Sentencia C-121 de 2018

C-121-18 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-121/18 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA PARQUES DE DIVERSIONES, ZOOLOGICOS Y ACUARIOS-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Incumplimiento de las cargas de certeza y suficiencia en la demanda OMISION LEGISLATIVA-Clases OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos Referencia: Expediente D-11640 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008 “por la cual se regulan el funcionamiento y operación de los parques de diversiones, atracciones o dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades de hierro, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos, zoológicos y acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras disposiciones” Demandante: Andrés Felipe Berdugo Beleño Magistrado sustanciador: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En desarrollo de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Andrés Felipe Berdugo Beleño presentó demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1225 de 2008 “por la cual se regulan el funcionamiento y operación de los parques de diversiones, atracciones o dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades de hierro, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos, zoológicos y acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras disposiciones”. En Auto del 3 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, comunicó la iniciación del presente proceso de constitucionalidad al Presidente del Congreso de la República; al Ministerio de Justicia y del Derecho; al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; a la Federación Colombiana de Municipios; a la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS); a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR); a la Asociación Defensora de Animales y del Ambiente (ADA); a la Sociedad Protectora de Animales de Colombia, a la Organización para la Educación y Protección Ambiental (OPEPA); a la Defensoría del Pueblo; al Parque del Café; al Parque Mundo Aventura; al Parque Panaca Región Cafetera; al Zoológico de Cali; al Zoológico Santa Fe; al Zoológico de Barranquilla; al Zoológico Santa Cruz; al Bioparque Ukumarí; al Parque Zoológico Guatika y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Rosario, Sabana, Externado, Sergio Arboleda, Libre y Nariño, para que, si lo consideraban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas. Con ocasión de la expedición del Decreto 889 de 2017, en Auto 305 del 21 de junio del año en cita, la Sala Plena de la Corte decidió “(…) suspender los términos de los procesos de constitucionalidad enumerados en el fundamento jurídico sexto de [dicha] decisión, que hayan sido admitidos para trámite ante la Corte y en la etapa procesal en que actualmente se encuentren”. Esta decisión incluyó el proceso de la referencia, como se constata en el sistema de información de este Tribunal. De esta manera, previo levantamiento formal de la suspensión de términos decretada en este proceso mediante el citado Auto 305 de 2017, la cual se verá reflejada en la parte resolutiva de esta providencia, y sobre la base de que se cumplieron la totalidad de los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación, se transcribe el texto de los preceptos legales demandados, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.052 de julio 16 de 2008: LEY 1225 DE 2008 (Julio 16) Por la cual se regulan el funcionamiento y operación de los parques de diversiones, atracciones o dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades de hierro, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos, zoológicos y acuarios en todo el territorio nacional y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA (…) “Artículo 4. Requisitos de operación y mantenimiento. La persona natural o jurídica que efectúe el registro de Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento en parques de diversiones deberá cumplir, para su operación y mantenimiento, los requisitos técnicos establecidos en este artículo, los cuales contienen estándares relacionados con la operación, mantenimiento, inspección de atracciones y dispositivos de entretenimiento, desarrollados con base en normas internacionales ASTM (American Society Of Testing & Materials), NFPA (National Fire Protection Association), los Lineamientos de Mantenimiento y Operación de IAAPA (Asociación Internacional de Parques de Atracciones) y apoyados en los Reglamentos establecidos por las asociaciones nacionales de Estados Unidos, México, Argentina e Inglaterra. Los requisitos de operación y mantenimiento de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento, son los siguientes: 1. Condiciones de ocupación de los Parques de Diversiones. Los Parques de Diversiones en cualquiera de las categorías señaladas en el artículo 2 de esta ley[[1]], cumplirán las siguientes condiciones de ocupación: a) Contarán con un plan de emergencia avalado por los comités locales o por las autoridades competentes que incluye brigadas de emergencia debidamente entrenadas, planes de mitigación en caso de emergencia y otros requisitos que los comités locales o autoridades competentes estimen necesarios; b) Contarán con salidas y rutas de evacuación adecuadas de acuerdo con su tamaño y tipo de operación; c) Contarán con certificaciones expedidas por los cuerpos de bomberos sobre la idoneidad de las instalaciones en materia de sistemas contra incendios, planes de mitigación contra eventos naturales como terremotos, inundaciones y tormentas eléctricas, entre otros; d) Contarán con señalización clara de evacuación en materia de rutas y salidas de emergencia; e) Las zonas de parqueo, en caso de existir, deberán tener un plan de movilización de automotores en caso de emergencia y contar con espacios reservados para el tránsito de peatones y minusválidos debidamente demarcados y señalizados; f) Contarán con un programa de salud ocupacional y riesgos profesionales para sus empleados en concordancia con la naturaleza del negocio y del Decreto Ley 1295 de 1994 o el que se encuentre vigente en esa materia. 2. Estándares de Mantenimiento de las Atracciones y Dispositivos de Entretenimiento. Corresponde a los Operadores de Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento cumplir con los estándares de mantenimiento, acatando siempre los manuales suministrados por el fabricante o instalador, para lo cual deberán: a) Implementar un programa de mantenimiento, pruebas e inspecciones para establecer las obligaciones tendientes a mantener en buen estado cada Atracción o Dispositivo de Entretenimiento. Este programa de mantenimiento deberá incluir listas de chequeo, estar disponible para cada persona que hace el mantenimiento, tener una programación para cada una de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento y estimar, por lo menos, lo siguiente: A. Descripción de la asignación del mantenimiento preventivo. B. Descripción de las inspecciones que se realizan. C. Instrucciones especiales de seguridad, donde aplique. D. Recomendaciones adicionales del operador; b) Procurar el adecuado entrenamiento de cada persona que esté a cargo del mantenimiento de las Atracciones o Dispositivo de Entretenimiento, como parte esencial de sus responsabilidades y obligaciones. Este entrenamiento comprenderá como mínimo: A. Instrucción sobre procedimientos de inspección y mantenimiento preventivo. B. Instrucción sobre obligaciones específicas y asignación de puestos de trabajo y labores. C. Instrucción sobre procedimientos generales de seguridad. D. Demostración física de funcionamiento. E. Observación del desempeño práctico de la persona bajo entrenamiento, por parte de un supervisor, que evaluará su aptitud y actitud. F. Instrucciones adicionales que el operador estime necesarias para el buen funcionamiento de la Atracción o Dispositivo de Entretenimiento; c) Someter las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento a inspecciones documentales diarias (Lista de Chequeo de mantenimiento), antes de ponerlas en funcionamiento y ofrecerlas al servicio del público, de acuerdo con las instrucciones contenidas en los manuales de mantenimiento. El programa de inspección debe incluir, como mínimo, lo siguiente: A. Inspección de todos los dispositivos de cargue de pasajeros y sus dispositivos, incluyendo cierres y restricciones. B. Inspección visual de escaleras, rampas, entradas y salidas. C. Pruebas de funcionamiento de todo equipo de comunicación, necesario para que la Atracción o Dispositivo de Entretenimiento pueda funcionar adecuadamente, cuando aplique. D. Pruebas de funcionamiento de todos los dispositivos de seguridad automáticos y manuales. E. Inspección y prueba de los frenos, incluidos los frenos de emergencia, de servicio, parqueo y parada, donde aplique. F. Inspección visual de todos los cerramientos, vallas y obstáculos propuestos de seguridad. G. Inspección visual de la estructura de la Atracción o Dispositivo de Entretenimiento. H. Inspecciones completas para operar en el ciclo normal o completo. I. Inspección en funcionamiento sin pasajeros, siempre y cuando aplique a la atracción, antes de iniciar cualquier operación, para determinar su apropiado funcionamiento y establecer si requiere o no cierre de operación a causa de: Mal funcionamiento de desajuste o; Modificaciones mecánicas, eléctricas u operativas; Condiciones ambientales que afecten la operación o una combinación de las tres. J. Evaluación de la calidad bacteriológica del agua dentro de la Atracción o Dispositivo de Entretenimiento, cuando en esta se utilice este recurso y el usuario pueda, razonablemente, verse expuesto a ingerir o a entrar en contacto con volúmenes que no representen un riesgo para su salud. Parágrafo 2. El fabricante o instalador podrá incluir en la sección apropiada del manual de la Atracción o Dispositivo de Entretenimiento, un listado y localización de los componentes y áreas críticas que requieren inspección con E.N.D de acuerdo con el literal e. anterior. Parágrafo 3. Los componentes que no resulten conformes de acuerdo con los ensayos no destructivos, deberán reemplazarse o reacondicionarse de acuerdo con las normas de mantenimiento. Los componentes que se encuentren conformes o que han sido reemplazados o reacondicionados serán programados para futuros ensayos de acuerdo con los literales d. y e. anteriores. Cuando el operador lo estime conveniente y no existan recomendaciones del fabricante o instalador, podrá contratar un profesional o agencia de Ingeniería con calificaciones, entrenamiento y certificaciones en el tema para que desarrolle el programa de inspección de E.N.D de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento o sus componentes. Parágrafo 4. El Operador de una Atracción o Dispositivo de Entretenimiento deberá implementar un programa de ensayos basado en las recomendaciones de este artículo.” “Artículo 7. Deberes y responsabilidad de los visitantes, usuarios y operadores de parques de diversiones, de atracciones y dispositivos de entretenimiento. En consideración a los riesgos inherentes para la seguridad humana en el uso de Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento existentes y nuevos, los cuales aceptan los usuarios desde que hagan uso de los mismos, constituirá deber de estos acatar estrictamente las instrucciones de seguridad escritas u orales impartidas por el operador y utilizarlos de manera responsable, cuidando siempre el prevenir y mitigar los riesgos para no causar accidentes. En especial, constituirá deber de los visitantes de Parques de Diversiones y de los usuarios de Atracciones y Dispositivos de Entretenimiento con supervisión del operador en lo siguiente: 1. Abstenerse de ingresar a los recorridos de las Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento bajo la influencia de alcohol, de sustancias psicotrópicas o de cualquier otra sustancia que altere el comportamiento y/o situación de alerta. 2. Utilizar apropiadamente durante todo el recorrido los equipos de seguridad tales como barras de seguridad, cinturones de seguridad y arnés, suministrados por el operador. 3. Abstenerse de exigir a los empleados del operador conducta distinta de las establecidas como normas de operación. 4. Respetar y hacer respetar por parte de las personas a su cargo, los accesos al Parque de Diversiones y a las diferentes Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento. 5. Respetar y hacer respetar por parte de las personas a su cargo, las filas, las zonas de circulación y cargue, los cierres y demás zonas restringidas y mantener el orden y la compostura mientras se produce el acceso, durante el uso o la permanencia y a la salida del Parque de Diversiones y de sus Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento y demás actividades que se desarrollen en estos. 6. Abstenerse de usar Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento o de participar en atracciones o actividades que representen riesgo para su integridad personal o la de las personas a su cargo, en especial, por sus condiciones de tamaño, salud, edad, embarazo, mentales, sicológicas o físicas, respetando en todo caso las instrucciones y restricciones que se suministren para el acceso a las mismas. 7. Abstenerse y exigir de las personas a su cargo que hagan lo propio, de realizar cualquier actividad que ponga en riesgo su integridad física, la de los demás visitantes o usuarios o de los operarios y empleados del Parque de Diversiones o la integridad de los elementos, equipos, instalaciones o bienes que se encuentren en el Parque de Diversiones. 8. Abstenerse de ingresar a los cuartos de máquinas, las áreas de operación y mantenimiento y a las demás áreas restringidas del Parque de Diversiones y exigir lo mismo de las personas a su cargo. Parágrafo 1. Los deberes de los visitantes de Parques de Diversiones y usuarios de Atracciones y Dispositivos de Entretenimiento serán divulgados en lugares visibles en las instalaciones del Parque de Diversiones y apoyados con las instrucciones de los Operadores. Parágrafo 2. Los visitantes y operadores de Parques de Diversiones y Usuarios de Atracciones o Dispositivos de Entretenimiento serán responsables por los perjuicios que llegaren a causar originadas en conductas contrarias a los deberes que les impone la presente ley.” “Artículo 8. Inspección, vigilancia y control. Modificado por el artículo 1 de la Ley 1750 de 2015[[2]]. Es obligación de las autoridades nacionales, departamentales, distritales y municipales competentes, de conformidad con las disposiciones expedidas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo o por la entidad que haga sus veces, ejercer la inspección, vigilancia y control para verificar y garantizar el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad en la prestación de los servicios inherentes a los parques de diversiones y atracciones o dispositivos de entretenimiento y el cumplimiento de la presente ley. Parágrafo 1. Las autoridades encargadas de la inspección vigilancia y control en la prestación de los servicios inherentes a los parques de diversiones y atracciones o dispositivos de entretenimiento, deberán realizar una visita por semestre, previo al inicio de las temporadas vacacionales de mitad de año y diciembre, a los respectivos parques o dispositivos de entretenimiento, para verificar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la ley. En el caso de los parques de diversiones no permanentes o ciudades de hierro y de los dispositivos de entretenimiento de carácter temporal, la visita de que trata el presente artículo deberá realizarse cada vez que se instale en el respectivo municipio o distrito. El personal empleado para realizar las visitas de que trata el presente artículo, deberá encontrarse debidamente capacitado, acreditando como mínimo en formación técnica en áreas afines con la labor que realiza y contar con experiencia mínima de un año. Parágrafo 2. La entidad nacional competente estará facultada para reglamentar el procedimiento operativo para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control establecido en la presente ley. Parágrafo 3. La entidad nacional competente estará facultada para que mediante la expedición de un reglamento técnico, se establezcan las medidas para mejorar los mecanismos de prevención, información y seguridad de las personas, teniendo en cuenta la edad y tipo de discapacidad, de preservación de la vida animal, la vida vegetal y el medio ambiente, en desarrollo de la presente ley.” “Artículo 9. Sanciones. Modificado por el artículo 2 de la Ley 1750 de 2015. Para efectos de la presente ley, las sanciones que podrán imponer las autoridades competentes por violación de sus disposiciones, son las siguientes: 1. Multas sucesivas desde cinco (5) hasta treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada día de incumplimiento. Pasado el término de 30 días de incumplimiento y en caso de que se continúe se procederá a la cancelación del registro del establecimiento. 2. Suspensión del Registro del Parque de Diversiones y Atracciones o del Dispositivo de Entretenimiento, que se impondrá por incumplir reiteradamente las normas de seguridad y los correctivos exigidos por las autoridades competentes, lo cual impedirá la operación del parque, de la atracción o del dispositivo de entretenimiento durante el tiempo de suspensión, hasta cuando se restablezca su funcionamiento en condiciones de seguridad a juicio de las autoridades de inspección y vigilancia, sanción. 3. Cancelación del registro del Parque de Diversiones. Parágrafo 1. Las sanciones contempladas en el numeral 1 de este artículo serán aplicables en los eventos de incumplimiento u omisión de los requisitos acreditados al momento de realizar el registro que no impliquen riesgo para la seguridad de los visitantes o usuarios de los Parques de Diversiones, siempre que el cumplimiento de estos requisitos no se hubiere acreditado dentro del plazo otorgado para presentar descargos. Parágrafo 2. Las sanciones contempladas en los numerales 2 y 3 de este artículo serán aplicables en su orden, cuando se advierta riesgo para la seguridad de los visitantes o usuarios del Parque de Diversiones o de la respectiva atracción o dispositivo de entretenimiento. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la presente ley.” III. DEMANDA[3] 3.1. El actor asegura que en los preceptos acusados se está en presencia de una omisión legislativa relativa, por cuanto no se incluyen reglas específicas para la tenencia, el cuidado y la prevención del maltrato de los animales que son utilizados en el funcionamiento y en la operación de los parques de diversiones, entre ellos, los parques acuáticos, temáticos, interactivos, ecológicos y zoológicos, desconociendo el deber constitucional de protección al medio ambiente y a las riquezas naturales de la Nación, previsto en los artículos 8 y 79 de la Constitución Política. Tal déficit de protección se torna evidente en cada una de las normas demandadas, en los siguientes términos: - En relación con el artículo 4 que establece los requisitos de operación y mantenimiento, señala que no se advierten reglas sobre (i) las condiciones y nivel de preparación y entrenamiento del personal encargado de tratar con los animales, tanto en su preservación como en su manejo dentro los espectáculos de entretenimiento; así como tampoco se consagran normas en las que (ii) se establezca un programa dirigido a su conservación e inspección, incluyendo los parámetros que se deben seguir cuando son utilizados en alguna actividad recreativa. - Frente al artículo 7 que dispone los deberes y responsabilidades de los visitantes, usuarios y operadores, el actor afirma que no se aprecian reglas sobre las obligaciones de cuidado, atención, respeto y prevención del maltrato animal. - En lo que atañe al artículo 8, sobre medidas de inspección, vigilancia y control, se considera por el accionante que no existen preceptos que refieran a la tenencia responsable, a los mínimos de espacio, a la alimentación y al origen de los animales silvestres y salvajes que se encuentran en acuarios, zoológicos y parques ecológicos. - Y, en cuanto al artículo 9, que regula las sanciones a imponer en los parques de diversiones, el actor cuestiona que no se incluyan acciones de decomiso y disposición de animales, así como reglas sobre su adecuada tenencia libre de maltrato. 3.2. Con sujeción a lo anterior, se asegura que las normas acusadas contienen “una omisión legislativa relativa, y que[,] por virtud de la misma, [se] requiere o, que la H. Corte Constitucional emita un fallo integrador que se convierta en orientador de la interpretación de la Ley 1225, o que declare su constitucionalidad condicionada a la ampliación de disposiciones jurídicas y reglamentos técnicos que acierten en la protección del animal que se encuentra en zoológicos, parques ecológicos y acuarios, que partan desde su captura, disposición, mantenimiento, condiciones de encierro y cuidado, en calidad de seres sintientes, protegidos por el estatuto constitucional”[4]. 3.3. Con el fin de acreditar la necesidad de las medidas específicas que se reclaman, el actor desarrolla los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la configuración de una omisión legislativa relativa[5], a saber: (i) las normas en relación con las cuales se predica el cargo, que se concretan en los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008; (ii) la identificación del ingrediente que se omite, el cual debe ser esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta, que, en este caso, consiste en el deber de “proveer medidas que garanti[cen] la prevención del maltrato animal, en virtud de que [los] animales son usados en el funcionamiento, operación, uso y explotación de muchas de las actividades que son reguladas por la ley demandada”[6]; (iii) el supuesto de que la omisión carezca de un principio de razón suficiente, que se sintetiza en el “imperativo [de] que el legislador [provea] dentro de [la normatividad cuestionada] (…), mecanismos que [aseguren] la prevención contra el maltrato [animal]”[7], por su condición de seres sintientes y por el deber constitucional de protección al medio ambiente y a las riquezas naturales de la Nación (CP arts. 8 y 79); (iv) la necesidad de que la exclusión genere una situación de desigualdad negativa, que se presenta por la falta de sanciones a quienes dieren un mal uso a los animales[8], es decir, a quienes los maltraten; y finalmente, (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al legislador, cuyo origen se encuentra en las Sentencias C-666 de 2010[9] y C-283 de 2014[10], en donde la Corte señaló que le compete al Congreso propender por la garantía y protección del ambiente, incluida la fauna nacional. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible La apoderada judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicita a la Corte desestimar el cargo formulado contra la Ley 1225 de 2008, ya que en el ordenamiento jurídico sí existen normas que protegen a los animales, destacando para el caso particular el Decreto 1076 de 2015[11], que reguló las actividades que se relacionan con la fauna silvestre y con el manejo de zoológicos, incluyendo los requisitos para su funcionamiento y para el plan de manejo aplicable. 4.2. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y Representante Judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pide a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos demandados. En su criterio, no le asiste razón al accionante cuando asegura que la Ley 1225 de 2008 no dispone ni fija reglas para la protección y preservación de la vida animal, toda vez que, precisamente, el artículo 8 acusado, tal como fue modificado por la Ley 1750 de 2015[12], ordena de forma expresa la expedición de un reglamento técnico en el que, entre otras, “(…) se establezcan las medidas para mejorar los mecanismos de prevención, información y seguridad de las personas (…)”, teniendo en cuenta “(…) la preservación de la vida animal”. 4.3. Intervención de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR– El apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio. Al respecto, en primer lugar, precisa el marco de sus competencias como autoridad ambiental, señalando que tiene como función el control, la administración y el seguimiento de los recursos naturales, lo que incluye la fauna silvestre, de acuerdo con el Decreto 1076 de 2015 y el Decreto-Ley 2811 de 1974, normatividad en la que se incorpora la definición y los requisitos para el funcionamiento de los zoológicos. Además, refiere al marco normativo para el manejo de la fauna doméstica (Ley 84 de 1989 y Ley 1774 de 2016), así como al régimen previsto para los acuarios (Decreto 1681 de 1978, Ley 611 de 2000 y Ley 13 de 1990) indicando la existencia de una normatividad particular para la utilización de peces ornamentales (Resolución 1924 del 3 de noviembre de 2015, expedida por la Agencia Única Nacional de Acuicultura y Pesca, AUNAP). En segundo lugar, con fundamento en las Sentencias C-780 de 2003 y C-100 de 2011, el interviniente señala que, en el presente caso, no se está en presencia de una omisión legislativa, toda vez que “no existe ningún trato diferenciado o excluyente frente a los animales que puedan estar presentes en los parques de diversiones, atracciones o dispositivos de entretenimiento, atracciones mecánicas y ciudades de hierro, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos, zoológicos y acuarios, [ya] que en ningún momento [la Ley 1225 de 2008] los excluye de las medidas de protección contempladas en el Estatuto Nacional de Protección a los Animales, la Ley 84 [de 1989] y Ley 1774 de 2016”[13]. Finalmente, estima que las razones expuestas, en esencia, no satisfacen las cargas de claridad y suficiencia, toda vez que la demanda “(…) plantea una serie de percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta [la] violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional, así en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de la norma demandada con la Constitución”[14]. Para el interviniente, al ser el único reproche contrastado la aparente falta de regulación en la protección de los animales, tal cargo es contrario a la carga de certeza, pues, según se dijo, la Ley 1225 de 2008 se completa con las medidas de salvaguarda previstas en el Estatuto Nacional de Protección a los Animales. 4.4. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad de las normas acusadas, pues no se configura en el presente caso una omisión legislativa. Sobre el particular, considera que “aun asumiendo como un deber constitucional del legislador ocuparse de la prevención del maltrato a los animales como seres sintientes, ello no significa que en toda ley que se ocupe directa o indirectamente de materias relacionadas con la tenencia de animales resulte imperativo insertar un capítulo como el que extraña el demandante, merced a la sistematicidad del ordenamiento jurídico, de ahí que no se incurre en omisión legislativa si en cualquier otro cuerpo legal constan las disposiciones encaminadas a la prevención del maltrato”[15], como ocurre con lo establecido en los artículos 1, 3, 4 y 5 de la Ley 1774 de 2014[16] y con los artículos 117 a 134 de la Ley 1801 de 2016[17]. 4.5. Intervención de la Asociación Defensora de Animales y del Ambiente –ADA– La Presidenta de la Asociación Defensora de Animales y del Ambiente interviene en el proceso para coadyuvar las pretensiones de la demanda. En particular, asegura que el artículo 4 de la Ley 1225 de 2008 dejó de regular lo atinente a la protección, bienestar, condiciones de alojamiento, alimentación y asistencia médico-veterinaria, entre otras, de los animales que se encuentran en los parques de diversiones, hecho que contrasta con la amplia regulación prevista sobre los elementos mecánicos de dichos lugares. A su juicio, a pesar de la existencia de leyes que tratan de manera general la protección animal, como por ejemplo la Ley 84 de 1989, dicha regulación no consagra con suficiencia reglas sobre el bienestar de los animales en parques acuáticos, temáticos, ecológicos, centros interactivos y zoológicos, lugares en los que, de acuerdo con su experiencia, las personas propietarias y administradoras no toman las acciones mínimas para la protección de los animales como seres sintientes. En este sentido, afirma que se “burlan” de lo previsto en el artículo 59 de la ley en cita, al impedir que las sociedades protectoras realicen las visitas de inspección a esos lugares[18]. Adicional a lo expuesto, considera que el artículo 7 acusado también omitió establecer –taxativamente– las conductas y responsabilidades que visitantes y operadores deben observar en relación con los animales, sobre todo cuando se advierte que en los parques se recurre al maltrato y a la programación de largas jornadas de exposición al público, circunstancia que a dichos seres les provoca estrés y sufrimiento. Por último, señala que la ley demandada no incluye un acápite sobre las veedurías ciudadanas, con el fin de verificar el cumplimiento de las normas sobre bienestar animal. 4.6. Intervención de la Asociación Colombiana de Atracciones y Parques de Diversiones –ACOLAP– La Directora Ejecutiva de la Asociación Colombiana de Atracciones y Parques de Diversiones solicita a la Corte desestimar las pretensiones de la demanda, al considerar que parten de apreciaciones subjetivas del actor, por lo que no satisfacen los mínimos del juicio de constitucionalidad. Al respecto, señala que el marco de protección que se reclama ya se encuentra previsto en el parágrafo 2 del artículo 8 de la ley impugnada, cuando dispone que la entidad nacional competente expedirá un reglamento técnico para establecer las medidas que, más allá de brindar seguridad a las personas, preserven la vida animal, la vida vegetal y el medio ambiente, a lo cual cabe agregar el artículo 10 del mismo régimen normativo, en el que se autoriza al Gobierno Nacional para dictar “los decretos reglamentarios que estime pertinentes para exigir el cumplimiento” de dicha ley. Bajo este contexto, afirma que la citada autoridad se encuentra finalizando el proceso participativo de construcción del reglamento técnico sobre la materia, que se añadirá a la Resolución 0958 de 2010, “Por la cual se establecen unas disposiciones en desarrollo la Ley 1225 de 2008, sobre parques de diversiones, atracciones y dispositivos de entretenimiento, en todo el territorio nacional.” 4.7. Intervención de la Asociación Colombiana de Parques Zoológicos, Acuarios y Afines –ACOPAZOA– El apoderado de la Asociación Colombiana de Parques Zoológicos, Acuarios y Afines –ACOPAZOA– solicita desestimar los argumentos de la demanda, toda vez que considera que el ordenamiento jurídico colombiano ya cuenta con un desarrollo suficiente de medidas de protección al bienestar animal. Para comenzar, el interviniente asegura que el planteamiento del actor responde a una preocupación de la sociedad frente a la necesaria salvaguarda de la fauna, la flora y el cuidado del ambiente, que trasciende el tema del maltrato animal y requiere generar conciencia y adelantar acciones, tanto por parte del Estado como de la ciudadanía, para frenar la huella de la destrucción de los ecosistemas y garantizar la supervivencia de la humanidad. A continuación, realiza un breve recuento del papel que han asumido los zoológicos y acuarios en la conservación de las especies ex-situ, a través de labores de protección, reproducción y desarrollo científico, superando la mera finalidad de exhibición, para convertirse en generadores del bienestar animal. Al respecto, cita estándares creados y concertados en el ámbito internacional, por diferentes organizaciones protectoras de los animales[19], tales como la Iniciativa Mundial de Sanidad Animal (2001), la Estrategia Mundial de los Zoológicos y Acuarios para la Conservación, y el Código de Ética y Bienestar Animal. En su criterio “los planteamientos formales de la demanda excluyen varios de los elementos del sistema normativo colombiano, del que hacen parte una serie de leyes, decretos y reglamentos que conforman un cuerpo legislativo robusto encaminado precisamente a la conservación adecuada y a la protección de los animales”[20], entre los cuales, se encuentran la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres[21]; la Directiva 1999/22CE de la FAO, relativa al mantenimiento de animales salvajes en zoológicos; el Convenio de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica; la Ley 23 de 1973; el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente[22]; el Decreto 1608 de 1978[23]; el Decreto 1376 de 2013[24] y el Decreto 1076 de 2015[25]; normas que no solo complementan los postulados de la Ley 1225 de 2008, sino que, precisamente, encuentran fundamento en los postulados señalados por el demandante y constituyen un desarrollo concreto de los deberes del Estado en materia de protección a la fauna silvestre. Así las cosas, para el interviniente, el marco normativo previamente expuesto, aunado a la autorización otorgada en el parágrafo 3 del artículo 8 de la citada Ley 1225 de 2005, para que el ejecutivo desarrolle reglamentos técnicos especializados de preservación de la vida animal[26], constituyen elementos suficientes para asegurar la salvaguarda de la fauna que se encuentra en los parques de diversiones, lo que descarta la existencia de una omisión y, por ende, de la necesidad de proferir una sentencia aditiva. 4.8. Intervención de la Universidad de Nariño El Director de Consultorios Jurídicos y Centro de la Universidad de Nariño intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de los preceptos acusados. A juicio del interviniente, en el presente caso no se configuran los requisitos para que se estructure una omisión legislativa relativa, por cuanto “no se evidencia que se produzca un trato desigual o discriminatorio hacia los animales”[27]. Por el contrario, en su criterio, lo que hace la demanda es “considerar a los animales como un instrumento del desarrollo de las actividades propias de los parques de diversiones, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, etc., y equipararlos con las maquinas (sic), artefactos y atracciones mecánicas de los mismos”[28], insistiendo en una concepción utilitarista ya superada. Además, “no se hace palpable la violación del deber impuesto al legislativo por la carta superior, ya que, el legislador, por el contrario, con la ley objeto de censura busca expresamente proteger bienes jurídicos de rango constitucional como lo son la vida y el medio ambiente, buscando evitar que dichas máquinas los afecten”[29]. Finalmente, el aparente vacío normativo invocado en la demanda se supera con una aproximación sistemática de la ley demandada frente a otras leyes que regulan asuntos tendientes a la protección ambiental y animal, tales como la Ley 1333 de 2009[30], la Ley 84 de 1989[31] y la Ley 1774 de 2016[32], sin olvidar que la propia Ley 1225 de 2008, en el parágrafo 3, del artículo 8, consagra la facultad de regular las medidas para mejorar en la prevención y seguridad de las personas, y en la vida animal, la vida vegetal y la preservación del medio ambiente, por lo que no existe la necesidad de adoptar un fallo condicionado, como lo es el que se solicita por el actor. 4.9. Intervención de la Universidad Libre El Director y dos miembros del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre intervienen en el presente proceso para solicitar a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 4 y la exequibilidad de los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 1255 de 2008. Desde su punto de vista, el artículo 4 es inconstitucional, por no proveer reglas para el tratamiento y el cuidado de los animales como seres sintientes, a pesar de que la normatividad refiere a los requisitos de operación y mantenimiento de los parques de diversiones. En su criterio, el precepto legal en mención debió establecer condiciones completas y precisas para el tratamiento de la vida animal, hecho que no puede ser subsanado, ni por el mandato del parágrafo 3 del artículo 8 de la ley enjuiciada, cuya óptica no se soporta en la apreciación de los animales como seres sintientes; ni por la Ley 1774 de 2016 que “responde a un ejercicio de alteridad de los seres humanos”[33]. Por el contrario, en relación con los artículos 7, 8 y 9, se considera que no opera la omisión legislativa relativa, toda vez que la regulación que allí se consagra refiere a un fenómeno distinto vinculado con la protección de las personas que asisten a los parques de diversiones, de suerte que los deberes de los visitantes, usuarios y operadores en sus relaciones con los animales, se encuentran en un marco normativo distinto, como ocurre con la Ley 1774 de 2016. 4.10. Intervención de la Universidad del Rosario El consultorio jurídico de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, por intermedio de un asesor jurídico, intervino en el proceso para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008. Al respecto, considera que no se configura una omisión legislativa relativa por falta de regulación de la protección de los animales dentro de la citada ley, ya que “(…) debe tenerse en cuenta que [su objeto] no es (…) [el de reglamentar] dichos asuntos, [pues] su finalidad se refiere a controlar y organizar, en debida forma, el funcionamiento de centros de entretenimiento como lo son los parques de diversiones, atracciones, dispositivos de entretenimiento, entre otros”[34]. Para el interviniente, el actor desconoce la legislación vigente en materia de cuidado, prevención del maltrato y protección de los animales, como lo son la Ley 84 de 1989, la Ley 1774 de 2016 y la Ley 1801 de 2016[35], mandatos en los que se incluyen obligaciones que deben ser acatadas por los sujetos que desarrollan actividades en los parques de diversiones y cuyo incumplimiento es susceptible de sanción. En este orden de ideas, el representante de la Universidad afirma que “si bien la norma acusada no contiene en su cuerpo normativo un aparte destinado a la regulación y protección de los animales que para estos espacios públicos son utilizados como entretenimiento”[36], ello no implica un desconocimiento de los artículos 8 y 79 de la Constitución, pues la aplicación de la Ley 1225 de 2008 debe hacerse en armonía con las obligaciones del Estado en materia de protección de la fauna y la flora previstas en el Texto Superior y en instrumentos internacionales –como la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales–, textos que se complementan con las leyes especiales anteriormente mencionadas. En conclusión, el vacío propuesto por el actor es tan solo aparente, ya que las normas enjuiciadas no pueden ser objeto de aplicación, sin tener en cuenta el amplio margen de protección que el orden jurídico brinda a los animales. 4.11. Intervención de la Universidad Sergio Arboleda Los miembros de la Escuela Mayor de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda solicitan a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, por ineptitud sustancial de la demanda. En su criterio existen otras leyes, como ocurre con las Leyes 1333 de 2009 y 1774 de 2016, a las que debe agregarse, “(…) en lo pertinente, la Ley 84 de 1989, cuya interpretación por la Corte (…), entre otras, en las Sentencias C-401, C-596, C-703 y C-742 de 2010, C-632 de 2011 y C-364 de 2012; C-467 de 2016; C-761 de 2009 y C-666 de 2010, (…) no deja (sic) duda alguna sobre la existencia de un claro mandato legal de prevenir el maltrato animal, e incluso de sancionarlo por medio de penas privativas de la libertad”[37]. En este sentido, consideran que el actor, al plantear el cargo por omisión legislativa relativa, “desconoce el carácter sistemático del ordenamiento jurídico y, además, pretende asumir a la Ley 1225 de 2008 como el único referente legal para los parques acuáticos, zoológicos y acuarios o granjas”, omitiendo el hecho de que, “si en esos establecimientos se incurre en conductas de maltrato animal, las personas responsables de las mismas pueden y deben ser juzgadas y sancionadas con arreglo a las referidas leyes”[38]. Por lo anterior, concluyen que no puede predicarse la existencia de una omisión respecto de ninguno de los preceptos acusados, pues los artículos 4, 7 y 9 ni siquiera hacen referencia al maltrato animal, y el único artículo que lo hace, que es el 8, precisamente faculta a la Administración para expedir un reglamento técnico que provea medidas de protección a su favor. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación solicita a este Tribunal declarar la constitucionalidad de las normas demandadas, dado que no se configura la omisión legislativa alegada por el demandante. Para la Vista Fiscal, a pesar de que se identifican las disposiciones sobre las que se predica la omisión, se incumplen los demás requisitos de los cuales depende su configuración. Así las cosas, respecto de la identificación del ingrediente que se omite, se señala que el actor interpreta erradamente las disposiciones acusadas al confundir el destinatario de las medidas de protección allí previstas, toda vez que ellas no se dirigen a resguardar la maquinaria o las atracciones albergadas en los parques de diversiones, tales como, parques acuáticos, ecológicos y zoológicos, sino a garantizar la calidad y el buen funcionamiento de dichas instalaciones, con el fin de proteger la vida de visitantes y espectadores, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1225 de 2008[39]. Por tal razón, no puede considerarse que en ellas se incurre en una omisión respecto del deber de protección a los animales, cuando su ámbito de regulación es distinto y, por ello, no resulta exigible su consagración legal[40]. Lo anterior se refuerza con la consideración referente a que el ordenamiento jurídico sí establece las normas de conservación de dichos seres sintientes[41], cuya aplicación opera de manera sistemática, sin que sea necesario replicar tales disposiciones en una ley con un propósito disímil. Tampoco se cumplió con el requisito que supone que la omisión carezca de un principio de razón suficiente, ya que no existe la exclusión normativa alegada, dado el carácter sistemático del ordenamiento jurídico. Para la Vista Fiscal, el cargo responde a una interpretación subjetiva del accionante, que no se ajusta a una lectura integral del régimen de protección al medio ambiente y a la fauna. Por último, no se acreditó el requisito referente a la demostración de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador, en la medida en que es el propio demandante el que afirma que tal compromiso no existe y que su exigibilidad se deriva de lo dispuesto por la Corte en las Sentencias C-666 de 2010[42] y C-283 de 2014[43], en las que se aludió en general a la obligación del legislador de propender por la garantía y protección del medio ambiente. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1. Competencia, delimitación de la controversia y problema jurídico En virtud de lo previsto en el numeral 4 del artículo 241 del Texto Superior[44], esta Corporación es formalmente competente para conocer sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008, los dos últimos modificados por los artículos 1 y 2 de la Ley 1750 de 2015, por cuanto se trata de preceptos de carácter legal expedidos con fundamento en la atribución consagrada en el numeral 1 del artículo 150 de la Constitución[45]. Dadas las solicitudes de inhibición planteadas por varios intervinientes[46] y en consideración a que otros de ellos señalaron[47], junto con la Vista Fiscal, que la demanda no cumple con los requisitos básicos para proceder a un juicio por omisión, la estructura de la presente sentencia seguirá un orden metodológico distinto, en el que, en primer lugar, se debe examinar si la demanda formulada por el ciudadano Andrés Felipe Berdugo Beleño se ajusta a los mínimos argumentativos de los cuales depende la prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad respecto de normas de naturaleza legal, en virtud de su carácter predominantemente rogado y no oficioso[48]. Y, en segundo lugar, solo en el caso en que se supere dicha etapa, continuar con el examen de fondo del asunto que se propone, cuyo problema jurídico se vincula con la necesidad de determinar si el legislador, al expedir los artículos 4, 7, 8 y 9 de la Ley 1225 de 2008, sobre el funcionamiento y operación de los parques de diversiones, tales como, parques acuáticos, temáticos, ecológicos, zoológicos y acuarios, incurrió en una omisión legislativa relativa, consistente en excluir de esa regulación las medidas de prevención al maltrato y protección de los animales que son utilizados en las actividades de dichos establecimientos. 6.2. Examen sobre la aptitud de la demanda (generalidades) 6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda. En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[49]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[50], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no solo es formulada de manera completa, sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. 6.2.2. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si los accionantes han formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y conduciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de constitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[51], se sostuvo que: “Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no solo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública solo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”. 6.2.3. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[52], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de constitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena. Sobre el particular, la Corte ha dicho que: “[Si] bien el momento procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de inconstitucionalidad”[53]. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[54], lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”. 6.2.4. En el asunto sub-judice, la demanda que se plantea por el actor obliga a examinar la aptitud del cargo a partir de dos circunstancias que resultan relevantes. En primer lugar, la acusación se formula con miras a obtener una decisión de exequibilidad condicionada y, en segundo lugar, se justifica tal pretensión a partir de la alegación de una supuesta omisión legislativa relativa en la expresión demandada. 6.3. De la pretensión de exequibilidad condicionada 6.3.1. Si bien es cierto que en algunas ocasiones esta Corporación consideró inepta una acción pública, al advertir que la misma estaba orientada a solicitar un fallo de exequibilidad condicionada, con el argumento de que el artículo 241 del Texto Superior le otorga a los ciudadanos la atribución de promover este juicio con el objeto de obtener la declaratoria de inconstitucionalidad de las leyes, y no su constitucionalidad, así esta sea de manera condicionada[55], lo cierto es que en diversas ocasiones se han estudiado de fondo demandas que formulan este tipo de solicitudes[56], cuyos requisitos de procedencia, con el propósito de determinar la existencia de un cargo en debida forma, surgen de la obligación de examinar si concurre una acusación de inconstitucionalidad, la cual, además, debe cumplir con las cargas de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia. 6.3.2. Como se deriva de lo expuesto, este tipo de demandas suponen la acreditación de dos presupuestos esenciales. El primero radica en la delimitación del objeto de la acusación, para lo cual es preciso explicar al juez constitucional cuál es el contenido de la disposición acusada, y cómo algunos de sus significados contradicen la Constitución, mientras otros se avienen con ella. A diferencia del juicio tradicional de constitucionalidad, la base conceptual de la solicitud de una sentencia de exequibilidad condicionada, se encuentra en la distinción entre disposición y norma. En efecto, la teoría constitucional distingue con claridad entre, de una parte, las disposiciones o enunciados normativos, esto es, los textos legales y, de otra, las normas o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por vía de aplicación o de interpretación, de dichos textos. Conforme a lo anterior, esta Corporación ha reconocido que es perfectamente posible que una disposición o enunciado normativo pueda contener diversas normas o reglas de derecho, mientras que una misma norma puede estar contenida en diversos textos o enunciados legislativos. Nótese cómo esta técnica explica el origen de las sentencias de exequibilidad condicionada, en las cuales, por regla general, no se altera la disposición, la cual se declara exequible, pero se interviene en su contenido por parte de este Tribunal, para señalar cuál o cuáles son los sentidos que resultan acordes con la Constitución. Si el control de constitucionalidad únicamente recayera sobre las disposiciones o los textos legales, no podrían existir sentencias interpretativas, pues este Tribunal tendría que limitarse a mantener o retirar del ordenamiento jurídico el enunciado normativo demandado, pero no podría expulsar una proposición jurídica para conservar, en su lugar, una determinada regla de derecho, acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior. Cuando un ciudadano acude ante la Corte solicitando la expedición de una sentencia de exequibilidad condicionada, es deber del actor indicar cómo el contenido de la disposición acusada es de tal amplitud que permite la división o creación de varias reglas de derecho, una de las cuales por lo menos debe ser contraria a la Carta. Este presupuesto es relevante, pues es la indicación del conflicto normativo desatado en el seno de la disposición acusada, la que le otorga al juez constitucional la competencia para examinar las diversas reglas de derecho que surgen de su interpretación, con miras a otorgarle la preferencia a aquellas proposiciones que resulten acordes con la Constitución y descartando las contrarias a la Carta. Por esta razón, a juicio de la Corte, “la definición acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva”[57], y frente a ella se oponen los ataques que sin tener en cuenta el contenido de la disposición acusada reparan en aspectos ajenos a él, como sucede siempre que se pretende alegar la presunta vulneración de la Carta en circunstancias, tales como, las diferencias que con ocasión de su aplicación se han presentado por los distintos operadores jurídicos[58], el desarrollo irregular o incompleto que el precepto haya tenido en la práctica jurídica[59], las suposiciones relacionadas con su transformación en el futuro[60], o las posibles diferencias producidas no por las normas en sí mismas consideradas, sino por la peculiar situación que ellas generan en un caso concreto[61]. De esta manera, en casos en que se requiera la expedición de una sentencia de constitucionalidad condicionada, el criterio por excelencia para determinar la aptitud de la demanda, se encuentra en que el actor plantee la existencia de un problema abstracto de inconstitucionalidad. Esto implica que, por lo menos, con ocasión de la identificación del contenido normativo de la disposición acusada, mencione cómo alguno de sus significados es contrario a la Carta y cómo este Tribunal puede dar solución a dicha controversia, sin necesidad de que el precepto acusado sea declarado integral o parcialmente inexequible. Cuando ello ocurre, la Corte se encuentra habilitada para expulsar del ordenamiento jurídico la proposición normativa que es ajena al Texto Superior, en los mismos términos en que se invocó en la demanda o en unos distintos, para conservar, en su lugar, una determinada regla de derecho, que resulte acorde con los mandatos previstos en la Constitución. Este es un presupuesto imprescindible de competencia de este Tribunal en el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias (CP art. 241.4), ya que aun en los casos en que las demandas se orientan a solicitar la exequibilidad condicionada de una disposición, solo es posible su estudio y una resolución de fondo, cuando se propone un cargo apto de inconstitucionalidad, pues de lo que se trata es de expulsar una norma jurídica que resulta contraria a la Carta, previa fijación del sentido normativo que se acopla en su integridad a los mandatos de la Constitución[62]. En este orden de ideas, y siguiendo lo expuesto, como se destacó en la Sentencia C-020 de 2015[63], cuando en la demanda se formula una solicitud de exequibilidad condicionada, “[lo] que se exige en estos casos, además de una demanda en forma, es que la acción plantee un problema abstracto de inconstitucionalidad, y que a partir de ella se justifique mínimamente la decisión del actor de no pedir la inexequibilidad total o...