Sentencia C-1190 de 2001

C-1190-01 Sentencia C-1172/01 Sentencia C-1190/01 PRINCIPIO DEMOCRATICO-Consideración por el juez constitucional En un Estado social y democrático de derecho, como lo es el nuestro, el principio democrático se constituye en el principio rector y orientador del procedimiento legislativo, de forma tal que el juez constitucional debe siempre considerarlo al momento de interpretar y aplicar los distintos requisitos y condiciones exigidos para la elaboración de las leyes, como también al fijar el sentido, alcance y finalidad de los mismos. PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance De conformidad con dicho principio la ley debe ser siempre la expresión de la voluntad soberana que surge de un proceso en el que se ha escuchado diversidad de opiniones (pluralismo), se ha permitido la participación de personas naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento (participación), ha sido aprobada por la mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de las minorías), y tramitada respetando el principio de publicidad. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Cualificación/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Prevalencia PROYECTO DE LEY-Trámite por dos Comisiones de la misma Cámara SISTEMA BICAMERAL-Autonomía e independencia de cada una/SENADO DE LA REPUBLICA Y CAMARA DE REPRESENTANTES-Sesiones conjuntas Siendo el nuestro un sistema bicameral en el que las dos Cámaras legislativas tienen idéntico poder y cumplen funciones similares en cuanto se refiere al trámite y aprobación de los proyectos de ley, es claro que cada una goza de autonomía e independencia para tramitar sus propios asuntos, por tal razón las sesiones plenarias y las que realicen las Comisiones Constitucionales Permanentes, en principio, se deben realizar en forma separada. Sin embargo, fue el mismo constituyente quien decidió consagrar algunas excepciones a esa regla general al autorizar las denominadas sesiones conjuntas. SENADO DE LA REPUBLICA Y CAMARA DE REPRESENTANTES-Reunión en un solo cuerpo COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES DE UNA CAMARA-Sesiones conjuntas PROYECTO DE LEY DE APROPIACIONES-Creación de nuevas rentas o modificación para financiar monto de gastos COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS DE DOS CAMARAS-Sesiones conjuntas PROYECTO DE PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Conocimiento PROYECTO DE LEY DE APROPIACIONES-Gastos superiores a ingresos COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS-Proyectos de ley sobre recursos adicionales PROYECTO DE LEY DE RECURSOS ADICIONALES-Desequilibrio fiscal en proyecto de presupuesto COMISIONES HOMOLOGAS DE UNA Y OTRA CAMARA-Sesiones conjuntas para primer debate a proyecto de ley COMISIONES DE ASUNTOS ECONOMICOS DE AMBAS CAMARAS-Sesiones conjuntas por mensaje de urgencia del Presidente de la República PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones y supresiones en segundo debate COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias en proyectos de ley Sobre las diferencias que pueden surgir en los proyectos de ley, la Corte ha hecho especial énfasis en el sentido de señalar que éstas se producen no sólo cuando una de las Cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma total o parcialmente distinta a que se aprobó en la otra, sino también cuando una de las Cámaras aprueba una disposición y la otra no lo hace. COMISION ACCIDENTAL-Aprobación de disposición sólo por una de las Cámaras COMISION ACCIDENTAL-Modificaciones que no infrinjan unidad de materia y disposiciones nuevas la aprueben plenarias de Cámaras Las comisiones accidentales de conciliación si bien tienen una tarea limitada ya que solamente pueden pronunciarse sobre aquellas disposiciones que han sido aprobadas en forma diferente en una y otra Cámara legislativa, o que aparezcan solamente en el proyecto de una Cámara y en el de la otra no, gozan de competencia plena para modificar tales textos, suprimirlos o sustituirlos por otros, siempre y cuando no infrinjan el principio de unidad de materia y las disposiciones nuevas obtengan la aprobación de las Plenarias de las dos Cámaras. Además, hay que tener presente que con las nuevas disposiciones “no se modifique sustancialmente el proyecto o se cambie su finalidad". LEY-Vigencia y derogatorias/LEY TRIBUTARIA-Vigencia y derogatorias PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Impuesto de vehículos automotores/PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Derogación de calcomanía de vehículos automotores PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE LEY-Alcance El principio de identidad, que esta Corte ha tratado, no significa que un determinado precepto incluido en un proyecto de ley deba permanecer idéntico desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia. De ahí que en reciente sentencia haya reiterado que “en el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y aprueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales(...) Debe distinguirse entre la materia regulada por la ley y los distintos desarrollos de que ella es susceptible (...) En ese contexto, lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en esta materia. Imponiendo tal exigencia se distorsionaría el control constitucional y se limitaría de manera infundada la función legislativa.” PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA FRENTE A NORMA DEROGATORIA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance Mediante el principio de unidad de materia, como lo ha reiterado esta Corte, se pretende que los asuntos regulados en los distintos artículos que integran una determinada ley guarden la debida coherencia o relación de conexidad con el tema general consagrado en la misma. “Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley (...) el término materia, para éstos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de aquellos asuntos que tienen en ella necesario referente.” CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Derogación expresa de normas Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente sentencia señaló al respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates.” Referencia: expediente D-3458 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 parcial, de la ley 633 de 2000 Demandante: Néstor Humberto Martínez Neira Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente S E N T E N C I A I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano NESTOR HUMBERTO MARTINEZ NEIRA demandó un aparte del artículo 134 de la ley 633 de 2000 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial” Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44275 de 29 de diciembre de 2000, y se subraya lo demandado. “LEY 633 DE 2000 Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial” (...) Artículo 134. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase ‘lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión’ del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; parágrafo 1 del artículo 471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; los artículos 41 y 149 de la ley 488 de 1998; la frase ‘de servicios” a que hace referencia el inciso primero del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el Departamento del Amazonas.” - LA DEMANDA Considera el actor que el artículo 134 de la ley 633 de 2000, en el aparte que deroga el artículo 149 de la ley 488 de 1998, viola los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, por cuanto “fue aprobado por una sola de las Cámaras, la plenaria de la Honorable Cámara de Representantes y no surtió su trámite constitucional ante el Honorable Senado de la República, ni ante la Comisión Constitucional Permanente (Comisión Tercera) de la H. Cámara de Representantes”, lo cual explica así: - El proyecto de ley que luego se convirtió en la acusada, fue presentado por el Gobierno nacional y en él no se incluía la derogación del artículo 149 de la ley 488/98, que trata sobre el uso de calcomanías para acreditar el pago del impuesto de automotores y del seguro obligatorio sobre accidentes de tránsito, sino solamente se derogaban los artículos 26, 63, 112 y 153 de dicha ley. Tal proyecto de ley fue objeto de modificaciones por las Comisiones constitucionales permanentes, sin embargo, en ellas tampoco se incluyó la derogatoria del artículo 149 de la ley 488/98. El proyecto de ley fue aprobado en primer debate, en sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas constitucionales permanentes de las dos cámaras, en sesiones del 29 de noviembre y 5 de diciembre de 2000, sin que se hiciera alusión alguna a la derogatoria del citado artículo 149. Durante el trámite del proyecto de ley únicamente se hizo referencia al tema del impuesto de automotores, en la ponencia presentada para segundo debate, y allí se propuso modificar los artículos 146 y 150 de la ley 488/98, “en los apartes en los cuales se aludía a la participación de los CORPES en dicho recurso fiscal, dado que tales entidades habían sido derogadas con anterioridad (...) De ninguna manera se perseguía abolir el instrumento de control del pago del impuesto de vehículos automotores previsto en el artículo 149 de la ley 488 de 1998. De hecho el proyectado artículo 114 de la ponencia para segundo debate, reformatorio del artículo 150 de la ley 488 de 1998, aludía al deber del Gobierno Nacional de determinar la entrega de las calcomanías. Gaceta del Congreso 502 de diciembre 13/00)”. En la Cámara de Representantes se aprobó el proyecto en segundo debate, el 15 de diciembre de 2000, y fue “en esta sesión en la que se introdujo el MICO para derogar el artículo 149 de la ley 488 de 1998, al tenor del artículo 124 sobre vigencia y derogatorias que fue aprobado, como consta en la Gaceta del Congreso del 26 de enero de 2001.” El proyecto de ley fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del Senado el 15 de diciembre de 2000, y allí no “fue considerada ni aprobada la derogación del artículo 149 de la ley 488 de 1998, según reza el artículo 141 del texto definitivo que aparece en la Gaceta del Congreso No. 20 de febrero 5/01.” Del anterior recuento concluye el demandante que el actual artículo 134 de la ley 633/00, “en cuanto pretendió derogar las calcomanías de que trataba el artículo 149 de la ley 488 de 1998, sólo fue analizado en la plenaria de la Cámara de Representantes cuando se encontraba el proyecto en segundo debate, de suerte que se trata de un asunto que no fue considerado, ni debatido, ni aprobado, por las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara, ni en la plenaria del Senado. Lo que quiere significar que de los cuatro debates constitucionales, la derogatoria en cuestión solamente cumplió un debate, al introducirse a última hora ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, acusando entonces la falta de tres debates constitucionales”. Agrega además, que la Comisión de Conciliación, designada para zanjar las discrepancias existentes en los proyectos de ley aprobados en la Cámara y el Senado, “acogió el mico introducido por la H. Cámara de Representantes, así: ‘en cuanto al artículo 116 del proyecto sobre vigencia y derogatorias, se aprueba el texto del Senado con la excepción del artículo 149 de la ley 488 de 1998 sobre calcomanías, el cual queda derogado. Gaceta del Congreso 51 de febrero 14/0’”. Proposición que, según el actor, vulnera el artículo 161 de la Constitución, pues en los textos aprobados en el Senado y en la Cámara no existieron discrepancias, “dado que la derogatoria a que alude el artículo 149 de la ley 488 de 1998, no fue siquiera considerada por el Senado de la República, luego mal puede hablarse de discrepancia alguna. Por estas razones, señala el demandante que la expresión acusada infringe el artículo 157 de la Constitución, pues la derogatoria del artículo 149 de la ley 488/98, no fue considerada por las comisiones constitucionales permanentes de las dos cámaras y, mucho menos, por la plenaria del Senado. - Por otra parte, considera el actor que la disposición impugnada, infringe también el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.), ya que “la norma evidencia una falta de conexidad manifiesta entre el enunciado y su consecuencia, porque el artículo sobre las calcomanías de la ley 488 no es contrario a ninguna disposición de la ley 633 de 2000, en cuanto ésta no versa sobre el impuesto de vehículos automotores sino para los sólos efectos de excluir a los CORPES de la participación en su recaudo, ni trata sobre los efectos de policía sancionatorios por carecer de la prueba del pago de dicho impuesto (...) la divergencia del mico que se cuestiona con el sentido y alcance de la reforma tributaria del 2000 es de tal magnitud, al pretender derogar las calcomanías, que choca con el mismo texto de la ley 633, cuyo artículo 107 sobre el impuesto de vehículos automotores ordena al Gobierno Nacional reglamentar la entrega de las calcomanías (...) de tal suerte que si la misma ley 633 alude a las calcomanías en su artículo 107, mal podía derogarlas el artículo 134, supuestamente por ser ellas contrarias a los dictados de la reforma tributaria. Esa falta de correspondencia de contenidos, pone en evidencia la falta de unidad de materia del mico incluido en el artículo 134 de la ley 633.” IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La ciudadana ANA LUISA FERNANDA TOVAR PULECIO, actuando en su calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino en el presente proceso para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de la disposición demandada, por las razones que se señalan a continuación. En el presente caso no se vulneró el principio de consecutividad del proyecto de ley que se convirtió en la ley 633 de 2000 y, por tanto, no se vulneró el artículo 157 del Estatuto Superior, que consagra el trámite procedimental de las leyes, debido a la simultaneidad de los debates en las Cámaras. En efecto: el proyecto de ley fue aprobado en primer debate en sesiones conjuntas, lo cual es permitido por el Reglamento del Congreso (art. 183 ley 5/92). “Si la misma Constitución obliga al debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Económicas (arts. 346 y 347), obvio es también que permita la simultaneidad de los debates por parte de las Plenarias (sic)” La Constitución también permite la introducción de modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados en las comisiones constitucionales permanentes (art. 159), pues “la función de las plenarias no es ser convidado de piedra que adopten como fórmulas sacramentales los textos discutidos y aprobados por las comisiones constitucionales permanentes, sino que, bajo el principio de participación activa y dinámica del proceso legislativo, mantienen inalterable su facultad de creación, revisión e innovación de la norma jurídica. Si el objetivo primordial del proyecto de ley es la expedición de normas en materia tributaria, “no se entiende porqué no habría conexidad con una derogatoria de una disposición anterior de índole tributario, máxime si como lo dice el mismo demandante, en el articulado del proyecto también se toca el tema del impuesto de vehículos automotores que fue debatido por ambas plenarias, al ser una de las modificaciones propuestas por los ponentes en la ponencia para segundo debate.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación emitió su concepto por medio de oficio No. 2606, recibido en esta corporación el 12 de julio del presente año, y en el solicita a la Corte declarar exequible la disposición demandada, con fundamento en las siguientes consideraciones. “La falta de aprobación que echa de menos el actor, se suplió con la conformación de la comisión accidental de conciliación. Aceptar el cargo de la demanda implica desconocer la facultad dada por el Constituyente a las plenarias de cada una de las Cámaras de introducir modificaciones a los proyectos aprobados por las comisiones constitucionales permanentes, artículo 160 de la Constitución, y el fin mismo de la comisión accidental de mediación.” Según las pruebas que obran en el expediente “se evidencia que al haber sido aprobados en la Cámara y en el Senado dos textos diferentes respecto del proyecto de ley que a la postre se convirtió en la ley 633 de 2000, ambas corporaciones designaron los parlamentarios que conformarían la comisión de conciliación que adoptaría el texto unificado del articulado sobre el cual existían diferencias, abocando la referida comisión, entre otros, el tema referido a la derogación del artículo 149 de la ley 488 de 1998.” Así las cosas, para el Procurador no existe violación del artículo 157 de la Carta, pues “mediante la utilización del mecanismo de las comisiones accidentales previsto en el artículo 161 constitucional, se subsanaron las diferencias que se presentaron entre los textos aprobados en la Cámara de Representantes y el Senado de la República en relación con la norma que el actor cuestiona.” En razón al mensaje de urgencia enviado por el Presidente de la República al Congreso para la tramitación del proyecto de ley que se convirtió en la ley 633 de 2000, las Comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de Cámara y Senado, en aplicación del artículo 163 de la Carta, que las autoriza para sesionar conjuntamente para dar primer debate al proyecto objeto del citado mensaje, deliberaron, votaron y aprobaron el proyecto, cumpliéndose así dos de los cuatro debates que exige el artículo 157 superior, “comisiones éstas que no estudiaron la derogación del artículo 149 de 1998, tal como quedó en el aparte acusado del artículo 134. La Plenaria de la Cámara introdujo el aparte acusado, en lo que podemos considerar el tercer debate, y en uso de la facultad que para el efecto le reconoce el inciso segundo del artículo 160 constitucional. El cuarto debate se surtió en la Plenaria del Senado de la República, que estudió y debatió el texto aprobado por las comisiones constitucionales permanentes y no el aprobado por la plenaria de la Cámara, en razón a la deliberación conjunta de esas comisiones, así, esta célula legislativa dio el cuarto debate al proyecto aprobado por dichas comisiones sin conocer las reformas introducidas por la Cámara, e introduciendo otras que tampoco conoció la Cámara de Representantes, hecho que condujo a que los textos del proyecto de ley aprobados en una y otra célula legislativa fueran disímiles, es decir, que ellos no se ajustaran al principio de identidad, circunstancia que hacía necesaria la conformación de la comisión accidental de mediación para resolver dichas diferencias, comisión ésta que, en cumplimiento de su función –zanjar divergencias surtidas en los proyectos de ley-, resolvió acoger la derogación de la exigencia de la calcomanía que aprobó la plenaria de la Cámara en el tercer debate, derogación que, posteriormente fue aprobada por las plenarias de la Cámara y Senado de la República. De esta manera se cumplió el principio de consecutividad que echa de menos el actor, pues ha de entenderse que cuando la comisión accidental aprueba un texto para ser puesto en conocimiento de las correspondientes plenarias, éstas, a la luz del artículo 161, inciso final de la Constitución, están repitiendo el segundo debate reglamentario.” En relación con el principio de unidad de materia señala que éste no ha sido violado, pues la calcomanía “como un instrumento de control del Estado sobre el pago de un impuesto y como prueba de la obligación contributiva de los particulares, guarda relación con la ley 633 de 2000, porque el hilo conductor de la ley en cita es el régimen impositivo, de cuya esencia hacen parte los mecanismos de control. Sin que sobre advertir que la eliminación de la calcomanía no significa la eliminación del impuesto a los vehículos automotores, que a diferencia de lo que opina el actor, si fue tratado por la ley 633 de 2000, en los artículos 106 y 107, en los que se modifican los artículos 146 y 150 de la ley 488 de 1998, referentes a la declaración, recaudación y pago del mencionado impuesto.” Que en el artículo 107 de la ley 633 de 2000, se haga referencia tangencial a la calcomanía, no significa que la intención del legislador hubiese sido conservar ésta, “pues ha de entenderse que existiendo la expresa referencia a su derogación en norma posterior, la mención de la calcomanía no puede observarse, conclusión a la que se arriba en aplicación del principio de hermenéutica, según el cual en caso de incompatibilidad entre disposiciones que tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo código, preferirá la disposición consignada en el artículo posterior (art. 5 ley 57/1887).” Finalmente, considera que no es de recibo el argumento del actor, según el cual la derogación de normas contenida en el artículo 134 demandado era sólo de las disposiciones que le fueran contrarias, “pues ha de entenderse que el legislador tiene la facultad plena de derogar expresamente todas aquellas disposiciones que en su concepto no deben seguir rigiendo (art. 150-1 de la Const.), facultad que empleó para derogar expresamente el artículo referido a la exigencia de la calcomanía, como prueba del pago del impuesto de los vehículos automotores.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución, corresponde a esta corporación decidir sobre la constitucionalidad de la expresión demandada del artículo 134 de la ley 633 de 2000. 2. Planteamiento del problema Considera el demandante que el legislador al incluir en el artículo 134 de la ley 633 de 2000, la derogación del artículo 149 de la ley 488 de 1998, violó los artículos 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, por dos motivos: a) no haber sido aprobada tal proposición en los cuatro debates reglamentarios establecidos en la Constitución, y b) desconocer el principio de unidad de materia, pues el impuesto a los vehículos automotores no fue objeto de referencia alguna en la ley parcialmente demandada. 3. El trámite legislativo Para efectos de dilucidar el primer punto a que se refiere el actor, el magistrado ponente decretó varias pruebas, con el fin de determinar cuál fue el trámite dado en el Congreso de la República a la proposición de derogar el artículo 149 de la ley 488 de 1998, y de ellas se deduce lo siguiente: 3.1 Presentación del proyecto de ley y publicación del mismo en la Gaceta del Congreso El Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Juan Manuel Santos Calderón, presentó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, el 15 de septiembre de 2000, el proyecto de ley intitulado “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, en cuyo artículo 55 se proponía derogar varias disposiciones, entre ellas, los artículos 26, 63, 112 y 153 de la ley 488/98, el cual aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 372 del 18 de septiembre de 2000. Dicho proyecto de ley quedó radicado bajo el No. 072/00 Cámara 126/Senado y se acumuló a los proyectos 062/00 Cámara “Por la cual se establecen beneficios tributarios a las aerolíneas que incrementen sus vuelos semanales a los nuevos departamentos, con las mismas tarifas de las aerolíneas estatales”, y 084/00 Cámara “Por medio del cual se modifica la ley 488 de 1998 y en especial el artículo 145”. El 16 de noviembre de 2000 el Ministro de Hacienda y Crédito Público presentó a las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara y del Senado, un pliego de modificaciones al proyecto de ley por el presentado, en cuyo artículo 57 proponía derogar en relación con la ley 488 de 1998, los artículos 26, 100 y 106, el cual aparece publicado en la Gaceta del Congreso 461 de noviembre 21/00. 3.2 Reparto del proyecto de ley y designación ponentes El proyecto de ley acumulado fue repartido a la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes el 15 de septiembre de 2000. Posteriormente, la Mesa Directiva de dicha corporación expidió, con base en las facultades que le confiere el numeral 5 del artículo 41 de la ley 5 de 1992, la resolución No. 1830 del 18 de septiembre del mismo año, autorizando la sesión conjunta de las Comisiones Tercera y Cuarta, copia de la cual obra en el expediente. Igualmente, se procedió a designar ponentes. 3.3 Mensaje de urgencia para el trámite del proyecto de ley El Presidente de la República envió al Congreso el 21 de noviembre del 2000, mensaje de urgencia para efectos del trámite de dicho proyecto de ley, lo que motivó que las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes sesionaran en forma conjunta con sus homólogas del Senado de la República. 3.4 Presentación de ponencia para primer debate Los ponentes nombrados presentaron la correspondiente ponencia para primer debate en forma conjunta, el 28 de noviembre de 2000, y respecto del tema que aquí se demanda se propuso en el artículo 74 del proyecto de ley, derogar el artículo 100 de la ley 488 de 1998. 3.5 Aprobación del proyecto de ley en primer debate, comisiones conjuntas de Senado y Cámara El proyecto de ley fue aprobado en primer debate, en sesiones celebradas el 29 de noviembre y el 5 de diciembre de 2000. Y en cuanto a la derogación de algunas disposiciones de la ley 488/98 se aprobó la del artículo 100, propuesto por los ponentes, y la del artículo 41 del mismo ordenamiento, quedando entonces el texto aprobado del artículo 134 de la ley, que corresponde al 105 del proyecto, así: “Artículo 105. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; los artículos 41 y 100 de la ley 488 de 1998; la frase “de servicios” a que hace referencia el inciso 1 del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, quedarán vigentes.” (Lo subrayado es de la Corte) 3.6 Ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y aprobación del proyecto de ley en esa corporación La ponencia para segundo debate fue presentada por los mismos ponentes, quienes propusieron hacer algunos ajustes al texto del proyecto de ley aprobado en primer debate, como se lee en la Gaceta del Congreso No. 502 del 13 de diciembre de 2000, en la que aquella aparece publicada. En la sesión Plenaria del 14 de diciembre de 2000, la Cámara aprobó el proyecto de ley, quedando el artículo 134 de la ley como 124 del proyecto, y en él se consagra la derogación de los artículos 100 y 149 de la ley 488/98, como consta en la Gaceta del Congreso No. 6 del 26 de enero de 2001, cuyo texto es éste: “Artículo 105. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; los artículos 100 y 149 de la ley 488 de 1998; la frase “de servicios” a que hace referencia el inciso 1 del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el departamento del Amazonas.” (Lo subrayado es de la Corte) 3.7 Ponencia para segundo debate en el Senado de la República y aprobación del proyecto de ley en esa misma corporación. La Plenaria del Senado de la República aprobó en segundo debate el proyecto de ley, en sesión celebrada el 15 de diciembre de 2000, y en relación con el artículo 134, que corresponde al 116 del proyecto, aprobó el siguiente texto: “Artículo 116. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3, 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; parágrafo 1 del artículo 471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; el artículo 41 de la ley 488 de 1998; la frase “de servicios a que hace referencia el inciso 1 del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el departamento del Amazonas.” (subraya la Corte) La Plenaria del Senado de la República no aprobó la proposición de derogar el artículo 149 de la ley 488 de 1998, como lo corrobora el Secretario General de esa corporación en la certificación que obra a folio 364 del expediente. 3.8 Comisión Accidental de Conciliación Ante las diferencias surgidas en los textos del proyecto de ley aprobados por las Plenarias de Cámara y Senado, los Presidentes de estas corporaciones procedieron a designar los congresistas que integrarían la Comisión de Conciliación, quedando ésta conformada por los que se enuncian a continuación. Por el Senado de la República: Victor Renán Barco López, Gabriel Zapata Correa, Tito Edmundo Rueda Marín, Aurelio Iragorri Hormaza, Efrén Cardona Rojas, Carlos Armando García Orjuela, Carlos Augusto Celis Gutiérrez, Miguel Pinedo Vidal, Camilo Sánchez Ortega y Gentil Escobar Rodríguez. Por la Cámara de Representantes: Helí Cala, Diego Turbay, Luis Fernando Duque, Oscar Darío Pérez, Dilia Estrada, Luis E. Salas Moisés, Alonso Acosta Osío, Juan Carlos Restrepo, Rafael Guzmán, Santiago Castro, Carlos Barragán, Jesús Puello, Germán Navas, Miguel de la Espriella. La Comisión de Conciliación presentó la siguiente propuesta respecto de la derogación de disposiciones de la ley 488 de 1998, contenidas en el artículo 116 del proyecto correspondiente: “En cuanto al artículo 116 del proyecto sobre vigencia y derogatorias, se aprueba el texto del Senado con excepción del artículo 149 de la ley 488 de 1998 sobre calcomanías, el cual queda derogado”(Gaceta del Congreso No. 51 de febrero 14 de 2001). Dicha disposición fue aprobada por las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en sesiones llevadas a cabo el 15 de diciembre del 2000.[1] En consecuencia, el texto del artículo 134 quedó así: “Artículo 134. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3, 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; parágrafo 1 del artículo 471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; los artículos 41 y 149 de la ley 488 de 1998; la frase “de servicios a que hace referencia el inciso 1 del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el departamento del Amazonas.” (resalta la Corte) Para una mejor comprensión de lo acontecido, a continuación se inserta un cuadro comparativo en el que se incluyen los textos aprobados del artículo parcialmente demandado en cada debate, resaltando lo pertinente. TEXTO APROBADO PRIMER DEBATE COMISIONES CONJUNTAS TEXTO APROBADO SEGUNDO DEBATE CAMARA TEXTO APROBADO SEGUNDO DEBATE SENADO TEXTO APROBADO POR LAS PLENARIAS DE LAS DOS CAMARAS , DESPUÉS DE LA CONCILIACION “Artículo 105. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; los artículos 41 y 100 de la ley 488 de 1998; la frase “de servicios” a que hace referencia el inciso 1 del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, quedarán vigentes.” (Lo subrayado es de la Corte) “Artículo 105. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; los artículos 100 y 149 de la ley 488 de 1998; la frase “de servicios” a que hace referencia el inciso 1 del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el departamento del Amazonas.” (Lo subrayado es de la Corte) “Artículo 116. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3, 175; 210; 214; 240-1; la frase “lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión” del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; parágrafo 1 del artículo 471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; el artículo 41 de la ley 488 de 1998; la frase “de servicios a que hace referencia el inciso 1 del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el departamento del Amazonas.” (Lo subrayado es de la Corte) “Artículo 134. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase ‘lo anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión’ del literal g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; parágrafo 1 del artículo 471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4 y 5; los incisos 2 y 3 del parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8 de la ley 122 de 1994; el artículo 27 de la ley 191 de 1995; los artículos 41 y 149 de la ley 488 de 1998; la frase ‘de servicios” a que hace referencia el inciso primero del artículo 2 y los artículos 18 a 27 de la ley 608 de 2000; artículo 70 de la ley 617 de 2000. Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del decreto 1421 de 1993. Parágrafo. Las normas legales referentes a los regímenes tributario y aduanero especiales para el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, continuarán vigentes, al igual que el Régimen Aduanero Especial para el Departamento del Amazonas.” (Lo subrayado es de la Corte) Del trámite antes descrito se puede sintetizar lo siguiente, en relación con las derogaciones expresas de la ley 488 de 1998. - Las Comisiones 3 y 4 de Cámara y Senado, aprobaron, en primer debate, en sesión conjunta, la derogación expresa de los artículos 41 y 100. - La Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó en segundo debate la derogación de los artículos 100 y 149. - La Plenaria del Senado de la República aprobó en segundo debate, la derogación del artículo 41. - La Comisión Accidental de Conciliación, designada para zanjar las diferencias presentadas en los proyectos aprobados en Cámara y Senado, sugirió aprobar el texto del Senado, que contenía la derogación del artículo 41 adicionando la del artículo 149. Lo cual fue finalmente aprobado por las plenarias de las dos Cámaras. Esta la razón para que en el texto final aparezca la derogación expresa de los artículos 41 y 149 de la ley 488 de 1998. 4. El procedimiento legislativo es cualificado y en él prevalece el principio democrático En un Estado social y democrático de derecho, como lo es el nuestro, el principio democrático se constituye en el principio rector y orientador del procedimiento legislativo, de forma tal que el juez constitucional debe siempre considerarlo al momento de interpretar y aplicar los distintos requisitos y condiciones exigidos para la elaboración de las leyes, como también al fijar el sentido, alcance y finalidad de los mismos. De conformidad con dicho principio la ley debe ser siempre la expresión de la voluntad soberana que surge de un proceso en el que se ha escuchado diversidad de opiniones (pluralismo), se ha permitido la participación de personas naturales o jurídicas que tengan interés o de alguna manera se puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento (participación), ha sido aprobada por la mayoría parlamentaria (habiendo permitido la participación de las minorías), y tramitada respetando el principio de publicidad. El procedimiento de expedición de la ley ha sido establecido expresamente por el Constituyente en distintos preceptos del Estatuto Superior, el cual remite en algunos aspectos al Reglamento del Congreso que, como es sabido, está contenido en una ley orgánica, concretamente, en la ley 5/92, y a la cual también debe sujetarse la actividad legislativa. En el artículo 157 se establecen los requisitos generales para que un proyecto se convierta en Ley de la República, así: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondientes comisión permanente de cada Cámara. El Reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. 3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. 4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.” El demandante, como ya se ha anotado, considera que la derogación del artículo 149 de la ley 488 de 1998, contenida en el artículo 134 de la ley 633 de 2000, no fue aprobada en los cuatro debates exigidos por la disposición constitucional transcrita, criterio que no comparte la Corte como pasa a demostrarse. 4.1 El trámite de un proyecto de ley por dos Comisiones de la misma Cámara Legislativa no vulnera la Constitución si se trata de uno de los eventos expresamente autorizados en ella. De conformidad con el artículo 142 de la Constitución cada Cámara debe elegir, para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán, en primer debate, los proyectos de Acto Legislativo o de Ley. Igualmente, señala que la ley debe determinar el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una deberá ocuparse. En desarrollo de este precepto se expidió la ley 3 de 1992, en la que se establecen las distintas comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara, su funcionamiento, composición y las materias de los proyectos de acto legislativo y de ley que a cada una de ellas le compete conocer. Así pues prescribe el artículo 2, que a la Comisión Tercera le corresponde conocer de los proyectos de ley relacionados con: “hacienda y crédito público, impuestos y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el banco de la República; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorización de empréstitos; mercado de valores; regulación económica; planeación nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y de captación de ahorro.” Y a la Comisión Cuarta le competen estos: “leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y precios y contratación administrativa.” En esa misma disposición legal se consagra que en la resolución de los problemas de competencia entre las Comisiones debe primar el principio de especialidad (Parágrafo 1); y que cuando la materia sobre la cual versa el proyecto de ley no esté claramente adscrita a una Comisión, el Presidente de la respectiva Cámara, lo debe enviar a aquella que, según su criterio, sea competente para conocer de materias afines (parágrafo 2). El proyecto de ley que aquí se analiza, fue presentado por el Gobierno y según se lee en la exposición de motivos, contenía medidas tendentes a reestructurar y fortalecer el sistema tributario, a través de la eliminación de tratamientos preferenciales consistentes en beneficios tributarios, la simplificación de algunos impuestos, reformas al procedimiento tributario, creación de nuevos tributos y, en general, distintas medidas destinadas a fortalecer el sistema, luchar contra la evasión, generar recursos para el Estado y facilitar a la economía un regreso a la senda del crecimiento. Dijo textualmente el Gobierno: “(...) el país requiere una solución estructural al problema fiscal. Ante esta situación, el gobierno ha venido ejecutando un ambicioso plan de ajuste de las finanzas públicas que incluye medidas tanto de racionalización de gasto como de incremento de ingresos. En este último frente, es imperativo plantear una reforma estructural al sistema tributario que contribuya a que el país pueda retomar una senda de crecimiento económico y generación de empleo. Como ya se mencionó el sistema tributario ha sido objeto de frecuentes modificaciones durante los últimos diez años. Tales reformas se encaminaron unas veces a ajustar la tributación nacional al nuevo entorno económico mundial y en otras oportunidades a procurar un mayor nivel de recaudación para financiar el creciente gasto público. Sin embargo, como ya se mencionó, la carga tributaria del orden nacional no se ha incrementado significativamente.(...) Con base en las consideraciones expuestas en este documento, el Gobierno presenta a consideración del honorable Congreso de la República, un conjunto de medidas encaminadas a modernizar la recaudación y el control tributario con el fin de lograr los siguientes objetivos básicos: - Contribuir en la búsqueda de una solución de carácter estructural para resolver el grave problema de desbalance de las finanzas públicas. - Construir un sistema tributario con bases gravables amplias y tarifas menores a las actuales, con el propósito de que la carga fiscal se distribuya más equitativamente entre los contribuyentes y se eliminen ineficiencias asociadas con tratamientos impositivos preferenciales. - Reducir la brecha de evasión y morosidad tributaria hoy existentes. - Reactivar la actividad empresarial del sector real de la economía. - Simplificar la administración de los pequeños contribuyentes y eliminar los factores de competencia desleal.”[2] Así las cosas, el proyecto de ley constaba de seis capítulos así: capítulo I gravamen a los movimientos financieros (GMF); capítulo II impuesto sobre la renta; capítulo III impuesto sobre las ventas; capítulo IV régimen del impuesto sustitutivo RIS, capítulo V normas de procedimiento y control, capítulo VI otras disposiciones, relacionadas con tarifas de retención por servicios, declaraciones presentadas sin pago, exención del impuesto de timbre, tratamiento de los beneficios para los contribuyentes de la Zona del Río Páez, término máximo para la materialización de inversiones en dicha zona, Policía Fiscal Aduanera, control al contrabando, exportación por medios electrónicos, control al comercio electrónico, responsabilidad fiscal de los agentes retenedores, tarifas de las licencias ambientales y otros instrumentos de control y manejo ambiental, tasas por uso del agua, tasas por uso de bosques naturales, efectos del acuerdo de reestructuración, entre lo más relevante. Para la Corte no hay duda que el tema general regulado en el proyecto de ley era de carácter tributario, razón por la cual inició su trámite en la Cámara de Representantes, tal como lo ordena el artículo 154 de la Constitución, y fue repartido por ésta a la Comisión Tercera de esa misma corporación, la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley 3 de 1992 le corresponde conocer los asuntos relacionados con hacienda y crédito público, impuestos, contribuciones y exenciones tributarias. No obstante lo anterior, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 5 del artículo 41 de la ley 5/92, expidió el 18 de septiembre de 2000, la resolución No. 1530, en la que decidió autorizar a las Comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de esa corporación, “para realizar sesión conjunta a fin de que estudien y le den el debate respectivo al proyecto de ley No. 072 de 2000 Cámara ‘Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones’”. El fundamento de esa decisión, según se lee en la parte motiva de la misma resolución, fue éste: “Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 347 de la Constitución Política, se hace necesario que las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara de Representantes deliberen en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de ley No. 072 Cámara (.....)”. Ante esta circunstancia hay que determinar si la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes podía asignar a dos Comisiones a la vez: tercera y cuarta, el trámite del proyecto de ley objeto de esta demanda. Para responder este interrogante es necesario referirse primero a los casos en que la Constitución autoriza sesiones conjuntas de dos comisiones pertenecientes a una misma Cámara y de comisiones homólogas de distinta Cámara. 4.2 Las sesiones conjuntas Siendo el nuestro un sistema bicameral en el que las dos Cámaras legislativas tienen idéntico poder y cumplen funciones similares en cuanto se refiere al trámite y aprobación de los proyectos de ley, es claro que cada una goza de autonomía e independencia para tramitar sus propios asuntos, por tal razón las sesiones plenarias y las que realicen las Comisiones Constitucionales Permanentes, en principio, se deben realizar en forma separada. Sin embargo, fue el mismo constituyente quien decidió consagrar algunas excepciones a esa regla general al autorizar las denominadas sesiones conjuntas. En efecto: en el artículo 141 del Estatuto Superior se establecen, en forma taxativa, los eventos en que las dos corporaciones legislativas (Cámara y Senado) se pueden reunir en un solo cuerpo, a saber: - Para la instalación y clausura de las sesiones; - Para dar posesión al Presidente de la República; - Para recibir a jefes de Estado o de Gobierno de otros países; - Para elegir Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo; - Para elegir Contralor General de la República; y - Para decidir sobre la moción de censura, con arreglo al artículo 135 de la Carta. Por otra parte, se establecen los casos en que se pueden realizar sesiones conjuntas, así: - “Las Comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” (inciso final art. 346 C.P.) -“El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto (las comisiones de asuntos económicos), la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.”(art. 347 C.P.) - “Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan (nacional de desarrollo en sesión plenaria” (inciso segundo art. 341 C.P.) - “Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara para darle primer debate”(inciso final art. 163 C.P.) - “Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”(artículo 161 C.P.) - Finalmente, en el artículo 157-2 se autoriza a la ley orgánica mediante la cual se expida el Reglamento del Congreso, para señalar los casos en los cuales el primer debate puede surtirse en sesión conjunta de las comisiones respectivas de Senado y Cámara. Dice así dicha disposición: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:(...) 2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.” En desarrollo de este mandato el Reglamento del Congreso (ley 5 de 1992), enuncia en el artículo 169 dichos eventos, así: “1. Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones. Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras. 2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él.” No sobra aclarar que este precepto legal contenía un numeral más (el tercero), en el que se establecía que las Comisiones Permanentes también podían sesionar conjuntamente por disposición reglamentaria, es decir, cuando lo propusieran las respectivas comisiones y fueran autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras o por una de ellas si se trataba de comisiones de una misma Cámara, disposición que fue declarada inexequible por esta Corte en la sentencia C-365 de 1996[3] y, por tanto, ha sido excluida del ordenamiento positivo. Esta la razón para que no se transcriba ni haga referencia a élla. Los argumentos en que se basó la Corte para adoptar tal determinación fueron éstos: “En cuanto a las excepciones que puede introducir el Reglamento, la Constitución Política ha sido muy clara en establecer que aquel "determinará los casos" en que haya lugar a deliberación conjunta de las comisiones, lo cual quiere decir que la facultad dejada por el Constituyente en cabeza del legislador se circunscribe a la singularización de los eventos en que tal forma excepcional del primer debate pueda tener ocurrencia. Las excepciones -bien se sabe- son siempre de interpretación estricta, particularmente en materia constitucional, toda vez que la amplitud respecto de ellas y la extensión indefinida de sus alcances conduciría fatalmente a desvirtuar y aun a eliminar las reglas generales que configuran la voluntad preponderante y primordial del Constituyente. "Determinar" significa, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, "fijar los términos de una cosa"; "distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa para algún efecto". En sentido jurídico, implica, en el plano normativo, dejar definida la regla aplicable, sin dar paso a que quien la aplica la modifique cada vez a su acomodo. Aquel a quien se autoriza para "determinar" algo es quien directamente asume la función y la responsabilidad de fijar y concretar lo pertinente. Así las cosas, una norma como la enjuiciada, que no se limita a contemplar "casos" que den motiv...