Sentencia C-1174 de 2004

C-1174-04 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1174/04 COSA JUZGADA RELATIVA-Cargos diferentes INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Antecedentes históricos INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Alcance REGIMEN DE LOS CONGRESISTAS-Marco legal INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Consagración constitucional INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-No puede otorgársele una extensión ilimitada INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Características INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Es una garantía institucional INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Finalidad INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Condiciones que deben cumplirse para que la actuación de un congresista se encuentre cubierta INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-No puede cubrir asuntos delictuales INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-Cumplimiento de funciones judiciales ACCION DE REPETICION-Objeto RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL Y EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Consagración constitucional RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-Alcance INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA-No comporta una especie de inmunidad judicial/ACCION DE REPETICION-Congresistas como sujetos pasivos La inviolabilidad invocada por la actora no comporta como ésta pretende, el establecimiento de una especie de “inmunidad judicial” sobre todas las actuaciones de los senadores y representantes que los haría “totalmente irresponsables” y que implicaría que “no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna”. La interpretación que la demandante hace en este sentido no solamente desconoce el tenor literal del artículo 185 superior sino que i) no toma en cuenta que como todos los servidores públicos, los Senadores y Representantes están sometidos a la Constitución y a la Ley; ii) que si bien para garantizar la independencia del Congreso en el cumplimiento de sus funciones la Constitución ha establecido mecanismos como la inviolabilidad de los votos y opiniones de sus miembros (art. 185 C.P.) o previsto un fuero especial para el juzgamiento de los delitos que puedan llegar a ser cometidos por ellos (art. 186 C.P.) ello no comporta que sus actuaciones independientemente de cuáles ellas sean queden sustraídas de cualquier tipo de control; iii) que el ámbito de la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior se refiere exclusivamente a los votos y opiniones que emitan los congresistas en ejercicio de sus funciones, las cuales evidentemente no se limitan a dichos votos y opiniones; iv) que además no pueden considerarse amparadas por dicha inviolabilidad las actuaciones que el Congresista adelante por fuera de sus funciones y v) que en consecuencia por fuera del ámbito preciso de la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior los Senadores y Representantes bien pueden llegar a causar un daño que deba ser resarcido por el Estado y respecto del cual pueda caber eventualmente, de llegar a cumplirse las condiciones señaladas en la ley, la acción de repetición. ACCION DE REPETICION CONTRA CONGRESISTA-Competencia del Consejo de Estado ACCION DE REPETICION CONTRA CONGRESISTA-Imposibilidad de limitarla al ejercicio de funciones administrativas No es posible limitar el alcance de las expresiones acusadas al caso del ejercicio de funciones administrativas por parte de los miembros del Congreso, pues con dicho condicionamiento quedarían por fuera de la competencia del Consejo de Estado una serie de actuaciones de los congresistas no contenidas en votos y opiniones, bien en ejercicio de las demás funciones que a dichos servidores públicos les corresponde ejercer, bien por fuera de ellas, que podrían dar lugar a un daño que deba ser reparado por el Estado y frente al cual de llegar a cumplirse las condiciones señaladas en la ley podría caber la acción de repetición. Referencia: expediente D-5208 Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “Senadores y Representantes”, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición”. Actora: Marcela Adriana Rodríguez Gómez Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Adriana Rodríguez Gómez presentó demanda contra las expresiones “Senadores y Representantes”, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición”. Mediante auto del 20 de mayo de 2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda contra las expresiones “Senadores y Representantes”, contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República, así como también al Ministro del Interior y de Justicia, a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la constitucionalidad de las normas acusadas. Igualmente ordenó invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.509 del 4 de agosto de 2001. Se subraya lo demandado. “LEY 678 DE 2001” (agosto 4) por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. El Congreso de la República de Colombia DECRETA: (…) CAPITULO II Aspectos procesales Artículo 7°. Jurisdicción y competencia. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición. Será competente el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo. Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto. Parágrafo 1°. Cuando la acción de repetición se ejerza contra el Presidente o el Vicepresidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del despacho, directores de departamentos administrativos, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Defensor del Pueblo, Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo Superior de la Judicatura, de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial, de los Tribunales Administrativos y del Tribunal Penal Militar, conocerá privativamente y en única instancia la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Cuando la acción de repetición se ejerza contra miembros del Consejo de Estado conocerá de ella privativamente en única instancia la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena. Igual competencia se seguirá cuando la acción se interponga en contra de estos altos funcionarios aunque se hayan desvinculado del servicio y siempre y cuando el daño que produjo la reparación a cargo del Estado se haya ocasionado por su conducta dolosa o gravemente culposa durante el tiempo en que hayan ostentado tal calidad. Parágrafo 2°. Si la acción se intentara en contra de varios funcionarios, será competente el juez que conocería del proceso en contra del de mayor jerarquía.” (…) III. LA DEMANDA La demandante afirma que la expresión acusada vulnera el artículo 185 de la Constitución Política. La actora afirma que de conformidad con lo establecido en las expresiones acusadas, los miembros del Congreso bien sean Senadores o Representantes, pueden ser sujetos pasivos de la acción de repetición en razón de los perjuicios que puedan causar en ejercicio de sus funciones. Advierte que el artículo 185 constitucional establece que los congresistas son inviolables por las opiniones y votos que emitan en ejercicio de su labor como Senadores y Representantes y en consecuencia no pueden ser perseguidos salvo en el tema disciplinario por faltas previstas en el reglamento del Congreso, esto es en la Ley 5a de 1992, de forma tal que: “…a diferencia de los demás funcionarios mencionados en el artículo 7° de la Ley 678 de 2001, los miembros del Congreso son totalmente irresponsables y no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna, y menos que en su contra se ejerza acción de repetición…”. Afirma que las decisiones del Congreso son las de un cuerpo colegiado, bien sea Senado o Cámara de Representantes y por tanto no es lógico que ese cuerpo colegiado pueda realizar acto alguno que traiga como consecuencia una conducta dolosa o gravemente culposa que genere un perjuicio para las personas y que tenga que resarcir el Estado. Finalmente indica que de conformidad con lo previsto en el artículo 133 constitucional: “…los Congresistas representan al pueblo, y actúan consultando la justicia y el bien común, de lo que se concluye que ellos, y únicamente ellos representan la Nación colombiana y cuando actúan en representación de la Nación, son los únicos que lo hacen con justicia y en procura del bien común, por lo que en su labor de Congresistas al no hacer mal no tienen por qué estar incluidos dentro de las personas contra quien se pueda ejercer la acción de repetición…”, de forma tal que al expedir el Congreso un Acto Legislativo o una Ley no se puede pensar que el Congreso o cada uno de sus miembros actúen dolosamente o con culpa grave y causen un perjuicio que debe resarcir el Estado. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio del Interior y de Justicia El Ministerio referido a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan. El interviniente recuerda que: “…la figura de la inviolabilidad de los Congresistas, consiste en que no pueden ser perseguidos en razón a las opiniones expresadas durante el trámite de su actividad parlamentaria, ni por los votos que emita en ejercicio de su cargo. Busca garantizar la independencia del Congreso en relación a los otros poderes, especialmente frente a la rama ejecutiva. Sin embargo, no puede interpretarse el artículo 185, como lo entiende el demandante, en el sentido de que esta inviolabilidad significa una inmunidad judicial; ya que de otorgárseles una extensión limitada no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y disciplinaria…” en ningún caso…”. En ese sentido considera que la inviolabilidad opera únicamente en aquellos casos en que los Congresistas están ejerciendo su función legislativa, como constituyente derivada o su función de control político sobre los actos de administración, de forma tal que no puede aplicarse sobre los actos que se cometan fuera del ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, pues de otorgársele una extensión ilimitada no sería posible imputar a los Congresistas ninguna responsabilidad. Señala que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el entendido de que ésta le ofrece a los congresistas una supuesta inmunidad judicial, administrativa o disciplinaria, en ese evento no sería posible sancionar las desviaciones en que éstos pudieran incurrir en el desempeño de sus funciones, es por esa razón que claramente se determina la responsabilidad de los congresistas en los mandatos constitucionales en donde se prevé el principio de inviolabilidad, figura que no puede invocarse para ocultar las posibles infracciones penales, disciplinarias o establecer mecanismos que no permitan investigar si el comportamiento estuvo acorde con los mandatos constitucionales y legales, de forma tal que la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior no es absoluta por razones de justicia y de seguridad jurídica. Precisa que la Constitución establece que la Corte Suprema de Justicia es competente para investigar a los congresistas no sólo por los delitos comunes sino también por hechos punibles que se cometen en ejercicio de sus funciones. Al respecto advierte que si el Constituyente hubiese querido extender la inviolabilidad de los parlamentarios a los delitos que se cometan en relación con el desempeño del cargo así lo habría manifestado expresamente y en consecuencia no hubiera establecido el parágrafo del artículo 235 superior que dispone que los congresistas responden por los delitos que cometan en relación con las funciones desempeñadas. En ese orden de ideas manifiesta que las actuaciones de los Congresistas se encuentran amparadas por la inviolabilidad solamente en aquellos casos en que se trate de una opinión o de un voto en el ejercicio de las funciones propias del cargo y por lo tanto las demás actuaciones que se puedan cumplir con ocasión del desempeño del cargo o las actuaciones ajenas a las funciones del Congreso no se encuentran cubiertas por la referida inviolabilidad. Al respecto cita un aparte de la sentencia SU-047 de 1999. Advierte que lo que se pretende mediante la acción de repetición es el reembolso de lo pagado por un hecho atribuido a título de falta personal de un agente, por culpa grave o dolo, previa declaración judicial de su responsabilidad patrimonial y por tanto se constituye en una acción de carácter indemnizatorio. En ese entendido si bien es cierto que el fin de la acción de repetición es esencialmente retributivo y preventivo, no lo es menos que está también orientado a garantizar los principios de moralidad y de eficiencia de la función pública, sirviendo de esta manera como una herramienta valiosa en la lucha contra la corrupción. Indica que el Constituyente estableció la acción de repetición con el fin de delimitar e individualizar la responsabilidad solidaria del Estado y la del agente suyo que condujo a que aquél fuera condenado con el fin de establecer un orden más justo en materia de responsabilidad institucional y personal del servidor público, pudiendo deducir con ello la responsabilidad del servicio público, es esa la razón por la que es al juez de la acción de repetición al que le compete valorar el dolo o el grado de culpa del agente estatal que incurrió en la actuación que generó la condena y será él quien dará la oportunidad al servidor o exservidor público demandado que a pesar de existir la condena contra el Estado, no incurrió en dolo ni culpa grave susceptible de generar su responsabilidad personal. Concluye entonces que los preceptos acusados: “…no están en contradicción sino en perfecta complementaridad con los artículos 183, 185, 186 y 235 de la Carta, los cuales deben interpretarse de manera sistemática, y no en forma aislada, como lo hizo la actora. Es por ello que si un parlamentario emite un voto o una opinión en ejercicio de sus funciones, entonces su comportamiento es inviolable, pero sus otras conductas pueden ser sancionadas, si así lo ameritan, por ende es obvio que si un Senador o un Representante aprovechan su función para realizar actos dolosos o gravemente culposos que causen detrimento al Estado, este tiene la obligación de iniciar la respectiva acción de repetición…”. 2. Academia Colombiana de Jurisprudencia El Secretario de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Carlos Ariel Sánchez Torres, solicitando a la Corte que declare la exequibilidad de las expresiones acusadas. Considera que si bien en principio el artículo 7° de la Ley 678 de 2001 al incluir a los Congresistas -Senadores y Representantes- dentro de los sujetos pasivos de la acción de repetición desconocería el principio de inviolabilidad que ampara las opiniones y los votos emitidos por éstos en el ejercicio de sus cargos, esa inviolabilidad solamente se puede predicar de las opiniones y votos que se emiten en ejercicio de aquellas funciones que tengan una dimensión política. Señala que cuando los Senadores y Representantes ejercen la función legislativa propia de su cargo o incluso cuando ejercen la función jurisdiccional no estarían obligados a responder por esos actos, de forma tal que ante una posible condena al Estado por el hecho de la ley en virtud de una falla en el servicio, de comprobarse la conducta dolosa o gravemente culposa un Senador o Representante no sería posible repetir en su contra por cuanto en esos casos, estaría cobijado por el mandato constitucional previsto en el artículo 185 constitucional. En ese sentido aduce que en todas aquellas funciones de los Senadores y Representantes que carezcan de esta dimensión política, esto es, las funciones que tengan carácter administrativo, no habría lugar a la aplicación de lo previsto en el artículo 185 superior. Advierte que en virtud del principio de colaboración armónica establecido en el artículo 113 de la Constitución Política la rama legislativa en ocasiones, ejerce una función administrativa, prueba de ello es que cuando los Senadores y Representantes ejercen la función administrativa son autoridades administrativas y se consideran servidores públicos, de forma tal que: “…en el ejercicio de ésta función los Senadores y Representantes no emiten votos ni opiniones dentro del proceso de formación de una voluntad colectiva, sino que ejecutan las disposiciones generales para lograr los fines que persigue el Estado y velan por el interés general…”, en ese entendido no es lógico que en el ejercicio de esa función pueda invocarse la garantía prevista en el artículo 185 superior. Concluye entonces que: “… la norma acusada debería ser declarada exequible bajo el entendido de que los Senadores y Representantes solamente podrían ser sujetos pasivos de la acción de repetición, cuando en el ejercicio de la función administrativa a su cargo, por su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado…”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Señor Procurador General de la Nación allegó el concepto número 3624, recibido el 14 de julio de 2004, en el cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos acusados, con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación. La Vista Fiscal recuerda que la figura de la inviolabilidad parlamentaria no es nueva en el ordenamiento constitucional colombiano, toda vez que había sido establecida en Constituciones anteriores a la Carta Política de 1991, además esa figura constitucional ha sido estudiada y reconocida por el derecho comparado, siendo totalmente aceptada por el ordenamiento jurídico de diversos países con democracias constitucionales. Así mismo advierte que la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-047 de 1999 se pronunció en relación con esa figura jurídica. Considera que la accionante interpreta erradamente el concepto de inviolabilidad parlamentaria al estimar que esa figura jurídica se extiende a todas las actuaciones de los congresistas en el ejercicio de sus funciones, con lo que en su criterio desconoce los límites que el mismo artículo 185 superior establece. Explica que la “inviolabilidad o irresponsabilidad parlamentaria” es una garantía institucional que se limita a proteger exclusivamente los votos y opiniones emitidos en el ejercicio del cargo, es decir, que las actuaciones de los congresistas que no encajen en el concepto de voto u opinión no podrán estar amparadas por ese principio constitucional. Precisa que los congresistas no solamente cumplen sus funciones emitiendo votos y opiniones, al tiempo que pueden llegar a ejercer funciones administrativas, circunstancias todas en las que pueden causar un daño en detrimento del patrimonio del Estado, que necesariamente ha de ser objeto de la acción de repetición o llamamiento en garantía en aras de recuperar la suma de dinero que el Estado haya pagado una vez demostrado que dicho servidor actuó con dolo o culpa grave, en los términos del artículo 90 superior. Afirma que la acción de repetición constituye una herramienta institucional que persigue que los servidores públicos no se aparten de su objetivo principal, que no es otro que el de perseguir los fines del Estado y servir a la comunidad en la forma establecida en el ordenamiento jurídico y en cumplimiento de los principios previstos en el artículo 209 superior para la función pública. Afirma además que la acción de repetición encuentra sustento en el concepto de responsabilidad establecido en el artículo 6° constitucional. En ese sentido estima que resulta razonable y proporcionado que el legislador haya incluido a los Congresistas como sujetos pasivos de la acción de repetición, dado que la inviolabilidad parlamentaria no implica que éstos de manera individual no puedan tomar determinaciones, en forma distinta a votos y opiniones, que puedan ser objeto de esa acción declaratoria de responsabilidad, de suerte que pretender extender esa garantía institucional a todas las conductas y actuaciones que puedan desempeñar los congresistas, se traduciría en una inmunidad totalmente inconveniente e injustificada que solo daría muestras de impunidad. Finalmente considera que la inviolabilidad parlamentaria la única finalidad que persigue es que los representantes del pueblo, en este caso los Senadores y Representantes puedan emitir libremente sus votos y opiniones cumpliendo el mandato constitucional de consultar la justicia y el bien común previsto en el artículo 133 superior sin temor a eventuales represalias o retaliaciones jurídicas, especialmente si se tiene en cuenta que los principios de justicia y bien común que deben orientar la representación popular no son garantía de que todas las actuaciones de los parlamentarios habrán de sujetarse a los mismos y que por lo tanto no ocasionarán perjuicio alguno. Concluye entonces que: “…la inviolabilidad parlamentaria, con los límites y condiciones que le impone la Constitución, resulta lógica para asegurar un debate democrático, libre y participativo en el Congreso, pues la pretensión de extender la garantía institucional de la inviolabilidad a campos distintos del voto y opiniones, no se adecua a las razones de necesidad y justicia que fundamentan dicha figura…”. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma acusada hace parte de una Ley de la República. 2. La materia sujeta a examen Para la actora las expresiones “senadores y representantes” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición” vulneran el artículo 185 de la Constitución por cuanto al incluirse a los senadores y representantes dentro de los sujetos pasivos de la acción de repetición se desconocería que los mismos “son totalmente irresponsables y no pueden ser perseguidos por jurisdicción alguna”. Así mismo por cuanto ellos de acuerdo con el artículo 133 superior actúan consultando la justicia y el bien común y por tanto ni como órgano ni individualmente podrían actuar con dolo o culpa grave y causar un perjuicio que deba ser resarcido por el Estado. El interviniente en representación del Ministerio del Interior y de Justicia solicita que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas. Hace énfasis en que i) el artículo 185 de la Constitución se refiere exclusivamente a las opiniones y votos que se emitan por los Congresistas en el ejercicio de su cargo; ii) dicho artículo superior no puede interpretarse en el sentido de otorgar a los congresistas una especie de inmunidad judicial, administrativa o disciplinaria sobre todas sus actuaciones; iii) pretender extender la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior a cualquier acto de los congresistas desconocería el hecho de que éstos son servidores públicos cuyas actuaciones están sometidas a la Constitución y a la Ley, al tiempo que se desbordarían los límites de la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior. El interviniente en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia considera que i) dicha inviolabilidad se predica no de todas las actuaciones de los senadores y representantes sino de aquellas que comportan el ejercicio de funciones legislativas o jurisdiccionales propias de su cargo y que se contengan en votos u opiniones; ii) precisa que cuando los senadores y representantes ejercen funciones administrativas no emiten votos y opiniones dentro del proceso de formación de voluntad colectiva sino que actúan como autoridades administrativas sometidas a los principios de la función pública; iii) en ese orden de ideas solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas en el entendido de que los senadores y representantes solamente podrán ser sujetos pasivos de la acción de repetición cuando, en ejercicio de la función administrativa a su cargo, por su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar al pago de una indemnización por parte del Estado. Por su parte el Señor Procurador General de la Nación al tiempo que solicita la declaratoria de exequibilidad de las expresiones acusadas destaca que i) dado que lo que se pretende proteger es la libertad e independencia del Congreso es natural que la inviolabilidad se proyecte solamente a los votos y opiniones que se den en ejercicio de las funciones constitucionales de los senadores y representantes; ii) las actuaciones de los congresistas no se limitan a la emisión de votos u opiniones, y bien puede suceder que en ejercicio de las demás actuaciones propias de su cargo o incluso por fuera de ellas causen un perjuicio que deba ser indemnizado por el Estado ; iii) si bien la Constitución señala en el artículo 133 que los Congresistas deberán actuar consultando la justicia y el bien común, ello no es garantía de que todas sus actuaciones se sujeten a dichos principios y no puedan llegar a ocasionar un perjuicio. Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si las expresiones “senadores y representantes” contenidas en el parágrafo 1º del artículo 7º de la Ley 678 de 2001 “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía con fines de repetición” vulneran o no el artículo 185 de la Constitución que establece la inviolabilidad de los congresistas por la opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo. 3. Consideraciones preliminares Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas precisiones relativas a i) la ausencia de cosa juzgada; ii) antecedentes históricos de la institución de la inviolabilidad de las opiniones y votos de los Congresistas iii) el régimen de los Congresistas en la Constitución y la interpretación del artículo 185 superior en la jurisprudencia de la Corporación; iv) el objeto de la acción de repetición y el contenido y alcance de la norma en que se contienen las expresiones acusadas, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos planteados en la demanda. 3.1 La Ausencia de cosa juzgada Cabe precisar que mediante Sentencia C-778 de 2003[1] esta Corporación declaró la exequibilidad del artículo 7° de la Ley 678 de 2001. En dicha sentencia se especificó que dicha declaración se hacía en relación con los cargos examinados en ese fallo, es decir que la referida sentencia sólo hizo tránsito a cosa juzgada relativa. Ahora bien, el cargo planteado por el actor en el proceso que culminó con la sentencia C-778 de 2003 consintió en que “por dirigirse la acción de repetición y el llamamiento en garantía contra una persona natural y por tener aquellos un carácter patrimonial, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, por lo cual al asignar el Art. 7º de la ley su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa contraviene el título VIII de la Constitución, que distingue entre las dos jurisdicciones”. Así mismo adujo que “por señalar competencias judiciales, dicha disposición debe formar parte de una ley estatutaria y quebranta los Arts. 152 y 153 superiores”. El cargo que ahora formula la accionante es diferente, pues lo que debe examinar la Corte en este proceso es si las expresiones “Senadores y Representantes”, contenidas en el primer inciso parágrafo 1° del artículo 7° de la citada ley, viola o no el artículo 185 C.P., ya que según la demandante, el hecho de hacer responder a los congresistas en acción de repetición desconoce la inviolabilidad parlamentaria. Así las cosas respecto del cargo formulado en el presente proceso contra las expresiones acusadas del artículo 7° de la Ley 678 de 2001, no existe cosa juzgada absoluta que impida hacer un nuevo análisis sobre su constitucionalidad, por lo que la Corte procede a continuación a efectuar el análisis de la acusación formulada en la demanda contra las expresiones aludidas. 3.2 Antecedentes históricos de la institución de la inviolabilidad de las opiniones y votos de los Congresistas Como lo ha recordado la Corte[2], la inviolabilidad de los congresistas -que cabe diferenciar aunque tengan objetivos similares de otras figuras[3] como la inmunidad[4] o el fuero parlamentario[5]-, es consustancial a la democracia constitucional ya que es la expresión necesaria de dos de sus principios esenciales: la separación de los poderes y la soberanía popular. Así, ha expresado la Corte que la inviolabilidad asegura la independencia del Congreso, puesto que evita las injerencias de las otras ramas del poder cuando los senadores y representantes ejercen sus funciones. Esto explica que históricamente la inviolabilidad de los representantes del pueblo por sus votos y opiniones se encuentre ligada a la lucha de los parlamentos por conquistar su independencia frente al Rey y a los otros órganos de poder. Al respecto cabe recordar que en la doctrina se identifica un origen remoto de la mencionada garantía aún anterior al establecimiento del Estado liberal, en las gracias que el monarca otorgaba a sus procuradores frente a sus propias cortes. Ilustrativo de esta figura resulta la disposición incluida en la denominada Ley de las siete partidas de Alfonso X, conforme a la cual se disponía “Como ser guardados los que fueren a la Corte del Rey o vinieren de ella”. Esta figura difiere en forma sustancial de la actual en que resultaba ser un privilegio para la seguridad personal y patrimonial y no institucional. En el parlamentarismo medieval Ingles se estatuyeron dos instituciones que también se asocian con la figura actual. El denominado freedom of speech que operaba como garantía que el monarca otorgaba a los grupos estamentales o sociales con derecho a ser consultados por el parlamento, cuyos consejos serían escuchados sin amenazas o amedrantamientos. El parlamentario medieval, era en realidad un mandatario de los burgos o corporaciones, quienes en contraprestación del deber de cancelar impuestos tenía la facultad de expresar su voluntad, lo que no fue óbice para que la garantía se vulnerara por el poder judicial que el propio parlamento ejercía sobre los parlamentarios. Pero es sólo hasta la denominada Revolución Gloriosa de 1689, cuando el parlamento logró una preponderancia sobre el monarca, que la garantía de libertad de expresión -freedom of speech- de los parlamentarios cobra real sentido. Ello tuvo lugar gracias la consagración positiva de la garantía en el Bill of Rigths de 1688 conforme al cual se dispuso en su artículo 9 “La libertad de expresión y de los debates y procedimientos en el Parlamento no podrá ser incriminada ni cuestionada en ningún tribunal fuera de este Parlamento”[6] Así, en la larga lucha entre la Cámara de los Comunes frente a los Tudor y los Estuardo que utilizaron frecuentemente las persecuciones judiciales, civiles y penales para intimidar a los parlamentarios críticos, una de las conquistas esenciales de la “Revolución Gloriosa” en Inglaterra fue precisamente la cláusula de la inviolabilidad, a que se ha hecho referencia. Dicha garantía fue retomada, casi en idénticos términos, por la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica y la Constitución Francesa de 1791[7]. Por ello se ha dicho que la inviolabilidad "es una institución que nace con el parlamento moderno y que busca garantizar la independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente frente al poder Ejecutivo”[8]. La referida inviolabilidad, conocida en otros ordenamientos[9], así como en algunas de las constituciones colombianas del siglo XIX[10], como “irresponsabilidad parlamentaria”[11] implica que un congresista no puede ser investigado, ni detenido, ni juzgado, ni condenado, por los votos u opiniones que haya formulado en el ejercicio de sus funciones. Esta institución juega entonces como lo ha explicado la Corte un papel esencial en la dinámica de los Estados democráticos de derecho[12] para que los representantes del pueblo puedan emitir de la manera libre sus votos y opiniones, sin temor a que éstos puedan ocasionar persecuciones judiciales o de otra índole, con lo cual se garantiza una plena libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del Congreso[13]. 3.3 El régimen de los Congresistas en la Constitución y la interpretación del artículo 185 superior en la jurisprudencia de la Corporación 3.3.1 En el Título VI de la Constitución sobre “la Rama Legislativa” se contiene el capítulo 6 “De los Congresistas”, donde se fijó por el Constituyente el régimen de los miembros del Congreso. Allí se establecen normas específicas sobre inhabilidades e incompatibilidades (arts. 179 y 182 C.P.)[14], las causales de perdida de investidura y su trámite (arts. 183 y 184)[15], la inviolabilidad de sus votos y opiniones (art. 185 C.P.), el fuero que les es aplicable en materia penal (art. 186 C.P.)[16] y normas especiales en materia de remuneración (art. 187 C.P.)[17]. Textos superiores que deben examinarse conjuntamente con los artículos de la Constitución que fijan la composición, (arts. 171 y 176 C.P), las calidades (arts. 172 y 177 C.P.) y periodo (art. 132 C.P.) de los miembros del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. Dichas disposiciones deben concordarse a su vez con las normas establecidas en la Ley 5° de 1992 “por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes” que en el capítulo XI del título I sobre “el Congreso en Pleno” regula el Estatuto del Congresista. (arts. 262 a 300). Así mismo dichos textos deben analizarse de manera sistemática con los artículos 6°, 123, 124 y 133 superiores[18] que señalan que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos que están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento y serán responsables por infringir la Constitución y las leyes, así como por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Así mismo que como miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común, al tiempo que son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura. 3.3.2 Ahora bien de dichas normas debe destacarse para efectos de la presente sentencia el artículo 185 superior según el cual “Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo.”[19] Esta disposición destinada a garantizar como ya se señaló una plena libertad e independencia en la formación de la voluntad colectiva del Congreso[20], alude específicamente a los votos y opiniones que se emitan por los congresistas en el ejercicio del cargo, lo que señala claramente, como más adelante se explicará, un ámbito preciso para dicha inviolabilidad. En relación con las normas disciplinarias a las que en ella se alude, cabe recordar que efectivamente en la Ley 5ª de 1992 varios artículos se ocupan del régimen disciplinario interno[21], así como de los deberes, faltas y sanciones aplicables[22], así como de las competencias que en este campo le son atribuidas a la Comisión de ética y Estatuto del Congresista que debe conformarse en cada Cámara[23] 3.3.3 Ahora bien, resulta pertinente recordar que respecto del alcance del artículo 185 superior y de la inviolabilidad que en él se establece la jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas ocasiones tanto en sentencias de constitucionalidad como en sentencias de tutela, decisiones estas últimas en las que respecto de los casos concretos allí analizados ha debido resolver sobre los efectos de dicha inviolabilidad. En relación con dicha jurisprudencia cabe destacar los siguientes aspectos. 3.3.3.1 La Corte ha puesto de presente que la inviolabilidad que se establece en el artículo 185 superior no ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total en relación con cualquiera de sus actuaciones. La Corporación ha precisado en este sentido que el ámbito preciso de la inviolabilidad allí establecida se circunscribe a los votos y opiniones que se emitan por los congresistas en el ejercicio del cargo. Así en la sentencia C-245 de 1996, donde se declaró la inexequibilidad del literal b) del artículo 131 de la Ley 5a. de 1992[24], la Corte hizo énfasis en que a la inviolabilidad que se establece en el artículo 185 superior no puede otorgársele una extensión ilimitada, pues de ser así no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y disciplinaria en ningún caso. Al respecto la Corte en esa oportunidad señaló lo siguiente: “(…)Ello, encuentra pleno fundamento en el artículo 185 de la Constitución Política cuyo contenido dispone: “Artículo 185.- Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”. Dicha inviolabilidad consiste en que un congresista no puede ser perseguido en razón a las opiniones expresadas durante el curso de su actividad parlamentaria ni por los votos que emita, como dice la norma, en ejercicio del cargo. Es una institución que nace con el parlamento moderno y que busca garantizar la independencia de éste frente a los otros poderes, especialmente frente al poder Ejecutivo. Pero en manera alguna puede interpretarse el artículo 185 en el sentido de que la inviolabilidad signifique una excepción al principio general de la publicidad de los actos del Congreso, ni, menos aún, implique inmunidad judicial. Para que el legislador sea inviolable por sus votos y opiniones no se requiere que éstos se mantengan bajo reserva. Por el contrario la inviolabilidad o inmunidad cobran sentido justamente frente a un acto y un juicio públicos. (…) La Corte reconoce pues el valor trascendental que reviste la inviolabilidad de los congresistas. Como se ha dicho, esta garantía tiene por objeto asegurar la independencia de los congresistas frente a las interferencias de los demás poderes del Estado y su cumplimiento, por consiguiente, es prenda del correcto funcionamiento de la democracia. La inviolabilidad, sin embargo, no puede entenderse por fuera de su misión tutelar propia, pues, de otorgársele una extensión ilimitada, no sería posible deducir a los congresistas responsabilidad política, penal y disciplinaria en ningún caso. Los artículos 133 (responsabilidad política del congresista frente a sus electores), 183 (responsabilidad del congresista por violación del régimen de incompatibilidades, inhabilidades y de conflicto de interés, destinación indebida de dineros públicos y tráfico de influencias), 185 (responsabilidad disciplinaria) y 186 (responsabilidad penal) de la Constitución Política, imponen al congresista una serie de deberes que se proyectan en el ejercicio de su función pública de emisión del voto, la cual no puede ponerse al servicio de propósitos y objetivos que la Constitución y la ley repudian. Es evidente que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total, no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones las que brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el umbral de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos, a través del reglamento, que impidan investigar si el comportamiento del congresista -en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de la ley penal y disciplinaria” [25]. En el mismo orden de ideas en la sentencia SU-047 de 1999[26] en relación con el caso allí estudiado[27] la Corte analizó las características y alcances de la inviolabilidad de los congresistas haciendo particular énfasis en que la inviolabilidad es primariamente una garantía institucional en favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del representante como tal, así como en que la actuación de un senador o representante se encuentra amparada por la inviolabilidad sólo si i) se trata de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto del Congreso; ii) la opinión o voto es emitido en el ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones o votos que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios, cuando actúe como un simple ciudadano. Dijo la Corte: “9- La finalidad de la inviolabilidad de los congresistas explica naturalmente sus características y alcances[28]. Así, en cuanto a sus rasgos esenciales, en primer término, la doctrina constitucional y la práctica jurisprudencial coinciden en señalar que esta prerrogativa es primariamente una garantía institucional en favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o del representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su titular y que, en un proceso judicial, el juez deba tomarla en cuenta de oficio, por tratarse de un asunto de interés público, incluso si ésta no es alegada por el congresista. De otro lado, la inviolabilidad es perpetua, esto es, el parlamentario o congresista escapa a cualquier persecución judicial por sus votos y opiniones, incluso después de que ha cesado en sus funciones. Y es natural que sea así, ya que si la función de la figura es asegurar la libertad de opinión del congresista, es obvio que ésta puede verse limitada por el temor a futuras investigaciones en su contra, por haber votado u opinado de determinada manera. En tercer término, la inviolabilidad genera una irresponsabilidad jurídica general, (lo cual explica que a veces la figura sea conocida como "irresponsabilidad parlamentaria"), por cuanto el congresista escapa no sólo a las persecuciones penales sino también a cualquier eventual demanda de naturaleza civil por los votos u opiniones formulados en ejercicio de sus funciones. 10- La doctrina y la jurisprudencia, tanto nacional como comparada, coinciden también en señalar los alcances o, si se quiere, el ámbito material, en donde opera esta institución, ya que es claro que ésta es (i) específica o exclusiva, pero al mismo tiempo es (ii) absoluta. Así, la inviolabilidad es específica por cuanto la Constitución actual, como la anterior, precisan que esta garantía institucional cubre exclusivamente los votos y opiniones emitidos en ejercicio del cargo, por lo cual, como bien lo señala José María Samper al comentar los alcances de esta figura en la Constitución de 1886, cuyo sentido es idéntico al actual, "lo que sale de la esfera de la opinión y del voto, y lo que no se hace en ejercicio del cargo, no asegura ni debe asegurar la inviolabilidad porque no está fundado en razones de necesidad y justicia"[29]. Esto significa que una actuación de un senador o representante se encuentra cubierta por la inviolabilidad sólo si cumple con las siguientes dos condiciones: de un lado, que se trate de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto parlamentario. De otro lado, la opinión debe ser emitida en el ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios, cuando actúe como un simple ciudadano. Conforme a lo anterior, es claro que una agresión física hecha por un senador en el Congreso está sujeta a las correspondientes sanciones penales, sin que el representante del pueblo pueda alegar ninguna inviolabilidad, por cuanto no se trata de votos ni de opiniones sino de otras actuaciones. Igualmente, si un Representante, en su campaña para ser reelecto, formula afirmaciones injuriosas contra una determinada persona, podría incurrir en responsabilidad penal o civil, ya que la opinión no fue manifestada en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. En ese mismo orden de ideas, la doctrina y la jurisprudencia comparadas coinciden en que los tráficos de influencia, o la aceptación de sobornos de parte de un congresista, tampoco quedan cubiertos por la inviolabilidad parlamentaria, pues no sólo son extraños a las funciones del Congreso sino que, además, son actos materiales diversos a la emisión de un voto o de una opinión[30]. Por ejemplo, en Estados Unidos, la Corte Suprema de ese país, que en general ha defendido con vigor la absoluta irresponsabilidad de todos los votos y opiniones de los congresistas, ha considerado que no desconoce la inviolabilidad, el que un senador sea condenado por haber recibido un soborno, ya que obviamente esa conducta no forma parte de las funciones parlamentarias[31]. Es más, en estos eventos, la inviolabilidad parlamentaria pierde su sentido ya que ésta busca proteger la independencia e integridad de la formación de la voluntad colectiva del Congreso, la cual se ve precisamente afectada por la influencia de dineros o dádivas que impiden que los representantes y senadores actúen consultando la justicia y el bien común (CP art. 133). “11- Finalmente, si bien la inviolabilidad es específica, pues sólo cubre los votos y opiniones en ejercicio del cargo, también es absoluta, ya que sin excepción todos los votos y opiniones emitidos en el proceso de formación de la voluntad colectiva del Congreso quedan excluidos de responsabilidad jurídica. Este carácter absoluto se explica tanto por razones literales como históricas y finalísticas. Así, de un lado, el artículo 185 de la Carta no establece ninguna excepción, pues protege las opiniones y votos emitidos por los congresistas en ejercicio de sus cargos, sin distinguir qué tipo de función se encuentra cumpliendo el senador o representante en cuestión. De otro lado, en los debates de la Asamblea Constituyente sobre esa norma, en ningún momento se planteó la posibilidad de limitar esa inviolabilidad según el tipo de función ejercido por el senador o el representante. Así, tanto la comisión como la plenaria consideraron que esa garantía debía ser absoluta[32]. La única limitación que se quiso establecer fue en relación con las ofensas de carácter calumnioso, pero la propuesta no fue aceptada[33]. Por consiguiente, el examen de los antecedentes de la disposición permiten concluir que la Asamblea Constituyente consagró una inviolabilidad absoluta. Finalmente, desde el punto de vista conceptual, esta figura pretende proteger de manera general la libertad e independencia del Congreso, por lo cual es natural que se proyecte a todas las funciones constitucionales que desarrollan los senadores y representantes, tal y como lo reconoce uniformemente la doctrina comparada” [34]. En el mismo sentido la Corte en la Sentencia SU-786 de 1999[35], igualmente en relación con el caso allí estudiado[36], reiteró claramente que la inviolabilidad establecida en el artículo 185 superior no puede ser invocada cuando el Congresista no está emitiendo un voto ni expresando una opinión en ejercicio de sus funciones. Dijo la corte lo siguiente: “2. No es aplicable el artículo 185 de la Constitución, sobre inviolabilidad, cuando el Congresista no está emitiendo un voto ni expresando una opinión en ejercicio de sus funciones La garantía de inviolabilidad consagrada en favor de los miembros del Congreso tiene el alcance institucional que esta Corte señaló en su Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999 (Ms.Ps.: Drs. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero): (…) (fundamentos 7 a 9) (…) En la misma providencia se puso de presente que la actuación de un Senador o de un Representante se encuentra cubierta por la inviolabilidad "sólo si cumple con las siguientes dos condiciones: de un lado, que se trate de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto parlamentario. De otro lado, la opinión debe ser emitida en el ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios, cuando actúe como un simple ciudadano". Es indispensable subrayar, entonces, que el campo objeto de la inviolabilidad está nítidamente definido en la propia Constitución, de modo que no comprende las actuaciones, decisiones o actos de los congresistas cuando no se trate de opiniones o votos, o cuando no se hayan pronunciado las unas o emitidos los otros por fuera del ejercicio de su cargo. Es evidente, entonces, que no todo lo que hace un miembro del Congreso, aun dentro del ámbito propio de su función, está amparado por la inviolabilidad, y que, en esa medida, la actividad que desarrolla puede ser materia de indagación y proceso penal, aunque dentro del fuero constitucional que radica la competencia respectiva en la Corte Suprema de Justicia. En ese orden de ideas, no excede el campo de sus atribuciones la Corte Suprema cuando inicia el trámite correspondiente a denuncias formuladas contra congresistas cuando ellas recaen sobre actuaciones que, en sí mismas, no son constitutivas de votos emitidos o de opiniones manifestadas en ejercicio de sus funciones.”[37] 3.3.3.2 Cabe destacar igualmente que la Corte ha precisado que la inviolabilidad no puede entenderse amparando conductas delictivas que se cometan por fuera del preciso marco señalado para la inviolabilidad, a saber los votos y opiniones de los congresistas en el ejercicio del cargo. Así en la Sentencia C-245 de 1996[38] dijo al respecto la Corte lo siguiente: “Es evidente que si se interpreta la inviolabilidad del voto en el sentido de que ésta ofrece al congresista una suerte de inmunidad judicial y disciplinaria total, no sería posible identificar ni sancionar las desviaciones más aleves al recto discurrir del principio democrático y serían sus propias instituciones las que brindarían abrigo a su falseamiento. La clara determinación de la responsabilidad de los congresistas por los conceptos indicados, define el umbral de su inviolabilidad, la que no puede legítimamente aducirse con el objeto de escudar faltas penales o disciplinarias, o establecer condiciones y mecanismos, a través del reglamento, que impidan investigar si el comportamiento del congresista -en el momento decisivo de su actividad que se confunde con la emisión de su voto-, se ciñó a los mandatos imperativos de la Constitución y de la ley penal y disciplinaria” [39]. Ahora bien cabe señalar que la Corte en la sentencia SU- 047 de 1999, para el análisis del caso allí estudiado, hizo énfasis en que la inviolabilidad a que alude el artículo 185 superior si bien protege todos los votos y opiniones del congresista en ejercicio de sus funciones frente a los cuales en sí mismos no cabe ejercer la acción penal, ello no impide que se persigan conductas como por ejemplo, el tráfico de influencias, o la violación del régimen de incompatibilidades, como tampoco impide la imputación de responsabilidades, incluidas las penales, por las demás actuaciones de los parlamentarios en desarrollo de sus funciones. Dijo la Corte en esa ocasión lo siguiente: “Inviolabilidad y conductas delictivas. 12- Con todo, y relacionado directamente con el asunto por decidir en el presente caso, algunos podrían objetar -como lo hacen los magistrados de la Corte Suprema- que no es admisible que la inviolablidad de los parlamentarios sea absoluta, ya que ésta no puede cubrir asuntos delictuales, por cuanto no sólo todos los ciudadanos colombianos, incluídos los congresistas, deben respetar la Constitución y la ley sino que, además, los senadores y representantes son servidores públicos, por lo cual también deben responder por la omisión y extralimitación en sus funciones (CP arts. 4 y 6). Además, según esta objeción, no es cierto que en nuestro ordenamiento jurídico los congresistas sean absolutamente inviolables o irresponsables cuando ejercen sus atribuciones, por cuanto la propia Constitución precisa que incurren en diversos tipos de responsabilidades en el ejercicio de su cargo. Por ejemplo, la Carta establece que los congresistas son investigados por la Corte Suprema por los delitos cometidos en relación con sus funciones (CP art. 235 Parágrafo) y sienta que perderán su investidura por violación del régimen de conflicto de intereses o de incompatibilidades, o por tráfico de influencias o por la indebida destinación de dineros públicos (CP art. 183). 13- La Corte Constitucional considera que la anterior objeción se fundamenta en premisas ciertas pero extrae conclusiones equivocadas. El análisis de esta objeción permitirá entonces a esta Corte precisar el alcance de la inviolabilidad parlamentaria. Así, es indudable que la regla general en cualquier Estado de derecho (CP art. 1º) es la responsabilidad de todos los servidores públicos por el ejercicio de sus funciones (CP art. 6); sin embargo, no es lógico extraer de ese postulado la conclusión equivocada de que la inviolabilidad de los congresistas no puede cubrir conductas delictivas, por cuanto esa argumentación deja de lado un hecho elemental que la invalida, y es el siguiente: la inviolabilidad es precisamente una excepción a la regla general de la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares. En efecto, precisamente lo que pretende este mecanismo es que ni los jueces, ni las otras ramas del poder, puedan perseguir ciertos discursos o afirmaciones, que si hubieran sido pronunciados por un particular o por otro servidor público, podrían configurar delitos de injuria, calumnia, apología del delito o similares. Esa es precisamente la función de la figura, ya que, como dice Pizzorusso, “la irresponsabilidad por las opiniones y votos expresados se sustancia en una eximente en cuya virtud la acción realizada, aunque se corresponda con un supuesto delictivo (p ej, difamación, injuria, etc) no resulta punible o no es, para algunos, constitutiva de delito”[40]. Esto fue muy claro, además, en los debates en la Asamblea Constituyente, ya que la ponencia sobre el estatuto del congresista, claramente estableció que la inviolabilidad era “necesaria para evitar que los debates políticos se impidan mediante acciones penales por difamación y calumnia.[41]” Por consiguiente, afirmar que la inviolabilidad no cubre hechos delictivos implica desconocer el sentido mismo de la figura y equivale simplemente a ignorar el mandato perentorio establecido por el artículo 185 de la Carta, según el cual, "los congresistas son inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo", pues si tal disposición se refiriera a hechos lícitos, carecería de sentido y no podría evaluarse como una garantía. Sería como decir que a los congresistas no se les puede sancionar por hechos que no sean delictivos, lo que es predicable de cualquier persona. Sin embargo, el hecho de que la inviolabilidad impida la configuración de conductas delictivas cuando un congresista emite un voto o una opinión en ejercicio de sus funciones no significa que los senadores y los representantes no puedan cometer otros delitos o incurrir en otras responsabilidades en el desempeño de su cargo. En efecto, como ya se señaló, si la actuación del congresista es en ejercicio del cargo pero no consiste en la emisión de un voto o de una opinión, entonces su conducta cae bajo la órbita del derecho común. La peticionaria se equivoca entonces cuando sostiene que la inviolabilidad implica que los congresistas no pueden cometer nunca delitos en ejercicio de sus funciones. Es obvio que pueden hacerlo, ya que la Constitución no ha consagrado una irresponsabilidad total del parlamentario sino una inviolabilidad absoluta pero específica. Es absoluta pues protege todos los votos y opiniones del congresista en ejercicio de sus funciones, pero es específica, ya que no impide el establecimiento de responsabilidades, incluso penales, por las otras actuaciones de los parlamentarios en desarrollo de sus funciones. Por ende, no existe contradicción sino perfecta complementariedad entre los artículos 183, 185, 186 y 235 de la Carta, que deben entonces ser interpretados de manera sistemática,...