artículo 215 de la Constitución, en relación con la responsabilidad en que pueden incurrir el Presidente de la República y sus ministros, en caso de que las circunstancias que se aduzcan para declarar el estado de emergencia, no se configuren. 10a) Intervención del Ministro de Hacienda. El artículo 215 de la Constitución no exige, para declarar el estado de emergencia, que la situación de crisis esté consumada, pues, en ese caso, sería inocuo el uso del mecanismo excepcional. El análisis de ese precepto, permite establecer que existen dos causas que pueden dar origen a la declaración de emergencia. Por un lado, los hechos que perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico del país, y, por otro, aquellos que se constituyen en grave calamidad pública. Cada uno de estos casos, requiere, de parte de la Corte Constitucional, un análisis diverso, pues es ilógico limitar el análisis de constitucionalidad al segundo evento, olvidando que el sistema económico puede verse afectado por una sucesión de hechos que determinan su alteración, y que hacen ineficaz el uso de los mecanismos legales ordinarios para su reestructuración, porque ellos no pueden ser inmediatamente aplicados. En el caso en estudio, la cadena de los hechos que dieron origen a la declaración del estado de emergencia económica, creó una situación de crisis imposible de afrontar con los medios ordinarios previstos para el manejo de la economía. Además, los aspectos cambiario, fiscal y de empleo, estaban llegando a unos límites extremos, por lo cual ni siquiera las medidas de emergencia habrían sido de utilidad, de no tomarse en tiempo. Dentro de este contexto, el Ministro entra a demostrar los hechos que tuvo en cuenta el Gobierno para decretar el estado de emergencia, y las medidas que se venían tomando para contrarrestarlos, pero que al final resultaron insuficientes: a) La revaluación del peso, sus causas y sus implicaciones. El proceso de revaluación del peso se manejó dentro de unos límites aceptables hasta mediados de 1996, cuando la tasa de cambio se redujo en cerca de 10 puntos porcentuales, en relación con los índices de precios al productor y, unos 15 puntos porcentuales, en relación con el índice de precios al consumidor. Esto produjo un incremento en los costos de los bienes a exportar y, en razón a la inflación interna que se presentaba, esos costos no se veían representados en el precio final, que estaba determinado por la tasa de cambio. Estos fenómenos afectaron la agricultura y, especialmente, sectores como el cafetero, cuyos ingresos dependen de la tasa de cambio. Igualmente, el empleo de mano de obra disminuyó, aumentando el índice de desempleo. Así mismo, la revaluación contribuyó a transformar un superávit equivalente al 5,5% del P.I.B., que existía en la cuenta corriente de la balanza de pagos en 1991, en un déficit del 4,7%, que se presentó en 1994, y del 5,5%, en 1996, déficit que representaba una amenaza para la balanza de pagos. Razón que llevó al Gobierno y a la Junta del Banco de la República, a intervenir para lograr una revaluación máxima del 15% y permitir el crecimiento económico. Sin embargo, las medidas que para el efecto se concretaron en el programa macroeconómico para 1997, acordado por la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno Nacional, resultaron insuficientes, por el aumento en las reservas internacionales que se presentó en las dos últimas semanas de diciembre, y que alcanzó la cifra de U$ 1.576 millones, cifra sólo comparable a la que se presentó en abril de 1979, y que fue de U$ 1.144 millones. El aumento de estas reservas se produjo, en su mayor parte, por los préstamos privados y la inversión extranjera. Las operaciones oficiales no influyeron en esta alza, pues las ventas de divisas de Ecopetrol y del Fondo Nacional del Café fueron normales, incluso menores a las registradas en 1995. A pesar de que sobre los mismos aspectos, dice el Ministro, otros intervinientes aseguren lo contrario. Sin embargo, el que la venta de Chivor estuviera por encima del 50% presupuestado, y que el ingreso de divisas por la misma se hubiera monetizado, porque el día previsto para el pago la tasa de cambio se ubicó "en el piso de la banda cambiaria", contribuyó al aumentó del cúmulo de reservas hasta ese momento existentes. Así mismo, con fundamento en la información que manejaba el Banco de la República, se preveía un incremento de registros para nuevos endeudamientos en moneda extranjera en 1997, en razón a las expectativas de los distintos agentes económicos. Esto, aunado a la intención de diversas entidades públicas descentralizadas de presentar solicitudes de endeudamiento externo, sobrepasó las previsiones contempladas en la programación macroeconómica acordada entre el Gobierno y el Banco de la República. Igualmente, esos hechos obligaron al Banco de la República a intervenir en el mercado de dinero, por medio de operaciones de mercado abierto (OMAs), que superaron las previstas para ese año. El Gobierno, entonces, sí estaba tomando las medidas que tenía a su alcance para estabilizar el fenómeno cambiario, pero, a pesar de los esfuerzos desplegados, el incremento de divisas por concepto de inversión extranjera y de endeudamiento de los sectores público y privado, generó una situación de exceso de divisas en el mercado cambiario, que hacía inaplazable la intervención con medidas de excepción, pues se corría el riesgo de afrontar una crisis de la magnitud de las presentadas en México y en otros países de América Latina. Por su parte, la Junta del Banco de la República no contaba con los medios legales suficientes para afrontar, en forma eficaz, los hechos que se fueron presentando. b) El déficit fiscal. En relación con el déficit fiscal, se explica que el problema radicó en los bajos recaudos por concepto de IVA externo, pues del 12,3% que se tenía presupuestado, sólo se logró la percepción del 1%. Esto no lo podía prever el Gobierno, pues a pesar de que en el primer semestre de 1996 los recaudos fueron algo más bajos de lo estimado, en el segundo semestre se produjo la desaceleración de la economía en proporciones inimaginables. Estas variantes no se pudieron prever en el plan financiero para 1997, que fue aprobado por el Confis en 1996, sobre el cual se elaboró el Presupuesto General para 1997, y que también sirvió de sustento para la presentación del proyecto de ley de racionalización del gasto público. Concluye: "El programa para 1997 había explorado todas las posibilidades de ajuste por el lado del gasto y, en consecuencia, esto lo hacía sumamente vulnerable a cualquier cambio en el entorno económico que pudiera llegarse a presentar". En relación con los gastos públicos, se hace mención de distintos factores que venían presentándose desde 1991, cuando se adoptó la nueva Constitución: la creación de nuevas instituciones; las transferencias que está obligada a realizar la Nación a los entes territoriales, sin que se haya presentado una correlativa disminución de los servicios a cargo de la Nación; los aumentos salariales de la fuerza pública y la rama judicial; la reforma a la seguridad social, que implicó la asunción de nuevas obligaciones, así como los subsidios por servicios públicos, etc. El gobierno enfrentó este aumento de gastos, disminuyendo hasta el límite los gastos de funcionamiento, pero ello fue insuficiente para frenar el déficit que por otros aspectos se estaba generando. Conclusiones. - A pesar de las previsiones hechas por el gobierno en el programa macroeconómico para 1997, se necesitaba hacer uso de medidas excepcionales, que permitieran afrontar dos frentes: el aumento de endeudamiento externo público y privado, y la baja recaudación. - El Banco de la República no estaba facultado para tomar medidas que en forma inmediata permitieran afrontar la crisis que se estaba presentando. - Los mecanismos ordinarios no resultaban lo suficientemente efectivos y rápidos para afrontar las causas de la crisis. - Las causas que originaron la declaración de emergencia, fueron sobrevinientes porque el Gobierno, a pesar de haber tomado medidas ordinarias para afrontar los problemas económicos del país, no pudo amortiguar los efectos de un hecho que fue imprevisible: en una semana se agotó la capacidad de absorción de divisas prevista para un año, circunstancia que, de continuar y agravarse, habría repercutido perjudicialmente en el sector exportador y, por ende, en la oferta de empleo. Esta situación afectaba gravemente variables económicas, como el déficit fiscal, la tasa de cambio y el empleo, entre otros. - El Gobierno tenía que tomar medidas precautelativas para impedir la extensión de los efectos que estaba generando en la economía la concomitancia de las circunstancias descritas. Y la única forma de adoptar esas medidas, era la declaración de emergencia. Con esta decisión se buscaba proteger a la población en general. 11a) Intervención del Presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano. El Presidente de la República, por intermedio de apoderado, presentó un escrito que, sustancialmente, repite los argumentos expuestos por el Ministro de Hacienda. Por esta razón, no se hará especial relación de ellos. 12a) Intervenciones de los ciudadanos Isidoro Arévalo Buitrago y Humberto Zuluaga Monedero. Extemporáneamente (los días 28 de enero y 13 de febrero del año en curso, respectivamente), los ciudadanos Isidoro Arévalo Burgos y Humberto Zuluaga Monedero presentaron sendos escritos, con el fin de impugnar el decreto sometido al examen de la Corte. A pesar de haberse recibido estos documentos fuera del término, se tuvieron en cuenta en esta sentencia, es decir, al elaborar el proyecto correspondiente, en razón del carácter público de este proceso, carácter que trae como consecuencia una amplitud extraordinaria en el debate. Además, porque las intervenciones se produjeron cuando el negocio estaba a despacho del magistrado sustanciador, para la elaboración de la ponencia, y no habría tenido sentido ignorarlas. El primero, al igual que otros, afirma que los hechos que dieron origen a la declaración de emergencia no son reales ni muchos menos sobrevinientes. Así mismo, que ellos, de existir, pudieron ser afrontados por medio de los mecanismos ordinarios. Agrega, que lo único que hizo el Gobierno al declarar el estado de emergencia, fue usurpar las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República. El segundo dice coadyuvar la intervención del Senador Juan Camilo Restrepo Salazar, en su condición de Secretario General del Partido Conservador. Repite los argumentos del mencionado Senador, y agrega, a manera de conclusión: "De conformidad a lo hasta aquí expuesto, es claro que el Decreto 080 de 1997 es abiertamente inconstitucional. Considerar lo contrario representa un grave antecedente para la estabilidad democrática y constitucional del país, además de un infame atentado a la buena fe de los colombianos y al espíritu de la Constitución Política de 1991" (cursiva del texto). C) Solicitud presentada a la Corte, para que el Procurador General de la Nación se declare impedido. El ciudadano Héctor Rodríguez Cruz presentó un escrito en el que afirma que el Procurador General de Nación emitió un concepto anticipado sobre la constitucionalidad del decreto que declaró el estado de emergencia económica, por lo cual considera que el mencionado funcionario debería declararse impedido para conceptuar en este proceso. En relación con este escrito, el señor Procurador General de la Nación manifestó: La institución de los impedimentos y las recusaciones tiene por objeto garantizar la imparcialidad de los funcionarios públicos, en los asuntos sometidos a su conocimiento. En el caso de las recusaciones, no basta solicitarle al servidor público que se abstenga de intervenir en el trámite de un negocio a su cargo: es necesario demostrar los hechos y las pruebas en que se funda esa solicitud, porque la sola insinuación sobre la parcialidad de quien deba emitir un concepto o adoptar una decisión, no es suficiente para que quien está constitucional y legalmente facultado para participar en un proceso, se separe de él. Como el señor Rodríguez Cruz no aportó prueba alguna, el señor Procurador pidió no tener en cuenta su petición, al tiempo que afirmó no estar impedido para conceptuar. Posteriormente, el mismo ciudadano, por escrito que obra en el proceso, aclaró que su intención no era la de recusar al señor Procurador General de la Nación. D) Concepto del Procurador General de la Nación. El Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuéllar, pide a la Corte declarar EXEQUIBLE el Decreto 080 de 1997. El primer aspecto analizado por el jefe del Ministerio Público, se relaciona con la competencia de la Corte para conocer y examinar el decreto por medio del cual el Gobierno declara un estado de excepción. Al respecto, afirma que, por ser éste un acto jurídico del Gobierno, sujeto al cumplimiento de los requisitos establecidos por la Constitución, la Corte tiene competencia para realizar un examen formal y material sobre su contenido, siempre y cuando, en desarrollo de esa función, no asuma competencias que por expresa disposición constitucional están asignadas a otras autoridades. Ello se deduce de los artículos 212, 213 y 215, que no distinguen entre el control formal y el material que está obligado a realizar esta Corporación, como se ha sostenido en la jurisprudencia vigente. Aceptar que la Corte sólo puede efectuar un análisis sobre los aspectos formales del decreto que declara un estado de excepción, es limitar su función de garante de la integridad de la Constitución, y asimilar su labor a la que ejerce "cualquier servidor encargado de controlar aspectos secundarios". Analiza la naturaleza jurídica del estado de emergencia económica en la Constitución de 1991, y afirma que la competencia del juez constitucional se circunscribe a la comprobación de los hechos que dan origen a la declaración, es decir, que los mismos existan y sean susceptibles de verificación, y determinar, además, si el único instrumento con que contaba el Gobierno para conjurar la crisis, era la declaración del estado de excepción. Sobre el carácter de sobreviniente de un hecho, afirma: " La determinación del carácter sobreviniente de un hecho, está directamente relacionada con la causa del mismo. Así, mientras la causa podría ser ubicada en los ámbitos temporal y espacial, los efectos de la misma, llamados hechos sobrevinientes, se encuentran afectados por las dificultad para determinar el momento y el lugar de su acaecimiento. Así, las causas de un hecho pueden ser establecidas a través de los diversos medios probatorios, al paso que los efectos del mismo no siempre resultan previsibles". Por tanto, ante la existencia de un hecho sobreviniente que atente de manera grave e inminente contra la estabilidad económica y social del país, el Presidente de la República está obligado a tomar las medidas necesarias para no comprometer la existencia de la organización estatal. En este caso, al comprobarse la existencia de las causas que dieron origen a la emergencia, con fundamento en los informes de las distintas autoridades públicas, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia, sin que por ello hubiera incurrido en desconocimiento de precepto constitucional alguno. Por otra parte, el examen de esos hechos, así como de la conveniencia y oportunidad de la declaración del estado de emergencia, no corresponde a la Corte, sino al Congreso, por expresa disposición del artículo 215 de la Constitución, razón suficiente para que el Ministerio Público no se pronuncie en relación con esos aspectos. Para concluír, afirma que, en razón de la "abrupta y profunda alteración del orden económico", los medios ordinarios con que contaba el Gobierno para solucionar la crisis, resultaban insuficientes, pues los múltiples hechos que sucedieron hacían necesaria la adopción de medidas que permitieran una solución eficaz e inmediata. Medidas que en época de normalidad requieren un debate prolongado, no habrían permitido resolver rápidamente la crisis. (hasta aquí se ha transcrito el texto de la ponencia original presentada por el Magistrado Jorge Arango Mejía). PRUEBAS DECRETADAS Y TRASLADADAS AL PROCESO 1. El Magistrado José Gregorio Hernández Galindo decretó la práctica de las siguientes pruebas: 1.1 Mediante auto del diecisiete (17) de enero de mil novecientos noventa y siete (1997): "1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 215 (Parágrafo) y 241-7 de la Constitución Política, se asume el conocimiento del Decreto Legislativo 81 del 13 de enero de 1997, "Por el cual se dictan medidas para desestimular el endeudamiento externo", proferido por el Presidente de la República en desarrollo del Decreto 80 de 1997, declaratorio del Estado de Emergencia Económica y Social. II. Decrétanse las siguientes pruebas: Ofíciese al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que remita a la Corte un informe detallado acerca de las razones que dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia Económica, aportando los documentos, cifras y cuadros comparativos que estime pertinentes para demostrar -discriminándolas- las causas invocadas por el Gobierno Nacional en el Decreto 80 de 1997; 2. Ofíciese al Director de Crédito Público del Ministerio de Hacienda para que envíe a la Corte informe y cuadro comparativo acerca de los actuales niveles de endeudamiento externo de los sectores público y privado, en el cual se presente la evolución del mismo en los últimos cinco (5) años; y para que responda, por escrito, la siguiente pregunta: ¿Cuáles entidades estatales han contribuído en mayor medida en los últimos seis meses al aumento del endeudamiento externo invocado por el Gobierno? 3. Ofíciese al Gerente General del Banco de la República para que certifique, con destino a este proceso, la evolución de la tasa de cambio en los últimos cinco (5) años y particularmente en el período comprendido entre el 1 de enero de 1996 y la fecha. La certificación indicará a partir de cuándo y en qué medida se ha producido la persistente revaluación del peso frente al dólar, aludida en el Decreto Legislativo 80 de 1997. 4. Ofíciese a FEDESARROLLO, con el objeto de que, para ilustración de los magistrados de la Corte, suministre las cifras, estudios y análisis de que disponga acerca del déficit fiscal de la Nación, el crecimiento de los niveles de endeudamiento externo de los sectores público y privado, y las variaciones en la tasa de cambio durante el último año, en torno al manejo oficial de estas variables en el mismo período. 5. Ofíciese al Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, con el fin de que informe a la Corte cuáles son las repercusiones económicas que se tendrán como consecuencia de los cambios producidos en los niveles de endeudamiento y de la revaluación del peso frente al dólar durante el último año. El Director de Planeación indicará cuáles han sido en el último año las directrices del CONPES y del CONFIS al respecto. ¿Esos organismos estaban enterados sobre la crisis y sus causas? 6. Ofíciese al Ministro del Trabajo y Seguridad Social, al Director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística y al Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, para que suministren los datos de los que dispongan acerca del aumento del desempleo en el país durante el último año como consecuencia de los factores contemplados en el considerando 9 del Decreto Legislativo 80 de 1997, que dice: "Que la desaceleración económica; las condiciones de los mercados internacionales de productos básicos con menores precios de exportación, especialmente en los casos del café y del banano; la prolongada y acentuada caída del ciclo de la construcción, en especial de la vivienda de interés social, lo cual hace necesaria su reactivación; la disminución de las exportaciones a Venezuela y otros países de la subregión; los efectos económicos de la lucha contra el narcotráfico y la erradicación de cultivos ilícitos que ha afectado a millares de familias campesinas, especialmente en regiones vinculadas a la producción de sustancias narcóticas, constituyen factores adicionales que han elevado el desempleo a niveles que amenazan gravemente el orden social del país". Deberá establecerse con claridad la comparación entre las cifras del año 1996 y las de los cuatro años anteriores. 7. Ofíciese al Gerente General del Banco de la República para que informe a la Corte la cuantía del aumento extraordinario de divisas y de la masiva acumulación de reservas internacionales durante el mes de diciembre de 1996, a las cuales se refiere el Decreto Legislativo 80 de 1997. Deberá acompañarse cuadro comparativo que discrimine, por meses, los datos de ingreso de divisas a lo largo de 1996. 8. Ofíciese al Banco de la República para que informe a la Corte cuál es el origen del aumento de divisas y de la acumulación de reservas internacionales durante el mes de diciembre de 1996. 9. Ofíciese a todos y cada uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República para que individualmente emitan por escrito su concepto, con destino al proceso, sobre los siguientes puntos: a) ¿Cómo y por qué se ha producido la persistente revaluación del peso frente al dólar durante 1996? b) ¿La política económica del Gobierno ha incidido en ese fenómeno? c) ¿Cuál es la causa del desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores público y privado en 1996, al cual alude el Gobierno en el Decreto 80 del 13 de enero de 1997? d) ¿En qué medida habrían podido ser evitados los fenómenos en cuestión a partir de decisiones del Gobierno o de la Junta Directiva del Banco con base en sus atribuciones ordinarias? e) ¿Los indicados fenómenos han sido para el Ejecutivo totalmente imprevisibles e irresistibles? ¿Son sobrevinientes? f) ¿Hay en la actualidad un peligro inminente de desbordamiento monetario? g) ¿Cuáles han sido las razones del extraordinario ingreso de divisas durante diciembre de 1996? h) ¿Para contrarrestar los fenómenos de revaluación del peso frente al dólar y de acelerado endeudamiento externo de los sectores público y privado, es indispensable establecer un tributo como el contemplado en el Decreto Legislativo 81 de 1997? ¿O podrían sortearse tales fenómenos de otra manera, con base en las atribuciones ordinarias del Gobierno? ¿Cuáles serían los mecanismos alternativos? 10. Invítese a los expertos, doctores HUGO PALACIOS MEJIA, EDGAR REVEIZ ROLDAN, CESAR VALLEJO MEJIA, GABRIEL ROSAS VEGA, ABDON ESPINOSA VALDERRAMA, EDUARDO SARMIENTO PALACIO y GILBERTO ARANGO LONDOÑO, y a los decanos de Economía de las universidades Nacional, Javeriana, los Andes y Rosario, para que respondan, por escrito, los siguientes interrogantes: a) ¿Cuáles son, a su juicio, las causas de la persistente revaluación del peso frente al dólar durante 1996? ¿Es ella crítica? ¿En qué medida? b) ¿En su criterio, la política económica del Gobierno ha influído en ese fenómeno? c) ¿Cuál es, según su criterio, la causa del desmedido y acelerado endeudamiento externo de los sectores público y privado en 1996, al cual alude el Decreto Legislativo 80 de 1997? d) ¿En qué medida habrían podido ser evitados los fenómenos en cuestión a partir de decisiones del Congreso, del Gobierno o de la Junta Directiva del Banco de la República con base en sus atribuciones ordinarias? e) ¿A su juicio, los indicados fenómenos han sido para el Ejecutivo totalmente imprevisibles e irresistibles? ¿Son sobrevinientes? f) ¿Hay en la actualidad, a su juicio, un peligro inminente de desbordamiento monetario? g) ¿Para contrarrestar los fenómenos de revaluación del peso frente al dólar y de acelerado endeudamiento externo de los sectores público y privado, es indispensable establecer un tributo como el contemplado en el Decreto Legislativo 81 de 1997? ¿O podrían sortearse tales fenómenos de otra manera, con base en las atribuciones ordinarias del Congreso, el Gobierno o la Junta Directiva del Banco de la República? 11. Ofíciese a los pre...