Sentencia C-1200 de 2003

C-1200-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1200/03 COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Actos reformatorios de la Constitución sólo por vicios de procedimiento CONSTITUCION POLITICA-Reforma REFORMA CONSTITUCIONAL-Alcance del control constitucional Al precisar el alcance del control de constitucionalidad que le corresponde ejercer sobre la ley por medio de la cual se convoca a un referendo para reformar la Constitución, fijó algunos parámetros que resultan aplicables en general a las distintas modalidades de procedimientos de reforma constitucional. Señaló la Corte en esa sentencia, que una interpretación sistemática de la Carta, impone la conclusión de que “... la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la Constitución.” Tal conclusión, que es aplicable también a las reformas por la vía del acto legislativo, comprende, como de manera reiterada lo ha señalado esta Corporación, la consideración de las normas orgánicas que resulten aplicables al respectivo procedimiento de reforma constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetro normativo LEY CONVOCANTE DE REFERENDO-Inaplicabilidad de los artículos relativos a la moción de censura CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros normativos El parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional. DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Distinción entre poder constituyente en sentido estricto y poder de reforma PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Actos son fundacionales y por ello escapan al control constitucional PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Capacidad de ciertos órganos del Estado de modificar una Constitución existente PODER DE REFORMA O PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Límite de competencia CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Inexistencia de autorización expresa para sustitución integral PODER DE REFORMA-En el constitucionalismo colombiano tiene límites competenciales PODER DE REFORMA-Carece de autorización para derogación o sustitución de la Constitución PODER DE REFORMA-Límites materiales CONSTITUCION POLITICA-Modificación no es un acto de soberanía La modificación de la Constitución no es un acto de soberanía, sino un acto de revisión en ejercicio de una competencia atribuida por el pueblo soberano a ciertos titulares, la cual habrá de ser ejercida siguiendo los procedimientos instituidos también por el soberano. ACTO DE SOBERANIA-Imposibilidad de equipararlo al ejercicio de una competencia atribuida por el soberano a un órgano No se puede equiparar un acto de soberanía al ejercicio de una competencia atribuida por el soberano a un órgano. Tampoco se pueden asimilar el acto constituyente fundador de una Constitución adoptado por el soberano y el acto de revisión de la Constitución expedido por el Congreso de la República como órgano constituido titular del poder de reforma. ACTO DE REVISION DE LA CONSTITUCION POLITICA-Expresión del poder constituido de revisión/ACTO DE REVISION DE LA CONSTITUCION POLITICA-Limitado por el acto constituyente PODER DE REVISION DE LA CONSTITUCION POLITICA-Forma de preservar la Constitución/PODER DE REVISION DE LA CONSTITUCION POLITICA-Función CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Inexistencia de normas pétreas y principios intangibles CONSTITUCION POLITICA VIGENTE-Alcance de la intangibilidad difiere en el derecho constitucional comparado INTANGIBILIDAD-Criterio amplio/INTANGIBILIDAD-Normas intangibles cubren no solo principios básicos sino derechos específicos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PODER DE REFORMA Cuando un ciudadano demanda una reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció una limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor no puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental para delimitar el alcance del control atribuido al juez constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PODER DE REFORMA O DE REVISION-Peligros El control constitucional del poder de reforma o de revisión comporta dos graves peligros: la petrificación de la Constitución y el subjetivismo del juez constitucional. El primero consiste en que la misión del juez constitucional de defender la Constitución termine por impedir que ésta sea reformada inclusive en temas importantes y significativos para la vida cambiante de un país. Esto sucede cuando las reformas constitucionales - debido al impacto que tiene el ejercicio cotidiano de la función de guardar la integridad del texto original sobre el juez constitucional – son percibidas como atentados contra el diseño original, en lugar de ser vistos como adaptaciones o alteraciones que buscan asegurar la continuidad, con modificaciones, de la Constitución en un contexto cambiante. El segundo peligro radica en que la indeterminación de los principios constitucionales más básicos puede conducir, ante un cambio importante de la Constitución, a que el juez constitucional aplique sus propias concepciones y le reste valor a otras ideas, también legítimas, que no son opuestas al diseño original, así lo reformen. Por ejemplo, un juez podría concluir que la Constitución de 1886 fue sustituida por la reforma constitucional de 1936, en razón a su propia concepción personal de la libertad y del papel del Estado, lo cual habría conducido a la inconstitucionalidad de dicha reforma, algo que en perspectiva histórica habría resultado contraevidente puesto que la Constitución de 1886 no fue sustituida por otra en 1936, y además adverso a la ampliación de la democracia para responder a cambios sociales, económicos y políticos. CONTROL JUDICIAL DEL PODER DE REFORMA-Método no puede ser igual al método de control constitucional ordinario de fondo El método de control judicial del poder de reforma no pueda ser igual al método de control constitucional ordinario de fondo que recae sobre normas inferiores a la Constitución. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Análisis de la Corte Constitucional La cuestión que analiza la Corte Constitucional al controlar una reforma es si el órgano constituido investido del poder de revisión excedió su competencia, no si adoptó una norma que viola un principio preexistente o que es contraria a una regla constitucional anterior a la reforma. Dicho exceso de competencia se configura cuando el poder de revisión invade la órbita del pueblo como poder constituyente al sustituir total o parcialmente la Constitución original que este se dió. CONTROL JUDICIAL DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Desfiguración Desfiguraría dicho control de sustitución (i) tratar la reforma constitucional como una ley de rango infraconstitucional que carece de fuerza jurídica para modificar la Constitución, (ii) elevar principios o reglas a normas intangibles que el órgano constituido titular del poder de revisión no puede tocar o reformar como si la prohibición de sustituir la Constitución equivaliera a la petrificación de una parte de la Constitución, (iii) anteponer al poder de revisión supuestos contenidos normativos supraconstitucionales intocables, (iv) efectuar una comparación entre contenidos específicos de la Constitución original y el contenido de la reforma como si el segundo no pudiera contradecir los primeros al reformarlos, (v) limitarse a señalar la inclusión de excepciones o restricciones introducidas por la reforma a la Constitución original sin analizar si las enmiendas en su conjunto constituyen una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta manifiesto que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total o parcial de la misma. Para apreciar lo anterior, el juez constitucional puede acudir a los diversos métodos de interpretación para basarse en referentes objetivos, como por ejemplo los antecedentes de la reforma. También puede acudir al bloque de constitucionalidad, en sentido estricto, para delinear el perfil definitorio de la Constitución original, así como a los principios constitucionales fundamentales y su concreción en toda la Constitución original, sin que ello autorice a esta Corte para comparar la reforma con el contenido de un principio o regla específica del bloque de constitucionalidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos ineptos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes En este caso, encuentra la Corte que la acusación se dirige contra una proposición inexistente, porque el objeto sobre el cual recae la demanda no es una ley, como pretenden los accionantes, sino un acto legislativo reformatorio de la Constitución. INHIBICIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud de la demanda CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para reclasificar un acto legislativo en uno de naturaleza legal REFORMA CONSTITUCIONAL-No se agota en la derogación, modificación o subrogación de normas de la Constitución vigente ACTO LEGISLATIVO-Vigencia limitada en el tiempo Por decisión del propio poder de reforma, esas disposiciones tendrían una vigencia limitada en el tiempo, pero ello no les priva de su jerarquía constitucional, ni de la virtualidad de regular en ese nivel jerárquico la manera como habrá de configurarse el Estado o como habrán de ejercerse los poderes públicos, o de manera más amplia, como habrán de desenvolverse las materias que han sido objeto de la reforma constitucional. ACTO LEGISLATIVO-Carácter de reforma constitucional Es equivocado negarle el carácter de reforma constitucional a una decisión adoptada por un órgano que de acuerdo con la Constitución está habilitado para producir reformas, y que aplica el procedimiento que la Carta ha previsto para el efecto, a partir de la consideración de que la misma no se concreta en la modificación expresa o en la derogatoria de una norma constitucional determinada. FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Trámite y condiciones para el otorgamiento DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inadecuada formulación de cargos en materias competenciales FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN UNA REFORMA CONSTITUCIONAL-No plantea per se un problema de unidad de materia o de abolición del principio de separación de poderes ni de sustitución de la Constitución INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud del cargo por violación del principio de unidad de materia JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inaplicación a la solución de eventuales antinomias constitucionales INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda Referencia: expediente D-4615 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4° transitorio y 5° (parcial) del Acto Legislativo No. 3 de 2002, por el cual se reforma la Constitución Política. Actores: Antonio José Cancino Moreno, David Teleki Ayala y Otros. Magistrados Ponentes: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Antonio José Cancino Moreno y David Teleki Ayala, respaldados por las firmas de 17 ciudadanos más, demandaron los artículos 4° transitorio y 5°(parcial) del Acto Legislativo No. 3 de 2002, por el cual se reforma la Constitución Política. Mediante auto del 9 de abril de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista la norma acusada, así como comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Universidad Santo Tomás, a fin de que conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas parcialmente acusadas, de estimarlo oportuno. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. Se advierte que la primera parte de esta sentencia corresponde al texto de la ponencia presentada por el Magistrado Sustanciador el cual fue repartida la demanda y que las consideraciones y fundamentos (VI) reflejan las decisiones y orientaciones tomadas por la Sala Plena, cuya exposición fue asignada a los nuevos ponentes. II. NORMA DEMANDADA A continuación, se transcriben los textos de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.040 del 19 de diciembre de 2002, subrayando los apartes acusados. ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2002 (19 de diciembre) Por el cual se reforma la Constitución Nacional. “El Congreso de Colombia DECRETA “Artículo 4°. Transitorio. Confórmase una comisión integrada por el Ministro de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación, quien la presidirá, el Procurador General de la Nación, el Presidente de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, el Defensor del Pueblo, el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, o los delegados que ellos designen, tres Representantes a la Cámara y tres Senadores de las Comisiones Primeras, y tres miembros de la Academia designados de común acuerdo por el Gobierno y el Fiscal General, para que, por conducto de este último, presente a consideración del Congreso de la República a más tardar el 20 de julio de 2003, los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante el seguimiento de la implementación gradual del sistema. “El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. “Con el fin de conseguir la transición hacia el sistema acusatorio previsto en el presente Acto Legislativo, la ley tomará las previsiones para garantizar la presencia de los servidores públicos necesarios para el adecuado funcionamiento del nuevo en particular, el traslado de cargos entre la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial, la Defensoría del Pueblo, y los organismos que cumplen funciones de policía judicial. El Gobierno Nacional garantizará los recursos para la implementación gradual del sistema acusatorio y para la consolidación de un Sistema Nacional de Defensoría Pública. “Artículo 5°. Vigencia. El presente Acto Legislativo rige a partir de su aprobación, pero se aplicará de acuerdo con la gradualidad que determine la ley y únicamente a los delitos cometidos con posterioridad a la vigencia que en ella se establezca. La aplicación del nuevo sistema se iniciará en los distritos judiciales a partir del 1° de enero de 2005 de manera gradual y sucesiva. El nuevo sistema deberá entrar en plena vigencia a más tardar el 31 de diciembre del 2008. “Parágrafo transitorio. Para que el nuevo sistema previsto en este Acto Legislativo pueda aplicarse en el respectivo distrito judicial, deberán estar garantizados los recursos suficientes para su adecuada implementación, en especial la de la Defensoría Pública. Para estos efectos, la comisión de seguimiento de la reforma creada por el artículo 4° transitorio, velará por su cumplimiento”. III. LA DEMANDA A juicio de los actores los apartes demandados vulneran los artículos 4º, 113, 150, 158, 169 y 379 de la Constitución Política, así como los artículos 119-2 y 148 de la Ley 5ª de 1992. Luego de realizar unas consideraciones generales –entremezclando disposiciones constitucionales sobre reforma constitucional, facultades extraordinarias y citas de la jurisprudencia de esta Corporación, de forma no muy clara– sobre el procedimiento de reforma constitucional, los demandantes estiman que se violó la Constitución “en lo que tiene que (sic) con la forma y sus requisitos”, porque en realidad no hubo reforma constitucional, conforme lo exige el Título XIII en su artículo 375. Indican que además de lo anterior se desconocieron los artículos 148 y siguientes de la Ley 5ª de 1992 y los artículos 158 y 159 de la Carta, sobre unidad de materia, pues, “para esta situación desbordada por la entrega de unas facultades extraordinarias, con contradicción de sus mismos requisitos de forma establecidos en el artículo 150 Constitucional”. Para llegar a esta conclusión se apoyan en lo afirmado por la Corte Constitucional, en el sentido de que la unidad de materia, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva (C-227/97). En ese sentido agregan que la forma se “emparenta” con el procedimiento y éste debe entenderse en un sentido profundo y desligado de concepciones que apenas llegan a ser ritualismos. Expresan que rompe con la unidad de materia un acto legislativo, si toda su integridad no se dirige a reformar la Constitución, y “sí más bien a contrariarla en lo que tiene que ver con unas facultades extraordinarias que son ilimitadas y que tienen que ver con cambios en la administración pública, no sólo del Gobierno sino de la Rama Judicial, que se entregan para reformar Códigos penal, de procedimiento penal (sic), Leyes estatutarias y demás”. En seguida, los actores pasan a reiterar sus argumentos sobre la forma en que ellos estiman debe realizarse una reforma constitucional. Después de referenciar el concepto de regularidad normativa dado por el reputado jurista del siglo XX Hans Kelsen y de desarrollar el tema de la derogatoria de normas constitucionales, citando para ello al profesor mexicano García Maynes, indican que: “La norma que otorga facultades extraordinarias, como la que observamos en esta reforma constitucional, tiene pendiente su vigencia de lo establecido por la constitución nacional para el efecto. Esto es así, pues no cabría preguntarse en el futuro por la condicionalidad de la vigencia y obligatoriedad de las mismas, si la norma Constitucional que regula su expedición, está derogada, cosa que no vemos el caso que nos ocupa”. En ese orden piensan los actores que sin duda la reforma constitucional en el aspecto que tocan “no ha sido tal, y todo lo contrario, se entiende que la norma del artículo 150 numeral 10º, no ha sido derogada o mejor, reformada ni en todo ni en parte, menos aún si pensamos que no siquiera hubo derogación implícita, ya que en forma sencilla se atribuyeron ciertas facultades, reguladas de forma genérica por la norma mencionada. Porque en su concepto: “Lo contrario sería sostener que en efecto hubo derogatoria del artículo 150 Numeral 10 de la Carta política, pero la expresión no ha llegado a tanto en esta supuesta reforma Constitucional. Tan sólo pensamos en el caso de que dentro de dos o tres meses el presidente solicite facultades extraordinarias para expedir ciertos decretos con fuerza de ley, para otro asunto. Tendría indefectiblemente que remitirse, en cuanto a los requisitos de forma o de trámite, a la norma que regula su expedición (Art. 150 C.N.), la cual sin duda no sería la del artículo transitorio, pues por ninguna parte aparece regulación de la materia en esta reforma constitucional. La única posibilidad que corresponde es acudir a la norma constitucional del 150 Numeral 10 y en efecto se encuentra con la prohibición referenciada”. Agregan que la inclusión de dichas facultades supone una “dualidad de fenómenos” toda vez que los requisitos exigidos para su concesión no se eliminan por estar inmersos en un acto legislativo, máxime cuando en este punto no se reforma la Constitución. Manifiestan los actores que queda la duda acerca de la regulación de la que se trató en el artículo transitorio, pues para ser “lógicos” no se puede entender cómo se haya acabado con un tajo con las limitaciones al Ejecutivo en el ejercicio de facultades extraordinarias. Por ello, no hay otra opción -dicen- que desatar la cuestión en el ámbito de permanencia de la Constitución. Este argumento se concreta en que no es posible que una disposición constitucional, en este caso un acto legislativo, otorgue facultades extraordinarias al Presidente de la República, si con anterioridad no se suspenden las facultades ordinarias del Congreso, como órgano encargado de expedir la legislación en los diferentes ramos. Tal como sucedió con las facultades extraordinarias de 1991, las cuales fueron procedentes en la medida en que se suspendieron las facultades del Congreso de la República (C.P., art. 5º transitorio). Estiman que el artículo 4º transitorio demandado es contradictorio con los postulados del artículo 150 Superior, atendiendo a que si asume que esta última norma fue suspendida una vez extinguida su transitoriedad, los códigos expedidos con base en la primera de las disposiciones citadas devendrían en inconstitucionales, pues, “no hubo expresión de tal suspensión”. Por último, después de analizar el otorgamiento de facultades extraordinarias en la Constitución de 1886 y en la de 1991, formulan los actores la tesis de la “antinomia constitucional”. Que consiste en que conforme al numeral 10º del artículo 150 de la Constitución no se pueden conceder facultades extraordinarias para expedir códigos, y menos de forma ilimitada, sin tiempo determinado y con violación de normas constitucionales, lo cual constituye un flagrante vicio de forma y de procedimiento. Asimismo señalan que la autorización para trasladar cargos, dispuesta en el inciso final del artículo demandado corresponde al Consejo Superior de la Judicatura y no al Gobierno Nacional. IV. INTERVENCIONES 1. Intervenciones de la Universidad Santo Tomás En este proceso intervino el ciudadano Darío Garzón Garzón, en su calidad de docente de la Universidad Santo Tomás, para solicitar a la Corte Constitucional declararse inhibida para dictar sentencia, por ineptitud de la demanda. Después de hacer un recuento del procedimiento de reforma constitucional previsto en nuestra Carta Política y de llegar a la conclusión de que sólo es posible demandar los actos de reforma por vicios de procedimiento, indica que una vez revisado el escrito de la demanda no encuentra que la misma se dirija contra los artículos 4º y 5º del Acto Legislativo No. 03 de 2002, por alguna irregularidad de índole procedimental. Expresa que sencillamente para los demandantes es inconstitucional que el propio Congreso, establezca un cronograma de funciones, cronograma que termina dándole facultades al Ejecutivo en el evento en que el Legislativo, después de determinada fecha no haya expedido los Códigos con los que hace efectivo el Sistema creado por el Acto Legislativo, por tanto, concluye, el fundamento de la demanda no se “focaliza” en un error de procedimiento, que es el único por el que un acto legislativo puede ser demandado por inconstitucional. 2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia Señala la representante del Ministerio del Interior y de Justicia que esta Corporación debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la demanda presentada contra los artículos 4º y 5º del Acto Legislativo No. 3 de 2002. Así, luego de hacer una descripción pormenorizada del trámite en el Congreso de la República del Acto Legislativo citado y de indicar el procedimiento constitucional para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República, manifiesta que una vez surtido el trámite previsto en la Carta y teniendo en cuenta que el aparte demandado, salvo modificaciones formales que no afectaron su espíritu inicial, fue discutido y aprobado en todos y cada uno de los debates adelantados, resulta evidente que los cargos expuestos no se refieren exclusivamente al estado procedimental o de formación de la norma, sino que trascienden al ámbito sustancial, en tanto los cuestionamientos que sobre ella recaen aluden a presuntas contradicciones originadas en su contenido. En ese sentido expresa que la concesión de facultades extraordinarias en el marco de un acto reformatorio de la Carta no emana del arbitrio del Legislador ordinario, sino de éste revestido de la calidad de Constituyente delegado. En otras palabras -dice- el trámite dispuesto en la Ley 5ª de 1992 no excede la exigencia, apenas lógica, prevista para una modificación del Estatuto Superior, resultando plenamente compatible la atribución de facultades excepcionales con el mayor rigor procedimental señalado en la Constitución. Así, se tiene que el debate en torno a ese tópico trasciende el ámbito meramente de trámite y se enmarca en una discusión propia del contenido del Acto, que como lo ha dicho esta Corporación -indica- escapa a la esfera de constitucionalidad en los términos del artículo 241-1 y 379 de la Constitución Política. 3. Intervención de la Fiscalía General de la Nación El Fiscal General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que finalice este proceso con un pronunciamiento inhibitorio. A su juicio la acusación formulada por los demandantes respecto de las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo en el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002, en el sentido de que violan el precepto 150-10 Superior por la existencia de prohibición expresa y por ausencia de requisitos formales para otorgar la delegación legislativa, no cumple con las exigencias para que sea examinada por esta Corporación, en los términos del numeral 1º del artículo 241 de la Constitución en concordancia con el artículo 379 ibídem. En su sentir el control de “exequibilidad” sobre los actos reformatorios de la Constitución, lo ejerce esa Corporación cuando existen vicios de procedimiento en su formación y no de fondo. Estima que los cargos formulados acusan de fondo, resultando incompatibles con el alcance y las características del control que le es encomendado a la Corte Constitucional, ya que los requisitos de forma y procedimiento definidos en la Constitución Política tienen que ver con la forma y la normatividad aplicable en materia de reforma de la constitución mediante actos legislativos, lo cual no puede equipararse, como erradamente se contempla en el escrito de demanda, con la facultad discrecional que hace el Congreso al Ejecutivo en el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo N0. 03 de 2002, ya que ésta difiere de los aspectos meramente de trámite y por ende se desconocería abiertamente la competencia de esta Corporación. Cita en apoyo de su tesis la Sentencia C–487 de 2002, M.P. Dr. Álvaro Tafur Galvis. Concluye afirmando que sostener, como lo hacen los impugnantes, que la norma cuya inexequibilidad se pretende, soporta vicios de forma, sería tanto como desconocer la naturaleza formal y material de las normas, su sustancia y su forma, su componente sustantivo y el adjetivo. La Carta Política es muy clara al prever el control constitucional de estas piezas normativas, tan sólo por vicio de procedimiento, es decir, de su formación, más no de su contenido. Por su parte, señala que la norma acusada no viola el principio de la unidad de materia, por cuanto el traslado de cargos a que se refiere el artículo 4º transitorio del citado Acto Legislativo, precisamente tiene que ver con la búsqueda y adecuación del sistema acusatorio, que ciertamente constituye la reforma del sistema punitivo, lo que no es extraño no ajeno al tema central legislado. De igual manera, encuentra la Fiscalía que debe ser desestimada la acusación que efectúan los impugnantes respecto de que el artículo 4º transitorio demandado transgrede la Ley 5ª de 1992, toda vez que ese precepto goza de un “perfil” constitucional, lo que indica que es de jerarquía superior a la Ley 5ª de 1992 y, por ende, ésta debe ajustarse a aquél, entonces, mal puede predicarse ilegalidad de una reforma constitucional, según la filosofía “kelseniana” respecto de la jerarquía normativa, dentro de un Estado Social de Derecho. Finaliza diciendo que se abstiene de emitir concepto alguno sobre el artículo 5º demandado, atendiendo a que los demandantes omitieron presentar la fundamentación jurídica de la presunta violación de este precepto con la norma superior. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Viceprocurador General de la Nación, ante el impedimento del Procurador titular, rindió el concepto de rigor en el presente proceso mediante escrito del 5 de agosto de 2003, cuyos argumentos centrales se resumen a continuación. Empieza su intervención la Procuraduría General de la Nación señalando que el escrito de los demandantes es “confuso y reiterativo”. Luego de resumir los cargos y peticiones de la demanda indica que la Corte Constitucional debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo con relación a la presente demanda, por ineptitud sustancial de la misma, pues bajo la apariencia de cargos por vicios en la formación del Acto Legislativo, se está impugnando no sólo el contenido de dichos preceptos sino la decisión del Constituyente contenida en esas normas. De manera subsidiaria solicitan a la Corte declarase inhibida respecto al artículo 5° por ausencia de cargos, y declarar la exequibilidad del artículo 4° acusado. Solicitudes que fundamenta en los siguientes términos. Afirma el Ministerio Público que con relación al procedimiento de los actos legislativos son aplicables las normas que rigen el funcionamiento de esa Corporación, siempre y cuando no sean incompatibles con su actuación como constituyente derivado; así lo establece expresamente el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, los demandantes confunden los requisitos para la actuación del Congreso en uno y otro caso y por consiguiente pretenden que se aplique el control propio de la expedición de leyes, al acto legislativo bajo estudio. El Ministerio Público desestima de plano cualquier carga de inconstitucionalidad derivado de una comparación entre facultades otorgadas por el Constituyente de 1991 y aquellas a que se refiere el artículo 4° del Acto Legislativo No. 3 de 2002, por cuanto en cada actuación el Constituyente, independientemente de que sea primario o secundario, actúa con plena autonomía, limitado únicamente en cuanto al procedimiento de reforma constitucional, más exigente que el que debe surtir cualquier ley. En ese sentido, observa que debe diferenciarse plenamente las calidades de Constituyente y de legislador ordinario que ostenta el Congreso, diferencia que no da lugar al planteamiento de los demandantes, según el cual las facultades que otorga el Congreso cuando actúa como Constituyente derivado deben cumplir los mismos requisitos que aquellas que concede cuando ejerce su facultad de legislador ordinario, pues en el segundo caso, las normas que expidan están sujetas en su forma y contenido a todos los preceptos de la Carta Política y en particular a la prohibición que al respecto consagra el artículo 150 numeral 10° Superior. En el caso acusado -señala- ese límite no debía observarse, pues la norma acusada se expidió con fundamento en la facultad de Constituyente derivado y no como Legislador ordinario, razón por la que no es de recibo el cargo de los actores, porque el parte de un desconocimiento absoluto de la facultad del Legislador como Constituyente y la dinámica de ésta. En ese mismo orden de ideas, la competencia que tiene la Corte para juzgar la constitucionalidad de las leyes que otorga facultades extraordinarias en desarrollo de sus competencias consagradas en el artículo 150 son aplicables a las actuaciones del Congreso en tanto que este actúe como Legislador ordinario y no como Constituyente derivado. Por otro lado, estima que lo que resulta contradictorio no es la norma acusada con relación al ordenamiento constitucional sino la interpretación de los demandantes, al pretender que una norma que reforma la Constitución introduciendo una excepción a la distribución de competencias permanentes que consagra la Carta, deba sujetarse a los requisitos que debe cumplir el Congreso como Legislador ordinario al conceder facultades extraordinarias al Ejecutivo, en desarrollo de preceptos superiores permanentes, justamente, la necesidad de que el Constituyente consagrara estas facultades en el Acto Legislativo, radica en la imposibilidad de que este mecanismo pueda usarse bajo el régimen constitucional vigente. Arguye que el Constituyente directamente está revistiendo de manera excepcional y transitoria al Ejecutivo de las mencionadas facultades y por tanto la normatividad permanente de la Carta sólo puede ser aplicada en lo que no sea contrario a la propia voluntad del Constituyente, de lo contrario sería imposible reformar la Constitución cuando se establecen situaciones excepcionales, si las nuevas normas deben someterse a los preceptos ya existentes de su mismo rango; ello resulta contrario a la dogmática normativa según la cual ninguna ley está sujeta a otra del mismo nivel. Aun en el evento en que se presentara la presunta contradicción que alegan los demandantes entre dos preceptos constitucionales, lo procedente no sería la declaratoria de inexequibilidad de uno de ellos sino, que se debería buscar la armonización de las normas a través de una interpretación sistemática. Por tal motivo, no comparte el Ministerio Público los planteamientos según los cuales la norma resulta inexequible por no haberse derogado o suspendido expresamente el artículo 150 numeral 10° de la Carta, pues esa no es la voluntad del Legislador, teniendo en cuenta que el precepto acusado es un artículo transitorio que regula un procedimiento excepcional el cual se aplicará por una única vez y para un asunto específico, a saber, lo pertinente a la reforma de los artículos 116, 250 y 251 de la Carta, para cualquier otra circunstancia o asunto, los artículos 150 y 256 Superiores serán los aplicables. Hechas estas afirmaciones pasa el Ministerio Público ha desestimar de forma concreta los cargos de la demanda. En relación con la unidad de materia en los actos legislativos considera que dado que ellos sólo pueden ser juzgados por aspectos formales y no por vicios materiales, no están sujetos a la exigencia de observar la unidad de materia. Aún en el evento de que pudiera exigírsele el requisito de unidad de materia, estima que no tendría reparos, pues existiría la conexidad necesaria, debido a que el Acto Legislativo referido trata de un solo tema. En todo caso el Constituyente hubiese tenido la libertad para incluir tema, conexos o no. Respecto a las facultades extraordinarias concedidas por el Constituyente, arguye que éste es el que crea los poderes derivados y define sus funciones. Motivo por el cual puede señalar funciones diversas a las que son inherentes tanto a las ramas como demás órganos del poder. Por ello puede conceder, como lo hace en el presente caso, de manera excepcional y transitoria al Ejecutivo, facultades para ejercer funciones que de manera permanente competen a otra rama u órgano del Estado. Finaliza su intervención el señor Procurador General de la Nación afirmando que no es verificable la hipótesis que sugieren los demandantes, consistente en la imposibilidad futura de realizar el control constitucional de los decretos extraordinarios que llegare a expedir el Presidente de la República, en el evento en que el Congreso no expidiera las leyes correspondientes antes del 20 de junio de 2004. Lo cual no es así porque si el Ejecutivo ejerce dichas facultades, éstas deberán ceñirse materialmente al objeto señalado en el Acto Legislativo No 03 de 2002, es decir, al proferir las normas legales necesarias al sistema acusatorio. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 1° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de normas que hacen parte de un acto reformatorio de la Constitución Política, esto es, del Acto Legislativo N° 03 de 2002.[1] 1. Problemas jurídicos Del resumen de la demanda, de las intervenciones y del concepto del Procurador se derivan varios problemas jurídicos, los cuales se sintetizan en las siguientes preguntas: 1- ¿Es competente la Corte Constitucional para juzgar la constitucionalidad de una reforma constitucional comparando el contenido del acto legislativo acusado con una norma constitucional preexistente específica? 2- En caso de que sí lo sea, ¿violan las normas acusadas la prohibición de conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos (artículo 150, numeral 10)? 3- ¿Violan las normas acusadas el principio de unidad de materia por regular un asunto reservado al legislador ordinario en un acto legislativo cuyo objeto es reformar la Constitución? Para resolver estos problemas la Corte determinará, primero, el ámbito de su competencia para controlar la conformidad de los actos legislativos con la Constitución. 2. Los vicios de procedimiento y el exceso en el ejercicio de la competencia de reforma son las dos cuestiones que puede analizar la Corte Constitucional La Constitución, en su artículo 241, numeral 1º, confiere a la Corte Constitucional la competencia para “[d]ecidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, pero sólo por vicios de procedimiento en su formación”. A su vez en el artículo 379 de la Carta se dispone que los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título XIII de la Constitución, que regula los procedimientos de reforma constitucional. Entre éstos se destaca el artículo 374 según el cual “la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo”. En la Sentencia C-551 de 2003, la Corte, al precisar el alcance del control de constitucionalidad que le corresponde ejercer sobre la ley por medio de la cual se convoca a un referendo para reformar la Constitución, fijó algunos parámetros que resultan aplicables en general a las distintas modalidades de procedimientos de reforma constitucional. Señaló la Corte en esa sentencia, que una interpretación sistemática de la Carta, impone la conclusión de que “... la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales, que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de un referendo para reformar la Constitución.” Tal conclusión, que es aplicable también a las reformas por la vía del acto legislativo, comprende, como de manera reiterada lo ha señalado esta Corporación, la consideración de las normas orgánicas que resulten aplicables al respectivo procedimiento de reforma constitucional. De esta manera, el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un “vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio”, “... entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII”. Señaló la Corte que, en ese contexto, “... no todas las normas que conforman el marco amplio de referencia para el ejercicio del control constitucional, son pertinentes y aplicables a una determinada cuestión, caso o problema jurídico. Así, los artículos relativos a la moción de censura, no son pertinentes ni aplicables al procedimiento de formación de la ley convocante de un referendo.” Puntualizó, por otro lado la Corte que, “... cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular, no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia.” Tal entendimiento resulta ineludible, por ejemplo, frente a la previsión del artículo 376 Superior, conforme a la cual la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución queda en suspenso durante el término señalado para que una Asamblea Constituyente cumpla sus funciones. En otro ejemplo, la misma disposición señala que en la ley por medio de la cual se propone al pueblo la convocatoria de una Asamblea Constituyente debe determinar cual será la competencia de la misma, asunto que, por consiguiente, debe ser materia de examen cuando se quiera establecer la regularidad de una reforma constitucional adoptada por esa vía. De este modo es posible concluir que el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional. El primer problema jurídico a resolver apunta a determinar la naturaleza y los alcances del control constitucional de un acto legislativo cuyo contenido ha sido acusado de violar la Constitución. 3. Los actos legislativos en tanto expresión del poder de reforma no pueden sustituir la Constitución, pero la Corte no tiene competencia para ejercer un control material ordinario de tales actos. Diferencia entre control de sustitución de la Constitución y control de violación de un principio o regla constitucional preexistente a la reforma. Para analizar este problema jurídico, parte la Corte de su doctrina reciente plasmada en la sentencia C-551 de 2003: “Alcances del poder de reforma constitucional por vía de referendo. Diferencia entre reformar la Constitución y sustituir la Constitución. 29- La doctrina y la jurisprudencia constitucionales distinguen entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o secundario[2]. En el mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la Constitución de 1886, han sostenido invariablemente que los actos del poder constituyente originario son fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico, y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional. Así, varios ciudadanos demandaron en 1992 ciertos artículos de la Constitución de 1991. Esta Corte Constitucional, en la sentencia C-544 de 1992, MP Alejandro Martínez Caballero, recordó que “el poder constituyente es el pueblo, el cual posee per se un poder soberano, absoluto, ilimitado, permanente, sin límites y sin control jurisdiccional, pues sus actos son político - fundacionales y no jurídicos, y cuya validez se deriva de la propia voluntad política de la sociedad”. Y por ello la Corte concluyó que carecía de competencia para examinar esas demandas, pues la Constitución de 1991 había sido expresión del poder constituyente originario, en la medida en que “la Asamblea Nacional Constituyente que expidió la nueva Constitución Política de Colombia fue un poder comisionado del pueblo soberano”. (...) 30- Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado. (...) El interrogante obvio es si, además de esas exigencias de trámite, el poder de reforma tiene límites competenciales, en el sentido de que existan temas vedados a su capacidad de reformar las normas constitucionales. 33- Una primera respuesta al anterior interrogante podría ser que, la Carta de 1991 no estableció cláusulas pétreas o inmodificables, y que por ello el poder de reforma no tiene ningún límite competencial. Conforme a esa tesis, por medio de cualquiera de los mecanismos previstos por el Título XIII resultaría posible reformar cualquier artículo o principio de la Carta de 1991 e, incluso sustituirla por una Constitución radicalmente distinta. La Corte estima que en ese argumento se confunden dos temas diferentes. Una cosa es que cualquier artículo de la Constitución puede ser reformado – lo cual está autorizado puesto en eso consiste el poder de reforma cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas ni principios intangibles de manera expresa, como es el caso de la colombiana – y otra cosa es que so pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida por otra Constitución totalmente diferente – lo cual desnaturaliza el poder de reformar una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder. La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la Constitución enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible en nuestro ordenamiento constitucional. 34- Esa interpretación contradice el tenor literal de la Constitución. Así, el artículo 374 de la Carta señala que “la Constitución podrá ser reformada…”. Es obvio que esa disposición, y en general el Título XIII de la Carta, no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a la Constitución colombiana de 1991, aprobada por la Asamblea Constituyente de ese año, que actuó como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano. De manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario. 35- Nótese entonces que el texto constitucional colombiano, si bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles tampoco autoriza expresamente la sustitución integral de la Constitución. (...) 36- En tal contexto, como las autoridades sólo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido (CP arts 6 y 121), y la Constitución no sólo no consagra expresamente (pudiendo haberlo hecho) la posibilidad de sustitución total de la Carta, sino que además establece expresamente que la Constitución “podrá ser reformada” (Título XIII), una conclusión se impone: en el constitucionalismo colombiano, el poder de reforma tiene límites competenciales, pues no puede sustituir la Constitución de 1991. Se trata de un límite expresamente establecido por el Constituyente originario en el artículo 374 de la Constitución adoptada en 1991 por la Asamblea Constituyente como comisionada del pueblo soberano. (...) El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello, cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia. (...) 39. Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material. Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma. (...) Sin embargo, no corresponde a la Corte en esta sentencia entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando éste es ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente, puesto que el presente proceso está referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo.” Del extracto de la sentencia en que por primera vez, por tratarse de un control oficioso, la Corte se pronunció sobre la diferencia entre reformar la Constitución y sustituirla por otra “totalmente” o “integralmente” distinta, cabe resaltar varios aspectos relevantes para decidir si en este caso - en el cual se controla no una ley convocante a un referendo sino un acto legislativo - procede inhibirse o proferir sentencia de mérito a partir de la demanda presentada por varios ciudadanos. Estos aspectos, textualmente, son los siguientes. En primer lugar, que es preciso distinguir “entre el poder constituyente, en sentido estricto, o poder constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente derivado o secundario”. Esto es relevante en cuanto a la naturaleza del acto demandado en este proceso. En segundo lugar, que la Constitución de 1991 “si bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles tampoco autoriza expresamente la sustitución integral de la Constitución”. Esto es relevante para analizar la orientación y configuración del argumento presentado en la demanda en contra de las facultades conferidas por el acto legislativo al Presidente de la República. En tercer lugar, que “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución”. Esto es relevante para delimitar el ámbito del control constitucional de las reformas constitucionales así como para señalar cuándo una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra una norma reformatoria de la Carta es idónea para que el juez constitucional ejerza su competencia como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución. En cuarto lugar, que “para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material”. Esto es relevante para distinguir entre el control judicial de sustitución de la Constitución y el control judicial de violación material de una cláusula de la Carta dado que los demandantes sostienen que la reforma constitucional acusada viola el artículo 150 numeral 10 como manifestación concreta del principio de la separación de poderes. En cuanto al primer aspecto - relevante para determinar la naturaleza del acto demandado -, subraya la Corte que en una democracia participativa “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo” (artículo 3), no en el Congreso, en el Ejecutivo ni en el poder judicial, que como ramas u órganos constituidos “emanan” del poder soberano y están subordinados a éste. El pueblo actúa como soberano al darse una constitución. En los estados democráticos el acto de soberanía por excelencia es el acto constituyente, es decir, el acto de fundación constitucional. Solo el soberano tiene, en estricto sentido, poder constituyente puesto que solo él puede constituir un nuevo sistema, adoptar una nueva constitución, no solo en su acepción formal sino primordialmente material. La constitución adoptada por el pueblo en un acto constituyente soberano y fundacional puede ser modificada por los mecanismos previstos por el propio soberano. La modificación de la Constitución no es un acto de soberanía, sino un acto de revisión en ejercicio de una competencia atribuida por el pueblo soberano a ciertos titulares, la cual habrá de ser ejercida siguiendo los procedimientos instituidos también por el soberano. Por eso, no se puede equiparar un acto de soberanía al ejercicio de una competencia atribuida por el soberano a un órgano. Tampoco se pueden asimilar el acto constituyente fundador de una Constitución adoptado por el soberano y el acto de revisión de la Constitución expedido por el Congreso de la República como órgano constituido titular del poder de reforma.[3] Así el acto de revisión de la Constitución es la expresión del poder constituido de revisión, no del poder soberano constituyente. Por eso, el acto de revisión está limitado por el acto constituyente; de lo contrario los órganos constituidos no estarían subordinados al soberano, y la obra del constituyente fundador podría ser abolida o derogada por un órgano constituido en contra de la voluntad o decisión del pueblo soberano. En realidad, el poder de revisión no comprende la competencia de derogar o abolir la Constitución. Es un poder para reformarla (artículo 374 C.P.), no para sustituirla, destruirla o abolirla. Lo anterior no impide que el poder constituyente, stricto sensu, adopte una nueva constitución en sentido formal y material y la propia Carta no excluye esa posibilidad, al prever, como se dijo en la sentencia C-551 de 2003, “un procedimiento agravado de reforma que podría eventualmente permitir una sustitución jurídicamente válida de la Constitución vigente”[4], siempre que el pueblo soberano así lo decida expresamente. El poder de revisión de la Constitución es una de las formas de preservar la Constitución adaptándola a la evolución de una sociedad, ajustándola a necesidades y propósitos que se han tornado imperativos o corrigiendo fallas específicas en el diseño inicial. Su función es garantizar la permanencia de la Constitución adoptada por el poder constituyente, no sustituir la Constitución por otra diferente. Así lo han entendido los teóricos del poder constituyente que han conceptualizado el poder de revisión como una forma de garantizar la permanencia de la Constitución.[5] Por eso, impedir que la Constitución sea reformada es sembrar la semilla de su destrucción, lo cual va en contra de la misión del juez constitucional de defender la Constitución. Pero el juez constitucional tampoco puede ser indiferente ante revisiones constitucionales que en realidad sustituyen la Constitución so pretexto de reformarla, sin que ello signifique crear por vía judicial normas pétreas ni principios intangibles. Esto conduce al segundo de los aspectos mencionados, el cual es relevante para analizar la orientación y configuración del argumento planteado en la demanda. La Corte hace énfasis en que la Constitución de 1991 no...