Sentencia C-1168 de 2001

C-1168-01 Sentencia C-1172/01 Sentencia C-1168/01 COSA JUZGADA RELATIVA-Aplicación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Precisión clara de disposición acusada y cargo concreto DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Idoneidad por precisión de disposiciones impugnadas AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS DE DERECHO PRIVADO-Finalidades de la prohibición AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Prohibición AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Afectación de transparencia de debates electorales AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Limitación de independencia de la deliberación política en prohibición El actor acierta en señalar que la prohibición de los auxilios y donaciones cubre también aquellos casos en que el Ejecutivo utiliza la oferta de determinadas partidas presupuestales para limitar la independencia de la deliberación política del Congreso, puesto que uno de los efectos más deletéreos de los llamados auxilios parlamentarios fue precisamente permitir esas injerencias indebidas del Gobierno. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER-Incorporación de partidas presupuestales para influir en votaciones del Congreso El control por desviación de poder hace referencia a aquellos casos en donde la autoridad acude a un medio legítimo, como puede ser la expedición de una ley, o la aprobación de unas partidas presupuestales, pero para alcanzar fines ilegítimos, como pueden ser discriminar a unos determinados ciudadanos o perturbar la transparencia de los debates electorales. Es obvio que usualmente esos fines inválidos no quedan formalmente incorporados en la disposición aprobada pero constituyen los móviles reales de la actuación estatal, y por ello la invalidan. Debe entonces la Corte en esos eventos examinar no sólo el contenido formal de la disposición sometida a control sino también los móviles que determinaron su aprobación. En tales circunstancias, si el Ejecutivo utiliza la incorporación de determinadas partidas presupuestales, aparentemente válidas, pero con el propósito de influir en las votaciones del Congreso, estaríamos en una típica desviación de poder, que podría acarrear la inconstitucionalidad de esas apropiaciones. AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Reforma de políticas y sistemas de representación La Corte considera que a pesar de que existen factores políticos que estimulan esas prácticas, ello no justifica que sean declaradas exequibles, sino que, por el contrario, esa situación fáctica exige esfuerzos consistentes por reformar la política colombiana y los sistemas de representación, a fin de evitar la perpetuación de formas de auxilios, bajo otros nombres pues fue voluntad explícita de la Asamblea Constituyente proscribir del sistema político los auxilios parlamentarios. AUXILIOS PARLAMENTARIOS POR DESVIACION DE PODER-Presentación/AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS DE DERECHO PRIVADO-Alcance de la prohibición Los auxilios no sólo existen cuando los recursos públicos son desviados a personas privadas, sin contraprestación alguna, sino también cuando el Gobierno o el Congreso incurren en desvío de poder al aprobar determinadas partidas presupuestales, aunque estén asignadas a entidades oficiales. Esto significa que la interdicción establecida por el artículo 355 de la Carta tiene un doble alcance: de un lado, prohíbe la transferencia gratuita, sin razones constitucionales que la justifiquen, de recursos públicos a los particulares; de otro lado, esa disposición busca impedir que los dineros del presupuesto sean utilizados con fines desviados, como puede ser la limitación de la independencia del Congreso o el favorecimiento de determinados grupos políticos, lo cual afecta la transparencia e imparcialidad del proceso político. AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS DE DERECHO PRIVADO-Relación con principios de planeación y legalidad del gasto La prohibición de los auxilios también se encuentra íntimamente vinculada con los principios de planeación y legalidad del gasto, pues todos ellos pretenden proteger los recursos públicos, a fin de que éstos sean orientados a realizar los cometidos constitucionales y a satisfacer las necesidades de la población, conforme a las prioridades definidas en el proceso democrático. PLANEACION-Importancia/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO/PLAN NACIONAL DE INVERSIONES PUBLICAS-Prevalencia PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Deliberación democrática amplia PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Prelación legislativa PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Momentos y alcances PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Operancia previa a la aprobación del presupuesto El principio de legalidad opera previamente a la aprobación del presupuesto, pues en la ley anual sólo pueden ser incorporadas partidas que correspondan a gastos decretados en ley previa, salvo las excepciones previstas por la propia Carta, a saber, (i) un crédito judicialmente reconocido, o gastos propuestos por el Gobierno para (ii) atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o (iii) al servicio de la deuda, o (iv) destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Dimensiones de operancia de fuerza jurídica restrictiva del presupuesto El principio de legalidad explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según la cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental, de suerte que las autoridades no pueden hacer erogaciones distintas a las previstas en la ley de apropiaciones. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, tal y como esta Corte lo ha señalado, opera en tres dimensiones: (i) en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; (ii) a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, (iii) finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos. PRINCIPIO DE ESPECIALIZACION EN PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Significado Como lo ha señalado esta Corte, una obvia consecuencia de la legalidad del gasto es el llamado principio de "especialización", según el cual, el Gobierno no puede utilizar una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual ésta fue apropiada. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Proyección en ejecución presupuestal El principio de legalidad se proyecta en el campo de la ejecución presupuestal, pues corresponde al Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos aprobados por el Congreso y conforme a los dictados de la ley anual de presupuesto. Este principio de legalidad en la ejecución presupuestal tiene consecuencias en distintos ámbitos, como puede ser la realización de proyectos y programas de inversión. PRINCIPIOS DE PLANEACION Y LEGALIDAD DEL GASTO Y PROHIBICION DE AUXILIOS PARLAMENTARIOS-No apropiación de partidas de libre disposición ni cupos indicativos/PRINCIPIOS DE PLANEACION Y LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Violación por apropiación de cupos indicativos Los principios de planeación y legalidad del gasto guardan relaciones importantes con la prohibición constitucional de los auxilios y con el presente debate constitucional. Esos principios implican que el Congreso no puede apropiar en el presupuesto partidas de libre disposición por los congresistas, ni cupos indicativos individuales para que ellos puedan orientar la destinación de los proyectos de inversión. Esas partidas meramente indicativas serían contrarias a esos principios de planeación y legalidad, pues no sólo no reflejarían los planes de desarrollo sino que, además, no corresponderían a gastos previamente decretados en las leyes, ni a las excepciones constitucionales al decreto previo de esos gastos, a saber: un crédito judicialmente reconocido, o gastos propuestos por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Además, un cupo indicativo desconocería el principio de legalidad y especialización en la aprobación del presupuesto, ya que la ley de apropiaciones no estaría definiendo los montos y orientaciones del gasto sino que estaría trasladando esa decisión a los congresistas individuales, lo cual es claramente inconstitucional. PRINCIPIOS DE PLANEACION Y LEGALIDAD DEL GASTO EN COFINANCIACION-Estímulo del desarrollo regional/COFINANCIACION-Sujeción a principios y reglas constitucionales PRINCIPIO DE PLANEACION Y LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Aprobación por Congreso de partidas de desarrollo regional El Congreso puede obviamente aprobar partidas de desarrollo regional, pero siempre y cuando éstas respeten los principios de legalidad y planeación del gasto. Esto significa, en particular, que esas apropiaciones deben haber sido previamente decretadas por la ley o, en caso de que se traten de erogaciones destinadas a dar cumplimiento al plan de desarrollo, los gastos con cargo a esas partidas deben corresponder a proyectos o programas registrados en el Banco Nacional de Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley de presupuesto, pues de no ser así, se estarían desconociendo los principios de planeación y legalidad del gasto. PRESUPUESTO DE GASTOS-Incorporación de partidas para fortalecer desarrollo regional/REGIONES-Desarrollo armónico/PRESUPUESTO DE GASTOS-Incorporación de partidas para desarrollo regional a solicitud de congresistas Una de las finalidades de la dirección general de la economía por el Estado es precisamente promover el desarrollo armónico de las regiones, por lo cual resulta razonable que el presupuesto incorpore partidas para estimular ese desarrollo regional. De otro lado, la Carta autoriza que el Congreso aumente partidas del proyecto presentado por el Gobierno, o incorpore nuevas apropiaciones, siempre que cuente con la aceptación del Ministro de Hacienda. Es pues posible que los congresistas realicen gestiones para lograr la aprobación de ese tipo de partidas, siempre y cuando su actividad no esté orientada por intereses individuales sino a satisfacer las necesidades de los habitantes del territorio que ellos representan. La Corte no encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad en el hecho de que las partidas hayan sido incorporadas al presupuesto en virtud de peticiones realizadas por los propios congresistas, ya que no sólo la Carta prevé expresamente esa posibilidad sino que, además, ese tipo de solicitudes se encuentra ligado a la naturaleza representativa del órgano legislativo. PRINCIPIOS DE PLANEACION Y LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Sujeción de partidas de desarrollo regional EQUIDAD ENTRE REGIONES-Reparto de recursos atendiendo criterios objetivos Si las asignaciones pretenden estimular el desarrollo regional armónico, es obvio que la distribución de esos dineros debe hacerse con base en criterios de equidad entre las regiones. Esto no significa obviamente que deba existir un reparto idéntico de recursos entre las distintas entidades territoriales sino que la distribución de los dineros para proyectos y programas entre las regiones consulte criterios objetivos de reparto, que tengan relevancia constitucional, como pueden ser, entre otros, la población y la pobreza relativa o la existencia de necesidades insatisfechas en salud, educación, saneamiento ambiental o agua potable. COFINANCIACION-Presentación de proyectos LEY DE PRESUPUESTO-Razones para registro previo de proyectos o programas a la aprobación de apropiaciones La fuerza de los principios constitucionales de planeación y legalidad del gasto, conforme a los cuales debe ser interpretada la regulación orgánica, implican que ese registro de los programas o proyectos debe ser previo a la aprobación de las apropiaciones en la ley de presupuesto, por las siguientes dos razones: de un lado, porque si se permitiera un registro posterior, entonces el Congreso estaría aprobando partidas indeterminadas, cuyo contenido sería llenado posteriormente por las autoridades administrativas encargadas de ejecutar el presupuesto, lo cual vulnera el principio de legalidad del gasto y la fuerza restrictiva del presupuesto, De otro lado, el registro de los proyectos en el Banco de proyectos, previamente a la aprobación de las partidas, es un mecanismo mínimo de planeación del gasto, pues no tiene sentido que el Congreso apropie dineros para el desarrollo regional sin que exista un registro de determinados programas y proyectos que justifiquen la asignación de esos dineros. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER-Criterios que lo distingue CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER-Alcance CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER-Buena fe y presunción de constitucionalidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER-Necesidad de probarla del actor El examen de una eventual desviación de poder no puede olvidar el principio de buena fe y la presunción de constitucionalidad de las leyes, por lo cual “la existencia de la ilegitimidad de los fines debe evaluarse de manera estricta en cada caso concreto”. Y por ello, esta Corporación señaló con claridad que “no le corresponde a la Corte, presumir la ilegitimidad en los fines, ni indagar de oficio sus posibles causas o motivos, pues corresponde al actor no solamente alegarlos, sino probarlos”. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER EN PARTIDA PRESUPUESTAL-Elementos fácticos que la prueban CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR DESVIACION DE PODER EN PARTIDA PRESUPUESTAL-Definición de inversiones a realizar AUXILIOS PARLAMENTARIOS-No lo constituyen partidas legítimas de desarrollo regional Las partidas acusadas no vulneran en sí mismas la Constitución, ya que constituyen legítimas partidas de desarrollo regional y no configuran entonces auxilios parlamentarios. Sin embargo, esas partidas, para poder ser ejecutadas, tienen que realmente promover el desarrollo armónico de las regiones, ajustarse a los principios de planeación y legalidad del gasto, y no deben constituir instrumentos de desviación de poder. PROYECTO DE INVERSION-Explicación y motivación en escogencia PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES-Proyectos y programas decretados previamente con anterioridad a ley de presupuesto Referencia: expediente D-3432 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 3 de la Ley 628 de 2000, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001". Actor: Alvaro Uribe Vélez. Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil uno (2001). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Alvaro Uribe Vélez demandó los artículos 2 y 3 de la Ley 628 de 2000, "por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001". Como la decisión de la demanda implicaba que la Corte verificara ciertos elementos fácticos, el magistrado sustanciador ordenó diversas pruebas, que fueron practicadas oportunamente. La demanda fue entonces fijada en lista para las intervenciones ciudadanas y se surtió el traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el correspondiente concepto. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. TEXTO OBJETO DE REVISION Debido a su extensión, no se transcribe la norma acusada, para lo cual se remite al Diario Oficial No. 44.272 del 27 de diciembre de 2000. III. LA DEMANDA El actor considera que las disposiciones acusadas son lesivas del Preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 40, 112, 113, 114, 339, 340, 341, 346 y 355 de la Carta Política, así como de los artículos 2 y 7 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y los artículos 1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Fundamenta lo anterior en que los artículos demandados de la Ley 628/00 contienen, "en su conjunto, apropiaciones por $300.000 millones que serán distribuidos entre los Congresistas a razón de $800 millones a unos y $1.600 millones a otros, para que ellos los destinen a obras o servicios, según su leal saber y entender, y que se conocen en la opinión pública con los nombres de 'cupos indicativos', 'auxilios regionales', 'auxilios parlamentarios', etc.". En otras palabras, afirma que existen en la Ley demandada ciertas partidas o créditos presupuestales "destinados a ser distribuidos discrecionalmente por los Congresistas". No obstante, no señala las partidas específicas en las cuales considera que están incluidos dichos auxilios, sino que efectúa una acusación genérica contra los artículos 2 y 3 en cuestión. Explica el actor que los antiguos auxilios parlamentarios eran partidas aprobadas en el presupuesto, destinadas al fomento de empresas útiles o benéficas, de conformidad con el artículo 76 de la Carta de 1886. Tal práctica fue prohibida expresamente por el artículo 355 de la Constitución de 1991, según el cual el Congreso no podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. Sin embargo, señala el demandante, en la ley acusada el Congreso aprobó, por iniciativa del Ministro de Hacienda, una nueva modalidad de auxilios parlamentarios destinados a financiar obras regionales sugeridas por los miembros del Legislativo. Tal aserción resulta confirmada, en su criterio, por el hecho de que varios periodistas y figuras de la vida nacional se pronunciaron en ese sentido a través de los medios de comunicación; así lo hizo, por ejemplo, Alfonso López Michelsen en su columna del diario El Tiempo el día 10 de diciembre de 2000, como también lo hicieron Rudolf Hommes, Javier Ramírez Mejía, Carlos Lleras de la Fuente y el Editorial de la Revista Semana. Así, para el actor, las partidas que impugna constituyen materialmente auxilios regionales, destinados a hacer política con los dineros públicos. Señala, además, que la aprobación de tales partidas viola el principio constitucional de igualdad, por cuanto los congresistas que han hecho uso de las mismas cuentan con una ventaja comparativa ante al electorado al momento de postularse para las elecciones, frente a los demás ciudadanos que igualmente aspiren a una curul, quienes no han tenido la misma oportunidad. Según su parecer, es claro que el parlamentario, que recibe esos auxilios, y está en busca de reelección, no tendrá igualdad de oportunidades frente a los nuevos aspirantes que se presentan a la contienda electoral sin esas ayudas, sin esos auxilios, sin esos privilegios, porque los nuevos aspirantes al Congreso "no han recibido igual trato del Estado en material de partidas presupuestales"; todo lo cual configura una discriminación inconstitucional. Adicionalmente, considera que existe otra fuente de violación a la igualdad en la ley impugnada, a saber, el que las partidas consagradas no tienen el mismo monto para todos los Congresistas, ya que se distribuirán a razón de $800 millones para unos y $1.600 millones para otros; tal diferenciación es discriminatoria, puesto que no se otorga un trato igual a quienes están en idéntica situación. Igualmente, indica que por causa de tales partidas, los congresistas actúan en función de sus intereses políticos, y no del interés general, al momento de destinar el gasto público. En el mismo orden de ideas, afirma que "distraer estos recursos en menesteres electorales, cuando pueden ser socialmente utilizados para satisfacer necesidades básicas insatisfechas de la población, es inadmisible". Por otra parte, el actor alude al artículo 342 superior, que establece que la ley de apropiaciones no debe incluir partida que no corresponda a un “crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda externa, o destinada a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo". Ahora bien, precisa el actor que cuando se trata de obras públicas, es necesario que la ley previa que autoriza el gasto sea el Plan de Inversiones, correspondiente al Plan Nacional de Desarrollo; "y a falta de éste es necesario de todas maneras una ley previa de autorización del gasto antes de consignar en el Presupuesto las partidas para financiarlo". Es decir, argumenta el demandante, no es posible incorporar en el presupuesto partidas que no hayan sido aprobadas en una ley anterior, salvo las excepciones establecidas en el artículo constitucional recién transcrito, entre las cuales no se encuentra la del "fomento electoral". Este mismo principio, señala el actor, es reiterado en el artículo 341 superior, de conformidad con el cual "en las leyes anuales del presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan"; pero si tales partidas o recursos no se han contemplado en tal ley del plan, no podrán aparecer, posteriormente, en la Ley del Presupuesto. En consecuencia, concluye el actor, la aprobación de unas partidas de libre asignación de los Congresistas lesiona el anterior esquema, puesto que dichos gastos no se encuentran previstos en el Plan de Desarrollo. Sobre el particular, expresa que fue voluntad del Constituyente que el Plan Nacional de Desarrollo, en tanto instrumento para establecer prioridades en cuanto al gasto público, fuese el eje orientador de la política económica. Según el demandante, los recursos destinados en las normas acusadas a financiar obras de libre asignación de los Congresistas, por valor de $300.000 millones, no están destinados a ejecutar obras contenidas en el Plan, ni están autorizados por ley anterior, lo cual es lesivo tanto del Plan de Desarrollo, como de la Ley Orgánica del mismo, y del artículo 341, inciso 3, de la Carta. En seguida, señala que los artículos demandados desconocen el artículo 29 de la Constitución, ya que "el trámite que siguió esa partida de auxilios por ese monto extraordinario, elude la planeación Municipal, Departamental y Nacional, no es el establecido en la Constitución para decretar gasto público ni con destino a la Nación, ni con destino a las entidades territoriales”. Además, según su parecer, “el Estatuto Orgánico del Presupuesto prevé que todo proyecto de inversión debe estar debidamente inscrito en el Banco Nacional de Proyectos de Inversión (BIN), requisito que no cumplen estas partidas". De otro lado, el demandante afirma que estos "auxilios" son lesivos del artículo 6 de la Carta, ya que a diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la Constitución de 1886, en la de 1991 no existe una norma que autorice su creación. Finalmente, precisa que la existencia de estos auxilios parlamentarios constituye una amenaza para la independencia del Congreso frente al Gobierno, por ser "halagos presupuestales, burocráticos o contractuales" que generan la desaparición del derecho a ejercer el control político del gobierno que el artículo 112 Superior otorga a los partidos y movimientos políticos. Según sus palabras: "¿Cómo puede haber autonomía e independencia del Congreso respecto del Ejecutivo, y un análisis crítico a los actos del gobierno, si los congresistas, para hacerse reelegir deben contar con la respectiva partida presupuestal, que puede ser contra acreditada en cualquier momento por el gobierno? No basta que en el Presupuesto aparezcan los $300.000 millones. Es necesario que luego el gobierno quiera girar esas partidas en la cantidad correspondiente a cada congresista, y que no decida destinar las de algunos, total o parcialmente, o a otros fines. Que estén en el Presupuesto no garantiza que sean ejecutadas. Tendrán que evitar el riesgo del contra crédito. ¿Y cómo hacen los Congresistas para evitar los contra créditos de sus partidas sino renunciando a la crítica?" Por las anteriores razones, considera que la norma impide al Estado el logro de uno de sus fines esenciales, como es el de obtener la vigencia de un orden justo, y en ese sentido contraría el artículo 2 de la Carta. IV. PRUEBAS RECAUDADAS Mediante providencia de marzo nueve (9) de 2001, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda de la referencia, y decretar la práctica de algunas pruebas. Así, ofició al Presidente del Congreso de la República para que remitiera copia de todos los antecedentes legislativos de la Ley 628 de 2000, incluídas las actas de los respectivos debates en cada una de las Corporaciones, y las publicaciones que hayan sido realizadas. Igualmente solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que hiciera llegar una copia del decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del año 2001. Igualmente, el auto ofició a los señores Ministro de Hacienda y Director del Presupuesto General de la Nación para que, mediante certificación juramentada, y dentro del mismo término, respondieran (i) Si es cierto que durante la aprobación del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001, se previeron algunas partidas por valor de $300.000 millones, que los Congresistas podrán asignar libremente para financiar obras o servicios. Y (ii) en caso de ser así, informaran en qué consisten dichas partidas, en qué parte del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones se encuentran previstas, cuál es la forma en que se habrán de administrar, y cuál fue la justificación que se les dio durante el trámite legislativo en comento. El magistrado sustanciador también ofició a los periodistas Alfonso López Michelsen, Rudolf Hommes, Senador Javier Ramírez Mejía y Carlos Lleras de la Fuente, para que, mediante declaración juramentada expusieran claramente, sin perjuicio del secreto profesional que deben guardar, las razones que los llevaron a efectuar las afirmaciones que hicieron en los artículos de prensa anexados por el demandante. Finalmente, el magistrado sustanciador ofició al Director del Departamento Nacional de Planeación para que informe si en el Banco Nacional de Proyectos de Inversión se encuentran las fichas BPIN que sustentan los proyectos de inversión referentes a las partidas impugnadas por el actor, y en caso de ser así, que enviara a esta Corporación una copia de las mismas. Esta Corporación recibió el material probatorio correspondiente, cuyo contenido se resume a continuación. 1. Respuesta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Federico Rengifo Vélez, en su calidad de Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del despacho del Ministro correspondiente, en escrito recibido el veintinueve de marzo de 2001 en esta Corporación, anexó una copia del decreto No. 2790 del 29 de diciembre de 2000, mediante el cual se liquidó el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del 2001, y dio respuesta a los dos interrogantes que se le fueron planteadas a tal Ministerio. El Viceministro manifiesta que "en el presupuesto general de la Nación de 2001 no se previeron partidas para que los congresistas puedan asignar libremente a financiar obras o servicios". Para sustentar su aseveración, efectúa algunas precisiones sobre el proceso de formulación y aprobación del Presupuesto, con base en lo estipulado en los artículos 345, 346, 347 y 351 de la Carta. Así, afirma que la Carta ordena al Gobierno formular y presentar ante el Congreso, en forma anual, el Presupuesto, que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, y habrá de contener todos los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Pero, explica el Viceministro, el Congreso no podrá aumentar las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir nuevas, sin la aceptación escrita del ministro del ramo, lo cual no obsta para que pueda eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, salvo las necesarias para atender la deuda pública, las obligaciones contractuales del Estado, la atención de los servicios ordinarios de la administración y ciertas inversiones autorizadas. Estas disposiciones constitucionales han sido desarrolladas por los artículos 39, 47 y 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en virtud de los cuales el Gobierno Nacional será el encargado de preparar el proyecto de presupuesto, teniendo en cuenta los anteproyectos elaborados por los diferentes órganos que conforman secciones del mismo, así como de expedir el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación. En síntesis, explica el funcionario que el sistema presupuestal colombiano se caracteriza porque en los debates ante las comisiones constitucionales permanentes del Congreso, así como en las plenarias, se podrán incluir las iniciativas de los Congresistas, "con la aceptación del ministro del ramo, sin que figuren partidas regionales específicas asignadas a ellos por interés particular". Igualmente, durante el trámite de la ley se pueden estudiar las modificaciones solicitadas por los órganos que hacen parte de dicho presupuesto, en los términos de la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto. Según su explicación, "si el Gobierno nacional considera viables dichos cambios, examinando argumentos jurídicos y financieros, se producen cartas de modificaciones presentadas por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público al Congreso durante los debates en las comisiones y sesiones plenarias. En igual sentido, se pueden presentar proposiciones por parte de los Congresistas, que requieren la aceptación escrita también del señor Ministro". Las apropiaciones que se incluyan por este mecanismo podrán entonces “ser ejecutadas directamente por los órganos que conforman el Presupuesto General de la nación, o con la concurrencia de recursos propios de las entidades territoriales, por medio de la figura de la cofinanciación”. Luego, el Viceministro transcribe y explica las normas sobre cofinanciación del Estatuto Orgánico del Presupuesto, y concluye que el esquema va acorde con el mandato constitucional de descentralización, reflejado en la preocupación legislativa de consagrar, en la Ley Orgánica del presupuesto, normas que garanticen un control ciudadano sobre la aprobación y ejecución de dichas partidas, "logrando una mayor participación de la colectividad, en aras de la atención de necesidades básicas cuya satisfacción es prevalente en un Estado Social de Derecho". De otro lado, el Viceministro argumenta que los congresistas, en tanto representantes del pueblo, pueden participar en este proceso, consultando el bien común, y sin por ello violar el régimen de incompatibilidades, tal y como está establecido en el artículo 283 de la Ley 5 de 1992, y de conformidad con lo establecido en la sentencia C-497 de 1994 de esta Corte, que afirmó que los Congresistas, al adelantar acciones ante el gobierno para lograr la satisfacción de las necesidades de los habitantes de una parte del territorio nacional, está gestionando algo a nombre de otros -una entidad pública-, siempre y cuando se entienda que ello no implica para el citado congresista la posibilidad de intermediar en favor de intereses particulares. Por lo mismo, afirma el interviniente que los Congresistas pueden gestionar el gasto público cuando dichas erogaciones estén orientados a satisfacer fines de interés general. De conformidad con las anteriores reglas, expresa el Viceministro que el Gobierno elaboró y presentó ante el Congreso el presupuesto de gastos para la vigencia del 2001, clasificado y distinguiendo únicamente entre las categorías que prevé la Ley orgánica del Presupuesto en su artículo 36, a saber: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión. El legislador debatió y aprobó el proyecto en la misma forma. Por ello, según su parecer, las categorías contempladas por las normas en cuestión se avienen al ordenamiento, ya que, “acorde con la disponibilidad de recursos, en el presupuesto se incluyeron apropiaciones para satisfacer necesidades prioritarias de inversión, consultando fines de interés general, con el propósito de lograr la justicia distributiva que persigue el Estado Social de Derecho". Ahora bien, indica que con posterioridad a la sanción presidencial de la Ley del Presupuesto, el Gobierno expidió el Decreto de Liquidación del Presupuesto (D. 2790 de 2000), en el cual "se clasificaron y definieron los ingresos y gastos y se acompañó de un anexo en el cual se detallaron los gastos, es decir, en esta instancia operó la desagregación de la mayoría de las apropiaciones presupuestales", de conformidad con el artículo 67 del Estatuto Orgánico, y con el artículo 39 de la Ley 628/00, en virtud del cual el Gobierno Nacional, en tal decreto de liquidación, habrá de clasificar y definir los ingresos y gastos. En desarrollo de lo anterior, precisa el interviniente, "los congresistas durante el período de debate del presupuesto realizaron gestiones para conseguir que el ejecutivo apoyara presupuestalmente a sus regiones, procurando incrementar considerablemente la inversión social en ellas, propósito loable que comparte plenamente el gobierno pero que, por restricciones fiscales, no puede atender en su totalidad.". De tal manera, durante los debates ante el Congreso, los miembros del legislativo solicitaron al Ministro de Hacienda y Crédito Público, con base en las peticiones de los alcaldes, los gobernadores y la comunidad, que introdujera algunas modificaciones en el sentido de prestar apoyo financiero a ciertos proyectos de inversión. El Viceministro explica entonces que el Ministro de Hacienda mediante comunicación No. 001026 del 17 de octubre de 2000 dirigida al H. presidente del Senado de la República, envió las modificaciones al proyecto de presupuesto, con el “propósito de que se sometiera a consideración del Honorable Congreso de la República un incremento en el presupuesto de algunos recursos para inversión social regional, mediante traslados presupuestales". El Viceministro presenta entonces las partidas complementarias que se incluyeron en el presupuesto, y que son las siguientes: SECCIÓN: 1301 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO UNIDAD: 130114 SOCIEDAD FINANCIERA DE DESARROLLO TERRITORIAL S.A. CUENTA SUBCUENTA 111 1500 1 CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO REGIONAL 40.000.000.000 113 1500 1 MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO REGIONAL 40.000.000.000 211 1500 1 ADQUISICIÓN Y/O MANTENIMIENTO DE EQUIPO, MATERIALES, SUMINISTRIOS Y SERVICIOS PARA EL DESARROLLO REGIONAL 10.000.000.000 SECCION: 1701 MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL UNIDAD: 170105 BANCO AGRARIO DE COLOMBIA 620 1401 5 SUBSIDIO DE VIVIENDA RURAL A NIVEL NACIONAL 15.000.000.000 SECCION: 1703 INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA (INCORA) UNIDAD 170301 GESTION GENERAL 112 1107 10 ADQUISICION Y ADJUDICACION DE TIERRAS A NIVEL NACIONAL 1.000.000.000. SECCION 1706 FONDO DE COFINANCIACION PARA LA INVERSION RURAL –DRI 111 1500 1 CONSTRUCCION OBRAS DE DESARROLLO REGIONAL RURAL A NIVEL NACIONAL 43.000.000.000 113 1500 1 ADECUACION, AMPLIACION Y MEJORAMIENTO DE OBRAS DE DESARROLLO A NIVEL NACIONAL 14.000.000.000 SECCION: 2003 INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y REFORMA URBANA INURBE 620 1402 2 SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA A NIVEL NACIONAL 15.000.000.000 SECCION: 2110 INSTITUTO DE PLANIFICACION Y PROOCION DE SOLUCIONES ENERGETICAS IPSE 111 500 1 IMPLEMENTACION PROGRAMA INTEGRAL PARA EL MEJORAMIENTO DEL SISTEMA INTERCONECTADAS 15.000.000.000 SECCION 2201 MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL 310 705 1 CAPACITACION EN EDUCACION SUPERIOR 1.000.000.000 620 700 1 SUBSIDIO A LA PERMANENCIA Y ASISTENCIA, EDUCACION BASICA PREVIO CONCEPTO DNP. 1.000.000.000 SECCION: 2205 INSTITUTO COLOMBIANO DEL DEPORTE (COLDEPORTES) 111 708 20 CONSTRUCCION, ADECUACION, DOTACION Y PUESTA EN FUNCIONAMIENTO DE ESCENARIOS DEPORTIVOS 30.000.000.000 SECCION: 2403 FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES 113 600 1 MEJORAMIENTO Y/O REPOSICION DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL EXISTENTE PARA LA PREVENCION Y ATENCION DE EMERGENCIAS DE CAMINOS VECINALES A NIVEL NACIONAL 75.000.000.000 Por último, afirma el interviniente que cuando las entidades mencionadas en tal listado estudien los proyectos de inversión que les propongan los alcaldes, gobernadores o cualquier ciudadano, "podrá conocerse la relación de cada uno de los proyectos sobre los cuales, cada sección presupuestal, dentro de la autonomía que tiene en la ejecución de su presupuesto, suscribirá convenios con las entidades territoriales, sin que existan partidas que los congresistas puedan asignar libremente para financiar obras o servicios”. Por ello concluye que “la ejecución de estas partidas es de competencia y responsabilidad exclusiva de los representantes legales de las ya mencionadas entidades nacionales y territoriales". 2. Respuesta del Director General del Presupuesto Nacional El Director General del Presupuesto Nacional, Ezequiel Lenis Ramírez, responde a las preguntas formuladas por el magistrado sustanciador en forma idéntica al Viceministro de Hacienda y Crédito Público. 3. Respuesta del Departamento Nacional de Planeación El ciudadano Luis Edmundo Suárez Soto, en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, envió a esta Corporación un escrito en el cual da respuesta a las dos preguntas formuladas en la providencia de marzo nueve de 2001, así: - En cuanto a la primera pregunta, afirma que "no existe en la Ley de Presupuesto partida que los congresistas puedan asignar libremente para financiar obras o servicios” pues en dicha ley “se incorporan partidas globales con el fin de que la Nación cofinancie proyectos de iniciativa regional, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2132 de 1992". Expresa, asimismo, que en virtud del artículo 68 del Estatuto Orgánico del presupuesto, ningún programa o proyecto que haga parte del Presupuesto General de la Nación podrá ser ejecutado hasta tanto el órgano competente lo haya evaluado, y se encuentren registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos (BPIN). Tal norma dispone, asimismo, que "los órganos autorizados para cofinanciar, mencionados en la cobertura de esta Ley orgánica, cofinanciarán proyectos a iniciativa directa de cualquier ciudadano, avalados por las entidades territoriales, ante los órganos cofinanciadores a través de aquellas...". Por su parte, el artículo 69 del mismo Estatuto Orgánico establece que los proyectos de cofinanciación identificados en el decreto de liquidación del presupuesto, o en sus distribuciones, "serán evaluados y aprobados directamente por los órganos cofinanciadores o por los mecanismos regionales previstos en el sistema de cofinanciación". El representante del Departamento Nacional de Planeación explica que el procedimiento para determinar la viabilidad de los proyectos que el Presupuesto General de la Nación puede apoyar, así como para su registro, es el siguiente: (i) Los proyectos que aspiran a ser financiados con tales recursos del Presupuesto General de la Nación deben formularse y ser evaluados por una entidad del orden nacional que sea responsable del proyecto, con sujeción a la metodología general o específica que avale el BPIN, de conformidad con el sector al cual se refiera el proyecto; (ii) Una vez la entidad nacional responsable haya evaluado el proyecto, habrá de diligenciarse la ficha de Estadística Básica de Inversión, EBI, en que se sintetizan los principales datos de la evaluación del proyecto; tal ficha lleva el formato de acceso al sistema de información del BPIN. (iii) En casos de proyectos cofinanciados por dos o más entidades, o de proyectos cuya ejecución la realizará una entidad distinta a la entidad responsable de su formulación o evaluación, puede requerirse el soporte de una carta de respaldo. (iv) Adicionalmente, el proyecto debe ser objeto de un concepto de viabilidad antes de ser registrado en el BPIN; tal concepto de viabilidad lo emite el Ministerio o Departamento Administrativo al cual está adscrita la entidad, de conformidad con la delegación que otorgó el Departamento Nacional de Planeación en su Resolución 5345 de 1993. - En cuanto a la segunda pregunta, reitera que el Departamento Nacional de Planeación delegó en los Ministerios y Departamentos Administrativos referidos la función de calificar la viabilidad de los proyectos presentados por las entidades territoriales, así como de su registro en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional. En tal resolución se dispuso, igualmente, que los organismos delegatarios deben enviar en forma mensual al DNP la información sobre los registros efectuados en el mes anterior, con su correspondiente ficha EBI. Por ello, según su parecer, "los estudios de formulación y evaluación de proyectos deben reposar en la entidad responsable del proyecto y/o en la dependencia que emitió el concepto". 4. Respuesta del senador Javier Ramírez Mejía El senador Javier Ramírez Mejía, en declaración juramentada recibida el 23 de marzo de 2000, explica las afirmaciones que efectuó en el periódico El Espectador el día 24 de octubre de 2000, sobre la existencia de una asignación en el Presupuesto destinada a que los Congresistas indicasen proyectos específicos para su financiación. Según el Senador, durante las semanas segunda y tercera de octubre de 2000, el Ministro de Hacienda promovió y defendió públicamente un propósito político en virtud del cual la destinación de una porción del presupuesto nacional se habría de orientar siguiendo las indicaciones de los congresistas; para tal fin, se preverían cuotas para cada parlamentario. Explica el Senador que sobre “este propósito nos pronunciamos distintos actores de la vida nacional: funcionarios públicos, parlamentarios y distintos analistas; algunos lo cuestionamos y otros lo defendieron, y no cabe duda acerca de que tuvo incidencia en el proceso de aprobación del presupuesto de la actual vigencia”. El Senador argumenta que si un parlamentario tiene la posibilidad de decidir hacia dónde dirige recursos públicos, puede bien destinarlos a fines de interés general en una determinada región, pero también puede privilegiar a las comunidades que le interesan en materia electoral, lo cual le puede permitir “ganar el favor del electorado con recursos públicos”, lo cual constituye “un recurso político ilegítimo”. Finalmente el Senador señala que la ejecución de los rubros incluidos en el presupuesto ha sido sujetada por el Gobierno Nacional a la disponibilidad de recursos; y en una situación de déficit crónico en las finanzas nacionales, "cuando el Gobierno Nacional solicita al Congreso que legisle para fijar impuestos o autorizar endeudamiento, o en general para crear fuentes de ingreso para cubrir los gastos del presupuesto, los parlamentarios no son completamente libres para decidir, al tener comprometidos allí recursos que podrían asignar personalmente". Eso, según su parecer, se ejemplifica en la reforma tributaria aprobada simultáneamente con el presupuesto del 2001, así como otras reformas económicas ventiladas ante el Congreso. Por todo lo anterior, en su calidad de Senador de la República, el interviniente manifestó su oposición a la existencia de partidas de libre asignación de los Congresistas en el Presupuesto, rechazo que ratifica en su declaración juramentada ante esta Corte Constitucional. 5. Respuesta del ciudadano Rudolf Hommes El ciudadano Rudolf Hommes, en comunicación recibida en esta Corporación el 18 de abril de los corrientes, comienza por explicar los argumentos de su artículo de prensa. Según su parecer, "los auxilios parlamentarios se concibieron originalmente para racionalizar el proceso de aprobación presupuestal, ante la falta de partidos políticos organizados y responsables que concurrieran a las decisiones presupuestales con el objetivo de maximizar el bienestar común", y configuraban una forma no deseable, pero menos costosa, de obtener la aprobación de un presupuesto por el Congreso. El ciudadano explica que resulta menos costoso repartir una cierta cantidad de dinero por congresista que permitir a éstos que distorsionen la evaluación y definición de todos los aspectos del presupuesto, pues los congresistas compiten por los recursos del presupuesto para llevar proyectos a sus regiones, favorecer a sus coterráneos o enriquecerse, "sin prestarle atención a las prioridades, limitaciones y objetivos generales o de largo plazo del proyecto presupuestal". En tales circunstancias, según el ciudadano, existirían dos formas de asignar estos proyectos regionales: una abierta, por medio del proceso de aprobación presupuestal, "dándole la oportunidad a cada uno de los congresistas de influir en la asignación de determinado monto de recursos para proyectos regionales”. La otra forma, según su parecer, “es hacerlo a escondidas y de forma desigual” donde el Gobierno termina favoreciendo a determinados parlamentarios, por lo cual señala que favorece “la primera forma". El ciudadano aclara que las anteriores prácticas no son deseables, y lo ideal sería que existieran partidos políticos organizados y activos que influyeran en forma benéfica sobre la aprobación del presupuesto, consultando el interés general. Pero como ello no ocurre, según su parecer, "es necesario que existan algunas partidas dentro del presupuesto por medio de las cuales se les da a los congresistas la oportunidad de designar pequeños proyectos de igual cuantía en las regiones de su interés, creando los mecanismos para evitar que esos recursos sean orientados a fines distintos a los que se planearon en el presupuesto y lleguen directa o indirectamente a los bolsillos de los promotores de estos proyectos o sus compinches”. Según su parecer, de esa manera, “no habría dentro de los presupuestos nacionales otras partidas para proyectos o iniciativas regionales, las cuales correrían por cuenta de los entes territoriales". Explicada su posición, el ciudadano realiza la siguiente declaración juramentada: “Las razones que me han llevado a hacer esas declaraciones son de hacienda pública y motivadas por la necesidad de informar al público sobre los temas que son de interés, El proceso que describo está a la vista de todo el mundo, ha sido discutido en numerosos artículos de prensa y cualquier persona que ha tenido que ver con el Congreso, sea como miembro de él o como miembro del ejecutivo, puede considerar que mi opinión es una descripción simple pero correcta de cómo se lleva a cabo la aprobación del proyecto de presupuesto en el Congreso. La asignación más correcta de los recursos ocurriría si existieran partidos políticos organizados y actuaran con el bien público como prioridad. A mi juicio, los partidos políticos no operan como tales en Colombia sino como asociaciones de políticos regionales, cada cual con objetivos y prioridades específicas. Teniendo en cuenta, como punto de partida, ese ambiente político, el objeto de mi artículo fue señalar que lo más efectivo desde el punto de vista de asignación de recursos, es disponer de algunas partidas que atiendan las necesidades regionales expresadas por los parlamentarios, dándole a todos la misma oportunidad de acceder a estos recursos, mediante proyectos que sean aprobados por el Departamento Nacional de Planeación y asegurar así que el presupuesto que sea finalmente aprobado no se contamine con intereses particulares o personales sino en lo que se refiere a esta asignación reducida para las partidas regionales. Con la gravedad de juramento, deseo reiterar que las afirmaciones no tienen ningún otro objeto que el de proveer a la opinión pública de elementos de juicio para motivar la adopción de un sistema de asignación presupuestal que funcione bien, para el bien común, pero que se ajuste a la realidad de la política colombiana, respetando la Constitución y la ley y proveyendo suficientes mecanismos de control para que los parlamentarios tampoco puedan desviar los recursos que se destinan para los proyectos regionales”. 6. Respuesta del ciudadano Alfonso López Michelsen El ciudadano Alfonso López Michelsen, en respuesta a las preguntas formuladas por el magistrado sustanciador, explica sus afirmaciones sobre la aprobación de “auxilios encubiertos” en el presupuesto, en los siguientes términos: “Me permito declarar, bajo juramento, que, cuando se debatía en el seno del Congreso la institucionalización de la Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía, en el sentido de que sus periodos coincidieran con los del Gobierno central, me consta que, de la noche a la mañana, los parlamentarios cambiaron su adhesión a reformas que se daban por seguras y votaron por otras que se daban por descontadas hasta unos pocos días antes. - Al investigar la razón de este cambio se me dijo que, por intervención del Gobierno y de algunos de los familiares y amigos de los parlamentarios, se había llegado a un arreglo, merced al cual fueron derrotadas las tesis que hasta la víspera se daban por aprobadas, y obtuvo el Gobierno que expira el próximo año la facultad de elegir los funcionarios de control del futuro Gobierno, los cuales, sin duda alguna, serán de la filiación del Gobierno actual. - Fue entonces, cuando, por primera vez, se trajo a cuenta la distribución de partidas del Presupuesto Nacional, en cuantía vecinas a los 800 millones de pesos, para ser destinados a obras de interés público señaladas por miembros del Congreso, pero ejecutadas y controladas por alcaldes y gobernadores, distintas de los parlamentarios que las votaron. Evidentemente, se trataba de una manipulación, según la cual se favorecían en forma indirecta a los miembros del Congreso adictos a los planteamientos del Congreso, que eran quienes señalaban el destino de los fondos, pero, para despojarlos del esquema de los auxilios parlamentarios clásicos, la ejecución se encomendaba a miembros del órgano ejecutivo, gobernadores o alcaldes de elección popular. - Fue este antecedente el que me llevó a calificar de “auxilios parlamentarios disfrazados” las partidas seleccionadas por los parlamentarios y ejecutadas por terceros, pertenecientes a un órgano distinto del legislativo. - Posteriormente, se prosiguió en el mismo procedimiento, que, según explicación del propio Gobierno, se asemeja al auxilio parlamentario, pero no lo es, porque la acción del congresista se limita a sugerir obras del interés público, pero no a disponer de dichos recursos. ¿Es o no es un auxilio parlamentario? Es lo que tendrá que decidir la Honorable Corte. - En cuanto a la existencia de tales partidas y el cambio de opinión de algunos Congresistas adversos a las medidas del Gobierno que se tornaron favorables, no me cabe la menor duda porque algunos de entre ellos, que habían puesto su firma dentro de los partidarios de la modificación, acabaron votándola en contra. Es todo cuanto puedo atestiguar con relación al origen de mi calificativo de “auxilios parlamentarios disfrazados” con respecto al destino que se le dio a tales partidas, a las cuales se atribuye el milagro de haber convertido en mayoría lo que originalmente pasaba por ser una minoría, un cargo temerario, si no mediara la circunstancia por la adhesión previa a determinadas políticas del Gobierno.” 7. Comunicación del ciudadano Carlos Lleras de la Fuente El ciudadano Carlos Lleras de la Fuente, en comunicación recibida el 6 de abril de 2001, en cuanto a su artículo periodístico publicado en El Espectador el 18 de octubre de 2000, afirmó que, por el momento, todo lo que podía expresar sobre de sus afirmaciones estaba contenido en la nota mencionada. V. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio del Interior El ciudadano Gerardo Jaimes Silva, obrando como apoderado del Ministerio del Interior, intervino en este proceso para impugnar la demanda. El interviniente comienza por señalar que en ninguna parte de los artículos acusados pueden identificarse las partidas de libre disposición de los congresistas a que hace referencia el actor, pues los recursos asignados corresponden a gastos de funcionamiento de las entidades y a proyectos de inversión debidamente identificados. Por ello, el ciudadano concluye que el mismo demandante desconoce cuáles son los auxilios parlamentarios que está acusando "y sólo basa su demanda en la información divulgada en distintos medios de comunicación". El inteviniente concluye entonces que la demanda es inepta, pues el actor no estableció "en qué forma la norma acusada viola los preceptos constitucionales", y que por ello la decisión de la Corte debe ser inhibitoria. Sin embargo aclara que si la Corte verifica que en las partidas aprobadas existen auxilios parlamentarios, éstos deberán ser declarados inexequibles. 2. Intervención de la Contraloría General de la República. El ciudadano Nestor Iván Arias Afanador, en representación de la Contraloría General de la República, interviene en el proceso para coadyuvar la demanda. El ciudadano considera que los cupos indicativos a que hace referencia la demanda son verdaderos auxilios parlamentarios, por lo cual es "inaceptable la engañosa presentación de que éstos no son auxilios prohibidos por la Constitución sino partidas destinadas a financiar las obras que señalen los Congresistas". Y, según su parecer, tampoco "convence el carácter regional de los mismos, porque casi la totalidad de los auxilios parlamentarios prohibidos tenían ese carácter". Luego el interviniente cita varias sentencias de esta Corte sobre el alcance de la prohibición constitucional de los auxilios (C-372 de 1994, C-506 de 1994, C-254 de 1996 y C-671 de 1999), así como algunos conceptos doctrinales al respecto. Igualmente el ciudadano examina el debate en la Asamblea Constituyente sobre esta prohibición y su relación con el proceso de planeación, el presupuesto y la igualdad. En particular destaca que la existencia de planes de desarrollo "es requisito indispensable par obtener la vinculación de otras entidades públicas, mediante el sistema de cofinanciación, a la ejecución de obras y a la realización de programas de beneficio social". Con base en todo lo anterior, el interviniente concluye que son violatorias "de los artículos 180, 341 y 355 de la Constitución Política y de la Ley 152 de 1994, las partidas establecidas en los artículos 2 y 3 de la Ley 628 de 2000, que pretenden financiar obras que señalen los Congresistas." 3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El ciudadano Carlos Eduardo Riaño Cárdenas, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso para impugnar la demanda. El ciudadano reitera los criterios señalados por el señor Viceministro y el Director de Presupuesto al responder el cuestionario de la Corte. En particular, el interviniente resalta que las partidas que fueron incorporadas al presupuesto para desarrollo regional, con base en peticiones de los parlamentarios, no representan auxilios, ya que no hay una transferencia injustificada de recursos públicos para un particular, pues esas partidas se canalizan a través de entidades territoriales para atender necesidades de las comunidades. Por ello, explica el interviniente, es claro que "no existen partidas para ser distribuidas entre los congresistas con destinación a obras y servicios que éstos determinen". Concluye entonces el ciudadano que "la asignación de recursos para inversión social regional se ha hecho con total transparencia, de frente al país, por que no es dable que se trate siquiera de insinuar que se está dando un manejo inapropiado a los recursos del presupuesto nacional y que estos se estén utilizando para comprar voluntades y obtener favores del Congreso". 4. Intervención del Departamento Nacional de Planeación. El ciudadano Luis Edmundo Suárez, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, interviene en el proceso para impugnar la demanda, para lo cual reitera los criterios señalados en su respuesta a las preguntas formuladas por la Corte. 5. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios. El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, en representación de la Federación Colombiana de Municipios, interviene en el proceso para impugnar la demanda, por inepta. Según su parecer, el actor no cumplió con los requisitos más elementales que se imponen a un ciudadano que demanda ante la Corte Constitucional una norma, y es al menos indicar "de qué manera la disposición legal incurre en violación". Y eso no ocurre en este caso, pues el actor no "hace el menor esfuerzo por identificar con toda precisión el renglón o partida que ataca", por lo que resulta imposible que la Corte confronte el texto acusado con la Constitución. Por ello, concluye el interviniente que la sentencia debe ser inhibitoria. Sin embargo, el ciudadano precisa que esa sentencia inhibitoria no debe ser interpretada como un aval de los auxilios parlamentarios, pues es claro que éstos violan la Carta, ya que desconocen el proceso de planeación e implican una discriminación entre los congresistas. Y es que, según el interviniente, todo indica que el problema actual de los auxilios no está tanto en la ley de presupuesto "sino en su ejecución, lo cual saca el asunto de la órbita de la confrontación jurídica para llevarlo a un plano de seguimiento en la ejecución". 6. Intervención Ciudadana El ciudadano Juan Pablo Cardona González interviene en el proceso para coadyuvar la demanda. Según su parecer, la prohibición constitucional de los auxilios ha sido desconocida en la práctica por intermedio de los fondos de cofinanciación, durante los anteriores gobiernos, y por medio de los cupos indicativos, o auxilios regionales promovidos por el actual Ministro de Hacienda. Estas formas de auxilio vulneran además, según el ciudadano, la división de poderes, pues no puede el gobierno ofrecer esas partidas a los parlamentarios, ni los congresistas ejercen funciones de ejecución del gasto. Esto es aún más grave, concluye el interviniente, si se tiene en cuenta que esos recursos no han sido herramientas para el desarrollo regional sino que se han convertido en "instrumentos idóneos para robustecer el patrimonio económico y electoral de sus beneficiarios". VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en...