Sentencia C-1173 de 2005

C-1173-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1173/05 COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Elementos COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-No configuración/COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO-No configuración El Procurador General de la Nación y uno de los intervinientes plantean que el inciso tercero del numeral 11.6 del artículo 11, y el numeral 29.13 del artículo 29 del Decreto 780 de 2005, así como el artículo 20 del Decreto 790 de 2005 reproducen en términos casi idénticos el contenido material del parágrafo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998, y como consecuencia de ello concluyen que se ha presentado el fenómeno de la cosa juzgada material. No obstante, el parágrafo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998 no fue invalidado sino que fue declarado exequible en la sentencia C-942 de 2003. El ámbito de aplicación del parágrafo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998, es el de la carrera especial del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. El estudio de seguridad de carácter reservado en ese caso se hace a todos los concursantes, antes de la conformación de la lista de elegibles. En el caso del Decreto 780 de 2005, el estudio de inteligencia se realiza en dos circunstancias diferentes: (i) a quienes hayan sido seleccionados en el concurso de méritos y luego de conformada la lista de elegibles, pero antes de que se expida la resolución de nombramiento en período de prueba; y (ii) a quienes ya se encuentran vinculados a la carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En cuanto al Decreto 790 de 2005, el estudio de inteligencia se realiza antes de que se expida la resolución de nombramiento en período de prueba, a quienes hayan sido seleccionados en el concurso de méritos y, como resultado de ello, hagan parte de la lista de elegibles. Por lo anterior, no se está ante el fenómeno de la cosa juzgada material en sentido estricto, expresamente regulada en el artículo 243 inciso 2 de la Constitución. Tampoco se encuentra esta Corporación ante una cosa juzgada material en sentido lato, pues a pesar de regular materias similares, no se trata de la reproducción de un texto declarado exequible previamente. A pesar de lo anterior, las sentencias de la Corte en la materia constituyen un precedente aplicable al caso bajo estudio. CARRERA ADMINISTRATIVA-Principios constitucionales que rigen SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio del mérito como factor determinante para ingresar y permanecer en ella CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Finalidad CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-No empleo de factores de evaluación subjetivos o irrazonables RETIRO DE EMPLEADOS DE CARRERA-Causas LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación de causales de retiro RETIRO DEL SERVICIO POR INFORME RESERVADO-Línea jurisprudencial RETIRO DEL SERVICIO DE PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Por razones relacionadas con proceso de depuración y moralización RETIRO DISCRECIONAL DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LA POLICIA-Por recomendación del Comité de Evaluación RETIRO DE EMPLEADOS DE CARRERA DEL DAS-Por informe reservado RETIRO DEL SERVICIO DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE MINDEFENSA, FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Por informe reservado RETIRO DEL SERVICIO POR INFORME DE INTELIGENCIA RESERVADO-Necesidad de examinar la función desempeñada y el grado de confiabilidad del empleado de carrera CARRERA ADMINISTRATIVA-Improcedencia del retiro o desvinculación de aspirantes de concursos públicos por razones subjetivas CARRERA ADMINISTRATIVA-Solo por razones objetivas puede el nominador descartar al aspirante que obtuvo el mejor puntaje RESERVA MORAL EN CARRERA JUDICIAL-Improcedencia CARRERA ADMINISTRATIVA-Aplicación del criterio de objetividad para la desvinculación de un funcionario o remoción de un aspirante Justificaciones personales fundadas en criterios discriminatorios, tales como consideraciones de origen social, político, familiar, creencias religiosas, factores raciales, opciones sexuales, o cualquier otra objeción basada en prohibiciones constitucionales, desconoce los criterios de objetividad que se exigen para la desvinculación de un funcionario o remoción de un aspirante de la carrera administrativa, y constituyen razones contrarias a la Carta y no avaladas por ella. La objetividad requiere que la persona o el cuerpo colegiado que toma la determinación de retiro o exclusión, acorde con las normas correspondientes, lo haga con fundamento en una base fáctica idónea y cierta, o sea, hechos reales comprobados o comprobables que deben ser dados a conocer al funcionario o interesado, quien, además, debe ser escuchado en descargos. A su vez, las razones de la desvinculación o exclusión de la carrera, deben ser suficientes para demostrar que la permanencia o la designación de un candidato, resulta inconveniente o incluso perjudicial, para la entidad correspondiente. ACTO ADMINISTRATIVO DE DESVINCULACION O EXCLUSION DE LA LISTA DE ELEGIBLES-Motivación DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN RETIRO DEL CARGO POR RESERVA MORAL-Deber de motivar acto administrativo CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-No motivación del acto de retiro que tuvo como base informe de inteligencia de carácter reservado PRINCIPIO DE PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Motivación del acto ACTO ADMINISTRATIVO-Excepción al principio de motivación EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Acto de desvinculación no requiere motivación FLEXIBILIZACION DEL REGIMEN DE CARRERA-Servidores públicos que desarrollan labores relacionadas con la seguridad del Estado o la seguridad ciudadana ASCENSO EN FUERZAS MILITARES-Inconstitucionalidad de la reserva legal del acto administrativo que lo decide y del secreto de los documentos que lo soportan ESTUDIO DE SEGURIDAD RESERVADO-Necesidad de comunicar al interesado las razones de exclusión de la lista de elegibles ESTUDIO DE SEGURIDAD RESERVADO-Carácter reservado solo aplica para terceros RESERVA LEGAL DE INVESTIGACION PRELIMINAR EN PROCESOS DISCIPLINARIOS Y FISCALES-Sólo hasta la práctica de pruebas RESERVA LEGAL DE INFORME DE SEGURIDAD-Diferencias frente a la reserva sobre los motivos que condujeron a una determinada decisión PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Excepciones DESVINCULACION O EXCLUSION DE LA LISTA DE ELEGIBLES POR INFORME DE SEGURIDAD RESERVADO-Condiciones para que proceda/DESVINCULACION O EXCLUSION DE LA LISTA DE ELEGIBLES POR INFORME DE SEGURIDAD RESERVADO-Protección de los derechos de defensa y contradicción de los afectados En casos de desvinculación o exclusión de la lista de elegibles en virtud de estudios desfavorables de seguridad de carácter reservado, la facultad discrecional para realizar tal desvinculación, exige, en protección a los derechos de defensa y contradicción de los afectados: (i) Que el análisis de seguridad sea objetivo y no fruto de decisiones eminentemente subjetivas o infundadas. (ii) Que se informe a los afectados de las razones objetivas que justifican la separación de sus cargos o su exclusión del concurso. Las razones deben demostrar la inconveniencia o incluso el perjuicio o peligro real derivado de la permanencia de la persona en la institución. (iii) Que la decisión en contra del funcionario o el aspirante sea motivada en los términos del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, salvo en los casos en que frente a regímenes especiales o sistemas específicos de carrera, se haya admitido constitucionalmente la no motivación. (iv) En lo concerniente a informes de seguridad, la reserva sobre su contenido se limita a los terceros. El informe le es plenamente oponible al funcionario afectado, quien podrá conocer dicha información y controvertirla cuando sea invocada en su contra dentro de un proceso administrativo, penal o disciplinario. (v) Con todo, la reserva de la información puede ser mantenida durante un período específico de tiempo, no indefinido, aún en contra del mismo afectado, para asegurar los fines de la investigación o prevenir la comisión de delitos, pero superadas estas circunstancias o concluida la etapa procesal que señala la reserva, se deberá garantizar al afectado que lo solicite la posibilidad de conocer y controvertir dicha información. REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA-Origen constitucional REGIMEN ESPECIAL DE CARRERA-Configuración legal REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Proceso de selección REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Causales de retiro REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Realización de estudio de seguridad/ DESVINCULACION O EXCLUSION DE LA LISTA DE ELEGIBLES POR INFORME O ESTUDIO DE SEGURIDAD RESERVADO-Motivación de acto administrativo Para la Corte, la realización del estudio de seguridad en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República resulta relevante para la seguridad interna de la entidad, independientemente del cargo al cual se refiere el estudio, de su nivel, de sus funciones específicas o del lugar en que deba realizarse. Por ello, en el evento previsto en el artículo 11.6 cuestionado, resulta razonable permitir que se impida el acceso a la carrera administrativa del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a quienes, a pesar de haber sido seleccionados, no cumplan con esas condiciones mínimas de seguridad. Igualmente, en el evento regulado por el artículo 29.13, resulta razonable permitir la desvinculación del funcionario de carrera luego de que un informe de seguridad de carácter reservado señale que éste ha dejado de cumplir con las condiciones mínimas de seguridad exigidas. Ahora bien, en cuanto al debido proceso y a las garantías para los afectados, el artículo 29.13 del Decreto 780 de 2005, establece que el acto administrativo mediante el cual se desvincula al funcionario de carrera, es un acto administrativo no motivado. El artículo 11.6 del mismo decreto, que excluye al aspirante de la lista de elegibles, por su parte, guarda silencio sobre el particular. En este caso, si bien las exigencias de seguridad justifican razones adicionales a las generales de carrera para la desvinculación o exclusión de los funcionarios o aspirantes en el Departamento Administrativo de la Presidencia, no hay argumentos suficientes que acrediten de manera determinante la afectación directa y explícita de la seguridad del Estado al punto de impedir al afectado ejercer su derecho de defensa y contradicción apelando a la motivación de los actos correspondientes. En efecto, los requerimientos de “afectación directa a la seguridad ciudadana o del Estado” señalados por la jurisprudencia, o de pertenencia indiscutible al círculo de confianza del Presidente, no se extienden necesariamente a todo el personal de carrera de ese Departamento. Por lo tanto, la Corte declarará inexequible la expresión “Este acto administrativo no será motivado”, contenida en el artículo 29.13 del Decreto 780 de 2005 y condicionará la exequibilidad del inciso tercero del artículo 11.6 en este particular aspecto, a la motivación del acto, en los términos del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo. RESERVA LEGAL DE INFORME DE SEGURIDAD-No le es oponible al perjudicado REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL-Realización de estudio de seguridad antes del acto de nombramiento en periodo de prueba El Decreto 790 de 2005 regula de manera detallada el procedimiento para la provisión de empleos y establece en su artículo 20 la realización de un estudio de seguridad, en las siguientes condiciones: (i) cobija a quien haya sido seleccionado por concurso de méritos, (ii) antes de la expedición de la resolución de nombramiento en período de prueba. Si el estudio resulta desfavorable, no podrá efectuarse el nombramiento y se excluirá su nombre de la lista de elegibles. Encuentra la Corte que la posibilidad de una eventual afectación de la seguridad aérea y aeroportuaria, justifica la aplicación de esta disposición. Ya sea que se trate de un empleo administrativo o de apoyo misional, los riesgos, en especial para la seguridad ciudadana, justifican que la persona seleccionada mediante concurso de méritos, pueda ser excluida de la lista de elegibles para cargos de carrera en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil, y no pueda ser nombrada en período de prueba, cuando así lo indique un informe de seguridad reservado. RETIRO DEL SERVICIO POR INFORME DE SEGURIDAD RESERVADO-Válido siempre y cuando se respete el debido proceso y la oportunidad de defensa del afectado/ESTUDIO DE SEGURIDAD RESERVADO-Debe fundarse en argumentos neutrales, derivados de hechos objetivos, ciertos, específicos y relevantes El retiro discrecional de la carrera de ciertos funcionarios con base en información reservada, como puede ocurrir con los informes o estudios de seguridad desfavorables, es válido constitucionalmente, siempre que se respete el debido proceso y la oportunidad de defensa del servidor público. Por lo tanto, las normas acusadas, contenidas en los numerales 11.6 del artículo 11, y 29.13 del artículo 29 del Decreto 780 de 2005 y el artículo 29 del Decreto 790 de 2005, se declararán exequibles, en el entendido de que: (i) el estudio de seguridad realizado por las autoridades competentes se funde en razones neutrales derivadas de hechos objetivos, ciertos, específicos y relevantes, que muestren que se pondría en peligro o se lesionaría la seguridad de las personas que laboran en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, o la seguridad ciudadana; (ii) en el acto administrativo correspondiente, se debe dar aplicación al inciso primero del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, esto es, antes de su expedición, debe haberse dado oportunidad al afectado de conocer y expresar sus opiniones sobre dicho estudio y las pruebas disponibles, además de que el acto debe ser motivado. Referencia: expediente D-5770 Actora: Marcela Patricia Jiménez Arango Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del numeral 11.6 del artículo 11, y el numeral 29.13 del artículo 29 del Decreto 780 de 2005, por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y contra el inciso primero del artículo 20 del Decreto 790 de 2005, por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango demanda los artículos 11.6, inciso final, y 29.13 del Decreto Ley 780 de 2005. Igualmente demanda el artículo 20 del Decreto Ley 790 de 2005. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, con los apartes demandados subrayados: Decreto 780 de 2005 (marzo 17) Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (...) Artículo 11. Etapas del proceso de selección. El proceso de selección del sistema específico de carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República comprenderá las siguientes etapas: 11.1. Convocatoria: El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o en quien delegue, convocará a concurso. La convocatoria es la norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la Entidad como a los participantes. Una vez iniciada la inscripción de aspirantes no podrán cambiarse sus condiciones, salvo en aspectos como sitio y fecha de recepción de inscripciones, fecha, hora y lugar en que se llevará a cabo la aplicación de las pruebas. 11.2. Divulgación: La convocatoria y sus modificaciones se publicarán a través de los medios que garanticen su conocimiento y permitan la libre concurrencia de acuerdo con lo establecido en el reglamento. 11.3. Reclutamiento: Esta fase tiene como objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúnan los requisitos para el desempeño del empleo objeto del concurso y cumplan con las condiciones de seguridad requeridas por la Entidad. 11.4. Pruebas o instrumentos de selección: Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, la idoneidad y adecuación del aspirante y establecer una clasificación de los mismos respecto a las competencias y calidades requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo. La valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros previamente determinados y fijados por el Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los procesos de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de las personas que indique el Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 11.5. Lista de elegibles: Con base en los resultados del concurso y con quienes lo hayan aprobado, se conformará una lista de elegibles en estricto orden de mérito cuya vigencia será de dos (2) años. Previo concepto favorable del Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, esta vigencia podrá prorrogarse hasta por un término igual. Los empleos objeto de la convocatoria serán provistos con quien ocupe el primer puesto en la lista de elegibles y en estricto orden descendente. La no aceptación de la designación causa la exclusión automática e inmediata de la lista de elegibles. Las listas de elegibles podrán ser utilizadas para proveer vacantes en el mismo cargo o en otros iguales, similares o de inferior jerarquía siempre y cuando se cumplan los requisitos y las exigencias que el Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República establezca. Para la provisión definitiva de los cargos de carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República única y exclusivamente se utilizará la lista de elegibles que para el efecto conforme la Entidad. 11.6. Período de prueba: La persona seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba por el término de seis (6) meses. En cualquier momento durante este tiempo y al vencimiento del mismo, el empleado será evaluado en su desempeño laboral. La evaluación final deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento de dicho término y durante el mismo se mantendrá la vinculación del empleado. Aprobado el período de prueba, por obtener calificación satisfactoria en el desempeño laboral, el empleado adquiere los derechos de carrera y deberá ser inscrito en el Registro del Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En caso contrario, y una vez en firme la respectiva calificación, se producirá su retiro definitivo del servicio. Antes de la expedición de la resolución de nombramiento en período de prueba, se efectuará al seleccionado un estudio de seguridad de carácter reservado, que de resultar desfavorable será causal para que no pueda efectuarse el nombramiento y sea excluido de la lista de elegibles.” (...) “Artículo 29. Causales de retiro. El retiro del servicio de los empleados de carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se produce por las causales enumeradas a continuación y conlleva el retiro de la carrera y la pérdida de los derechos de la misma, salvo en los casos señalados en la Ley 909 de 2004 http://lexbase/normas/leyes/2004/L0909de2004.htm: 29.1. Por razones del buen servicio cuando se afecte gravemente el mismo, mediante acto administrativo motivado. 29.2. Por renuncia regularmente aceptada. 29.3. Por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez. 29.4. Por invalidez absoluta. 29.5. Por llegar a la edad de retiro forzoso. 29.6. Por supresión del empleo. 29.7. Por destitución, desvinculación o remoción como consecuencia de investigación disciplinaria. 29.8. Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo. 29.9. Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para desempeñar el empleo. 29.10. Por orden o decisión judicial. 29.11. Por calificación insatisfactoria en cualquier momento del período de prueba. 29.12. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento como consecuencia de calificación no satisfactoria en la valoración del desempeño laboral. 29.13. Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, cuando como resultado de un estudio de seguridad de carácter reservado se establezca que no cumple con las condiciones mínimas de seguridad que se exige al personal que labora en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, realizado por la Secretaría de Seguridad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o quien esta indique o admita. Este acto administrativo no será motivado. 29.14. Por las demás que determinen la Constitución Política y la ley, motivada cuando haya obtenido calificación no satisfactoria como resultado de la valoración del desempeño laboral.” Decreto 790 de 2005 (Marzo 17) Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil. “Artículo 20. Estudio de seguridad. Previa la expedición del acto administrativo de nombramiento en período de prueba, para la provisión de los empleos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, se efectuará al seleccionado un estudio de seguridad de carácter reservado, que de resultar desfavorable será causal para que no se efectúe el nombramiento y sea excluido de la lista de elegibles.” III. LA DEMANDA La accionante solicita a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de las normas demandadas por ser violatorias de los artículos 1, 29, 40-7, y 125 de la Constitución. Para la demandante, la derogada Ley 443 de 1998 que se refería a los concursos en el Ministerio de Defensa Nacional, consagraba una norma similar a la contenida en las disposiciones demandadas. Dicha norma de la ley 443 de 1998 fue declarada condicionalmente constitucional por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-942 de 2003. Según la accionante, ese entendimiento condicional de la norma “no lo recogió el ejecutivo en su función de legislador extraordinario”. Mucho menos cuando la norma contenida en el artículo 29.13 del Decreto 780 de 2005 establece que el acto administrativo mediante el cual se declara la insubsistencia luego del estudio de seguridad de carácter reservado no debe ser motivado. La demandante argumenta que a través de este acto administrativo no motivado, previa la realización de un estudio de seguridad con carácter reservado, las entidades administrativas del Estado en cuestión manifiestan su voluntad de i) no efectuar el nombramiento: ii) eliminar de la lista de elegibles al concursante y iii) declarar la insubsistencia del nombramiento provisional. Según la demandante, el hecho que se pueda dejar de efectuar el nombramiento, eliminar de la lista de elegibles o declarar la insubsistencia, con base en un estudio de seguridad de carácter reservado, es contrario “a la Carta Fundamental, pues infringe el principio de la dignidad humana (artículo 1, CP), el derecho de defensa y el debido proceso (artículo 29, CP), la posibilidad de acceder a cargos públicos como ejercicio de derechos políticos (artículo 40 – 7, CP) e infringe igualmente el canon 125 pues el concurso no será público, sino que se torna en “privado” y “reservado”.” A juicio de la demandante es contrario a los postulados de un Estado Social de Derecho que existan “sanciones” como la eliminación y la exclusión del trámite del concurso público de méritos, así como la declaratoria de insubsistencia, frente a los cuales el ciudadano no pueda defenderse. En ese caso, las causas y las razones de las sanciones serían completamente desconocidas para el afectado si se tiene en cuenta que se imponen a través de un acto administrativo sin motivación (en el evento del artículo 29.13 del Decreto 780 de 2005). Señala la accionante que el artículo 29 de la Constitución consagra “el derecho a conocer las pruebas de cargo y el derecho a controvertirlas”. Dicha norma del artículo 29 de la Constitución Política se vería vulnerada y que “las decisiones sin posibilidad de controversia son propias de un Estado totalitario y, por lo mismo, inadmisibles en un Estado de Derecho”. Se argumenta en la demanda también que la ocultación de las pruebas al interesado afecta su dignidad además de poder ser usada como mecanismo para discriminar y eliminar “sin justificación alguna” a personas previamente inscritas en un concurso público de méritos. Inclusive, con dichas pruebas ocultas, se puede declarar la insubsistencia cuando ya habían sido nombradas para el cargo. A juicio de la demandante, si los concursos son públicos, como lo ordena el artículo 125 de la Constitución, “no puede haber aspectos vedados, privados o reservados para los concursantes”. Adicionalmente, argumenta que el carácter reservado de las pruebas de seguridad vulnera el debido proceso “pues es absolutamente imposible defenderse de lo que no se conoce”. Considera la demandante que se vulnera el debido proceso y el derecho de defensa de los concursantes, “cuando ni siquiera se conocen las razones de la decisión de la administración pública”, dado que el acto es inmotivado. Para la accionante, la Administración no sólo se reserva los resultados del estudio de seguridad sino que también se reserva las razones de su decisión. De esta manera el ciudadano sólo podría acudir a “especulaciones” para efectos de una eventual demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Menciona la demandante que la falta de motivación del acto administrativo no permite controvertirlo ni a través de los recursos de vía gubernativa, ni a través de una demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa. IV. INTERVENCIONES 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República Camilo Alfonso Ospina Bernal, actuando en calidad de Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, intervino en el proceso para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de los artículos 11 numeral 11.6 y 29 numeral 29.13 del Decreto 780 de 2005. Los argumentos en que basa su petición son los siguientes. Sostiene el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República que la determinación del estudio de seguridad reservado, como requisito previo para el nombramiento de carácter provisional y para mantenerse en la lista de elegibles “es cosa juzgada constitucional y por ende, la Corte Constitucional deberá atenerse a lo resuelto en la sentencia C–942 del 15 de octubre de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra”. Estima que no se presenta la violación de una norma constitucional en los artículos demandados puesto que la misma Carta Política en su artículo 125 permite que el retiro de los empleos en los órganos y entidades del Estado se puede dar adicionalmente a la calificación no satisfactoria, por “las demás causales previstas en la Constitución y o en la Ley.” Lo anterior puesto que dada la naturaleza particular de las funciones que algunos servidores públicos ejercen, se hace necesaria la expedición de “estatutos especiales de carrera, en los cuales se autoriza al nominador para declarar la insubsistencia del cargo, por motivos diferentes a la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y por violación al régimen disciplinario, de acuerdo con las necesidades particulares de la respectiva entidad pública.” Resalta que el artículo 125 Superior prevé que en la ley se pueden establecer causales adicionales a la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo y a la violación al régimen disciplinario. “Corresponde a la órbita de configuración legislativa determinar bajo qué criterios de proporcionalidad y razonabilidad se ha de desarrollar la política del Estado en materia del manejo de personal y el establecimiento de las causales del retiro del servicio (…) todo con la previsión constitucional incorporada en el artículo 125 de la Carta”. Considera que en cuanto a la declaratoria de insubsistencia del cargo de carrera, con fundamento en el estudio de seguridad posterior al proceso de selección, no sólo el artículo 125 de la Constitución lo autoriza sino que la misma Corte Constitucional mediante sentencia C–048 de 1997, MP. Hernando Herrera Vergara, dispuso que respecto de ciertos cargos, el legislador puede señalar los empleos que por su naturaleza sean susceptibles de retiro discrecional, por razones de seguridad. Sostiene que la imposición de requisitos para el acceso y mantenimiento en un cargo de carrera administrativa en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, no es violatorio de la dignidad humana si se tiene en cuenta que esta entidad tiene una naturaleza especial. Esto permite que se exijan “mayores calidades personales, profesionales y morales de los individuos que a este ente van a acceder, por las funciones que la misma Ley le asigna y por la cercanía con el Primer Mandatario de la Nación.” Finalmente, sostiene que no se presenta una vulneración al derecho a la defensa y al debido proceso si se tiene en cuenta que desde que inicia la posibilidad de acceder a un cargo en carrera administrativa, “el aspirante tiene conocimiento de la legislación que ampara la facultad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República de ordenar el estudio de seguridad” y que “serán los datos específicos y primarios aportados por dicho aspirante y los registros de sus calidades personales y profesionales” los que finalmente terminarán aportando los criterios para la selección y no “circunstancias secretas para el participante en el concurso”. 2. Departamento Administrativo de la Función Pública Ramón González González, en calidad de apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, intervino en el proceso para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Estima que el Departamento Administrativo de la Función Pública, por mandato de la Ley 55 de 1990, goza de una naturaleza especial, por lo cual cuenta con una estructura y nomenclatura de sus empleos y dependencias acorde con la misma. Lo anterior incluye “regímenes especiales en materia presupuestal, fiscal, administrativa, contractual, salarial y prestacional” para poder cumplir con sus objetivos y finalidades. Sostiene que el Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, requiere para el desarrollo de sus funciones de la colaboración de personas “idóneas, competentes y confiables, tanto en su seguridad personal como en la seguridad administrativa y ejecutiva que le compete como primer magistrado de la Nación”. En relación con la naturaleza jurídica, objetivos y funciones de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil – Aerocivil, a ésta le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil y coordinar las relaciones de ésta con la aviación del Estado, reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país y proporcionar seguridad a la aeronavegación y a los aeropuertos. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública argumenta que el estudio de seguridad de carácter reservado no tiene otra finalidad que “buscar la seguridad del Presidente de la República y asegurar el cumplimiento de las actividades que la Constitución y la Ley le han asignado al ejecutivo.” Agrega que actualmente la seguridad del Estado se ve constantemente amenazada por “grupos extremistas al margen de la ley que ponen en riesgo a las entidades del Estado más vulnerables y a sus gobernantes, por lo que un estudio de seguridad con carácter reservado es un mecanismo válido de descalificación del concursante, cuando de un estudio objetivo se comprueba que ha incurrido en conductas que pueden afectar la seguridad de la entidad, aunque haya obtenido el mayor puntaje en reconocimiento y experiencia. Apoyándose en la sentencia C-942 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, sostiene que “tratándose de entidades que manejan información catalogada como reservada o confidencial, como ocurre con las instituciones encargadas de la seguridad nacional y del orden público, debe primar el interés general sobre el particular” y que por eso los estudios de seguridad no son una sanción sino una “potestad que busca proteger el conglomerado, que no debe lugar a arbitrariedad”. Adicionalmente señala que la Corte Constitucional en la sentencia C-048 de 1997, MP. Hernando Herrera Vergara, reiteró que el artículo 125 de la Constitución Política efectivamente permite la declaratoria de insubsistencia de cargo de carrera como consecuencia de los resultados de un estudio de seguridad posterior al proceso de selección. Agrega que la Corte Constitucional ha reconocido que el legislador en ciertos casos puede señalar los empleos que por su naturaleza sean de retiro discrecional, por razones de seguridad de Estado y cita las C-063 de 1997, C-1037 de 2003, C-404 de 2001, C-475 de 1999. Según el interviniente, “las disposiciones demandadas mantienen como uno de los principios fundamentales de la carrera, la estabilidad de los funcionarios escalafonados (inscritos por mérito, capacidad o idoneidad) en sus cargos, pero que, igualmente garanticen la seguridad y el cumplimiento de las funciones encomendadas.” Estima que si bien la Carta misma establece de manera general en el artículo 125 Superior “que el ingreso al servicio es mediante concurso público abierto, también lo es, que el concursante debe cumplir con los requisitos y condiciones para determinar el mérito y las calidades del aspirante. (…) La autorización que la Constitución le da al legislador para establecer los requisitos y condiciones de ingreso y para establecer causales de retiro del servicio público, se avienen en principios consagrados en la Carta, es decir, deja en manos de la ley la posibilidad de añadir requisitos de ingreso y causales de retiro a las previstas por el constituyente. Por lo tanto, el ingreso y permanencia en el servicio público no pueden considerarse de manera absoluta e inflexible, sino que el Legislador puede establecer los requisitos y condiciones para determinar el mérito y las calidades del aspirante y las causales para disponer el retiro del servicio por razones de interés general del Estado que prevalecen sobre el interés particular.” 3. Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ricardo Álvarez Ospina, en calidad de apoderado de la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, intervino en el proceso para solicitar a la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Los argumentos en que basa su solicitud son los siguientes: Sostiene que “la actividad desarrollada por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, tiene una importancia estratégica para la seguridad del Estado, en la medida que es de su competencia garantizar la seguridad aérea.” Estima que tanto la soberanía como la defensa nacional son tareas para las cuales la colaboración de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es fundamental, dado que a través de dicha entidad se puede hacer un control de la interdicción aérea, permitiendo hacer seguimiento a los vuelos de aeronaves sospechosas, prestando una colaboración valiosa a las autoridades de Policía, Fuerzas Militares, etc. Considera que “por la importancia de sus funciones especializadas, es evidente que dentro del sistema de carrera administrativa, exista un factor importante en la selección del personal. Dicho factor es la confianza.” Sostiene que las excepciones “a la regla general de carrera” pueden tener su origen en la ley, en concordancia con el artículo 125 de la Constitución, sin que ello implique un trato discriminatorio o arbitrario con relación a la facultad nominadora. Dichas excepciones tienen como fundamento la necesidad de que los funcionarios de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil “tengan las más altas calidades, así como la confianza de sus superiores con ocasión del desempeño de sus funciones que están directamente relacionadas con el orden público y la seguridad nacional.” Por esta razón considera que no se vulneran los derechos fundamentales a la dignidad humana, al debido proceso y al derecho a la defensa. Resalta que en la sentencia C-514 de 1994, la Corte reconoció que la razón por la cual el legislador puede excluir del régimen general de carrera cargos adscritos a las dependencias de inteligencia y comunicaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no fue el criterio meramente orgánico, sino que obedeció “a la necesidad de vincular absolutamente confiable dada la naturaleza de las funciones que ejercen en las divisiones de inteligencia y comunicaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, las cuales requieren de absoluta reserva por involucrar asuntos de orden público y de seguridad nacional.” Tal criterio, según el interviniente, es aplicable al caso bajo estudio, dado que “existe un elemento funcional relevante y que se verifica en la actividad aeronáutica desplegada por la Aerocivil, la cual toca directamente con la defensa de la soberanía, la preservación del orden nacional y constitucional.” Finalmente, argumenta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido dos reglas fundamentales sobre esta cuestión: i) que existe una excepción al principio de publicidad “cuando se orientan a la protección de un objetivo constitucionalmente legítimo, como el cumplimiento de los fines del Estado, la protección del derecho a la vida, a la intimidad, a la integridad física, en el marco de los artículos 216, 217 y 218 de la Carta y ii) que la reserva no es absoluta dado que el evaluado puede conocer los documentos que las autoridades realizan en el proceso de evaluación y que consignan “informaciones y juicios de valor acerca de las condiciones personales y profesionales del interesado”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en concepto No. 3869 del 7 de julio de 2005, solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en el numeral quinto de la sentencia C – 942 de 2003 y declarar exequibles los artículos 11 numeral 11.6, inciso tercero y 29, numeral 29.13 del Decreto 780 de 2005 y el inciso primero del artículo 20 del Decreto 790 de 2005. Las razones de su solicitud se enumeran a continuación. En primer lugar, para el Procurador General, el problema jurídico que debe resolver la Corte es el siguiente: “determinar si la realización de un “estudio de seguridad de carácter reservado” que de resultar desfavorable puede ser causal para que se excluya de la lista de elegibles a los funcionarios que se encuentren en período de prueba previamente seleccionados mediante concurso, se declare la insubsistencia mediante acto no motivado del personal que labora en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y no se efectúe el nombramiento y sea excluido de la lista de elegibles empleados de la Aerocivil que se encuentran en período de prueba, infringe el principio de dignidad humana, el derecho de defensa y el debido proceso.” En segundo lugar, para el Ministerio Público se presentó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional dado que la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del parágrafo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998, norma que regulaba los concursos del personal del Ministerio de Defensa Nacional. El contenido de dicha norma era similar al de las normas acusadas en esta oportunidad. Agrega que la Corte Constitucional en sentencia C-872 de 2003 estableció “las excepciones en las cuales los procesos de selección no tienen el carácter de público, haciendo la aclaración que estas excepciones sólo pueden hacer referencia a terceros no involucrados en el proceso, pero no respecto del interesado” y que la reserva no es absoluta dado que el evaluado puede y está en su derecho para conocer las evaluaciones que dieron origen a la actuación administrativa. Sostiene que la Corte Constitucional en las sentencias referenciadas concluyó que el expresión “estudio de carácter reservado” contenida en las normas que en esa ocasión fueron demandadas, “se encontraba en armonía con el ordenamiento constitucional”, si se entiende que dicho estudio no opera para los directamente interesados, que son quienes concursan por los cargos. Es decir, que en esa ocasión, la Corte determinó que las personas que concursan tienen derecho a ser informadas sobre los resultados del concurso y las razones para su exclusión, como es la regla general que rige la carrera. La reserva sólo puede alegarse frente a terceros. Concluye que el contenido de las normas demandadas actualmente es similar al de la norma demandada que fue objeto de examen en la sentencia C-942 de 2003, “en la que además la Corte Constitucional se pronunció sobre los mismos cargos que aquí propone la ciudadana”, y que por ende deben ser declaradas exequibles en el entendido de que la reserva no aplica para el concursante sino que debe entenderse únicamente oponible a terceros. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia. 2. Problemas jurídicos En el asunto bajo estudio, la demandante considera que los apartes demandados son contrarios a los artículos 2, 29 y 125 de la Carta por permitir la desvinculación de la carrera y la eliminación de la lista de elegibles, así como por impedir el nombramiento definitivo de funcionarios del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil mediante un acto administrativo no motivado, cuando exista un estudio de inteligencia de carácter reservado desfavorable al afectado que éste no puede conocer ni desvirtuar. Para los intervinientes, tales disposiciones son constitucionales porque son un desarrollo acorde a lo previsto en el artículo 125 de la Carta al garantizar que los funcionarios que sean vinculados a la carrera administrativa en las mencionadas entidades, sean idóneos tanto desde el punto de vista técnico y administrativo como desde el punto de vista de la seguridad. Indican además, que dada la naturaleza especial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, resulta razonable y proporcionado que se hagan tales estudios de inteligencia para garantizar la seguridad del Presidente de la República, la seguridad del Estado y la seguridad aeroportuaria. Señalan igualmente que no se vulnera el derechos al debido proceso porque (i) la posibilidad de ser sometido al estudio de inteligencia es una eventualidad conocida y aceptada con anterioridad por el funcionario que se somete al proceso de selección y porque (ii) según la jurisprudencia constitucional, la reserva del estudio de inteligencia sólo es oponible a terceros y no al funcionario afectado, que podrá conocerlo y refutarlo. Por su parte el Procurador General de la Nación, señala que existe cosa juzgada material porque en la sentencia C-942 de 2003 se juzgó una norma similar por los mismos cargos a los elevados en el presente proceso. Indica que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte la expresión “estudio de seguridad de carácter reservado,” resulta conforme al ordenamiento constitucional, siempre que se entienda que el carácter de reserva del estudio solo opera en relación con terceros y no del directamente afectado. De conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional debe resolver los siguientes problemas: · ¿Vulnera los derechos a la dignidad humana, al debido proceso, y a la estabilidad en la carrera administrativa el que una persona, luego de haber sido seleccionada mediante un concurso de méritos y antes ser nombrada provisionalmente en un cargo de carrera administrativa en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, pueda ser eliminada de la lista de elegibles mediante un acto administrativo no motivado, y se impida su vinculación a la carrera en período de prueba con base en un estudio de inteligencia de carácter reservado desfavorable? · ¿Vulnera los derechos a la dignidad humana, al debido proceso, y a la estabilidad en la carrera administrativa el que un funcionario de carrera administrativa en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República pueda ser desvinculado de la carrera mediante un acto administrativo no motivado, con base en un estudio de inteligencia de carácter reservado desfavorable al funcionario? Con el fin de resolver los anteriores problemas, la Corte Constitucional, recordará la doctrina sobre los límites a la potestad de configuración del legislador para regular el régimen de carrera y para establecer modalidades de vinculación y desvinculación. En segundo lugar, reseñará brevemente la jurisprudencia de la Corte sobre los informes de inteligencia de carácter reservado y su aplicación para el retiro de funcionarios de carrera. En tercer lugar, examinará el texto de las disposiciones cuestionadas para precisar su alcance y aplicará la doctrina constitucional reseñada al caso bajo estudio. Sin embargo, antes de proceder al estudio de las normas demandadas es preciso resolver si como lo plantean el Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes, existe cosa juzgada material. 3. Cuestión previa: La ausencia de cosa juzgada constitucional material en el caso. Según lo que establece el inciso segundo del artículo 243 de la Carta Política: Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. De conformidad con la disposición constitucional citada, para determinar si se está en presencia del fenómeno de la cosa juzgada material, en sentido estricto, es preciso examinar cuatro elementos: 1. Que un acto jurídico haya sido previamente declarado inexequible. 2. Que la disposición demandada se refiera al mismo sentido normativo excluido del ordenamiento jurídico, esto es, que lo reproduzca ya que el contenido material del texto demandado es igual a aquel que fue declarado inexequible. Dicha identidad se aprecia teniendo en cuenta tanto la redacción de los artículos como el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que ha habido una reproducción, y, por el contrario, si la redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo distinto, se entiende que no se realizó una reproducción.[1] 3. Que el texto de referencia anteriormente juzgado con el cual se compara la “reproducción” haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo cual significa que la ratio decidendi de la inexequibilidad no debe haber reposado en un vicio de forma. 4. Que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a las razones de fondo en el juicio previo de la Corte en el cual se declaró la inexequibilidad.[2] Cuando estos cuatro elementos se presentan, se está ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material en sentido estricto y, en consecuencia, la norma reproducida, también debe ser declarada inexequible por la violación del mandato dispuesto en el artículo 243 de la Constitución Política, pues éste limita la competencia del legislador para expedir la norma ya declarada contraria a la Carta Fundamental. Ahora bien, la concurrencia de estos cuatro elementos debe ser analizada por la Corte caso por caso, puesto que cada uno de ellos exige de un proceso de interpretación encaminado a precisar si se cumplen los supuestos establecidos en la Constitución. En el presente proceso, el Procurador General de la Nación y uno de los intervinientes plantean que el inciso tercero del numeral 11.6 del artículo 11, y el numeral 29.13 del artículo 29 del Decreto 780 de 2005, así como el artículo 20 del Decreto 790 de 2005 reproducen en términos casi idénticos el contenido material del parágrafo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998,[3] y como consecuencia de ello concluyen que se ha presentado el fenómeno de la cosa juzgada material. No obstante, el parágrafo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998 no fue invalidado sino que fue declarado exequible en la sentencia C-942 de 2003, MP: Alfredo Beltrán Sierra, señalando que dicha norma era constitucional “en la medida en que se le informen al interesado las razones y los motivos de la exclusión de la lista de elegibles. El carácter reservado se impone para terceros, pero no para el propio elegible.” Adicionalmente, aun cuando estas tres disposiciones se refieren a la realización de informes de inteligencia o de seguridad de carácter reservado como parte del proceso de selección de funcionarios que ingresan a una carrera administrativa específica, existen diferencias sustanciales entre las tres figuras que señalan y no se trata del mismo contexto normativo. El ámbito de aplicación del parágrafo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998, es el de la carrera especial del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. El estudio de seguridad de carácter reservado en ese caso se hace a todos los concursantes, antes de la conformación de la lista de elegibles. En el caso del Decreto 780 de 2005, el estudio de inteligencia se realiza en dos circunstancias diferentes: (i) a quienes hayan sido seleccionados en el concurso de méritos y luego de conformada la lista de elegibles, pero antes de que se expida la resolución de nombramiento en período de prueba; y (ii) a quienes ya se encuentran vinculados a la carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. En cuanto al Decreto 790 de 2005, el estudio de inteligencia se realiza antes de que se expida la resolución de nombramiento en período de prueba, a quienes hayan sido seleccionados en el concurso de méritos y, como resultado de ello, hagan parte de la lista de elegibles. Por lo anterior, no se está ante el fenómeno de la cosa juzgada material en sentido estricto, expresamente regulada en el artículo 243 inciso 2 de la Constitución. Tampoco se encuentra esta Corporación ante una cosa juzgada material en sentido lato, pues a pesar de regular materias similares, no se trata de la reproducción de un texto declarado exequible previamente. A pesar de lo anterior, las sentencias de la Corte en la materia constituyen un precedente aplicable al caso bajo estudio. Con el fin de precisar la forma como el legislador extraordinario diseñó la figura del informe de inteligencia de carácter reservado, a continuación se examina el contenido y alcance de las disposiciones demandadas. 4. Los principios constitucionales que rigen la carrera administrativa prevista en el artículo 125 de la Carta, el ingreso y retiro de la carrera y la forma como se garantiza el debido proceso en estas etapas. 4.1. La Corte ha señalado de manera reiterada que el artículo 125 Superior, establece el sistema de carrera administrativa como un verdadero principio constitucional[4] que orienta el desarrollo de instrumentos “para asegurar ‑sobre la base del mérito laboral, académico y profesional, la igualdad de oportunidades y el desempeño eficiente y honesto de las funciones públicas ‑ el ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado.”[5] De conformidad con lo previsto en este artículo, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, excepto los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, lo cual quiere decir, que por regla general, salvo las excepciones señaladas, el acceso a los cargos de públicos se hace previo el cumplimiento de los requisitos y las condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes. 4.2. El artículo 125 de la Constitución también consagra que el nombramiento de funcionarios en cargos de carrera debe hacerse, salvo excepciones constitucionales o legales, mediante concurso público.[6] Esta disposición constitucional establece, como regla general, el mérito como criterio tanto para el ingreso y el ascenso, como para la permanencia en la carrera. Este sistema busca garantizar además un adecuado funcionamiento de los servicios públicos y asegurar que su prestación esté orientada a la satisfacción del interés general.[7] La Corte ha reconocido que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar las etapas, pruebas y trámites del concurso y estatuir los requisitos exigibles en cada uno de ellos[8], y ha resaltado “que los concursos públicos abiertos garantizan la máxima competencia para el ingreso al servicio de los mas capaces e idóneos, la libre concurrencia, la igualdad de trato y de oportunidades, y el derecho fundamental de acceder a la función pública, lo cual redunda, por consiguiente, en el logro de la eficiencia y la eficacia en el servicio administrativo.[9].”[10] Sobre la forma como debe adelantarse el proceso de selección para cargos de carrera, esta Corporación ha señalado de manera reiterada[11] que éste debe realizarse con base en parámetros objetivos que sirvan para evaluar, en, condiciones de igualdad, los méritos y calidades de los aspirantes. Así lo señaló, por ejemplo, en la sentencia SU-613 de 2002: En desarrollo del artículo 125 de la Carta, la Ley 270 de 1996 prevé el concurso de méritos como aquel “proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el Registro de Elegibles y se fija su ubicación en el mismo” (artículo 164). Pretende así garantizar la vinculación al Estado, específicamente a la administración de justicia, de las personas más competentes y con mayores cualidades para el ejercicio de ciertos cargos, teniendo siempre como norte el cumplimiento de los fines del Estado[12]. Por lo mismo, su realización debe caracterizarse entre otros criterios, por la publicidad, la transparencia, la participación en condiciones de igualdad y la máxima objetividad al momento de la evaluación.[13] Dado que el concurso es un instrumento de selección que tiene como finalidad establecer la capacidad, idoneidad y potencialidad del aspirante para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo,[14] la Corte Constitucional ha rechazado el empleo de factores de evaluación que no sean compatibles con esa finalidad, como por ejemplo cuando se acude a criterios subjetivos o irrazonables, tales como la filiación política del aspirante, su lugar de origen, o cuando se acude a motivos ocultos, preferencias personales, o animadversión o a criterios de tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, o la opinión política o filosófica, para descalificar al aspirante.[15] 4.3. De conformidad con el inciso tercero del artículo 125 de la Carta, el retiro de la carrera administrativa se puede producir por tres causas diferentes: (i) por evaluación del desempeño, cuando hay calificación insatisfactoria; (ii) por desvinculación o retiro impuesto como sanción, cuando se viola el régimen disciplinario; y (iii) por otras razones previstas en la Constitución o la ley. Esta Corporación ha reconocido que el Legislador cuenta con una potestad de configuración amplia para regular las formas de retiro de la carrera expresamente establecidas en el artículo 125 Superior, así como para establecer otras, sin que ello implique que pueda desconocer los principios generales de estabilidad y de carrera administrativa consagrados en la Carta, o los derechos fundamentales.[16] En esa medida, el Legislador puede establecer los criterios y principios que orientan los sistemas de evaluación del desempeño de los funcionarios de carrera, los tipos y momentos de evaluación, el procedimiento, las garantías procesales y las consecuencias de dicha evaluación.[17] Igualmente, puede diseñar el régimen disciplinario de los funcionarios de carrera,[18] codificarlo en un único instrumento,[19] o regularlo en varios, tipificar nuevas faltas y establecer distintas sanciones, e instituir el procedimiento a través del cual se imponen las sanciones.[20] También puede regular y estructurar causales de retiro adicionales a las señaladas en el artículo 125 constitucional, no necesariamente relacionadas con la evaluación del desempeño o con la violación del régimen disciplinario, como por ejemplo, la regulación del retiro de funcionarios por haber llegado a la edad de retiro forzoso, por la posesión de funcionarios de carrera en cargos de libre nombramiento y remoción sin que medie la comisión respectiva, o como consecuencia de la fusión, liquidación de entidades públicas o de la supresión de cargos. [21] Si bien estas causales responden a distintas necesidades y funciones —tales como, garantizar que la Administración cuente con personal mejor calificado mediante procesos de selección y evaluación basados en el mérito; o para prevenir y sancionar la conducta de los funcionarios cuan...