Sentencia C-1187 de 2000

C-1187-00 Sentencia C-1187/00 Sentencia C-1187/00 DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Protección no puede limitarse solo al reclamo por acción de tutela/DERECHOS PRESTACIONALES-Protección no puede limitarse sólo al reclamo por acción de tutela/SEGURIDAD SOCIAL-Protección y garantía por el legislador Esta Corporación en múltiples decisiones ha señalado que la protección al derecho prestacional, entratándose de los jubilados, no se puede limitar únicamente al reclamo, cuando no haya pago de las correspondientes mesadas para garantizar el mínimo vital, a través de las acciones de tutela, sino que debe extenderse a crear también las condiciones objetivas para que mediante una organización y un adecuado procedimiento, por parte del poder público, se permita la continuación en la prestación de los servicios irrenunciables de la seguridad social, y naturalmente, no se afecte el goce de los derechos prestacionales. Por lo tanto, en opinión de la Corte, el legislador debe tomar medidas para lograr la protección y garantía de la seguridad social de los beneficiarios, como un elemento que concrete los propósitos y postulados de un Estado Social de Derecho. En este sentido, para la Corte es claro que el poder público, y aún los particulares, en su condición de patronos públicos y privados, deben desarrollar todas las actividades necesarias e indispensables de orden económico, jurídico y material, para que los derechos prestacionales a la seguridad social no se vean afectados. DERECHO AL REAJUSTE PENSIONAL-Garantía por el Estado/PENSION DE JUBILACION-Deber del Estado de adoptar medidas para pago efectivo Conforme al artículo 53 de la Carta, el Estado debe garantizar el derecho al pago oportuno de reajuste periódico de las pensiones legales. Así las cosas, en criterio de la Corte, esta regla constitucional implica, que el poder público adopte las medidas adecuadas para que la obligación de pagar las mesadas pensionales de los jubilados se haga efectiva, lo cual naturalmente conlleva a la adopción de los correctivos necesarios para garantizar una continuidad permanente de los recursos económicos hacia este propósito. CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia exclusiva en materia de seguridad social El artículo 48 superior, prevé la organización de un sistema de seguridad social en los términos dispuestos por el legislador, por lo que los diversos aspectos relativos a la seguridad social son competencia exclusiva del Congreso de la República, y por ello debe éste útlimo, dentro de su libertad de configuración, crear un sistema de reconocimiento pensional y de atención en salud, unificado a nivel nacional. Igualmente, es válido constitucionalmente que la ley establezca la obligación de constituir reservas financieras por parte de las entidades territoriales, para el pago de los pasivos pensionales, mediante el diseño de fondos, o mecanismos similares, los cuales son una competencia restrictiva y propia de los órganos nacionales. ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de constituir reservas financieras para pago de obligaciones pensionales AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance/AUTONOMIA TERRITORIAL-Acercamiento entre la persona y la administración pública Colombia es una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Por lo tanto, esta definición del Estado colombiano tiene una gran significación por cuanto implica, como esta corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencia, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades, y en especial de la Nación. Así las cosas, estima la Corte que este diseño institucional se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, en la medida en que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública, como quiera que la autonomía regional (seccional y local), hunde sus raíces en el principio democrático y en el hecho incontrovertible, de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades regionales y por lo tanto, las que están en contacto más íntimo con la comunidad para satisfacer y proteger sus necesidades e intereses políticos, económicos y sociales. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Carácter relativo La autonomía de que gozan las entidades territoriales, debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la C.P. y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado Social de Derecho constituído en forma de República Unitaria, es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos sino por el contrario de carácter relativo. De todo lo anterior, se concluye que si bien en principio, la Constitución de 1991, estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, cuyas competencias se hallan limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal, en lo que respecta, entre otros temas, a la distribución y manejo de los recursos económicos que recibe por vía de las transferencias intergubernamentales, las cuales están supeditadas a las pautas generales, encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas . MUNICIPIO-Participación en ingresos corrientes de la Nación AREAS PRIORITARIAS DE INVERSION SOCIAL-Finalidad social propia del Estado ESTADO UNITARIO-Competencia de entidades territoriales/PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA EN ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Competencia de entidades territoriales La Corte parte de la premisa constitucional, según la cual, la ley 549 de 1999 constituye un desarrollo técnico de los artículos constitucionales que gobiernan los principios de la descentralización administrativa dentro de un Estado Social de Derecho, vale decir, donde las competencias de los distintos entes territoriales en un Estado Unitario, son ejercidas bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, tal y como lo dispone el artículo 288 constitucional, para armonizar las complejas relaciones en que puede desenvolverse la vida institucional, económica y fiscal, así como la planeación entre la Nación y las entidades territoriales, bajo el entendido que los intereses territoriales son articulables y no enfrentados, como una premisa política en un Estado Unitario. PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y SUBSIDIARIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance Ha precisado esta Corporación, que el principio de coordinación no puede identificarse con el de control de tutela, que es la única forma en que en un estado democrático se logran conciliar intereses diversos, así como la mejor manera de ponderar aquellas dificultades que generen enfrentamientos o choques de competencias. Igualmente, debe insistir la Corporación, que el principio de concurrencia invoca un proceso de participación entre las entidades autónomas, ya que la concurrencia no puede significar imposición de hecho ni de derecho, en el ejercicio de las competencias para la concreción de los intereses respectivos. Con respecto al principio de subsidiaridad, esta Corporación señaló la posibilidad de que las entidades territoriales, y únicamente para el evento de no poder ejercer determinadas funciones en forma independiente, pueden apelar a niveles superiores (el departamento o la Nación), para que éstas le colaboren en el ejercicio de sus competencias, pues, repárese que los intereses nacionales y los intereses de las entidades territoriales, deben ser siempre articulables y complementarios y no enfrentados, pues si ello fuese así se desmembraría la unidad de la República en términos jurídicos, políticos, físicos o económicos, en virtud del entrecruzamiento de competencias, pues, la Carta precisamente evita la indefinición y la contradicción de poderes a través del diseño de un sistema unitario pero descentralizado, en donde los principios de concurrencia, subsidiaridad y coordinación, juegan un papel fundamental, para la interpretación de leyes que se caracterizan por la interconexión de atribuciones entre entidades territoriales con competencias propias. AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Concepción democrática y descentralizada en Constitución de 1991 Es indiscutible que la Constitución de 1991 realizó fundamentales cambios que responden a una concepción más democrática y descentralizada, orientada al perfeccionamiento de la autonomía de las entidades territoriales, a fin de lograr una mayor eficiencia en el funcionamiento del Estado. En este sentido, debe recordar la Corte que así como paralelamente a la consagración de la elección popular de alcaldes adoptada en la reforma constitucional de 1986, se amplió en la de 1991 el período de los alcaldes, se consolidó la elección popular de gobernadores, se fijaron los mecanismos locales de participación ciudadana, se incrementaron las transferencias hacia municipios, distritos y departamentos, modificándose los criterios para su distribución, se ampliaron los distintos tipos de entidades territoriales, se consignaron algunas innovaciones en lo concerniente a los planes de desarrollo y al régimen de la planeación, derivadas de un enfoque integral que se apoya en la consideración básica de la finalidad del Estado social de derecho como República unitaria, que avanza hacia un esquema institucional, con formas de participación más democráticas. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Intervención del legislador/PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD-Colaboración de la Nación con entidades territoriales/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Concurrencia entre la Nación y entidades territoriales para garantizarlo Debe la Corte precisar que, conforme a su jurisprudencia, el principio de subsidiaridad, como valor constitucional, según el cual cuando una entidad territorial no pueda cumplir con sus funciones constitucionales plenamente, le abre paso a la intervención del legislador para que éste adopte una posición de ayuda y de remplazo potencial de las competencias constitucionales del ente de nivel inferior en la jerarquía territorial, porque, con fundamento en lo expuesto por el artículo 228 superior, las distintas competencias atribuídas a los diversos niveles territoriales deben desarrollarse de acuerdo con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiaridad, en los términos que establezca la ley. En consecuencia, en criterio de la Corte, la ley 549 de 1999, se enmarca en la perspectiva de la aplicación práctica del denominado principio de subsidiaridad, de forma que la Nación concurre en la ayuda financiera de las entidades territoriales dentro de un amplio marco de cooperación, bajo la lógica de garantizar el derecho irrenunciable a la seguridad social, como un derecho fundamental de los pensionados y en general de las entidades territoriales. Así las cosas, significa entonces lo anterior, en criterio de la Corte, que de acuerdo con el aludido principio constitucional (subsidiaridad), la Nación debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que éstas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nación debe apoyar siempre a las entidades territoriales más débiles, pues es claro, que el concepto de autonomía implica un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, por lo que el legislador, dentro de su libertad de configuración, puede definir y articular los intereses nacionales y regionales, y, a través de esta forma, intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate claro está, de materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades territoriales. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance El derecho a la seguridad social descansa en los principios constitucionales de solidaridad y efectividad de los derechos fundamentales, por lo tanto, el primer principio irradia todo el ordenamiento jurídico y se manifiesta en numerosas instituciones y valores constitucionales. El principio de solidaridad, ha dicho esta Corporación múltiples veces, permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de prestaciones adicionales por parte de las entidades que han cumplido con todas sus obligaciones prestacionales, conforme a lo establecido en las leyes. El principio aludido también impone un compromiso sustancial del Estado en cualquiera de sus niveles (Nación, departamento, municipio), así como de los empleadores públicos y privados en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus familias. PENSION DE JUBILACION-Previsión de recursos adecuados para pagarla FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Obligación de entidades de aportar recursos económicos Estima la Corte que la protección que hace el legislador en la ley 549 de 1999, es más de prevención al obligar a las entidades territoriales a aportar de sus recursos económicos al Fondo Nacional de Pensiones Territoriales FONPET, cuestión que atañe al poder público, como una emanación propia y natural del Estado Social de Derecho, ya que el poder público, en sus diversos niveles territoriales, se constituye en un patrono público al cual le corresponde desarrollar y tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos prestacionales de los pensionados hacia el futuro, y no afectarles sus derechos adquiridos con justo título y con arreglo a la ley. En consecuencia, conforme con lo dispuesto por los artículos 48 y 53, fundamentales "el Estado debe adoptar las medidas para que se paguen oportunamente las mesadas pensionales a sus legítimos titulares". INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación de norma LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Obligatoriedad AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado lo determina la ley Estima la Corporación que la Carta Política no definió el grado de autonomía que le atribuyó a las entidades territoriales, delegando en el legislador tal competencia. Así las cosas, el grado de autonomía que tienen los entes territoriales en el Estado Colombiano, lo califica directamente la ley. Dicho en otros términos, la autonomía territorial es relativa, puesto que se concibe dentro de un estado unitario. FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Creación legal/FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Finalidad/DERECHO AL PAGO OPORTUNO DE LA PENSION-Deber de la Nación de intervenir para garantizarlo Estima la Corte que el Congreso de la República puede, a través de la ley, crear un Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, con el propósito de garantizar una vida digna a los pensionados, que luego de llegar a la edad de retiro, accedan a una pensión. En este orden de ideas, la Corte debe recordar, una vez más, que no se puede ignorar lo señalado en la exposición de motivos del proyecto de ley 549 de 1999, sobre la crisis fiscal existente en las entidades territoriales y sus efectos en materia pensional, pues los beneficiarios de la seguridad social tienen derecho a que se les reconozca y pague oportunamente la pensión, ya que en la práctica no tienen asegurada hacia el futuro, la financiación de sus mesadas pensionales, por lo que resulta evidente que la Nación deba intervenir para remediar esa situación. IMPUESTO DE TIMBRE-No constituye renta nacional de destinación específica Estima la Corte que el artículo 359 C.P., señala que no habrá rentas nacionales de destinación específica, salvo las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos, distritos y municipios, las destinadas para inversión social y las que con base en leyes anteriores la Nación asigna a entidades de previsión social de las antiguas intendencias y comisarías. En criterio de la Corte, el impuesto de timbre nacional no se encuentra dentro de las excepciones allí contempladas por el constituyente, por lo que no resulta esta norma ajena al ordenamiento jurídico superior, máxime cuando con el dinero producido por este gravamen, el legislador busca financiar parte del grave pasivo pensional que afecta a las entidades territoriales. FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Recursos DERECHO DE NEGOCIACION COLECTIVA DE ENTIDADES TERRITORIALES-La ley no puede establecer límite temporal a su vigencia Referencia: expediente D-2854 Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 2 parcial, 3, 4 parcial 11 parcial, 12 parcial, 13, 14 y 15 de la ley 549 de 1999 "por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional". Actor: Andres De Zubiria Samper Magistrado Ponente: Dr. FABIO MORON DIAZ Bogotá, D.C., septiembre trece (13) de dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano ANDRES DE ZUBIRIA SAMPER demandó los artículos 2 parcial, 3 parcial, 4 parcial, 11 parcial, 12 parcial, 13, 14 y 15 de la ley 549 de 1999 "por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional". II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de los artículos acusados de la ley 549 de 1999, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43836 del 30 de diciembre de 1999, subrayándose lo acusado por el demandante. "LEY 549 DE 1999 (diciembre 28) "Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional. El Congreso de Colombia DECRETA "Artículo 1º. ..... "Artículo 2°. Recursos para el pago de los pasivos pensionales. Se destinarán a cubrir los pasivos pensionales los siguientes recursos: 1. Los nuevos recursos que sean transferidos a los departamentos y distritos por concepto de situado fiscal originado en los recursos recaudados por razón del impuesto a las transacciones financieras a que se refiere el artículo 117 de la ley del Plan de Desarrollo, los cuales se destinarán a atender pasivos pensionales territoriales de las áreas de salud y educación, y se repartirán entre dichas áreas y entre departamentos y distritos, en la misma proporción en que se distribuya entre los sectores y entidades mencionadas el situado fiscal en el respectivo año. 2. Los que se produzcan por razón del incremento porcentual en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, que se realice a partir del año 2000, incluido este último, de acuerdo con el parágrafo del artículo 357 de la Constitución Política, que se distribuirá entre las cuentas de las entidades territoriales en la misma forma en que se distribuyan las participaciones en los ingresos de la Nación. 3. Para el año 2000 y siguientes un porcentaje no superior al siete por ciento (7%) de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, y que no comprometan los recursos de destinación específica de las entidades territoriales. Estos recursos se distribuirán entre las cuentas de las entidades territoriales con los mismos criterios que se aplican para la distribución de los recursos de inversión del Fondo Nacional de Regalías. 4. El diez por ciento (10%) de los recursos provenientes de privatizaciones nacionales en los términos del artículo 23 de la Ley 226 de 1995, los cuales se distribuirán por partes iguales entre el municipio, departamento y distrito, si fuere el caso, en el cual esté ubicada la actividad principal de la empresa cuyas acciones se enajenen. 5. Un monto equivalente al diez por ciento (10%) de los recursos que los particulares inviertan en entidades con participación accionaria mayoritaria de la Nación a título de capitalización, en los términos del artículo 132 del Plan Nacional de Desarrollo. De igual forma se incluirá un equivalente al diez por ciento (10%) de los recursos que los particulares invirtieron en entidades con participación mayoritaria de la Nación en capitalizaciones en empresas públicas eléctricas en los últimos tres años anteriores a la vigencia de esta ley. Estos recursos se incorporarán en el Presupuesto General de la Nación de la siguiente manera: a) Cuando se trate de capitalizaciones realizadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 508 de 1999, se distribuirá entre los presupuestos de la Nación correspondientes a las tres vigencias fiscales posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley; b) Cuando se trate de capitalizaciones posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 508, se distribuirán entre los presupuestos de la Nación correspondientes a las tres vigencias fiscales siguientes a la capitalización. 6. A partir del 1° de enero del año 2000, el veinte por ciento (20%) de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la Nación, en virtud de la aplicación de la Ley 333 de 1997 y las normas que la complementen o adicionen. Dichos bienes continuarán siendo administrados por las autoridades previstas en las disposiciones vigentes, con la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y deberán ser enajenados para que con su producto y el de su administración se incremente el valor del Fondo. 7. A partir del 1° de enero del año 2000, el 15% de los ingresos producto de la enajenación al sector privado de acciones o activos de las entidades territoriales. 8. A partir del 1° de enero del año 2001, el 20% del producto del impuesto de registro. 9. A partir del año 2001, el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento. Dicho porcentaje se incrementará anualmente en un punto porcentual, de tal manera que a partir del año 2006, inclusive, se destine al Fondo el 10% de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. 10. Los ingresos que se obtengan por la explotación del Loto Unico Nacional, el cual organizará el Gobierno Nacional dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley. Dichos recursos se destinarán a atender el pasivo pensional del sector salud en las entidades territoriales. Inicialmente los recursos tendrán por objeto cubrir la responsabilidad de financiamiento de dicho pasivo prevista en la ley 60 de 1993, para lo cual la asignación de los recursos se distribuirá entre la Nación y las entidades territoriales en la misma proporción en que deben financiarse estos pasivos pensionales, prevista por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y las disposiciones que la adicionen o reformen. Una vez cubierta la responsabilidad de financiamiento compartida de acuerdo con la mencionada ley, el producto del Loto se destinará a financiar el resto del pasivo pensional del sector salud, de las entidades territoriales. 11. A partir del año 2001, el 70% del producto del impuesto de timbre nacional. Parágrafo 1°. Los recursos señalados en los numerales 5, 6, 10 y 11, cuando vayan a financiar pasivos de las entidades territoriales, se distribuirán entre los departamentos y distritos de una parte, y los municipios de otra, en la misma proporción que exista entre los recursos del situado fiscal y los correspondientes a la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación en cada año. La distribución entre cada uno de los departamentos y distritos y entre cada uno de los municipios se hará conforme a los mismos criterios previstos en los numerales 1 y 2 del presente artículo, según sea el caso. Para efectos de los cálculos correspondientes a la distribución entre los municipios no se tendrán en cuenta los distritos previstos en la Constitución Política. Los recursos provenientes de una determinada entidad territorial se destinarán a dicha entidad territorial. Parágrafo 2°. A partir del 1° de enero del año 2001, el aporte del impuesto de registro se podrá incrementar en un medio punto porcentual respecto de las tarifas previstas en la ley. Parágrafo 3°. En todo caso para que se abonen a las entidades territoriales recursos nacionales, distintos a las transferencias constitucionales, será necesario que las mismas estén cumpliendo a cabalidad con las normas que rigen el régimen pensional y las obligaciones que le impone esta ley. Parágrafo 4°. Las entidades territoriales podrán destinar los recursos que no correspondan al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales para los Fondos de Pensiones del nivel territorial o los patrimonios autónomos que tengan constituidos para pensiones. Parágrafo 5°. Los docentes a cargo de los municipios, departamentos, y distritos deberán estar afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los términos previstos en las Leyes 91 de 1989, 60 de 1993 y 115 de 1994. Parágrafo 6°. Para el año 2000 el Gobierno Nacional deberá anticipar a las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) que tengan pendientes de pago mesadas atrasadas al 30 de octubre de 1999, el valor correspondiente para cubrir dicha deuda pensional, descontando el valor del anticipo del mismo año o en los años subsiguientes, de los recursos que deba girar la Nación al Fonpet en la parte que corresponda a la respectiva cuenta de las entidades territoriales, tomando en consideración la destinación de estos recursos. El monto total a anticipar por parte de la Nación no excederá de ochenta mil millones de pesos. Dichos anticipos se destinarán exclusivamente a pagar las mesadas pensionales atrasadas. El Gobierno reglamentará la forma y oportunidad en que se acreditará el atraso en las mesadas pensionales en la fecha mencionada, la fórmula de cálculo del valor correspondiente y la distribución de los recursos cuando los mismos no alcancen a cubrir la totalidad de las mesadas atrasadas. Parágrafo 7°. En desarrollo de lo previsto en la Ley de Presupuesto del año 2000, en relación con la inversión que hará el departamento de La Guajira, de conformidad con la Ley 226 de 1995, aclárese lo siguiente: El 10% del producto de la venta del interés de la Nación y del de sus entidades descentralizadas en el Cerrejón Zona Norte, se distribuirá así: Hasta un 50% con destino al Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, creado por la presente ley, hasta concurrencia del monto del cálculo actuarial de las pensiones y el remanente, para la ejecución de proyectos de desarrollo regional en el departamento y los municipios en donde se desarrollan las actividades industriales principales objeto de la privatización. Parágrafo 8°. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público diseñará y adoptará un modelo de administración financiera que determinará el monto de recursos que cada ente territorial deberá transferir anualmente al Fonpet. Dicho modelo tomará en cuenta el nivel de reservas constituidas, el tamaño de la obligación pensional y el comportamiento esperado de los pagos. Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de esta ley, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá diseñar y adoptar el modelo previsto en este parágrafo. A partir de la fecha en que dicho modelo sea adoptado las entidades territoriales podrán determinar el monto de sus aportes conforme al mismo, los cuales podrán ser inferiores a los previstos en este artículo siempre y cuando se cumpla con las metas señaladas en el modelo. Mientras no se haya adoptado el modelo de administración financiera, deberá cumplirse en su totalidad con los aportes previstos en este artículo. Cuando quiera que los aportes de la entidad territorial se reduzcan en virtud de lo dispuesto en este parágrafo, en la misma proporción se reducirá la participación de la entidad en los ingresos que la Nación transfiere en desarrollo de esta ley. "Artículo 3°. Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por ley. "En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales corresponderá a la respectiva entidad territorial. Por consiguiente, el hecho de la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, de la destinación de recursos nacionales para coadyuvar a la financiación de tales pasivos o de que por disposición legal la Nación deba realizar aportes para contribuir al pago de los pasivos pensionales de las entidades del nivel territorial, no implica que esta asuma la responsabilidad por los mismos. "En dicho Fondo cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales. Los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales y serán complementarios de los recursos que destinen las entidades territoriales a la creación de Fondos de Pensiones Territoriales y Patrimonios Autónomos destinados a garantizar pasivos pensionales de conformidad con las normas vigentes. "Artículo 4°. Pasivo pensional como proyecto prioritario. Dentro del Plan de Desarrollo de la respectiva entidad deberá incluirse como proyecto prioritario la constitución de las reservas necesarias y su administración a través del Fonpet, para cubrir el pasivo pensional, en los términos de ley. "Artículo 11. Participación de las transferencias municipales para los sectores sociales. Adiciónese un nuevo numeral al artículo 21 de la Ley 60 de 1993, que será el numeral 16. En consecuencia los numerales 16 y 17 del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, quedarán así: .... 16. Cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. 17. En otros sectores que el Conpes social estime conveniente y a solicitud de la Federación Colombiana de Municipios. "Artículo 12. Modificación del artículo 22 de la Ley 60 de 1993. Adiciónase el siguiente numeral al artículo 22 de la Ley 60 de 1993: 7. En cubrimiento de los pasivos pensionales de la respectiva entidad a través del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales Fonpet, para lo cual se destinará el incremento porcentual previsto por la Constitución Política a partir del año 2000. "Artículo 13. Marco presupuestal de la negociación colectiva. Se requerirá autorización previa de la asamblea departamental o el concejo distrital o municipal para celebrar pactos o convenciones colectivas de las entidades territoriales o sus descentralizadas que comprometan recursos de más de una vigencia fiscal. "Artículo 14. Denuncia de las convenciones o pactos colectivos. De conformidad con la Ley 100 de 1993, todos los órganos estatales inclusive los que se encuentren en proceso de liquidación deberán denunciar las convenciones y pactos colectivos de trabajo que no se ajusten a los principios y reglas de la Ley 100 de 1993, con el fin de que las mismas se sujeten al régimen pensional previsto en la ley. "Artículo 15. Restricción al apoyo financiero de la Nación. Prohíbese a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales y a las demás entidades públicas del nivel territorial que no cumplan las disposiciones de la presente ley, en consecuencia a ellas no se les podrá conceder créditos con recursos de la Nación, cofinanciar proyectos, autorizar o garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos a los señalados en la Constitución Política." III. LA DEMANDA El demandante estima en su libelo que las disposiciones cuestionadas transgreden los artículos 1, 55, 151, 287, 288, 295, 300, 313, 342, 356, 359, 360, 361 y 362 de la Carta Política de 1991. En efecto, en criterio del actor, las disposiciones demandadas de la ley 549 de 1999, desconocen el concepto constitucional del situado fiscal, entendido éste como una transferencia de recursos de la Nación hacia los departamentos y municipios, con destinación específica, esto es para la financiación de la educación y la salud, tal como claramente lo precisa el artículo 356 superior, modificado por el acto legislativo No. 1 del 17 de agosto de 1993, artículo 2, así: "Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, determinará así mismo, el situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, cedido a los departamentos, al Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para la atención directa, o a través de los municipios de los servicios que se les asignen". Así las cosas, aduce el actor que los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, en los niveles que la ley señale, brindándole especial atención a los niños, conforme con lo dispuesto por el acto legislativo No. 1 de 1993. A su turno, explica el demandante que la ley 60 de 1993 desarrolló el concepto del situado fiscal, precisando que la destinación, tanto en educación como en salud, que deben realizar los departamentos y distritos posee una destinación exclusiva. En lo relacionado con la educación, las competencias de las entidades territoriales son: 1. Dirigir y administrar los servicios educativos estatales. 2. Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos públicos. 3. Asumir las funciones de administración y distribución de los recursos del situado fiscal (los departamentos). 4. Fomentar la capacitación y actualización de los docentes 5. Regular la prestación de los servicios educativos estatales 6. Ejercer la inspección y vigilancia de la educación pública (los departamentos, y municipios) 7. Incorporar a las estructuras y plantas administrativas departamentales, las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, los centros pilotos y los centros auxiliares de servicios docentes. De igual forma aduce, que la ley 60 de 1993 resaltó las competencias de las entidades territoriales señaladas en el nivel de la salud, así: 1. Realizar las funciones de fomento de la salud, prevención de las enfermedades, financiar y garantizar la prestación de tratamientos y rehabilitaciones, correspondientes al primer nivel de atención (los municipios), al segundo y tercer nivel (los departamentos), y el primero y tercer nivel (los distritos); 2. Realizar campañas divulgativas en el ámbito de la salud (los departamentos y distritos); 3. Financiar las inversiones en infraestructura; 4. Garantizar la operación de la red de servicios; 5. Los departamentos deben programar la distribución del situado fiscal por municipios; 6. Otorgar subsidios a la demanda; 7. Promover y fomentar la participación de las entidades privadas, comunitarias y sin ánimo de lucro en la prestación de los respectivos servicios. En este orden de ideas, concluye el actor, que los recursos que reciben los departamentos y municipios del componente del situado fiscal, por ningún motivo pueden ser destinados al pago del pasivo pensional de aquellas entidades territoriales, ya que estos recursos poseen una destinación específica (educación y salud), conforme lo expresa el artículo 356 superior. En este sentido afirma que el artículo 2 numeral 1º de la ley 549 del 1999, vulnera en forma flagrante las normas superiores, ya que de conformidad con el artículo 356 constitucional, no es posible financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales con los referidos recursos. De otro lado, señala el demandante, que las disposiciones acusadas de la ley 549 del 1999 violan la destinación específica que tienen las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación. En efecto, en criterio del actor, una de las grandes novedades fiscales de la Constitución de 1991, la constituye el derecho que tienen los entes locales de acceder a recursos del nivel nacional, a través de la denominada participación de los municipios en el componente ICN, como una modalidad de redistribución de los recursos públicos, que en su sentir, es mucho mejor que la antigua metodología de redistribución de los recursos públicos a través de la participación de los municipios en el IVA, que era el sistema consagrado en la Carta Política de 1886. Así las cosas, argumenta que la Carta Constitucional de 1991 precisó lo siguiente: "Los municipios participarán en los ingresos corrientes de la Nación. La ley, a iniciativa del gobierno determinará el porcentaje mínimo de esa participación y definirá las áreas prioritarias de inversión social que se financiarán con dichos recursos". Igualmente, añade que la C.P. estableció que el porcentaje de la participación municipal se iniciará en el 14% en el año de 1993, y se irá incrementando paulatinamente hasta llegar como mínimo al 22% en el año 2002. De lo anterior, deduce el demandante, que la participación municipal en los ICN es un derecho de los entes locales, por lo que tales recursos deben destinarse en forma exclusiva a inversión social, de acuerdo con el respectivo desarrollo legal que para el caso concreto lo es la ley 60 de 1993, en la que se precisaron los dieciséis sectores a los cuales se pueden destinar las participaciones municipales; esto es, en materia de seguridad social (art. 21) únicamente para el pago de los salarios de los docentes en el sector educación, y el pago de los salarios en el sector salud, así también para vivienda, agua potable y saneamiento básico, servicios públicos, y para los subsidios con los que se pretende que la población pobre acceda a los servicios públicos domiciliarios; en materia agraria para subsidios a través de las UMATAS, también para grupos de población muy vulnerable, para gastos en justicia, especialmente protección al ciudadano, en educación física, recreación y deporte, cultura, prevención y atención de desastres, desarrollo institucional, pago del servicio de la deuda, construcción y mantenimiento de redes viales municipales e intermunicipales, y otros sectores que el CONPES social estime convenientes, previa solicitud de la Federación Colombiana de Municipios (art. 91 Ley 60 de 1993). En este orden de ideas, señala el demandante, que la ley 60 de 1993 diseñó los mecanismos para la asignación de las participaciones en los diferentes sectores sociales, en la siguiente forma: para educación el 30%; para salud el 25%; para agua potable y saneamiento básico el 20%; para educación física, recreación, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre 5%; y para libre inversión el 20%. Precisa que en el sector de educación, las participaciones municipales deben destinarse para la construcción, remodelación, para dotación de material educativo en establecimientos de educación formal, financiación de becas, pago de personal docente y aportes de la administración para los sistemas de seguridad social del personal docente. En materia de salud, añade, las participaciones municipales en los ICN están dirigidas al pago de salarios y honorarios al personal médico y paramédico, prestaciones sociales y su afiliación a la seguridad social, pago de subsidios, acceso a medicamentos esenciales, dotación y mantenimiento de la infraestructura hospitalaria del municipio respectivo. Así las cosas, deduce el actor que los recursos que reciban los municipios en lo relativo a los sectores de la educación y la salud, puedan destinarse, en parte, al pago de los aportes de la seguridad social de los docentes, médicos y personal paramédico pero, bajo ninguna circunstancia es posible que aquellos sean destinados al pago de la carga pensional de los profesionales referidos, pues ello constituye un desvío constitucional de tales dineros. De otra parte arguye, que la ley 549 de 1999 creó normas dirigidas al financiamiento del pasivo pensional de las entidades territoriales, disponiendo los recursos para el pago del pasivo pensional, y de las deudas sociales, conforme al artículo 2º cuestionado, por eso, en su sentir, la disposición impugnada desconoce la norma constitucional contenida en el artículo 357 superior, que afirma que las participaciones municipales en los ICN, únicamente pueden ser dirigidas para "inversión social", tal y como fue desarrollado por la ley 60 de 1993, en los dieciséis sectores ya analizados, en los cuales no se incluye el relacionado con la carga pensional de las entidades territoriales, porque el pasivo pensional es un gasto de funcionamiento y no un gasto de inversión social, como equivocadamente lo entendió el legislador al expedir la ley 549 de 1999. Aduce también el accionante, que los numerales 1, 2, 3, 7, 8, 9 y 11 del artículo 2º de la ley 549 de 1999, también desconocen la destinación específica que comportan los recursos del Fondo Nacional de Regalías. En efecto, en criterio del actor, la C.P. señaló como una garantía jurídica el derecho a participar en las regalías que tienen las entidades territoriales: municipios, distritos y departamentos productores de recursos naturales no renovables, al igual que los municipios portuarios (marítimos y fluviales), por donde se transporten los citados recursos o sus derivados. Recuerda que la Constitución dispuso que con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios se crearía un Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se destinarán a la entidades territoriales, en los términos que señale la ley. Agrega que estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del medio ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión, definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Con base en lo anterior, precisa que los recursos del Fondo Nacional de Regalías tienen de manera exclusiva tres destinaciones: 1. Promoción de la minería; 2. Preservación del medio ambiente, y 3. Financiación de proyectos regionales de inversión de carácter prioritario en los planes de desarrollo territorial. En este orden de ideas, sostiene que la ley 141 de 1994, precisó el destino de las regalías que administra el Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos están dirigidos, de conformidad con el artículo 361 de la C.P., a los fines anteriormente descritos. Por lo tanto, concluye el demandante, que la citada ley cuando establece un porcentaje para cada uno de los tres sectores, así: el 20% para el fomento de la minería, el 20% para la preservación del medio ambiente, 59% para financiar proyectos regionales prioritarios, y el 1% para gastos de funcionamiento del Fondo, desarrolla el mandato del constituyente, por lo que la ley cuestionada resultó modificando lo dispuesto por el constituyente, lo que viola el ordenamiento superior. Así las cosas, afirma que la ley 549 de 1999 contempló como recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, los siguientes: "Para el año 2000 y siguientes un porcentaje no superior al 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías y que no comprometan los recursos de destinación específica de las entidades territoriales con los mismos criterios que se aplican para la distribución de los recursos de inversión del Fondo Nacional de Regalías." A juicio del demandante, al comparar la ley 549 de 1999 con los postulados constitucionales sobre regalías, se puede concluir que la primera vulnera flagrantemente el orden superior, en atención a que mientras la Carta Constitucional, en forma nítida, expresa que los recursos del Fondo Nacional de Regalías tienen exclusivamente tres destinaciones posibles, de conformidad con el 361 constitucional, el artículo 2 numeral 3 de la ley 549 de 1999, permite que el 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, sirvan como fuente financiera del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales, creando una clara antinomia entre la norma superior y la norma legal, caso en el cual debe prevalecer la primera disposición. De otra parte, estima el demandante, que los numerales acusados del artículo 2º de la ley 549 de 1999, desconocen el principio de autonomía de las entidades territoriales, como quiera que, en su criterio, Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, con descentralización y autonomía de las entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, lo que implica que el propio constituyente fue el que precisó el contenido de la autonomía de los departamentos, municipios y distritos, y eventualmente de las regiones, provincias y territorios indígenas, en el artículo 287 constitucional, el cual dispuso que "las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley". En tal virtud, tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias; 2. Ejercer las competencias que les corresponden; 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; 4. Participar en las rentas nacionales. En este orden de ideas, expone el demandante que las disposiciones de la ley 549 de 1999, se oponen abiertamente al esquema constitucional referido, como quiera que los numerales atacados disponen que "formarán parte de los recursos de Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales; el 15% de los ingresos producto de la enajenación al sector privado de las acciones o activos de las entidades territoriales; el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación del respectivo departamento, de tal manera que a partir del año 2006 se destine el 10% de los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.". Lo cual desconoce, a su juicio, el principio constitucional según el cual, las entidades territoriales podrán administrar libremente los recursos para el cumplimiento de sus funciones. Narra el actor, que los artículos 3, 4 y 11 de la ley 549 de 1999, en sus apartes acusados, desconocen el principio que señala la prohibición de crear rentas nacionales con destinación específica, consagrado en el art. 359 superior, salvo las participaciones previstas en la Constitución a favor de departamentos, distritos y municipios, así como las destinadas para inversión social, que se precisan con base en leyes anteriores o las que la Nación asigna a entidades de previsión social, además de las dirigidas a las antiguas intendencias y comisarías. Por lo tanto, concluye que el numeral 11 del art. 2º de la ley 549 de 1999, al señalar como recursos para el pago de los pasivos pensionales de las entidades territoriales, a partir del año 2002, el 70% del producto del impuesto de timbre nacional, que es tributo o renta de carácter nacional cuya naturaleza jurídica no se encuentra dentro de las tres excepciones anteriormente señaladas, convierte a la disposición jurídica en inconstitucional. De otro lado, señala el actor, que los artículos 13 y 14 de la ley 549 de 1999, desconocen también las garantías constitucionales propias de la negociación colectiva, instrumento que es una importante conquista de los trabajadores colombianos para regular las relaciones laborales. En criterio del demandante, las disposiciones referidas desconocen garantías constitucionales, como quiera que la ley 549 del 1999 dispone que se requerirá autorización previa de las Asambleas Departamentales o de los concejos distritales o municipales, para que las entidades o sus dependencias descentralizadas celebren pactos o convenciones colectivas que comprometan recursos de más de una vigencia fiscal. Concluye el demandante, que estas disposiciones se oponen abiertamente al ordenamiento constitucional, el cual garantiza plenamente el derecho a la negociación colectiva, y por lo tanto, que es inconstitucional exigir a las entidades territoriales o a los representantes legales de los entes descentralizados, una previa autorización de la asamblea o del Concejo para celebrar una convención o pacto colectivo de trabajo, como quiera que ello contraría los convenios 87 y 98 de la OIT, que garantizan tales derechos a los servidores públicos. Igualmente plantea en su libelo, que la ley 549 de 1999 vulnera los postulados de la autonomía de las entidades territoriales en materia de planeación, en la medida que se desconoce el título XII de la Constitución de 1991, en donde aparecen los postulados básicos en torno a este importante aspecto, tanto en el ámbito nacional como en el nivel territorial, ya que la Constitución Política precisó con claridad, que las entidades territoriales elaborarán y adoptarán, de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. De lo expuesto, deduce el demandante, que el nivel de autonomía que gozan las entidades territoriales para expedir sus planes de desarrollo, resulta desconocido por el artículo 4 de la ley 549 de 1999, ya que la Nación no puede imponer criterios de prioridades o políticas a aquellas, porque esto significaría vulnerarles su autonomía. En este sentido, aduce el actor, que es necesario recordar que la Constitución dispuso que los candidatos al cargo de gobernador y alcalde deben, al momento de su inscripción electoral, registrar su programa de gobierno, el cual se convierte en imperativo para el candidato finalmente elegido, lo que se denomina el "voto programático". Precisa, que este programa sirve como fundamento para la elaboración del respectivo plan departamental de desarrollo en el caso de los gobernadores, y del plan municipal y distrital entratándose de los alcaldes elegidos. Así las cosas, arguye el demandante, que al confrontar los enunciados constitucionales expuestos, sobre la autonomía que poseen las entidades territoriales para el establecimiento de sus respectivos planes de desarrollo, resulta claro que estos son vulnerados por el artículo 4 de la ley 549 de 1999, pues esta disposición obliga a los municipios, distritos y departamentos, al momento de expedir sus planes de desarrollo, a incluir "con carácter prioritario", lo relacionado con la carga pensional, dejando sin fundamento la autonomía que poseen estos para señalar las necesidades, los planes y programas de acuerdo con sus recursos económicos. Por último, expone el demandante que de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, existen tres clases de leyes: 1. Orgánicas. Que son aquellas que sirven como fundamento para el desarrollo legislativo posterior (art. 151); 2. Estatutarias, que regulan de manera integral una determinada materia jurídica (arts. 152 y 153); y 3. Ordinarias, las que expide el legislativo en uso de sus funciones corrientes u ordinarias (art. 150). Al mismo tiempo, señala que el Constituyente precisó un trámite especial, tanto para las leyes orgánicas (una mayoría especial, como para las leyes estatutarias (mayoría calificada, control previo de la Corte Constitucional y aprobación en una sola legislatura). En este sentido, concluye el demandante que la ley 549 de 1999 es inconstitucional, porque ella modifica leyes de superior jerarquía y de carácter orgánico como lo es la ley 60 de 1993, en la medida en que adiciona un nuevo numeral al artículo 21 de la referida norma. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Salud El Ministro de Salud, a través de apoderado intervino para solicitar a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos 2 parcial, 3, 4 parcial, 11 parcial, 12 parcial, 13, 14 y 15 de la ley 549 de 1999. Señala el apoderado del Ministerio, que se equivoca el demandante en su exposición, pues no se trata de una controversia en la que se comprometa la autonomía de las entidades territoriales o los derechos fiscales de las mismas, ni el régimen propio del situado fiscal, ni mucho menos las transferencias de los recursos ordinarios de la Nación a favor de las entidades territoriales, o su destinación. Aduce que de la sola lectura del enunciado y del contenido de la ley 549 de 1999, "por el cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.", se deduce que los beneficiarios de tales recursos son las propias entidades territoriales, por lo que la materia tratada no es de carácter fiscal, como lo afirma el demandante, pues sus disposiciones ordinarias versan sobre las participaciones de recursos o de transferencias intergubernamentales. Por lo tanto, en criterio del apoderado, su regulación está dirigida exclusivamente a resolver asuntos propios del campo pensional y no a reglamentar áreas de carácter tributario como lo pretende señalar el demandante. De otra parte, anota el interviniente, que al actor se le olvida, en su afán de exaltar los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, que existen otros principios constitucionales, de igual importancia, inherentes a una República unitaria que es la forma de Estado adoptada en el artículo 1º del Estatuto Fundamental y que naturalmente condicionan la interpretación del régimen administrativo territorial. Aduce el apoderado del Ministerio de Salud, que conforme al artículo 285 superior las entidades territoriales obedecen a una división y a una subdivisión general del territorio desarrollada directamente por la Constitución, lo que implica que las entidades territoriales hacen parte de una organización nacional y no son "ruedas sueltas" e independientes del sistema administrativo nacional. Por lo tanto, concluye que si bien los departamentos y los municipios, en cierto grado gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, ellos deben hacerlo "dentro de los límites de la Constitución y la ley". Bajo esta perspectiva, estima el apoderado del Ministerio, que la ley 549 de 1999 se ajusta al artículo 288 superior, en la medida que es producto de la aplicación de los denominados principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, que son los pilares fundamentales para la recíproca y necesaria complementación, requerida para desarrollar el principio de descentralización administrativa, modelo propio del régimen constitucional colombiano. Argumenta el apoderado del Ministerio de Salud, que las transferencias fiscales no son otra cosa que recursos para lograr la autonomía de las entidades territoriales, por lo tanto, en el caso concreto sub-exámine, es la Nación la que, en ejercicio de su autonomía fiscal, apoya con sus recursos el cumplimiento de responsabilidades que los entes territoriales no están en capacidad de atender con sus propios dineros, debido a la aguda crisis fiscal que padecen. De otro lado, plantea el interviniente, que la Ley 549 de 1999, si bien es cierto no comporta la misma jerarquía y naturaleza de la ley 60 de 1993, si puede ampliar el destino de los recursos dirigidos a apoyar el grave problema fiscal representado por el alarmante pasivo pensional de las entidades territoriales tal como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que ha sido clara en sostener que la regulación del situado fiscal, ordenada por los artículos 356 y 357 superiores, no siempre requiere ser desarrollada por vía de ley orgánica. Por lo tanto, la ley 549 acusada, no modificó una ley de superior jerarquía. Apunta el apoderado del Ministerio de Salud, que la ley 549 de 1999 se refiere en forma restrictiva y específica, no a los recursos nacionales propios del situado fiscal, sino "....a los nuevos recursos transferidos a los departamentos y distritos por concepto del situado fiscal originado en los recursos recaudados por razón del impuesto a las transacciones financieras a las que se refiere el artículo 117 de la ley del plan de desarrollo". Es decir, que se trata de otros recursos distintos de los destinados hasta entonces, a la prestación de los servicios de educación y salud, cuya destinación sólo viene a ser desarrollada por esta ley, en concordancia plena con los recursos del situado fiscal anterior, puesto que están dirigidos a la atención de pasivos pensionales territoriales de las áreas de salud y educación. Así las cosas, en criterio del Ministerio de Salud, los recursos de la ley 549 contemplados para el FONPET, no tienen por qué tener el tratamiento constitucional de las transferencias comunes, pues son un auxilio extraordinario, una subvención de apoyo a una parte del Estado, para que ésta pueda cumplir su cometido de proteger los aportes a la seguridad social de quienes prestaron sus servicios en las áreas de educación y de salud, asumiendo la Nación un pasivo derivado en parte, del régimen de transición impuesto a las entidades territoriales por la Constitución de 1991 y la ley 60 de 1993. En criterio del interviniente, la ley 549 es una ley que versa sobre gasto público social, en la medida en que está destinada a una finalidad de ese orden y como tal es un mecanismo financiero que apunta, de una parte a lo fiscal y de otra a lo social. De ambas maneras satisface responsabilidades sociales propias del Estado y derivadas de la gestión de los servicios de carácter social. Finalmente, luego de analizar el contenido del artículo 15 de la ley en cuestión, y el de los artículos 356 y 357 superiores, concluye el apoderado del Minsalud, que la ley 549 de 1999 no viola las normas sobre situado fiscal, ni las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, ni tampoco contradice los principios sobre planeación, autonomía de las entidades territoriales, distribución de las regalías, ni mucho menos la prohibición constitucional de crear rentas con destinación específica; tampoco elimina el derecho de la negociación colectiva de las co...