Sentencia C-1154 de 2008

C-1154-08 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1154/08 DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO CON FUERZA MATERIAL DE LEY-Competencia de la Corte Constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DICTADO EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional En el derecho colombiano es sabido y ampliamente aceptado, porque así lo señala la Constitución y se ha explicado de manera reiterada en la jurisprudencia, que el Gobierno puede expedir decretos con fuerza material de ley, siendo precisamente estos decretos los que debe examinar la Corte Constitucional de acuerdo con las competencias previstas en el artículo 241 de la Carta Política, pues en los demás casos el examen de constitucionalidad corresponde al Consejo de Estado, y en el caso particular del Decreto 28 de 2008, “por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”, éste constituye una norma con fuerza material de ley, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional, competencia que se deriva de una lectura integral y sistemática de la Constitución, que consagra la competencia principal y prevalerte de esta Corporación como garante de la supremacía e integridad de la Carta Política, dejando a salvo la competencia concurrente, pero residual, del Consejo de Estado CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencia concurrente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado La Corte Constitucional es el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, para lo cual debe ejercer su labor en los estrictos y precisos términos señalados en el artículo 241 Superior, norma que comprende un amplio y detallado marco de competencias, coherente con su naturaleza como principal autoridad encargada de ejercer el control constitucional en Colombia; en tanto que el Consejo de Estado, por su parte, tiene asignada una suerte de control residual, restringida a ciertos actos expedidos por el Gobierno Nacional. COMPETENCIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar naturaleza de la norma Teniendo en cuenta que en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, la jurisprudencia ha utilizado varios cánones para definir cuál es la autoridad encargada del control constitucional de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Para el efecto ha recurrido a criterios formales y materiales (el criterio orgánico no es útil porque en todo caso se trata de normas expedidas por el Gobierno), a fin de determinar si un decreto tiene vocación legislativa conforme al artículo 241 de la Carta Política, y por lo tanto su examen corresponde a la Corte Constitucional, o si por el contrario corresponde a un acto administrativo que debe ser examinado en el Consejo de Estado. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional está determinada por los fundamentos que se señalan al momento de su expedición. Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, según se refiera o no a alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 Superior. Lo propio ocurre cuando un decreto es dictado invocando las atribuciones propias de un estado de excepción, pues debe entenderse que se trata de un decreto legislativo cuyo estudio corresponde a esta Corporación. Según el criterio material, la competencia para el examen de constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocación legislativa, su estudio compete al Consejo de Estado. Se apela a este criterio material, cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qué autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional. Así, ha sido el contenido material de la regulación la que ha conducido a la Corte Constitucional a asumir el examen de constitucionalidad de decretos y reglamentaciones expedidas por el Gobierno Nacional –o incluso por otras autoridades-, luego de adscribir la competencia a alguno de los numerales del artículo 241 de la Constitución, y en otros eventos ese mismo criterio ha llevado a la Corte a declarar su incompetencia, pues tales normas no tienen vocación legislativa sino que corresponden a actos administrativos. DECRETO 28 de 2008-Determinación de su fuerza material de ley La naturaleza del Decreto 28 de 2008 como norma con fuerza material de ley se explica por las siguientes razones: a.- Materia regulada, que es de naturaleza legislativa (reserva de ley), en que los temas regulados son aquellos respecto de los cuales la Constitución exigió expresamente una configuración legal; b.- Fuerza jurídica, que hace referencia a su fuerza jurídica en el sistema de fuentes, por su capacidad de adicionar o modificar regulaciones de orden legal, lo que lo sitúa en un plano superior al de una norma reglamentaria; y c.- La reglamentación del decreto por el Gobierno Nacional, como efectivamente aconteció con la expedición del Decreto 2911 de 2008. COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por contenidos normativos diferentes RECURSOS PUBLICOS-Fundamento constitucional de la inembargabilidad PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO-No es absoluto/PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DEL PRESUPUESTO-Reglas de excepción El Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Concepto/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Configuración/SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Recursos gozan de especial protección constitucional reforzada El Sistema General de Participaciones creado mediante Acto Legislativo No. 1 de 2001 como el instrumento a través del cual las entidades territoriales ejercen su derecho a participar en las rentas nacionales, está constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales y en el Acto Legislativo No. 4 de 2007 se dispuso expresamente que los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios públicos a su cargo, dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, garantizando la prestación y ampliación de coberturas con énfasis en la población pobre. Su configuración puntual fue dada en la Ley 715 de 2001, según la cual el SGP estaría conformado por: (1) una participación con destinación específica para el sector educación; (2) una participación con destinación específica para el sector salud, y (3) una participación de propósito general. Dada su especial destinación social derivada de la propia Carta Política, los recursos del sistema gozan de una protección constitucional reforzada en comparación con los demás recursos públicos del Presupuesto General de la Nación, por lo que resulta constitucionalmente legítimo que el Legislador haya previsto la inembargabilidad de dichos recursos como una medida para asegurar su inversión efectiva. RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Distribución/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Énfasis en su destino social y en la inversión efectiva/RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Destinación específica los excluye como prenda general de obligaciones El Acto Legislativo No. 4 de 2007, modificó varios aspectos del Sistema General de Participaciones que ponen de presente una mayor preocupación del Constituyente por asegurar el destino social y la inversión efectiva de esos recursos, siendo así que en evidencia del especial celo del Constituyente por asegurar el destino de los recursos del SGP, dejó abierta la puerta para que, una vez satisfechos los estándares exigidos en la ley en materia de coberturas universales y estándares de calidad fijados por las autoridades para los sectores de inversión propios del SGP, las entidades territoriales pudieran redireccionar esos recursos para atender otro tipo de necesidades, y es, justamente, en el marco de esa preocupación que tuvo lugar el otorgamiento de facultades extraordinarias al Gobierno, enfatizándose así una mayor rigidez constitucional en lo referente al destino social de los recursos del SGP. INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Carácter absoluto RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-No pueden ser afectados por medidas cautelares que se dicten en procesos judiciales relacionados con créditos laborales de entidades territoriales Teniendo en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No.4 de 2007, la Corte considera que la configuración prevista en el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 se ajusta a la Constitución, pues consagra la inembargabilidad de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de las obligaciones de orden laboral. A juicio de la Corte, la prohibición de embargo de recursos del SGP (i) está amparada por el artículo 63 de la Carta Política, que autoriza al Legislador para determinar qué bienes y recursos públicos son inembargables; (ii) está dirigida a garantizar la destinación social y la inversión efectiva en los servicios de educación, salud, saneamiento básico y agua potable, de acuerdo con la exigencia prevista en los artículos 356 y 357 de la Constitución y la reforma introducida en el Acto Legislativo No. 4 de 2007; (iii) es coherente con el mandato que el Constituyente dio al Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control al gasto ejecutado con recursos del SGP, con miras a garantizar las metas de continuidad, calidad y cobertura definidas en la ley. Desde esta perspectiva, es claro que la cláusula de inembargabilidad de los recursos del SGP persigue fines constitucionalmente legítimos, compatibles con la naturaleza y destino social de esos recursos. MEDIDAS CAUTELARES DERIVADAS DE OBLIGACIONES LABORALES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Cancelación con ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial/MEDIDAS CAUTELARES DERIVADAS DE OBLIGACIONES LABORALES-Término para su cancelación OBLIGACIONES LABORALES-Efectividad del pago de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales La interpretación que resulta compatible con los preceptos de la Carta Política en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece certeza sobre el pago de acreencias laborales, es según la cual, el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la misma, después de lo cual podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica. SENTENCIA CONDICIONADA-Aplicación Referencia: expediente D-7297 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, “por el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”. Actor: Silvio Elías Murillo Moreno Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Silvio Elías Murillo Moreno demanda la inconstitucionalidad del artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el artículo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que adicionó el artículo 356 de la Constitución Política. Mediante Auto del tres (3) de junio de 2008, la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación, e invitar a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Colombiana de Municipios, y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, de los Andes, Santo Tomás y Sergio Arboleda, para que intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II.- DISPOSICIÓN DEMANDADA A continuación se transcribe la norma demandada y se subraya el aparte acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial: “DECRETO 28 DE 2008 (enero 10) Diario Oficial No. 46.867 de 10 de enero de 2008 Departamento Nacional de Planeación Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el artículo 356 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo número 04 de 2007, DECRETA: (…) “Artículo 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes. Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”. III. LA DEMANDA El ciudadano Silvio Elías Murillo Moreno acusa la inconstitucionalidad del artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, “Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”. Decreto expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades especiales otorgadas por el artículo 3 del Acto Legislativo No.4 de 2007, que adicionó el artículo 356 de la Constitución Política. A juicio del actor, la norma acusada desconoce los valores y principios fundantes del Estado Colombiano (Preámbulo, artículos 1 y 2 CP), el derecho a la igualdad (art.13 CP), la cláusula de reserva legal para regular la inembargabilidad de bienes del Estado (arts. 6, 63 y 121 CP), el acceso efectivo a la administración de justicia y la excepción constitucional a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones (arts. 229 y 357 CP), así como los derechos adquiridos (art. 58 CP). En primer lugar, el demandante reprocha la vulneración del preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Carta, por desconocimiento de los valores y principios fundantes del Estado Colombiano. Considera que el orden jurídico y social justo, el Estado Social de Derecho y el respeto a la dignidad humana, que son fines esenciales del Estado, se ven frustrados con la norma acusada, al no permitir que sobre los recursos del sistema general de participaciones se impongan medias cautelares “derivadas de procesos judiciales relacionados con obligaciones laborales”, que permitan hacer efectivos tales créditos. Esa prohibición, añade, crea una suerte de inmunidad o blindaje respecto de los recursos recibidos por una entidad territorial, pasando por alto que el principio de inembargabilidad de esos recursos no es absoluto. En segundo lugar, el ciudadano sostiene que la norma desconoce el artículo 13 de la Constitución, al establecer un trato distinto e inequitativo frente a situaciones de hecho similares. Al respecto, señala que cuando el Estado es deudor del administrado se le dispensa un trato favorable o de inmunidad frente a su presupuesto, mientras que si el deudor es el administrado se le desfavorece porque la totalidad de su patrimonio es la prenda general de garantía, sin que se observe ninguna justificación para ello. En tercer lugar, aduce la violación de los artículos 6, 63 y 121 de la Constitución, para lo cual alega el “desconocimiento por parte del Ejecutivo de la reserva legal respecto de la inembargabilidad de los bienes del Estado”. En este sentido, afirma que el Gobierno no tenía competencia para regular, a través de un decreto con fuerza de ley, la inembargabilidad del presupuesto, con la excusa de definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral del gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, por tratarse de un tema del resorte exclusivo del legislador ordinario. En cuarto lugar, el demandante alega la violación de los artículos 229 y 357 de la Carta. De un lado, explica que el acceso a la administración de justicia se ve frustrado cuando la norma impide tomar medidas cautelares originadas en créditos laborales para hacer efectivas las garantías y el cumplimiento de los derechos reconocidos judicialmente. De otro lado, considera que se vulneran las reglas constitucionales sobre la destinación exclusiva de los recursos del Sistema General de Participaciones. En su criterio, la inembargabilidad de los recursos recibidos por las entidades territoriales por este concepto, “se predica exclusivamente de los recursos destinados para salud, educación y del porcentaje de participación por propósito general que se destine para infraestructura de agua potable y saneamiento básico”, de modo que no comprende los recursos destinados a otros fines. Apoya su razonamiento en la sentencia C-566 de 2003. En quinto lugar, el ciudadano invoca la violación del artículo 58 Superior. A su juicio, se desconocen los derechos adquiridos de quienes tienen un crédito laboral debidamente reconocido, porque cuando la norma autoriza a una entidad territorial para cancelar los créditos en el transcurso de vigencias fiscales posteriores, pone al ciudadano en una situación incierta que también hace nugatorio el derecho de acceso efectivo a la justicia. El demandante relata que en el trámite del Acto Legislativo No. 4 de 2007 no se advierte la voluntad del Congreso de dejar desprotegidos los derechos incorporados en créditos laborales, de modo que no podía el Presidente de la República adoptar una medida de esta índole con la excusa de regular la estrategia de monitoreo, seguimiento y control a los recursos del Sistema General del Participaciones. Por último, señala que si bien es cierto que en la sentencia C-566 de 2003 se ejerció control de constitucionalidad sobre el artículo 91 de la ley 715 de 2001, referente a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones –en adelante SGP-, no puede predicarse la existencia de cosa juzgada constitucional porque corresponden a regulaciones formal y materialmente diferentes. IV. intervenciones 1.- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Carlos Andrés Ortiz Martínez, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada. Comienza por advertir que el cargo por violación del preámbulo y los artículos 1 y 2 de la Constitución resulta inepto, pues no se fundamentan las razones de la acusación. Sin embargo, estima que la norma tiene el propósito de garantizar, precisamente, los principios y valores que inspiran la Carta Política, al asegurar una fuente de recursos destinada a la continuidad, calidad y cobertura de los servicios básicos de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, financiados con recursos del SGP, en el marco de las medidas que el Acto Legislativo No. 4 de 2007 ordena adoptar al Gobierno Nacional. Así, recuerda que el objetivo del SGP no es financiar obligaciones laborales, pues para ello las entidades territoriales deben honrar sus créditos con ingresos corrientes de libre destinación. De otra parte, el Ministerio rechaza la acusación por violación del derecho a la igualdad, pues considera que “no se puede equiparar al particular con el interés general representado por el Estado, y mucho menos cuando se trata de establecer medidas cautelares contra el patrimonio de uno o del otro”, más aún cuando el propio Acto Legislativo señaló cuál sería el destino de los recursos del SGP. Por lo tanto, añade, como no se está ante un mismo supuesto de hecho, no puede inferirse que el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 represente un tratamiento desigual que favorezca arbitrariamente los intereses del Estado en detrimento de los derechos de los ciudadanos. En la misma dirección, explica que las normas del Código Contencioso Administrativo establecen un trato diferente para hacer efectivas las condenas judiciales contra entidades públicas, lo cual también fue reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia C-566 de 2003. En cuanto al reproche por violación de la reserva de ley para regular la inembargabilidad de los bienes del Estado, el Ministerio pone de presente que fue el propio Acto Legislativo No. 4 de 2007 el que facultó al Gobierno para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del SGP, cuyo objetivo es asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad. Así mismo, recuerda que la norma constitucional otorgó un amplio margen de configuración al Gobierno para regular, entre otros aspectos, “lo pertinente para definir los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar”. En consecuencia, concluye que no hubo extralimitación alguna de parte del Gobierno en la regulación expedida. Para el Ministerio, el demandante parte de un supuesto errado al considerar que los recursos del SGP constituyen la única fuente de financiación de las entidades territoriales; ésta es, afirma, tan solo una de las rentas (de fuente exógena), cuya protección no implica negar el derecho de acceso a la administración de justicia pues subsisten otros ingresos para asegurar el pago de las condenas judiciales. Desestima luego el cargo por violación del artículo 357 de la Carta Política, respecto del cual solicita un pronunciamiento inhibitorio. En este sentido, sostiene que el demandante no expuso razonadamente el concepto de la violación, pues su acusación se dirige contra hipótesis normativas no previstas en la norma acusada. Finalmente, advierte que la norma cuestionada no tiene el propósito de propiciar una situación de indefinición de las obligaciones laborales o cualquier otro tipo de crédito a favor de los administrados, por cuanto en el Código Contencioso Administrativo ya están señalados los criterios para el pago de dichas acreencias. 2.- Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía, obrando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en la Corte en defensa de la constitucionalidad de la norma demandada. Comienza por señalar que la inembargabilidad de los recursos del SGP apunta a la protección del “buen orden presupuestal” y la necesidad de “evitar un embargo sistemático y expoliador de la casi totalidad de los recursos públicos de las entidades territoriales”, porque de lo contrario se impediría el funcionamiento de éstas y la prestación de los servicios públicos básicos, como ha ocurrido en el caso específico del departamento del Chocó. En tales circunstancias, continúa el interviniente, “la inembargabilidad dispuesta por la ley no puede leerse sólo en clave laboral, cuando otros derechos, principios y valores se hallan involucrados, como los ya citados del derecho a la vida y a la salud, la solidaridad y la prevalencia del interés general”. Por otro lado, considera desatinado el cargo por violación del derecho a la igualdad, porque no pueden equipararse las condiciones del Estado deudor y del particular deudor, según lo ha explicado la jurisprudencia constitucional, para lo cual se apoya en la sentencia C-1064 de 2003. Concluye su intervención advirtiendo que las facultades ejercidas por el Gobierno Nacional para le expedición del Decreto 28 de 2008, no fueron las otorgadas por el Congreso actuando como legislador ordinario sino como Constituyente derivado. Por ello, afirma, dichas facultades no están sometidas a las restricciones previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta Política, sino al contenido del Acto Legislativo No. 4 de 2003, que lo autorizaba para tomar este tipo de medidas. 3.- Intervención del Departamento Nacional de Planeación La ciudadana Ana Carolina Osorio Calderín, actuando en nombre del Departamento Nacional de Planeación, considera, de una parte, que la Corte Constitucional no es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda de la referencia. De otra parte, sostiene que el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 no presenta ningún vicio de inconstitucionalidad. En primer lugar, el Departamento Nacional de Planeación explica que el Ejecutivo puede ejercer la función legislativa en los casos taxativamente señalados en la Constitución, a saber: al expedir decretos con fuerza de ley (art.150, num.19 CP), al expedir decretos legislativos (art. 212, 213 y 215 CP) y, finamente, al expedir decretos extraordinarios cuando la propia Constitución así lo autoriza, como en efecto ocurrió con el Decreto 28 de 2008, dictado al amparo del Acto Legislativo No. 4 de 2007. Sin embargo, advierte la entidad, la Corte Constitucional no tiene asignada competencia para conocer de los cargos de inconstitucionalidad formulados contra el Decreto 28 de 2008, dado que la Constitución sólo le atribuyó competencia para conocer de las demandas contra decretos con fuerza material de ley (art.241-5) y contra decretos legislativos dictados en estados de excepción (art.241-7). Afirma que la competencia para examinar la constitucionalidad del decreto referido corresponde al Consejo de Estado, toda vez que el artículo 237-2 Superior le atribuyó la función de “conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Además, pone de presente que ante la Sección Primera del Consejo de Estado fue radicada otra demanda contra la misma norma, cuya admisión se encuentra pendiente. Así las cosas, el Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados contra el artículo 21 del Decreto 28 de 2008. Con todo, la entidad aborda un análisis material del asunto con el propósito de explicar por qué la norma impugnada se ajusta a la Constitución, siguiendo para ello la línea trazada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En este sentido, considera que el cargo por violación de los principios fundantes del Estado no es consistente y resulta inepto, pues el actor no concretó las razones de la supuesta violación del ordenamiento Superior. Además, añade, lo cierto es que la disposición acusada pretende la realización de los principios y valores que inspiran la Carta Política, “al garantizar una fuente cierta de recursos que simultáneamente permita asegurar la continuidad, calidad y cobertura de los servicios fundamentales de educación y salud financiados con recursos del Sistema General de Participaciones”. Recuerda que el Constituyente creó el SGP con el propósito de financiar la prestación de servicios básicos en las entidades territoriales y garantizar un orden social más justo y respetuoso de la dignidad humana. Agrega que el cumplimiento de dicha finalidad requiere de una protección especial de los recursos del SGP, para lo cual el Acto Legislativo No. 4 de 2007 facultó al Gobierno para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto de esos recursos. Explica que el propósito de la norma demandada “no es dejar de pagar las obligaciones que las entidades territoriales han generado, sino pagarlas de manera ordenada, para preservar de esta forma el imperio de la unidad económica”, que en varias ocasiones ha reivindicado la jurisprudencia constitucional. De otra parte, el Departamento Nacional de Planeación considera que no se desconoce el derecho a la igualdad, pues históricamente se ha reconocido la importancia de prodigar un tratamiento especial cuando el Estado tiene el carácter de deudor en un proceso judicial. Así, apoyado en sentencias de la Corte Constitucional (C-445/95, C-043/02, C-292/02, C-289 de 2008), señala que la situación de los particulares y del Estado deudor no son comparables y por lo tanto no puede inferirse la existencia de un mismo supuesto de hecho, más aún cuando la propia Carta Política define la destinación de los recursos del SGP. Sumado a lo anterior, recuerda que los recursos del SGP corresponden a una renta exógena de las entidades territoriales, que tiene destinación específica y por lo tanto no puede orientarse al pago de sentencias judiciales. Para ello, añade, las entidades territoriales cuentan con fuentes endógenas o recursos propios cuya erogación no afecta la prestación normal de los servicios básicos financiados con el SGP. El Departamento Nacional de Planeación comenta que, en la sentencia C-566 de 2003, la Corte Constitucional aceptó que los recursos del SGP destinados a la educación, salud, agua potable y saneamiento básico sean inembargables, pero entiende que pueden existir otros recursos con la misma regla de excepción, como en general todos los que hacen parte del SGP, sin que se desproteja a los acreedores del Estado. Finalmente, niega que la norma desconozca los derechos adquiridos, pues “además de propugnar porque sea atendido el crédito, se está garantizando que se haga de manera ordenada cuando existe la posibilidad jurídica y fiscal”, sin detrimento de los derechos fundamentales que se protegen con las transferencias. 4.- Intervención de la Federación Colombiana de Municipios Julio Freyre Sánchez, obrando como director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del primer inciso del artículo 21 del Decreto 28 de 2008 y la inexequibilidad del inciso segundo del mismo artículo. Relata que conforme a la jurisprudencia constitucional, la figura de la inembargabilidad de los bienes del Estado busca que se cumpla el postulado de la prevalencia del interés general. Igualmente, refiere que los créditos a cargo del Estado reconocidos en sentencias judiciales o en otros títulos válidos, deben ser pagados conforme a las reglas previstas en las normas legales (art. 177 CCA), de manera que transcurridos dieciocho meses (18) después de su exigibilidad es posible proceder a la ejecución con el embargo de los recursos del presupuesto. Precisa que la inembargabilidad de ciertos bienes y rentas es un principio que pretende proteger los recursos destinados a la satisfacción de las necesidades colectivas frente a intereses individuales de los particulares. En esa medida, apoyado en jurisprudencia constitucional, considera que la protección de los recursos del SGP es plenamente legítima, por lo que solicita declarar exequible el inciso 1º de la norma acusada. Sin embargo, advierte que el principio de inembargabilidad tiene un límite temporal y es de carácter relativo frente a posibles violaciones a los derechos fundamentales. En cuanto al inciso segundo del mismo artículo, la Federación Colombiana de Municipios entiende que vulnera la autonomía de las entidades territoriales, al despojarlas de su competencia para decidir la destinación de sus ingresos corrientes de libre destinación. En efecto, afirma, no es constitucionalmente válido que se ordene el pago de sentencias con cargo a un grupo específico de recursos de las entidades territoriales, como son los ingresos corrientes de libre destinación, pues ello representa una intromisión indebida en su autonomía. En consecuencia, solicita declarar inexequible dicho apartado normativo. 5.- Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia El ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga, en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, considera que el artículo 21 del Decreto 28 de 2008 debe ser declarado inexequible. En primer lugar, el interviniente señala que resulta dudosa la competencia de la Corte Constitucional para conocer de esta demanda, pues el Decreto contentivo de la norma acusada no invoca las facultades extraordinarias consagradas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, sino facultades especiales contenidas en el Acto Legislativo No. 4 de 2007 (modificatorio de los artículos 356 y 357 de la CP), que dio al Gobierno un término de seis (6) meses para regular, “entre otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales está en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las entidades territoriales, las medidas que pueda adoptar para evitar tal situación y la determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar”. A su juicio, la competencia de la Corte tendría que surgir de la aplicación analógica del numeral 5º artículo 241 de la Constitución, “dada la semejanza entre las facultades extraordinarias de que trata el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y las facultades a que se refiere el inciso 2º del artículo 3º del Acto Legislativo No. 4 de 2007”. En cuanto al fondo del asunto, comenta que la jurisprudencia mantiene el principio de la inembargabilidad de los bienes del Estado, pero acepta algunas excepciones, entre otros casos cuando se trata del cobro de obligaciones de índole laboral (Sentencias C-546 de 1992, C-263 de 1994, T-1195 de 2004). Explica que la norma acusada permite el embargo de los recursos de libre disposición pertenecientes al SGP, pero lo prohíbe respecto de los recursos de destinación específica. En este sentido, sostiene que al prohibir absolutamente el embargo de los recursos de destinación forzosa para satisfacer obligaciones laborales, se afecta el derecho de los trabajadores a percibir el fruto de su labor, en detrimento de la cláusula de Estado Social de Derecho. 6.- Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal El ciudadano Miguel Enrique Rojas Gómez, obrando en representación del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, solicita a la Corte declarar inexequible la disposición demandada. Comienza por advertir que la libertad de configuración del Legislador no es ilimitada, sino que está restringida por fines constitucionalmente legítimos y por el contenido de los principios, valores y derechos reconocidos en la Carta Política. Con base en lo anterior, estima que la inembargabilidad de los recursos del SGP compromete el derecho a la igualdad (porque se pone en desventaja a los acreedores de las entidades territoriales respecto de los demás acreedores) y el derecho de acceso a la administración de justicia (porque impide la realización de los derechos de crédito a cargo de las entidades territoriales, incluso después de haberse reconocido por sentencia judicial). Destaca que la restricción de esos derechos tiene un fin constitucionalmente legítimo: proteger derechos de inversión social de las entidades territoriales (salud, educación, saneamiento y agua potable), así como evitar que su funcionamiento encuentre graves tropiezos. Desde esta perspectiva juzga que la medida es idónea para la consecución del fin propuesto. Sin embargo, considera que la medida resulta innecesaria, pues para alcanzar el fin buscado existen otros instrumentos menos lesivos, “como la posposición de la ejecutabilidad de las obligaciones reconocidas en sentencia judicial, que por lo demás ya está contemplada en la legislación (art.336 CPC y art.177 CCA)”. A su parecer, con esas disposiciones se consigue la finalidad propuesta sin menester de medidas adicionales como la inembargabilidad que prevé la norma impugnada, que por lo mismo resulta desproporcionada y constitucionalmente inadmisible. 7.- Intervención de la Universidad Nacional de Colombia El ciudadano Omar Alfonso Ochoa Maldonado, actuando a nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, solicita a la Corte inhibirse para pronunciarse de fondo por falta de competencia. El interviniente comienza por hacer un detallado recuento de la jurisprudencia de esta Corporación, para mostrar la línea trazada por la Corte en torno a la competencia para conocer de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional al amparo de facultades que se derivan directamente de la Constitución. Para ello explica las Sentencias C-595 de 1992, C-018 de 1993, C-131 de 1993, C-155 de 2004, C-972 de 2004 y C-672 de 2005, entre otras. Apoyado en la jurisprudencia referida, sostiene que la Corte Constitucional tiene competencia para conocer de las acciones de inconstitucionalidad “cuando exista dicha atribución expresa hacia la Corte en el mismo texto constitucional o cuando los citados decretos revisten el carácter de ley estatutaria en sentido material y en consecuencia surge la competencia de ese organismo colegiado con sustento en lo dispuesto en el artículo 153, en concordancia con el numeral 8 del artículo 241 de la Carta Política”. Para el caso del Decreto 28 de 2008, la Universidad Nacional advierte que el mismo no fue expedido con sustento en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, ni del artículo 341 del mismo estatuto, ni tampoco es un decreto expedido al amparo de un estado de excepción, ni se trata de una ley estatutaria u orgánica en sentido material, de manera que no corresponde a una norma de aquellas sobre las cuales la Corte puede efectuar el control constitucional. Agrega que como la Corte no tiene asignada la competencia para conocer de la demanda contra el Decreto 28 de 2008, su conocimiento corresponde al Consejo de Estado en virtud de lo previsto en el artículo 237-2 de la Constitución, que le atribuye competencia residual. Sin embargo, el interviniente aborda un análisis de fondo en caso de que la Corte determine que es competente para conocer de la demanda. Al respecto, explica que el principio de inembargabilidad del presupuesto propende por la protección efectiva de los recursos públicos, para hacerlos intangibles a los mandatos judiciales y por esa vía asegurar la realización de los fines del Estado y evitar la parálisis del andamiaje público. Comenta que ese tratamiento especial tiene fundamento en el artículo 63 de la Constitución. Hace luego un recuento normativo del principio de inembargabilidad de los recursos públicos, para advertir que no puede ser desconocido por autoridades judiciales, más aún cuando la Corte se ha pronunciado al respecto en las sentencias C-354 de 1997 y C-402 de 1997. A su parecer, “nos encontramos frente a un principio robustecido del beneficio de la cosa juzgada constitucional, la cual tiene la virtualidad de fortalecer en grado sumo, la aplicabilidad y ejecutabilidad del mismo en la práctica judicial cotidiana”. Añade que el principio de inembargabilidad de recursos públicos no obedece a un capricho antojadizo del Legislador para sustraerse del cumplimiento de las obligaciones del Estado, sino que responde a la necesidad de hacer prevalecer el interés general sobre el particular, lo cual se justifica aún más cuando se trata de recursos direccionados a la atención del gasto social como lo son los del SGP. Con todo, la Universidad Nacional aclara que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la posibilidad de relativizar el alcance de este principio, como en efecto ha ocurrido en las Sentencias C-546 de 1992, C-103 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994 y C-354 de 1997, en la última de las cuales se condicionó la exequibilidad del artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. Procede luego a examinar el principio de inembargabilidad frente a recursos del SGP, para destacar que la Corte ha avalado su constitucionalidad, pero con la advertencia que cuando las obligaciones consten en títulos válidos, tengan relación directa con las actividades especificas a las cuales están destinados los recursos del SGP, y no se paguen dentro de los 18 meses siguientes a su exigibilidad, es procedente acudir al embargo (Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003). De esta manera, concluye que la Corte debe obrar en la misma dirección por existir cosa juzgada constitucional. Así las cosas, en el evento en que la Corte determine que es competente para conocer de la acción de inconstitucionalidad, el interviniente solicita a la Corte (subsidiariamente): - En relación con el primer inciso del artículo demandado, estarse a lo resuelto en las sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003; - En relación con el inciso segundo del artículo demandado, declarar la inexequibilidad. - En relación con el aparte acusado del inciso tercero del mismo artículo, declarar su exequibilidad, en el entendido de que en todo caso el pago de las decisiones judiciales a cargo de las entidades estatales debe supeditarse a lo dispuesto en el artículo 177 del CCA y al Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispuesto en la Sentencia C-354 de 1997. 8.- Intervención de la Universidad del Rosario Alejandro Vanegas Franco, actuando como decano de la Universidad del Rosario, considera que la Corte debe declarar la exequibilidad de los apartes demandados del artículo 21 del Decreto 28 de 2008. El interviniente comienza por reseñar que el SGP fue creado en el acto legislativo No.1 de 2001, constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales. Recursos que según los artículos 356 y 357 de la Carta y desarrollados por las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007, una vez efectuados ciertos descuentos están destinados en proporciones específicas para educación (58,5%), salud (24,5%), agua potable y saneamiento básico (5,4%), con una partida para propósito general (11,6%). Luego de explicar la configuración legal de los recursos del SGP, señala que los apartes de la norma impugnada cumplen con los propósitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de inembargabilidad (Sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003), pues al establecer que las obligaciones laborales serán cubiertas por ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales, logra proteger el carácter social de los recursos del SGP, al tiempo que asegura el derecho al pago de salario de los trabajadores vinculados a una entidad territorial. Por el contrario, continúa, declarar la inexequibilidad de los apartes acusados pondría en riesgo el destino y efectividad de esos recursos. 9.- Intervención del ciudadano John Alexander Gallardo Gamboa El ciudadano John Alexander Gallardo Gamboa intervino ante la Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma objeto de control. El interviniente reseña la configuración del SGP haciendo énfasis en la destinación de los recursos prevista la Ley 715 de 2001, para destacar que no pueden confundirse con los demás recursos de las entidades territoriales. Ilustra cómo la Corte ha declarado la constitucionalidad del principio de inembargabilidad de los recursos del SGP, que son de naturaleza parafiscal y por lo tanto tienen destinación específica, pero condicionando su exequibilidad al autorizar el embargo de dichos recursos para satisfacer los créditos que tienen origen en actividades propias de cada sector del SGP (Sentencia C-566 de 2003). En este sentido, sostiene que “las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado y/o las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, deben tener la posibilidad de embargar los recursos del Sistema General de Participaciones, cuando estos recursos no sean pagados a las entidades en cita, pues es evidente que dichos recursos, son indispensables para la prestación del servicio de salud”. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4585, radicado en la Secretaría General el 24 de julio de 2008, solicita a la Corte declarar exequible el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en relación con lo demandado en el presente asunto, insistiendo en el carácter absoluto de la inembargabilidad de los recursos del SGP. Apoyado en la Sentencia C-974 de 2004, el Ministerio Público estima que la Corte Constitucional sí es competente para conocer de la presente acción, porque se trata de una norma con fuerza material de ley expedida en virtud de facultades extraordinarias para regular asuntos de la competencia del legislador ordinario, concedidas al Gobierno mediante el Acto Legislativo No. 4 de 2007. En cuanto al análisis de fondo, comienza por anotar que el Legislador goza de potestad configurativa para determinar cuáles bienes del Estado pueden ser inembargables (art.63 CP). Es así como encuentra aceptable incluir allí los recursos del SGP, con miras a preservar el interés general en la ejecución de fondos destinados al gasto público social (salud, educación, agua potable, saneamiento básico) y por esa vía materializar la cláusula de Estado Social de Derecho, con el propósito de contrarrestar el comportamiento de algunos administradores regionales que afecta los principios de eficiencia, moralidad y economía. Para la Vista Fiscal, no es cierto que la inembargabilidad de la norma, por su carácter absoluto, vulnere las normas invocadas en la demanda, porque bien puede solicitarse y obtenerse el embargo de los demás recursos y bienes de las entidades territoriales. De otra parte, señala que la inembargabilidad de los recursos del SGP no vulnera el derecho a la igualdad frente a la embargabilidad de los recursos de los particulares para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones con el Estado, porque se trata de situaciones diferentes que obedecen al mismo fin, cual es proteger el interés general representado en el patrimonio público y su correcta administración. En cuanto a la reserva de ley, considera que la inembargabilidad de ciertos bienes del Estado puede ser decretada por el Legislador, “indistintamente de que sea ordinario o extraordinario, porque no es un asunto de competencia exclusiva del Congreso de la República”. Al respecto, indica que los únicos asuntos que no pueden ser regulados en ejercicio de facultades extraordinarias son los relacionados con la expedición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas, cuadro, ni para decretar impuestos, cosa que no ocurre en esta oportunidad. En su concepto, la inembargabilidad de los recursos de Propósito General del SGP, por parte de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, también debe ser absoluta para garantizar la inversión efectiva en sectores que tienen especial protección constitucional (salud, educación, agua potable y saneamiento básico). VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1.- Asunto previo. De la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la presente demanda Teniendo en cuenta que se ha cuestionado la competencia de la Corte para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, es necesario examinar previamente ese aspecto a fin de establecer si esta Corporación puede abordar un análisis de fondo, o si por el contrario carece de atribuciones para adoptar una decisión al respecto. Algunos intervinientes y el Ministerio Público sostienen que la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda contra el Decreto 28 de 2008, expedido por el Presidente de la República “en ejercicio de las facultades especiales contenidas en el artículo 356 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 3° del Acto Legislativo número 04 de 2007”, pues se trata de una norma con fuerza material de ley que da lugar a la aplicación del artículo 241-5 de la Constitución[1]. A juicio de otros, sin embargo, no existe una facultad expresa asignada a la Corte para examinar dicha norma, de manera que su control corresponde al Consejo de Estado en virtud de la cláusula residual de competencia del artículo 237-2 de la Constitución[2]. Sobre esto último, no puede perderse de vista que contra el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, es decir, contra la misma norma aquí demandada, también ha sido interpuesta una acción de nulidad por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado, que se encuentra pendiente de admisión[3]. Para superar esta problemática es necesario definir previamente cuáles son las atribuciones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado frente al control abstracto de constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, así como cuál es la naturaleza del Decreto 28 de 2008, norma objeto de examen. 1.1.- El control abstracto de constitucionalidad. Competencia concurrente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado De acuerdo con Kelsen, “el orden jurídico no es un sistema de normas de derecho situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construcción escalonada de diversos estrados de normas jurídicas”[4]. En esa medida, el reconocimiento de la Constitución como norma jurídica sólo se garantiza en cuanto existan mecanismos de control que aseguren su superioridad frente a normas de inferior jerarquía. El control constitucional se erige así como “una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer efectivo el principio de integridad y supremacía de la Constitución”[5]. Con ese norte, el Constituyente de 1991 optó por un modelo de control constitucional que la jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema concurren, por un lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados del control abstracto de constitucionalidad, y, por el otro, todos los jueces y corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su consideración. En este sentido la Sentencia C-037 de 1996, MP. Vladimiro Naranjo Mesa, que examinó la ley estatutaria de administración de justicia, precisó lo siguiente: “Como bien es sabido, el control de constitucionalidad en Colombia se vio reforzado con la creación de la Corte Constitucional. Sin embargo, no por ello puede afirmarse que nuestro país ha adoptado el llamado “control concentrado” o austríaco, pues en realidad éste sigue siendo de carácter difuso funcional. Lo anterior, habida cuenta de que además de los pronunciamientos que realice esta Corporación, al Consejo de Estado se le ha atribuido, dentro de la llamada acción de nulidad por inconstitucionalidad, el pronunciamiento acerca de los decretos dictados por el Gobierno nacional cuya competencia no sea asignada a la Corte Constitucional (Art. 237-1). Como si lo anterior no fuese suficiente, el artículo 4o superior consagra la denominada excepción de inconstitucionalidad, a través de la cual, en un caso concreto y con efectos inter-partes, un juez o inclusive una autoridad administrativa, pueden abstenerse de aplicar una norma en aquellos eventos en que ésta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta Política. Tampoco puede olvidarse que dentro de los parámetros definidos por el artículo 86 fundamental, cada juez de la República, al momento de resolver de un asunto de tutela, también está haciendo parte de la llamada jurisdicción constitucional”. En este esquema la Corte Constitucional es el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, para lo cual debe ejercer su labor en los estrictos y precisos términos señalados en el artículo 241 Superior[6]. Norma que comprende un amplio y detallado marco de competencias, coherente con su naturaleza como principal autoridad encargada de ejercer el control constitucional en Colombia. El Consejo de Estado, por su parte, tiene asignada una suerte de control residual, restringida a ciertos actos expedidos por el Gobierno Nacional. Así, debe conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, “cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional” (art. 237-2 CP). Sobre el alcance de esa atribución la jurisprudencia ha precisado: “En ese orden de ideas, la jurisprudencia de esta Corte siempre ha afirmado que en materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no están atribuidos a la Corte. Entonces conforme a la Constitución es claro que todo acto del Presidente de la República ha de estar sometido al control constitucional bien sea de esta Corporación o del Consejo de Estado”[7]. En virtud de estas competencias concurrentes en el control abstracto de constitucionalidad, la Corte cumple la labor principal y prevalente, para lo cual tiene asignadas las más amplias funciones, pero limitadas por el marco previsto en el artículo 241 Superior, mientras el Consejo de Estado cumple una función residual, limitada a su vez por el artículo 237-2 Superior. 1.2.- El control de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. Criterios formal y material para definir la competencia entre la Corte Constitucional y del Consejo de Estado En cuanto a los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, el marco normativo que fija la competencia de la Corte Constitucional para el control de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional está definido en el artículo 241 de la Constitución de 1991 (y en los artículos 5, 6, 8, 10, 23 y 39 transitorios), de manera que sólo puede ejercer control frente a las normas allí previstas. No obstante, la Constitución fijó una cláusula de competencia residual y asignó al Consejo de Estado el control de los decretos cuya competencia no corresponda a la Corte (art. 237-2), que por lo mismo no puede implicar una enumeración taxativa de parte del Legislador[8]. Al respecto, en la Sentencia C-037 de 1996, esta Corporación examinó cuáles son los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo control corresponde al Consejo de Estado. La conclusión fue la siguiente: “Por otra parte, conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas”. (Resaltado fuera de texto). A pesar de lo anterior, si bien es cierto que en términos generales está definido el ámbito de competencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, también lo es que en la práctica no siempre resulta fácil determinar cuándo un decreto está comprendido o no dentro de alguno de los numerales del artículo 241 de la Constitución. En este sentido, conviene recordar que no todo decreto expedido por el Gobierno es siempre una norma reglamentaria, pues bien puede ocurrir que sea norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo. Sobre el pa...