Sentencia C-121 de 2006

C-121-06 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-121/06 PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Concepto TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Fijación excepcional por autoridades distintas a los órganos de representación popular METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Debe ser fijado por la Ley, Ordenanzas o Acuerdos. PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Concepto PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-No se opone al carácter general de las normas tributarias PRINCIPIO DE CERTEZA Y LEGALIDAD DEL TRIBUTO-No violación a pesar de que uno de los elementos del tributo no esté determinado en la ley pero si sea determinable AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Manifestación como poder de autogobierno y autoadministración TRIBUTO TERRITORIAL-Límites del legislador IGUALDAD EN TRIBUTO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Debe entenderse dentro de cada jurisdicción y no en el plano nacional AUTONOMIA IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS-Límites AUTONOMIA IMPOSITIVA DE LOS MUNICIPIOS-Competencia para determinar elementos de obligación tributaria PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Tensión IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Carácter municipal IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Factor territorial como determinante del sujeto activo AUTONOMIA TRIBUTARIA DE ENTIDADES TERRITORIALES E IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Norma que señala de manera general hecho gravado y municipio al que corresponde percibir el tributo/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO E IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Norma que señala de manera general hecho gravado y municipio al que corresponde percibir tributo La Corte encuentra que la norma acusada -artículo 32 de la Ley 14 de 1983, compilado por el 195 del Decreto 1333 de 1986- establece una regla general conforme a la cual el municipio llamado a percibir el impuesto de industria y comercio, es decir el sujeto activo de este tributo, es aquel donde se lleva a cabo la actividad comercial, industrial o de servicios. Empero, existen otras disposiciones, también de rango legal, que hacen indicaciones más precisas en torno a dónde deben entenderse realizadas algunas de las actividades gravadas. La Corte estima que el artículo bajo examen no desconoce el principio constitucional que define al Estado como república unitaria, ni tampoco la autonomía tributaria reconocida por las normas superiores a las entidades municipales y distritales. En efecto, dicho artículo se limita a señalar de manera general cuál es el hecho gravado con el impuesto de industria y comercio (actividades industriales, comerciales y de servicio), y el factor territorial que determina cuál es el municipio llamado a percibirlo (realización de tales actividades en la jurisdicción municipal respectiva). Al proceder de esta manera, el legislador deja un amplio margen de libertad a los concejos municipales para adoptar o no el tributo dentro de sus territorios, así como para determinar de manera específica aquellas actividades que caen bajo la descripción genérica del hecho gravado que hace el legislador, pudiendo también reglamentar el recaudo, fiscalización, control y ejecución del tributo. Así, la norma concilia de manera adecuada los principios de unidad y de autonomía en materia de facultades impositivas, por lo cual la Corte descarta que dichos principios hayan sido vulnerados por el legislador. DOBLE TRIBUTACION-Alcance de la prohibición CONSEJO DE ESTADO-Pronunciamientos relacionados con la doble tributación en impuesto de industria y comercio PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO EN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Determinación del sujeto activo Se pregunta la Corte si, como lo afirma la demanda, la indeterminación del artículo 32 de la Ley 14 de 1983 es tal, y los problemas interpretativos que ocasiona son de tal envergadura, que en realidad estos son irresolubles debido a la “oscuridad invencible del texto legal”, por lo cual la expresión demandada del artículo 32 debe ser considerada inexequible al no respetar el principio de certeza del tributo, conforme al cual los elementos del mismo deben ser determinados con suficiente claridad y precisión. Al respecto la Corte aprecia lo siguiente: los problemas interpretativos que denuncia la demanda no provienen tanto de lo que la norma prescribe, sino más bien de la forma en que la misma ha sido desarrollada o aplicada. No obstante, debe admitirse que el carácter absolutamente general de las pautas fijadas por el legislador en el artículo 32, ahora bajo examen, en especial en lo relativo al señalamiento del factor territorial como elemento determinante del sujeto activo del tributo, ha llevado a la necesidad de interpretarlo en el momento de su aplicación, en especial en aquellos casos conflictivos en los cuales alguno de los elementos de la actividad gravada tiene implicaciones en varios municipios. Sin embargo, a partir de lo que genéricamente dispone la disposición han podido los tribunales, el Consejo de Estado y las autoridades administrativas establecer el factor territorial determinante del sujeto activo del tributo, por lo cual no puede afirmarse que la indeterminación de la norma sea de tal magnitud que equivalga a un oscuridad o confusión total. Ahora bien, dado que la ley, por definición, es de contenido general, y que en materia de tributos de las entidades territoriales debe serlo aun más para no invadir la órbita de las atribuciones de los departamentos, municipios y distritos en estos asuntos, por lo cual no le es dado al legislador establecer detalladamente cada uno de los casos particulares de territorialidad, la Corte encuentra que la norma se ajusta a la Constitución, pues a pesar de su generalidad no es imprecisa o confusa, a tal punto que resulte ininteligible y por lo mismo incierta en la determinación del sujeto activo del tributo. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Necesidad de expedición de normas legales para evitar doble tributación La Corte considera que es conveniente la expedición de normas legales que con carácter general señalen pautas, orientaciones, regulaciones o limitaciones relativas al factor territorial como determinante del sujeto activo del impuesto de industria y comercio, para evitar situaciones de doble tributación por el mismo hecho económico, o conflictos entre las administraciones municipales y los contribuyentes, suscitados por la actuación administrativa a la hora de liquidar el tributo de industria y comercio, en aquellos casos en los cuales las actividades gravadas presentan elementos que se vinculan a más de un municipio. INTERPRETACION LITERAL-Aplicación/INTERPRETACION HISTORICA-Aplicación/INTERPRETACION TELEOLOGICA-Aplicación/INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO EN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Determinación del hecho gravado/ PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO EN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Determinación del hecho gravado IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Remisión a ley comercial para definir las actividades comerciales gravadas La demanda tiene que ver con la indeterminación del hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. En efecto, al respecto la demanda reprocha que el legislador haya hecho una remisión a la ley comercial para definir en qué consisten las actividades comerciales gravadas, pues como el Código de Comercio enumera una serie de actos, operaciones y empresas que considera mercantiles, pero esta enumeración es declarativa y no limitativa, la remisión a dicho estatuto no resulta clara en cuanto a lo que ha de entenderse por hecho gravado. La interpretación de las disposición acusada lleva a la Corte a concluir lo siguiente: (i) que lo gravado son la actividades comerciales y no los actos de comercio o las personas que llevan a cabo unas u otros; (ii) que las actividades comerciales gravadas son las que se benefician de la infraestructura y el mercado local municipal; (iii) que por actividades comerciales ha de entenderse “las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor” y “las demás definidas como tales por el Código de Comercio”; y (iv), que no pueden ser consideradas como actividades comerciales las que puedan ser calificadas como industriales o de servicio, según los artículos 197 y199 del Decreto 1333 de 1986. Ahora bien, la Corte admite que “las demás” actividades comerciales que define el Código de Comercio no constituyen una lista taxativa o cerrada; sin embargo, en modo alguno estima que esa circunstancia devenga en la inconstitucionalidad de la norma acusada, que remite a ese Estatuto. Lo anterior por cuanto dicha remisión constituye tan solo una pauta adicional a otras que, como se vio, emanan de la norma bajo examen interpretada literal, histórica, teleológica y sistemáticamente. Así pues, la Corte estima que norma parcialmente acusada, correctamente interpretada, proporciona pautas generales suficientes que permiten establecer qué actividades pueden ser calificadas como comerciales para efectos de ser gravadas con el impuesto de industria y comercio. En este sentido responde adecuadamente a las exigencias del principio de legalidad y certeza del tributo. Referencia: expediente D-5927 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 32 y 35 (parciales) de la Ley 14 de 1983, compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986. Actor: Juan Carlos Becerra Hermida Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, veintidós (22) de febrero dos mil seis (2006). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Becerra Hermida, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución Política, demandó los artículos 32 y 35 (parciales) de la Ley 14 de 1983, compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal). II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcriben las normas acusadas, tal como aparecen publicadas en el Diario Oficial N°. 37466 del 14 de mayo de 1986, y dentro de ellas se subrayan y resaltan los apartes considerados inconstitucionales. Se trata de los artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986, que recopilan los artículos 32 y 35 de la Ley 14 de 1983[1], respectivamente: “DECRETO NUMERO 1333 DE 1986 (abril 25) POR EL CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPAL “El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere, “DECRETA: “... “CAPITULO II DE LOS IMPUESTOS MUNICIPALES. “... “II. IMPUESTOS DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y DE AVISOS Y TABLEROS. “... “Artículo 195. El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. “... “Artículo 198. Se entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios.” III. LA DEMANDA Al parecer del demandante, los apartes destacados de las normas que acusa infringen directamente los principios constitucionales de certeza y unidad nacional, e indirectamente el principio de justicia, a que se refieren los artículos 1°, 95 numeral 9° y 338 inciso 1° de la Carta. Para explicar las razones por las cuales estima que dichas disposiciones superiores resultan vulneradas, relata que las normas que acusa tuvieron como antecedente histórico la declaración de emergencia económica hecha mediante el Decreto 3742 de 1982, con fundamento en el cual se expidió el Decreto legislativo 3815 de 1982, que reguló el impuesto de industria y comercio. No obstante, al declarar la Corte Suprema de Justicia que no existía emergencia económica, para reestablecer la vigencia jurídica de ese instrumento, el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto que vino a ser la Ley 14 de 1983, por la cual se pretendió fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, cuyos artículos 32 y 35 fueron luego compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), proferido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por medio de la Ley 11 de 1986. Afirma entonces el demandante, que desde que se publicó la Ley 14 de1983 el impuesto de industria y comercio ha generado múltiples discusiones, “por la ausencia de reglas claras para la determinación del hecho generador”. Esta indeterminación se presenta, dice, especialmente en dos aspectos: en primer lugar, en la ausencia de reglas claras de territorialidad, lo cual impide establecer en forma precisa el sujeto activo del impuesto; pues aunque existen otras normas legales que regulan este aspecto, ellas son específicas para algunas actividades, conservándose la incertidumbre respecto de las demás, pues sólo se han consagrado reglas para los industriales y para las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, quedando carentes de regulación las demás actividades.[2] Y en segundo lugar, la indeterminación se presenta por la remisión que la ley hace al Código de Comercio para definir la actividad comercial. Destaca entonces la demanda que el artículo 338 de la Constitución consagra los principios de legalidad y certeza del tributo, cuando afirma que “(l)a ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. Agrega que la fijación de los elementos esenciales o estructurales de cada tributo es un asunto que responde a la necesidad histórica de limitar legalmente la potestad tributaria del Estado, de manera que se eviten injusticias y los contribuyentes tengan certeza sobre sus obligaciones en esta materia. Añade que la fijación de los elementos estructurales de los impuestos no se limita a la mención de éstos, sino que es menester que se tipifiquen con tal claridad que no sea posible hacer diversas interpretaciones de las normas, que generen confusión o inseguridad. Citando a varios doctrinantes de derecho tributario, la demanda prosigue haciendo énfasis en que es necesario que las normas tributarias sean claras y precisas, de manera que determinen quién es el responsable del tributo, y sobre qué recae el mismo, señalando sobre qué bases y con qué tarifas se liquida. Lo anterior desarrolla, dice, el principio de certeza de la obligación tributaria, que persigue que todos los elementos del vínculo impositivo estén previstos en la ley. Dicho principio, agrega, implica que si no es posible determinar los elementos del tributo de acuerdo con las normas de interpretación de las leyes, las normas respectivas deben ser declaradas inconstitucionales por ambiguas o confusas. En sustento de esta posición cita también jurisprudencia de esta Corporación relativa al mencionado principio de certeza de la obligación tributaria, concretamente la Sentencia C-488 de 2000, así como el pronunciamiento del h. Consejo de Estado de 9 de diciembre de 2004, mediante el cual se declaró la nulidad de las normas que crearon en impuesto al teléfono en una ciudad. Se refiere entonces la demanda al “hecho imponible” o “hecho generador de la obligación tributaria”, que es el hecho económico o de contenido económico que da nacimiento al tributo, el cual, afirma, “debe ser tan claro como lo es el tipo penal.” Respecto de él, añade, “en ningún momento puede haber cabida a ambigüedades remisiones a otros ordenamientos, otorgamiento de facultades a las autoridades tributarias para definir el hecho generador o ausencia de reglas que permita interpretaciones variadas y divergentes.” Por otro lado, la precisión del hecho gravado implica que se defina también la delimitación territorial de tal hecho imponible, es decir el ámbito espacial donde se genera la obligación tributaria. Así las cosas, dado que el factor territorial es esencial en la determinación del impuesto, pues sirve para definir el sujeto activo de la relación tributaria, se hace necesario que la misma ley fije las reglas que permitan a los municipios y a los contribuyentes establecer en forma clara el lugar en el cual se entienden realizadas las actividades industriales, comerciales o de servicios para efectos de definir el municipio beneficiario del tributo. El artículo 32 de la Ley 14 de 1993 (compilado mediante el 195 del Decreto 1333 de 1986) no contiene reglas que permitan inferir el lugar de causación del impuesto, ni ninguna otra norma las fija. Tampoco puede entenderse que los concejos municipales tengan autonomía tributaria para fijar tales reglas, pues tal potestad generaría una ruptura del principio de unidad nacional y una “especie de anarquía”, en cuanto cada uno de los 1143 concejos municipales podría fijar reglas diferentes. Prosigue el libelo aludiendo al principio de unidad nacional, que implica, arguye, que en materia tributaria la potestad impositiva de los entes territoriales deba ejercerse de conformidad con la ley. En las normas que acusa, afirma, el hecho generador no está lo suficientemente claro en la ley, de manera que permita que los municipios lo apliquen de la misma manera, lo cual propicia una confusión que redunda en que no todos los residentes en Colombia queden sometidos al mismo régimen impositivo. Por último, la demanda hace alusión a los principios de justicia y equidad tributaria, para afirmar que la indeterminación del hecho generador permite a los municipios regular el asunto del impuesto de industria y comercio en la forma que estiman más conveniente, colocando a los contribuyentes en distintas condiciones, según el municipio donde realicen sus actividades, lo cual resultaría contrario a los aludidos principios. Pasa entonces la demanda a señalar asuntos concretos, en donde la ausencia de reglas de territorialidad impide, dice, determinar en forma precisa el sujeto activo del impuesto de industria y comercio. Al respecto menciona el servicio de transporte, en donde no es claro en dónde se paga el impuesto, es decir si este debe cancelarse en el municipio de origen o en el de destino, en los intermedios, etc... Otro tanto sucedería con el impuesto que recae sobre la actividad industrial que consiste en un proceso que se desarrolla en varios municipios, la de los servicios profesionales que igualmente se cumplen en varios municipios, la actividad comercial que también pueda calificarse de intermunicipal, etc... En una nueva argumentación, la demanda aduce que la remisión que se hace en las normas acusadas al Código de Comercio, a fin de definir en qué consiste la actividad comercial, hace que sea impreciso y vago el concepto de hecho gravable. Lo anterior por cuanto dicho Código enlista en su artículo 20 una serie de actos, operaciones y empresas que considera mercantiles, precisando en el 24 que la lista es declarativa más no limitativa. Agrega que la doctrina aduce que es la habitualidad y el ánimo de lucro lo que hace que los actos que menciona el Código puedan calificarse como actos de comercio, y añade que puede concluirse que el Código de Comercio adoptó una posición ambigua o ambivalente en cuanto a los factores determinantes de la actividad comercial, por lo cual la remisión que se hace a este estatuto no arroja claridad sobre lo que ha de entenderse por hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. Por lo anterior, respecto de algunas actividades y actos se presenta discusión en cuanto a su catalogación como comerciales, para efectos de considerarlos como hechos gravados con el impuesto de industria y comercio. Tal cosa sucede, dice el demandante, con los dividendos y participaciones, respecto de los cuales se han presentado posiciones contradictorias dentro del mismo Consejo de Estado, quien en ocasiones ha considerado que están gravados con tal impuesto y otras ha estimado lo contrario. Similar cosa sucede, afirma, con los rendimientos financieros o con los arrendamientos de inmuebles propios. Esta divergencia interpretativa redunda en confusión para los contribuyentes, y vulnera el principio de certeza del tributo y de unidad nacional. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá. En representación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, intervino oportunamente el doctor Edgar Mauricio Gracia Díaz, subdirector de gestión judicial de la Secretaría General de esa Alcaldía, quien solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas. En sustento de esa petición, expuso que si bien las normas tributarias deben ser claras en la definición de los elementos del tributo, esta Corporación ha enseñado que los problemas interpretativos que puedan suscitarse en el momento de su ejecución o aplicación no acarrean per se su inconstitucionalidad[3]. Solamente cuando tales problemas se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible de su texto, que impida identificar los elementos esenciales del tributo, entonces cabría sostener que la disposición vulnera el ordenamiento constitucional en razón de la indeterminación del tributo. Desde esta perspectiva, prosigue el interviniente, es desde donde hay que examinar el problema jurídico que propone la acusación. En ese sentido, afirma que lo que plantea la demanda frente a las definiciones legales contenidas en las normas acusadas “no son más que problemas de interpretación y no mandamientos de carácter indeterminado o ambiguo” que generen un vicio de inconstitucionalidad. Continua la intervención explicando que cuando el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 define qué actividades son gravadas con el impuesto de industria y comercio, “establece que recae sobre las actividades que se realicen en los respectivos municipios”, con lo cual señala un ámbito territorial de causación y cobro del mismo. Agrega que la interpretación histórica de la norma demuestra que la voluntad del legislador plasmada en la exposición de motivos era gravar las actividades realizadas por las personas que se beneficiaban de los recursos, la infraestructura y el mercado del municipio, lo que revela que entre las diversas teorías de aplicación del poder tributario, se siguió la de la “sujeción económica”, la cual no mira a la relación circunstancial del sujeto pasivo con el territorio (nacionalidad, domicilio o residencia del sujeto), sino a “su interacción con la economía de una jurisdicción, al generar riqueza o ingresos en el mismo”, teniendo en cuenta la ubicación de la sede del negocio o establecimiento en el municipio o la ubicación de quien genera los ingresos. Por lo cual el impuesto de industria y comercio debe ser declarado y pagado por aquellas personas naturales o jurídicas y sociedades de hecho que realicen actividades económicas en el interior de la jurisdicción, independientemente de su domicilio, residencia o lugar de nacimiento. En este punto en interviniente hace ver que la adopción del criterio de sujeción personal o del de la sujeción económica tiene relación con la clasificación de los impuestos en reales y personales. Los primeros gravan directamente a la riqueza per se, sin tener en cuenta la relación de la misma con el contribuyente; los segundos gravan a las personas ajustando la obligación a su capacidad contributiva. En el impuesto de industria y comercio no se grava a la persona del contribuyente, sino a la manifestación aislada y objetiva de la riqueza, visible en la realización de la actividad gravada. No recae pues sobre las personas que tengan la calidad de comerciantes o sobre los establecimientos de comercio, sino sobre la realización de actividades comerciales; en tal virtud, las mismas entidades sin ánimo de lucro pueden resultar gravadas con el impuesto. Así pues, concluye en esta parte la intervención, las supuestas imprecisiones que la demanda le achaca a la norma devienen más bien del desconocimiento de la naturaleza del tributo. En cuanto a la supuesta falta de reglas relativas al factor territorial, la intervención postula que, siendo el de industria y comercio un impuesto de carácter municipal, “mal podría el legislador entrar a definir todas y cada una de las opciones que el tributo podría llegar a generar”; por lo cual debía limitarse, como en efecto lo hizo, a efectuar una enunciación general, especificando en dónde debe tributar quien realiza el hecho generador del impuesto. Entra luego la intervención a analizar cada uno de los supuestos que la demanda plantea, en los cuales no existirían reglas claras para definir el factor territorial (servicio de transporte, industrial que desarrolla su actividad en varias jurisdicciones, prestador de servicios que realiza sus actividades en cada municipio y comerciante que distribuye bienes en diferentes jurisdicciones), para concluir que en esos casos “no se vislumbra de forma alguna la incertidumbre que les imputa el demandante” . En nuevo acápite, la intervención se refiere a la acusación formulada en la demanda, según la cual la remisión que se hace en el artículo 35 de la Ley 14 de 1983 genera todo tipo de confusiones. Al respecto afirma no compartir este reproche de inconstitucionalidad, pues a su parecer dicha remisión no es ambigua ni indeterminada, pues, como ha sido interpretado por la jurisprudencia, la referencia al artículo del Código de Comercio no es más que una ayuda para establecer cuáles son las actividades de tipo comercial, pues la norma tributaria ya lo señala directamente. Para sustentar esta aseveración, se refiere a jurisprudencia del Consejo de Estado relativa al impuesto sobre los dividendos y participaciones, que lleva a concluir que no caben las dudas del demandante respecto de que sobre los mismos recae el impuesto de industria y comercio; así mismo trae a colación jurisprudencia de ese mismo Tribunal, concerniente a los rendimientos financieros y los cánones de arrendamiento, que señalan con toda claridad cuando constituyen hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. 2. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario. Obrando en su condición de presidenta del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, intervino dentro del proceso la doctora Cecilia Montero Rodríguez, para presentar ante la Corte el concepto de dicho Instituto relativo a la demanda de la referencia, preparado por el doctor Juan I. Alfonso Bernal. Comienza el Instituto por expresar que la Ley 14 de 1983 constituyó un avance en orden a crear soluciones a los problemas de la tributación local, principalmente en relación con el impuesto de industria y comercio, antiguo impuesto de patentes. En dicha ley, afirma, “se dispuso que los Concejos Municipales expidieran los acuerdos respectivos para la aplicación de sus disposiciones”. No obstante, prosigue la intervención, en la medida en que los concejos fueron expidiendo los acuerdos, se comenzó a observar que muchos de ellos excedían el ordenamiento legal, especialmente al momento de determinar el ámbito territorial como elemento del impuesto. Así, empezó a suceder que, en ocasiones, varios entes territoriales gravaban simultáneamente la misma actividad en cabeza del mismo contribuyente, y éste a verse obligado a cancelar el mismo impuesto a varios municipio, por el desarrollo de una sola operación. Se presentaron así casos de doble y triple tributación, con violación de los principios de justicia, equidad e igualdad tributaria. Esta situación, dice la intervención, se ha presentado porque las autoridades municipales y los propios contribuyentes han interpretado de manera disímil las normas legales y las territoriales. Es más, en los propios tribunales y en el Consejo de Estado existen interpretaciones muy variadas, muchas de ellas abiertamente contradictorias, “sin que después de 22 años de aplicación de la Ley, se haya logrado la uniformidad deseada en esta materia.” Al contrario, prosigue el Instituto, “lo que se observa es que las entidades municipales y distritales y la propia jurisprudencia cada vez tratan, a través de interpretaciones, de ampliar el alcance del hecho generador, originando un desorden cada vez mayor. Una de las causas de este desorden, afirma, se encontraría en que “no existen en la definición legal de la materia imponible criterios suficientemente claros y precisos que permitan con certeza determinar el alcance del derecho de cada uno de los sujetos activos.” Dice entonces la intervención que en la Constitución de 1991 se consagró por primera vez el principio de legalidad del tributo, viniendo las normas acusadas a resultar sobrevinientemente inconstitucionales, en razón a su indeterminación. Ahora bien, aunque es cierto que durante la vigencia de la nueva Carta se han expedido normas nuevas, tendientes a dar precisión a la Ley tributaria en materia de territorialidad del impuesto de industria y comercio, entre ellas el artículo 154 del Decreto 1421 de 1993[4], y el artículo 51 de la Ley 383 de 1997, relativo a la prestación de servicio públicos domiciliarios, y que desde antes el artículo 7° de la Ley 56 de 1981 había precisado cuál era el municipio en el cual se causa el impuesto en las actividades de generación, transmisión y conexión de energía eléctrica, y el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 había tratado de hacer lo mismo respecto de las actividades industriales, lo cierto es que tales disposiciones no resultan suficientes para dar por cumplido el mandato del articulo 338 constitucional. Prosigue la intervención afirmando que, en torno al principio de legalidad en materia fiscal, los recientes pronunciamientos de esta Corporación[5] han venido privilegiando el principio da autonomía territorial sobre el de unidad nacional, reconociendo facultades a los entes territoriales en lo concerniente a la determinación de los elementos esenciales de sus tributos. Así, conforme con esta tendencia jurisprudencial, las normas acusadas resultarían ser exequibles; no obstante, sostiene el Instituto que sería de la mayor importancia que fuera la propia Ley la que fijara directa y precisamente los elementos del impuesto, dando prevalencia al principio de “república unitaria” del artículo 1° superior, en armonía con lo señalado en el Preámbulo de la misma, y que las disposiciones que establece tributos de orden territorial con ausencia de una ley orgánica que fije las condiciones generales de su desarrollo resultan inconstitucionales, como ha sido sostenido en algunos salvamentos de voto de magistrados de esta Corporación[6]. Sugiere entonces el Instituto interviniente, que el artículo 32 de la Ley 14 de 1982, debe ser declarado inconstitucional “en forma diferida y condicionada a que el Congreso de la República expida la ley que supla las deficiencias observadas”, concediéndole un plazo para ello. O que se dicte una sentencia modulatoria en la cual se hagan “las precisiones que conduzcan a preservar el principio de certeza”. En cuanto a la remisión a normas de otras disciplinas para precisar los elementos del tributo, en el caso presente la remisión al Código de Comercio no parece un buen mecanismo, pues en el propio derecho mercantil y en la jurisprudencia del Consejo de Estado se han originado posiciones contradictorias a la hora de definir lo que ha de entenderse por actividad mercantil. Por lo cual el ICDT considera que también respecto del artículo 35 de la Ley 14 de 1983 se presenta un vicio de inconstitucionalidad. No obstante, la entidad sugiere proferir un fallo modulatorio, interpretando el verdadero sentido que tienen las normas del Código de Comercio a las cuales remite la ley tributaria, en especial los artículos 10,13, 20, 25, 98 y 100 de este ordenamiento. Frente al anterior concepto del Instituto, uno de los miembros del Instituto presenta aclaración de voto, y otro salvamento. En efecto, el doctor Jaime Abella Zárate aclara su voto para indicar que con fundamento en diversas sentencias proferidas por esta Corporación, que han permitido a los municipios ejercer competencias para señalar o completar los elementos que configuran el impuesto de industria y comercio, se está llegando a una situación de disparidad en la normatividad, parecida a la que vivió el país antes de la expedición de la Ley 14 de 1983. A su modo de ver, en este aspecto no se ha logrado una armonía entre los principios de unidad de la República, descentralización y autonomía, y más bien se ha hecho imposible la realización del propósito constitucional de planeación nacional de la economía. Además, dice, se ha desdibujado el principio de legalidad del tributo, y como resultado de este desorden y anarquía de criterios, el contribuyente resulta perjudicado, pues es obligado a contribuir al financiamiento del Estado en condiciones que no son de justicia y equidad. Por su parte, el doctor Bernardo Carreño Varela salva su voto, pues estima que la norma no es inexequible. Afirma que hasta ahora la jurisprudencia no ha tenido en cuenta que el artículo 151 de la Carta ordena dictar una ley orgánica para asignar competencias normativas a las entidades territoriales. Lo anterior quiere decir que el ejercicio de tales facultades normativas implica la presencia de un “acto legislativo complejo” en el cual deben intervenir dos instancias: el Congreso, que fija las pautas, y los concejos, que las concretan en sus jurisdicciones. Así pues, el ejercicio de la potestad tributaria de las entidades territoriales tiene un límite que debe marcar la ley, más si se tiene en cuenta que existe un potencial conflicto de intereses entre las distintas entidades territoriales, que no puede ser desatado sino por el legislador. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que conforme a la doctrina europea, la Constitución se debe aplicar, a pesar de que no hay desarrollos legales que indiquen cómo hacerlo. En cuanto al caso presente, afirma que cuando el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986 habla de “jurisdicción”, no limita claramente el aspecto territorial, lo que, unido a la doctrina de la Corte sobre el papel de las entidades territoriales (definir los elementos de los tributos), propicia el rompimiento de la unidad nacional. Empero, afirma que lo anterior no hace inexequible la disposición; lo que sucede es que el ataque de la demanda es desproporcionado y muy efectista, pero en realidad lo que prescriben las disposiciones acusadas no implica el peligro de “conformación de un estado federal”. Sin embargo, expresa que sería deseable que se dictara la ley orgánica a la que hizo referencia, aunque la falta de la misma no hace que las normas demandadas sean inexequibles. 3. Intervención de Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Oportunamente intervino dentro del proceso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto del ciudadano Juan Camilo Bejarano Bejarano, asesor de la Dirección Superior de dicha entidad, para solicitar a la Corte que declare la exequiblidad de las normas acusadas. En sustento de esta petición expuso los siguientes argumentos: Inicialmente sostiene cómo, a su parecer, los elementos esenciales exigidos por la Constitución para la adopción de los tributos están contemplados en los artículos demandados. Seguidamente señala que “la cláusula general de competencia en materia tributaria no es absoluta, no sólo por la facultad reglamentaria del ejecutivo para fijar el sistema y el método, sino porque tratándose de impuestos territoriales como el de industria y comercio, ésta encuentra cortapisa en la autonomía con que cuentan dichos entes para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (art. 287 C.P), eso sí con estricta sujeción a la constitución y a la ley. A partir de lo anterior, entra la intervención a demostrar la constitucionalidad de la normativa acusada, desvirtuando los cargos de la demanda de la siguiente manera: - En cuanto a la supuesta ausencia de reglas respecto del factor territorial, afirma que el artículo 32 claramente señala la materia imponible del impuesto de industria y comercio (realización de actividades económicas), y el ámbito jurisdiccional en el que opera, pues es un tributo de eminente carácter territorial. Agrega que la verificación en cada caso de la realización del hecho gravado en una jurisdicción territorial es un asunto de aplicación de la ley, por lo cual del mismo no puede derivarse la inconstitucionalidad de la disposición. Ahora bien, si en dicha aplicación alguien encuentra que no es sujeto pasivo del impuesto en una determinada jurisdicción territorial, podría hacer uso del derecho de defensa dentro del proceso de determinación del gravamen, o bien demandar la nulidad de las normas emitidas por el concejo municipal respectivo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agrega que dado que la ley, por definición, es de contenido general, no le es dado establecer detalladamente cada uno de los casos particulares de territorialidad. En cuanto a la necesidad de conciliar los principios de unidad nacional y autonomía territorial en materia tributaria, con base en la Sentencia C-538 de 2002 emanada de esta Corporación, el Ministerio interviniente recuerda que el Congreso de la República debe respetar la autonomía de que gozan las entidades territoriales, absteniéndose de incidir excesivamente en su capacidad para administrar sus propios recursos y establecer sus tributos, y afirma que “la certeza que irradia el principio de legalidad, consiste en que a los órganos de representación popular les corresponde “fijar directamente, a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdos, los elementos constitutivos del tributo...” En ese orden de ideas, “definidos por la ley los elementos del impuesto, de industria y comercio, su establecimiento le corresponde a los concejos municipales, sin que puedan vulnerar los elementos trazados por la ley.” Ahora bien, la territorialidad está determinada por la misma definición de materia imponible, señalada en la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales. Frente al argumento según el cual la norma demandada tolera la inequidad y la desigualdad entre los contribuyentes, el Ministerio recuerda que, en la Sentencia C-538 de 2002, se explicó que en atención al principio de autonomía territorial que permite a cada asamblea o concejo ejercer facultades impositivas sin sujeción a los criterios adoptados por sus homólogos, es menester reconocer que, frente a tributos territoriales, el juicio de igualdad sólo puede hacerse en el seno de cada jurisdicción. De donde se concluye que las normas legales demandadas no pueden resultar discriminatorias, dado su contenido absolutamente general, y que el problema de igualdad debido a las dispares regulaciones de los entes locales, no puede derivar en la inconstitucionalidad de las normas acusadas. Por último, sobre este mismo tema añade que, si en gracia de discusión se admitiera que no están dadas todas las reglas para dar aplicación a la territorialidad del tributo, se estaría frente a un caso de ausencia de normas en esta materia, lo que de suyo no implicaría la inconstitucionalidad de las normas acusadas, “porque entre otras cosas, la exclusión de dichas expresiones desdibujaría completamente el tributo en su concepción territorial, y conllevaría precisamente a gravar con el impuesto las actividades gravadas en todas las jurisdicciones y no en una sola.” En lo concerniente a la supuesta indebida remisión al Código de Comercio, el Ministerio interviniente expresa que el artículo 35, en lo demandado, no representa una imprecisión en la definición de la actividad comercial gravada con el impuesto de industria y comercio. Lo que sucede es que los apartes acusados no pueden leerse aisladamente, sino armónicamente con el resto del artículo 35 y con el artículo 32, que estable cuál es la materia imponible del impuesto de industria y comercio, de todo lo cual emana que “lo que se grava con el impuesto de industria y comercio es la realización de actividades económicas dentro de las cuales está la comercial”; así, la remisión al Código de Comercio “debe entenderse en el contexto del hecho generador del impuesto de industria y comercio, esto es en lo que se refiere a las actividades comerciales definidas como tales por dicho código”. Finalmente, agrega que las consideraciones vertidas en la Sentencia C-228 de 1993, relativas a la certeza jurídica en la determinación del hecho gravado, son ilustrativas para resolver el problema jurídico que plantea la presente demanda. 4. Intervenciones extemporáneas. En forma extemporánea, se recibieron la intervención de la ciudadana Catalina Hoyos Jiménez, quien presentó una aclaración de voto al concepto del Instituto de Derecho Tributario, la de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, preparada por el ciudadano Mauricio Plazas Vega, y la del Centro de Estudios Tributarios de Antioquia “CETA”, suscrita por su presidente, el ciudadano Jorge Castrillón Naranjo. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO Dentro del término procesal establecido, el señor Procurador de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, rindió el concepto de su competencia solicitando a la Corte que declare exequibles los artículos 32 y 35 parciales de la Ley 14 de 1983. En soporte de esta petición, indicó lo siguiente: El principio de predeterminación de los elementos del tributo no sólo exige que mediante ley se lleve a cabo el señalamiento de los sujetos, los hechos generadores, bases gravables y las tarifas del impuesto, sino que “también es necesario que se disponga con claridad y certeza cada uno de dichos elementos, toda vez que con ello se garantiza que todos los elementos del vínculo impositivo entre los administrados y el Estado estén consagrados inequívocamente en la ley”. En consecuencia, “si la ley tributaria genera problemas interpretativos irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución.” Por su parte, el principio de representación popular implica que en tiempos de paz, solo las corporaciones de representación popular puedan imponer tributos. Al respecto, el artículo 338 superior establece tres niveles de tributación: el nacional, el departamental y el municipal. No obstante, por ser Colombia una república unitaria, el artículo 150, numeral 12, señala que al Congreso de la República le corresponde establecer contribuciones fiscales y parafiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. Armónicamente, los artículos 300, numeral 4º y 313, numeral 4º, ibídem, “establecen en cabeza de las entidades territoriales un poder tributario derivado cuando prevén que “Corresponde a las asambleas departamentales por medio de las ordenanzas: 4. Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales” y que “Corresponde a los concejos: 4. Votar de conformidad con la ley, los tributos y gastos locales”. En el mismo sentido, el artículo 287 establece que “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: …3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. (Subrayado fuera del texto)”. Desde esta perspectiva, prosigue el concepto fiscal, “el Congreso es quien ostenta el poder tributario originario, y los órganos de representación popular de las entidades territoriales cuentan con un poder derivado de la Constitución y la ley, porque la política tributaria corresponde al Estado y no a sus fracciones individualmente consideradas.” Expresado lo anterior, la Vista Fiscal recuerda que esta Corporación ha explicado que, en materia impositiva, el Congreso mediante ley puede determinar todos y cada uno de los elementos del tributo, o bien “fijar únicamente referencias mínimas sobre hechos imponibles, sujetos y base gravable para conceder a las asambleas y concejos la posibilidad de establecer las tarifas y exenciones que respondan a las necesidades del nivel territorial de que se trate.” En lo relativo a hecho generador del impuesto de industria y comercio, el Ministerio Público encuentra que la norma lo fija directamente cuando señala que lo constituye el ejercicio de actividades de comercio, industria y de servicios y además delimita su aplicación espacial a los municipios en donde se ejercen dichas actividades. Adicionalmente, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 descartó definitivamente cualquier posibilidad de doble o múltiple tributación sobre este gravamen. En cuanto al artículo 35, demandado en la parte que remite al Código de Comercio para la definición de actividades comerciales, tampoco el señor Procurador encuentra indefinición o incertidumbre. Pues aunque se sabe que el Código de Comercio no define propiamente las actividades comerciales, “es suficientemente claro, tal como ha sido puntualizado por la jurisprudencia y la doctrina, que las actividades comerciales se materializan en la ejecución, de modo profesional, habitual u organizado, de actos de comercio.” Además, “nada impide que los municipios, al regular el tributo, efectúen las precisiones que crean necesarias, de acuerdo con las peculiaridades y características de su jurisdicción”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia 1. De conformidad con lo prescrito por el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la Ley demandada. En efecto, las disposiciones parcialmente acusadas son los artículos 32 y 35 de la Ley 14 de 1983, “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, compiladas como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.”[7] 2. El problema jurídico que plantea la demanda 2.1 Como se expuso en el acápite de Antecedentes, el actor considera que las normas que acusa son inconstitucionales por el desconocimiento directo de dos principios superiores: uno, el de certeza de la obligación tributaria, recogido en el primer inciso del artículo 338 superior[8], que persigue que todos los elementos del vínculo impositivo estén previstos en la ley; y otro, el de unidad nacional a que se refiere el artículo 1° de la Constitución[9]; además, dichas disposiciones indirectamente atentarían contra el principio fundamental de justicia y equidad tributaria, consagrado en el numeral 9° del artículo 95 de la Carta.[10] Según explica el demandante, el motivo de esta múltiple violación de normas de la Constitución estaría en “la ausencia de reglas claras para la determinación del hecho generador” del impuesto de industria y comercio. Este problema de indeterminación se presentaría en cada una de las dos disposiciones parcialmente acusadas, por las dos siguientes razones: (i) Por la ausencia de reglas claras de territorialidad, lo que impediría determinar en forma precisa el sujeto activo del impuesto, es decir el municipio llamado a cobrarlo; por este aspecto, el cargo de inconstitucionalidad recae sobre lo prescrito por el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, compilado por el 195 del Decreto 1333 de 1986, concretamente sobre la expresión acusada, cuyo tenor, se recuerda, es el siguiente: “El impuesto de industria y comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en las respectivas Jurisdicciones municipales....” . Respecto de esta primera acusación, la demanda añade que aunque existen otras normas legales que sí son concretas al definir el asunto de la territorialidad, como es el caso de las actividades de generación de energía, de prestación de servicios públicos o de actividades industriales, tales normas son específicas para esos hechos gravados, conservándose la incertidumbre respecto de los demás. Añade que la circunstancia de que no existan reglas que permitan inferir el lugar de causación del impuesto, origina su indeterminación, dado no es posible entender que los concejos municipales tengan autonomía tributaria para fijar tales reglas, pues tal potestad generaría una ruptura del principio de unidad nacional. Sin embargo, sostiene que tal indeterminación ha llevado a que los municipios regulen el asunto del impuesto de industria y comercio en la forma que estiman más conveniente, generando gran confusión, y colocando a los contribuyentes en condiciones distintas, lo cual desconoce los principios de justicia y equidad tributaria. (ii) La segunda razón de la inconstitucionalidad denunciada se encuentra, dice la demanda, en la indeterminación que se origina por la remisión que la ley tributaria hace al Código de Comercio para definir la actividad comercial, como hecho gravado con el impuesto de industria y comercio. Por este aspecto, el cargo de inconstitucionalidad recae sobre lo prescrito por el artículo 35 de la Ley 14 de 1983, compilado por el 198 del Decreto 1333 de 1986, concretamente sobre al expresión parcialmente acusada, según la cual “(se) entienden por actividades comerciales, las destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales por el Código de Comercio siempre y cuando no estén consideradas por el mismo Código o por este Decreto, como actividades industriales o de servicios.” Respecto de esta segunda acusación, la demanda sostiene que el Código de Comercio enumera una serie de actos, operaciones y empresas que considera mercantiles, pero esta enumeración es declarativa y no limitativa. Por ello, la remisión a dicho estatuto no arroja ninguna claridad sobre lo que ha de entenderse por hecho gravado con el impuesto de industria y comercio, más si se tiene en cuenta que dicho Código adoptó una posición ambigua o ambivalente en cuanto a los factores determinantes de la actividad comercial. 2.2. Frente a estas acusaciones, la Alcaldía de Bogotá sostiene que ellas sólo plantean problemas de interpretación, mas no demuestran una verdadera indeterminación o ambigüedad normativa que redunde en inconstitucionalidad. Lo anterior, por cuanto solamente cuando los problemas interpretativos son irresolubles, por ser el texto legal absolutamente oscuro, cabe hablar de una indeterminación o falta de certeza que ocasiona inconstitucionalidad. Explica entonces que en el caso presente es posible establecer la correcta manera de interpretar las normas acusadas, y la lectura según la cual se ajustan a la Constitución. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indica que el artículo 32 claramente señala el hecho imponible del impuesto de industria y comercio y el ámbito jurisdiccional en el que opera, y que lo que plantea la demanda son problemas de aplicación de la ley, que no pueden conducir a su inconstitucionalidad, sino que más bien deben resolverse mediante otros mecanismos de defensa judicial, como por ejemplo la acción de nulidad frente a las normas municipales que originan casos de doble tributación. Recuerda además, que lo propio de una ley como la demandada es ser de carácter general, y que el legislador debe respetar la autonomía de que gozan las entidades territoriales para establecer sus tributos. Y frente a la acusación formulada en contra del artículo 35, el mismo Ministerio opina que la interpretación armónica de dicho mandato, dentro de todo el contexto normativo al que pertenece, permite concluir con facilidad que lo que resulta gravado no son los actos de comercio sino las actividades económicas, dentro de la cual está la comercial. En cambio, el Instituto de Derecho Tributario arguye que la falta de precisión de las normas ha generado diversas interpretaciones de las mismas, lo que ha llevado a que algunos municipios expidan acuerdos determinando el ámbito territorial como elemento del impuesto, excediendo el ordenamiento legal, y generando una situación en la cual varios entes territoriales gravan simultáneamente la misma actividad en cabeza del mismo contribuyente, presentándose así casos de doble y triple tributación, con violación de los principios de justicia, equidad e igualdad tributaria. Agrega el Instituto que, entre los tribunales y aun en el Consejo de Estado, existen interpretaciones variadas e incluso contradictorias de las disposiciones acusadas. Dice también que la tendencia de esta Corporación ha sido privilegiar el principio de autonomía territorial en lo concerniente a las facultades de los concejos y asambleas para la determinación de los elementos esenciales de sus tributos, y que siguiendo esa línea, las normas acusadas serían exequibles. No obstante, opina que sería “de la mayor importancia” que fuera la propia ley la que fijara directa y precisamente los elementos del impuesto, y añade que mientras no haya una ley orgánica que fije las condiciones generales para que los concejos desarrollen las normas acusadas, las mismas resultan inconstitucionales. 2.3. Así las cosas, corresponde que esta Corporación precise si los apartes acusados de los artículos 32 y 35 de la Ley 14 de 1983, recopilados mediante los artículos 195 y 198, respectivamente, del Decreto 1333 de 1986, son tan imprecisos e indeterminados, que su oscuridad es invencible y por lo tanto inconstitucional, al no responder a la exigencia de certeza que formula la Carta en su artículo 338, a la de uniformidad del régimen tributario que se derivaría de la forma de Estado unitaria adoptada por la Constitución, y a la de justicia y equidad en la distribución de las cargas tributarias que prescribe el canon 95 superior. O si, más bien, se trata de normas generales que permiten a los concejos municipales un margen de libertad para ejercer sus competencias tributarias, y que los inconvenientes que en la práctica se han presentado a la hora de aplicar la ley no devienen de lo que ella prescribe, sino de la forma en que dichas corporaciones públicas han ejercido esa potestad. Pasa la Corte a resolver los anteriores problemas jurídicos, para lo inicialmente recordará su jurisprudencia relativa a los principios de legalidad y de certeza tributaria, de equidad del sistema tributario y de soberanía tributaria de los entes territoriales, después de lo cual estudiará separadamente la constitucionalidad de los artículos 32 y 35 de la Ley 14 de 1983, compilados como artículos 195 y 198 del Decreto 1333 de 1986, parcialmente demandados en la presente oportunidad. 3. Los principios de legalidad y de certeza tributaria. 3.1 El principio de legalidad tributaria. Reiteradamente la jurisprudencia de esta Corporación se ha referido al principio de legalidad tributaria que preside la consagración de los tributos. En efecto, en no pocas ocasiones han sido demandadas normas que establecían gravámenes, acusadas por no determinar clara o directamente los elementos del tributo, y en todos esos casos la Corte ha recordado que el mencionado principio, derivado del de representación democrática, implica que sean los órganos de elección popular -y no otras autoridades o personas- quienes directamente se ocupen de señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de la obligación tributaria, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el artículo 338 superior, conforme al cual “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. Solo excepcionalmente, respecto de la tarifa de las tasas y contribuciones, este mismo artículo de la Carta autoriza que se atribuya la competencia de fijarla a otras autoridades, siempre que en la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo se fije el sistema y el método para determinarla. 3.2 El principio de certeza del tributo. Ahora bien, del principio de legalidad tributaria se deriva el de certeza del tributo, que cobra importancia en el momento de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones que fijan los gravámenes. Conforme este principio no basta con que los órganos colegiados de representación popular sean los que directamente establezcan los elementos del tributo, sino que, además, es menester que al hacerlo determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo, pues de lo contrario no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas “se permiten los abusos impositivos de los gobernantes”[11], o se fomenta la evasión, “pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento de los fines del Estado”[12]. La Corte también ha dicho que el principio de certeza del tributo hace que la ambigüedad y confusión de las expresiones que se utilicen en la descripción de los elementos del tributo pueda conducir a la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos respectivos, pero únicamente cuando dicha falta de claridad sea insuperable, es decir, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones, de conformidad con las reglas generales de hermenéutica jurídica.[13] Sobre el particular, explicó así la Corporación cuáles son las únicas dificultades interpretativas que pueden dar lugar a la declaración de inexequibilidad de las normas tributarias por falta de claridad de las mismas: “Las leyes tributarias, como cualesquiera otras, puede suscitar variados problemas interpretativos en el momento de su ejecución y aplicación, lo cual no puede de suyo acarrear su inexequibilidad. Sin embargo, si éstos se tornan irresolubles, por la oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y que, en consecuencia, la norma v...