Sentencia C-1153 de 2005

C-1153-05 I Sentencia C-1153/05 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Parámetros normativos CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Acto legislativo de reelección presidencial como parámetro de constitucionalidad BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Características CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Jurisdiccional, automático, integral, definitivo, participativo y previo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Carácter jurisdiccional El control que la Corte ejerce sobre un proyecto de ley estatutaria es jurisdiccional, lo cual significa que aquel no involucra juicios acerca de la conveniencia o inconveniencia de las normas sometidas a estudio. La índole jurisdiccional del control constitucional radica, fundamentalmente, en la verificación lógica jurídica de una concordancia teórica entre la Constitución y la ley, pero, en manera alguna, en consideraciones políticas, relativas a la utilidad y oportunidad de las normas. Aunque, verdaderamente, el objetivo de las disposiciones legales es la regulación de fenómenos políticos, no por ello el control encomendado al juez constitucional se convierte en tal. El cotejo normativo que la Corte adelanta involucra, apenas, el contenido y consecuencias en derecho de las disposiciones, no sus implicaciones políticas. PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Concepto PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Finalidad PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Concepto SENTENCIA MODULATIVA Y PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO SENTENCIA MODULATIVA-Alcance La modulación del fallo constitucional no se refiere sino a la adecuación teórico jurídica de la norma infraconstitucional con la disposición superior. Dicha práctica en manera alguna implica un pronunciamiento sobre las connotaciones políticas de la disposición bajo estudio. Pese a que la Corte declara exequible la norma analizada bajo la condición de que se entienda que su interpretación constitucional es aquella y no ésta, el juez constitucional jamás abandona el terreno del análisis jurídico. Incluso, al modular la decisión, el juez constitucional se circunscribe a la órbita jurídica del razonamiento, sin que le esté permitido someter a juicio las repercusiones de oportunidad y conveniencia de su decisión. Por lo anterior, la Corte juzga inexacto que se confunda la facultad legítima que el juez constitucional tiene para modular los efectos de sus fallos, con la inviable posibilidad de que el mismo se pronuncie sobre los efectos políticos de las normas sometidas a estudio. La primera figura ha sido plenamente aceptada por la doctrina y la jurisprudencia, porque se despliega en el terreno jurídico de la investigación, mientras que el segundo procedimiento se considera extraño al control que ejerce el juez constitucional. SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA-Procedencia respecto de leyes estatutarias CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Trámite legislativo PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación por mayoría absoluta PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación ordinaria previa verificación del quórum decisorio PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Votación En el caso concreto del proyecto de ley de garantías electorales, la Corte efectuó el análisis de las certificaciones de las Cámaras y pudo determinar que se cumplieron los requisitos constitucionales en la medida que se constató que existió quórum decisorio, la votación fue ordinaria y se votó por unanimidad sin que se haya solicitado la verificación de la votación. REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Aprobación por mayoría especial PROYECTO DE LEY CON TRAMITE DE URGENCIA-No aplicación del lapso de 15 días entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra/PROYECTO DE LEY-Los ocho días que deben mediar entre el primer y segundo debate no son necesariamente días hábiles Respecto del lapso de 15 días que establece la segunda parte del primer inciso del artículo 160 no es aplicable en este caso específico por cuanto se trató de un proyecto con trámite de urgencia en virtud del mensaje de urgencia enviado al Congreso por el Presidente de la República y se tramitó en las comisiones primeras que sesionan conjuntamente, de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 163 de la Constitución. Es de aclarar los 8 días que establece la Constitución, no hacen referencia necesariamente a días hábiles, puesto que el Congreso puede sesionar válidamente en cualquier día dentro de la semana, siempre y cuando se encuentre dentro de una legislatura o por fuera de la misma, en lo eventos que exista convocatoria del Gobierno. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Debate y aprobación del informe de conciliación RECUSACION DE CONGRESISTA-Trámite RECUSACION DE CONGRESISTA-Legitimación por activa RECUSACION DE CONGRESISTA-Oportunidad para presentarla/LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Presentación extemporánea de recusación de congresista En el escrito de recusación en el cual se alega conflicto de intereses en contra de ocho Senadores y siete Representantes a la Cámara, miembros de las Comisiones Primeras, se señaló que algunos congresistas no se declararon impedidos como era su obligación legal en el debate y votación del proyecto de ley, a pesar de que para la época en que se tramitó el proyecto de Acto legislativo número 2 de 2004 sí lo hicieron y, siendo la ley de garantías un desarrollo legal del precepto constitucional, éstos igualmente se debieron haber declarado impedidos. En el caso concreto, el escrito de recusación resulta extemporáneo porque se presentó el día siguiente al cierre del debate general y a la mitad del día en el cual se dio comienzo a las votaciones. En efecto, el escrito de recusación se presentó el 24 de mayo a las 10 y 40 de la mañana, el debate general se cerró el 23 de mayo y las votaciones se efectuaron el 24 del mismo mes. En conclusión, si bien es cierto que la ley no es clara en determinar cuál es la oportunidad para presentar una recusación, debe entenderse que es posible presentarla antes del cierre de los debates, porque los impedimentos no sólo se deben entender para el momento de la votación, de conformidad con lo establecido en el artículo 291 de la ley 5ª de 1992, sino que se amplían a las deliberaciones anteriores a la misma. RECUSACION DE CONGRESISTA-Interés en reforma constitucional/PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Interés directo en determinada ley Para la Sala, salta a la vista con la lectura del texto de la recusación que en éste no se hace mención a un interés en la decisión del proyecto que se estaba tramitando (ley de garantías), tal como lo exige el artículo 286 de la ley 5ª, sino a un interés en la reforma constitucional que permitía la reelección presidencial. El ciudadano que presentó la recusación alegaba que por ser la ley estatutaria indispensable para que se pudiera llevar a cabo la reelección quienes se habían declarado impedidos frente al trámite del acto legislativo debían hacerlo en la ley de garantías. Sin embargo, no explicaba de forma expresa y clara los hechos en virtud de los cuales cada uno de los congresistas tenía interés el proyecto. Lo anterior se agrava teniendo en cuenta que muchas de las circunstancias de hecho vigentes para el momento en que los congresistas manifestaron, a regañadientes, sus impedimentos frente al trámite del acto legislativo podían haber variado, en virtud de que ya había transcurrido más de un año desde que se expusieron los impedimentos en el debate de reforma constitucional. En efecto, en junio de 2004 se habían manifestado los impedimentos frente al trámite del acto legislativo y la recusación cuyo trámite se analiza ahora se presentó el 24 de mayo de 2005. Por último, es de precisar que en el evento de que algún congresista tuviere interés directo en la ley de garantías electorales, caben las demandas de pérdida de investidura para que cada uno responda de manera individual. ACUMULACION DE PROYECTOS DE LEY-Trámite ACUMULACION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Presentación de ponencias separadas La decisión de acumular los proyectos de ley números 215 de 2005 Senado, 351 Cámara; 216 de 2005 Senado, 352 de 2005 Cámara, y el proyecto 259 de 2005 Senado, 301 de 2005 Cámara, fue tomada por la presidencia de cada una de las Cámaras, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 152 de la ley 5 de 1992. Cada una de las cámaras decidió dar trámite acumulado a los proyectos de Ley números 215 de 2005 Senado, 351 Cámara; 216 de 2005 Senado, 352 de 2005 Cámara, y el proyecto 259 de 2005 Senado, 301 de 2005 Cámara de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 de la ley 5 de 1992. A partir de su designación, los ponentes estudiaron y finalmente entregaron -de manera conjunta algunos, y otros por separado- los informes de ponencia sobre los proyectos acumulados. Es fundamental tener en cuenta que los ponentes no se limitaron a estudiar un solo proyecto de ley sino que estudiaron y rindieron ponencia sobre todos los proyectos acumulados. Ahora bien, nada impide que se presenten distintas ponencias, sobre todo cuando se trata de un grupo de ponentes tan numeroso. Lo que sí es cierto es que el estudio de los proyectos acumulados se vuelve más dispendioso, pero para ello, el Presidente de las comisiones primeras que sesionan conjuntamente, cuenta con el respaldo del Coordinador de Ponentes de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Reglamento del Congreso. No resulta entonces irreglamentario que se acumulen distintas ponencias sobre la materia de un proyecto de ley que ha sido objeto de acumulación siempre y cuando dichas ponencias correspondan al estudio de los proyectos objeto de acumulación y no de uno solo de éstos. Por lo anteriormente expuesto, no se vislumbra vicio alguno cuando se han presentado ponencias independientes y posteriormente éstas se estudian en el seno de las comisiones de manera acumulada y mucho menos, cuando se rinden ponencias separadas y se defienden las propuestas también en forma separada. CONGRESO-Función deliberativa ACUMULACION DE PROYECTOS DE LEY-Indicación de las razones por las que procede La Corte examinó la Gaceta No. 226 del 2 de mayo de 2005 en donde se publica la Ponencia para primer debate a los proyectos de ley estatutaria número 216 de 2005 Senado, acumulado con los proyectos de ley estatutaria números 215 de 2005 y 301 de 2005. En la Gaceta, dentro de las consideraciones de carácter general que hacen los ponentes en el Informe de Ponencia, se manifestó que la misma fue el resultado de un serio análisis de los tres proyectos de ley de origen presentados por el partido liberal; igualmente, al explicar el pliego de modificaciones se manifestó que: “los ponentes designados por las respectivas Comisiones celebramos diversas reuniones de las cuales fue posible concertar la gran mayoría de los artículos” y que la metodología para unificar los textos de las distintas ponencias se hizo a partir de la existencia de consensos que fueron considerados como de mayor trascendencia para la Ley Estatutaria. Igualmente, se manifestó cuál había sido la metodología para adoptar cada uno de los textos y la estructura del proyecto. No es cierto que los ponentes hayan incumplido con la obligación legal de expresar las razones que tuvieron para acumularlas y, por tanto, no era procedente proponer el rechazo de la acumulación tal como lo pretendió hacer ver el Senador. PARTICIPACION CIUDADANA EN LA CONSTITUCION DE 1991-Reforzamiento del esquema democrático PARTIDOS POLITICOS-Importancia de su fortalecimiento dentro de la democracia representativa LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Concepto/LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Finalidad Una ley de garantías electorales es una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para a los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan. El proyecto de ley estatutaria de la referencia busca la realización de ese objetivo. En su mayor alcance, el proyecto regula la posibilidad de que ciertos servidores públicos participen en política. De acuerdo con el artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2004, salvo los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad y los miembros de la Fuerza Pública, los servidores públicos pueden participar en política “en las condiciones que señale la Ley Estatutaria”. En su alcance restringido, el proyecto busca garantizar que las elecciones para Presidente de la República se desarrollen en condiciones equitativas y democráticas, de manera que todos los candidatos tengan igualdad de oportunidades de participar en la contienda. Finalmente, el proyecto pretende regular las mismas condiciones de acceso a los canales democráticos en el marco de un proceso de elección presidencial con posibilidad de reelección mediata o inmediata. Así, las normas que componen el proyecto tienen aplicación, en términos generales, tanto en el contexto de una elección para presidente en la que ninguno de los candidatos ocupa cargo de autoridad, como en aquellas en la que el presidente es, a su vez, candidato a la Presidencia. REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Cambios que introdujo/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Obligación del legislador de minimizar las ventajas presidenciales en la contienda política La figura de la reelección en el país marca un cambio en las reglas de juego del ejercicio del poder y la democracia. En primer lugar, desde el punto de vista de la dinámica del ejercicio del poder, la reelección implica contradicciones que saltan a la vista. La posibilidad de desempeñar, a un tiempo, los roles de Presidente de la República y candidato a la Presidencia engendra confusiones no siempre fáciles de resolver. La dicotomía la impone el hecho de que, en nuestro sistema de gobierno, el jefe del Ejecutivo es la máxima autoridad administrativa, es el jefe del Estado y el jefe de Gobierno, al tiempo que funge como máximo jefe de la Fuerza Pública, y esa múltiple condición lo compromete por excelencia con la promoción del interés general y la consecución del bien común; sin embargo, simultáneamente, el papel de candidato a la presidencia lo faculta jurídicamente para perseguir un interés particular que, aunque legítimo, no necesariamente coincide con el interés común. La alteración natural que la presencia de la figura presidencial produce en la contienda política obliga al legislador a precaver los efectos de una lucha desigual. Por ello, si su deber es garantizar que la carrera por la primera magistratura se defina por el peso de las ideas y no por la inercia del poder, su obligación reside en adoptar medidas que minimicen el ímpetu de las ventajas presidenciales. REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Relativización de la prohibición de los servidores públicos de participar en política La introducción de la reelección presidencial en el contexto normativo nacional permite la presencia de servidores públicos en el desarrollo de temáticas de contenido político, lo cual implica la relativización de la prohibición inicialmente contenida en la Constitución de 1991 que les impedía “tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas” (art. 127 C.P. modificado por el Acto Legislativo 02 de 2004). En estas condiciones, siendo evidente que la normativa disciplinaria tradicional se ha quedado corta en la descripción de las conductas jurídicamente reprochables que pueden presentarse en torno a un proceso reeleccionista, es lógico que el legislador disponga una regulación especial en la materia. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES Y REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Acceso a medios de comunicación PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES Y REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Limitación del uso de bienes del Estado PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES Y REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Financiación de campañas políticas PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES Y REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación en política de servidores públicos PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES Y REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Ejercicio de la actividad gubernamental en el marco de un proceso reeleccionista CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Alcance PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Concepto de campaña presidencial CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-No participación o apoyo de miembros de grupos irregulares al margen de la ley El principio democrático exige que en la contienda electoral sólo puedan participar en condiciones de igualdad quienes han renunciado definitivamente a la violencia. Por lo mismo, y en razón a que la función básica de la Constitución de 1991 es la de ser un pacto de paz fundado en el respeto la pluralidad de ideas y proyectos políticos, en las elecciones sólo pueden intervenir quienes hayan dejado definitivamente las armas. Por lo tanto, no podrán participar ni brindar apoyo a ninguno de los candidatos los miembros de grupos irregulares al margen de la ley que no se hayan reincorporado plenamente a la vida civil. Así las cosas, dado que en el proyecto de ley abajo examen no se hace esta previsión, en la parte resolutiva de la presente decisión, se condicionará en este sentido la constitucionalidad del inciso 1° del artículo 2°. Con fundamento en las consideraciones anteriores, el inciso 1° del artículo 2° será declarado exequible, en el entendido según el cual no podrán participar en el conjunto de actividades de campaña, ni brindar apoyo, los miembros de los grupos armados al margen de la ley o pertenecientes a grupos que no se han reincorporado plenamente a la vida civil, conforme a la ley. Excepto la expresión “de la Presidencia de la República” contenida en este mismo inciso, que se declarara inexequible. CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Duración Es menester distinguir entre lo que es la campaña presidencial propiamente tal, definida en su concepto en el inciso primero de la norma bajo examen, que según el segundo inciso del artículo 2° del proyecto de ley tiene una duración máxima de cuatro meses para todos los candidatos inscritos incluido el candidato presidente, de las actividades de simple proselitismo político; éstas están abiertas en cualquier tiempo a todos los ciudadanos que aspiren a ser candidatos, quienes pueden desarrollar actividades de tipo político por fuera de ese período de cuatro meses; excepto el Presidente y el Vicepresidente de la República, quienes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, sólo puede llevar a cabo actividades políticas dentro del término de cuatro meses de la campaña presidencial. En efecto, los límites a las actividades políticas de estos dos funcionarios no pueden ser convertidos por el legislador estatutario en restricciones aplicables también a los demás candidatos presidenciales que no han tenido las mismas ventajas derivadas de ejercer la jefatura de estado. Por lo tanto, el plazo de cuatro meses para realizar actividades de campaña electoral no puede ser interpretado como un impedimento para que los candidatos que no son funcionarios públicos puedan hacer proselitismo político antes de esa fecha en ejercicio de sus libertades democráticas. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Actividades que se entienden como campaña presidencial/ PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Definición de promoción política/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Definición de propaganda electoral La disposición señala que se entienden como “actividades de campaña presidencial”, de un lado la promoción política, y de otro la propaganda electoral a favor de un candidato a la Presidencia de la República. La promoción política es definida como “la divulgación de la propuesta de gobierno o proyecto político del candidato”. La propaganda electoral como “el conjunto de actividades políticas realizadas con la finalidad directa de convocar a los electores a votar en favor de un candidato”. Así las cosas, la diferencia entre los dos conceptos sería que la promoción política tiende a hacer conocer, de manera concreta, el proyecto o programa gubernamental que se propone a los electores. Su objetivo sería entonces la difusión de la plataforma ideológica que soporta la candidatura, y los principales planes y programas que el postulante, consecuente con aquel fundamento, pretendería llevar a cabo durante el cuatrienio presidencial correspondiente, así como el señalamiento de los medios jurídicos y materiales de la acción gubernamental en dicho lapso. Al paso que la propaganda electoral no está circunscrita a la difusión de esta plataforma de gobierno, sino de manera general a cualquier actividad que promueva el voto por un candidato en particular. A juicio de la Corte, la disposición bajo examen se ajusta a la Constitución, en cuanto solamente pretende precisar el contenido de las actividades que usualmente se encuentran involucradas en lo que se conoce como campaña presidencial. CAMPAÑA DE REELECCION PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Momento a partir del cual empiezan a operar restricciones para el presidente y vicepresidente de la República/CAMPAÑA DE REELECCION PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Duración de normas restrictivas Al resolver la duda relativa al momento en que deben empezar a operar las normas especiales previstas para cuando el Presidente aspira a la reelección inmediata, es decir al entrar a resolver si tales normas restrictivas entran a regir cuando él postula o presenta su candidatura, o si se comienzan a aplicar cuando la inscribe formalmente, la Corte encuentra que la interpretación que mejor garantiza los postulados de la democracia es aquella que indica que, en principio, desde que el presidente manifiesta su interés en inscribirse como candidato, deben operar las restricciones previstas en aras de la transparencia y la igualdad electoral. No obstante, esta postura garantista debe acompasarse con criterios de razonabilidad, que atiendan a que la gestión gubernamental no puede paralizarse por completo ni disminuirse durante lapsos temporales exageradamente extensos, ya que las autoridades administrativas deben contar con instrumentos adecuados para el ejercicio de sus funciones en aras del bien común. En cuanto a la duración de las restricciones establecidas en la ley en aras de la igualdad electoral, la Corte detecta que, en todo caso, el término de aplicación de las normas restrictivas es razonable, pues sólo empieza a correr seis (6) meses antes de la primera vuelta de la elección presidencial, dado que este es el momento a partir del cual el presidente puede hacer explícito en forma solemne su interés en ser reelegido en forma inmediata. A juicio de esta Corporación, implica lo siguiente: (i) A partir de los seis meses anteriores a la fecha de la elección presidencial, no se pueden destinar ni usar los bienes propios de las funciones públicas, para las actividades de proselitismo político. (ii) A partir de esa fecha, tampoco se pueden usar los privilegios de acceso oficial a la televisión y la radio. (iii) En el mismo sentido, durante ese mismo lapso de seis meses, la publicidad institucional del Estado puede continuar, pero sometida a dos restricciones: dicha publicidad estatal no puede ser aumentada durante ese lapso, para evitar ventajas en la divulgación del proyecto político de uno de los candidatos; además, la publicidad del Estado no se podrá utilizar como propaganda política de los candidatos o partidos o movimientos políticos o sociales. IGUALDAD ELECTORAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Intervención presidencial en precampaña política/IGUALDAD ELECTORAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Término para que precandidatos distintos al Presidente de la República realicen proselitismo político No es cierto que no se restrinja en el tiempo la facultad de intervención presidencial, ni tampoco que se permita una “precampaña política” sin la aplicación de las medidas establecidas en la Ley para asegurar la igualdad electoral. Todo lo contrario, la norma sí fija un límite temporal de un mes para la intervención presidencial en la precampaña política, y sí establece que dentro de dicho lapso se apliquen al presidente o al vicepresidente que actúen como precandidatos las mismas reglas que, con miras a garantizar la igualdad electoral, se prevén en el caso en que dichos funcionarios sean candidatos a la elección presidencial. Por lo mismo, por este aspecto no puede hablarse de que la norma bajo examen obstaculice tal igualdad entre los candidatos. Por tal razón, los reproches de inconstitucionalidad que en este sentido formulan la Defensoría y la Procuraduría no se fundan en razones ciertas, en cuanto no tienen en cuenta lo que la disposición atacada realmente prescribe. En cuanto a la apreciación de la Vista Fiscal según la cual no puede otorgarse un término igual de un mes a los demás precandidatos y al Presidente en ejercicio para la realización del proselitismo al interior del partido, la Corte estima que le asiste razón al señor Procurador. Justamente, si el propósito de la ley es lograr la igualdad electoral, dicha restricción temporal para hacer campaña al interior del partido debe cobijar solamente al presidente candidato, que es quien se encuentra por este aspecto en una posición ventajosa que resulta necesario compensar. REFORMA POLITICA-Finalidad MOVIMIENTOS SOCIALES O GRUPOS SIGNIFICATIVOS DE CIUDADANOS-Requisito de firmas para inscribir candidato a la Presidencia de la República Lo que hace el legislador estatutario en el inciso bajo examen no es otra cosa que establecer estos requisitos de seriedad para el caso en que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos sin personería jurídica inscriban candidatos a la Presidencia de la República, evento en el cual les es exigido avalar la inscripción con un número de firmas equivalente al tres (3%) del número total de votos válidos depositados en las anteriores elecciones a la Presidencia de la República. La norma que se examina busca asegurar el cumplimiento de un apoyo popular mínimo, lo cual resulta acorde con el espíritu del Acto Legislativo 01 de 2003 (Reforma Política), que como es sabido persiguió que los candidatos y las listas que se postularan a las elecciones contaran con un demostrado respaldo popular, a fin de evitar la excesiva fragmentación de la actividad política. El número de firmas que se señala resulta razonable (tres por ciento (3%) del número total de votos válidos depositados en las anteriores elecciones a la Presidencia de la República), pues se trata de un porcentaje relativo a los comicios presidenciales y no congresuales, por lo cual es adecuado a las circunstancias. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Periodo de inscripción a la Presidencia de la República Si bien el artículo 8° bajo examen no se refiere a las fechas concretas en las cuales deben desarrollarse las elecciones para Congreso o para presidente de la República, pues sólo indica cuál es el término dentro del cual pueden ser inscritos los candidatos para las elecciones presidenciales y vicepresidenciales, el juego de esta norma y de lo dispuesto por el Código Nacional Electoral en lo relativo a las fechas en las cuales deben llevarse a cabo las elecciones congresuales sí produce el resultado que denuncia el doctor Gaviria Trujillo, es decir sí impide que los partidos o movimientos políticos puedan celebrar consultas populares internas que coincidan con las elecciones a corporaciones públicas, situación esta que pugna claramente con lo dispuesto por el artículo 107 de la Constitución, conforme al cual los partidos y movimientos políticos, “(p)ara la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos”. Por lo anterior, el artículo 8° bajo examen no puede considerarse exequible, sino en el entendido según el cual cuando los partidos o movimientos políticos opten por escoger candidatos de conformidad con el inciso tercero del artículo 107 de la Constitución, se aplicará para la inscripción del candidato el término consagrado en las normas electorales vigentes que disponen que el término para la inscripción de candidatos a la Presidencia de la República, vence a las seis (6) de la tarde el primer lunes del correspondiente mes de abril. CONSULTAS INTERNAS DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-No coincidencia con elecciones de corporaciones públicas En cuanto el derecho de los partidos y movimientos políticos de celebrar consultas populares o internas que coincidan con las elecciones a corporaciones públicas es tan solo una opción, pues así se deduce de la simple lectura del artículo 107 constitucional, la Corte aclara que dichas consultas populares pueden llevarse a cabo en fechas que no coincidan con dichas elecciones. En efecto, así emana con toda claridad del texto superior, que al respecto indica literalmente que los partidos y movimientos políticos, “(p)ara la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas”. REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Competencia residual y subordinada de reglamentación LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Declaración de presidente que aspira a candidato presidencial La Corte no encuentra objeción alguna de inconstitucionalidad a lo dispuesto en el artículo 9º en lo relativo a la necesidad de que se lleve a cabo una manifestación pública y solemne por parte del Presidente o el Vicepresiedente de la República de su interés de presentarse como candidatos, seis meses antes de la votación en primera vuelta, pues el adecuado desarrollo de una democracia que permite la consulta interna de los partidos, movimientos y grupos políticos para la selección de sus candidatos, y a la vez la reelección presidencial inmediata, exige que si el primer mandatario o el vicepresidente desean postular sus nombres para la siguiente contienda electoral para proveer esos mismos cargos, lo hagan saber no sólo a su partido, para los anteriores efectos de la consulta, sino a la Nación en general y a los posibles contendores de otros partidos, como un modo de satisfacer el derecho de los ciudadanos a la información sobre un dato que es públicamente relevante, dentro del natural funcionamiento de un sistema presidencial que admite reelección inmediata. Por las razones expuestas, y dado que la lectura de la norma que ahora se analiza ha dado lugar a interpretaciones diversas a la anterior, se declarará la exequibilidad el artículo 9º, en el entendido según el cual, desde el momento en el cual el Presidente o el vicepresidente de la República declaran públicamente y por escrito su interés de presentarse como candidatos, seis (6) meses antes de la votación en primera vuelta, quedan sujetos a las restricciones y prohibiciones contenidas en los artículos 25, 26, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 38 y 40 del Proyecto de Ley. EQUIDAD EN CAMPAÑA ELECTORAL-Concepto FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Mecanismos para garantizar el equilibrio FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Sistema de financiación igualitario/FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Sistema de financiación proporcional/ FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Aplicación de sistemas de financiación con fórmulas mixtas FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN LA CONSTITUCION POLITICA-Consagración de sistema de financiación estatal proporcional morigerado por el principio de igualdad electoral El sistema colombiano acogido por la Constitución, amén de que establece límites y regulaciones a las contribuciones particulares, prima facie consagra un sistema de financiación estatal proporcional, vinculado a la cantidad de votos obtenidos por el candidato. No obstante, como se verá adelante, para el caso de las campañas presidenciales esta regla general se ve morigerada por el principio de igualdad electoral. La Corte detecta que existen dos reglas constitucionales que disponen una manera diferente de financiar las campañas presidenciales, pues una (el Art. 152) exige financiarlas en términos de igualdad, al paso que la otra (el Art. 109) determina financiarlas mediante el sistema de reposición de votos, es decir en proporción directa al número de votos obtenidos, con lo cual unos partidos obtendrían más financiación que otros; por lo cual a la hora de regular el asunto, el legislador estatutario está en el deber de lograr la proyección armónica de ambas disposiciones superiores en las normas legales. FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Normas constitucionales que debe tener en cuenta el legislador estatutario en la regulación FINANCIACION ESTATAL PREVIA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Procedencia PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Sistema de reposición de votos/FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Sistema de reposición de votos/IGUALDAD ELECTORAL Y FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Entrega de anticipos no descontables La Corte entiende que la ley estatutaria sobre garantías electorales en la campaña presidencial no puede desarrollar aislada y únicamente la regla constitucional relativa a la financiación pública mediante el sistema de reposición de votos, sino que tiene que encontrar la manera de armonizar tal mecanismo con el principio de igualdad electoral, de manera que les sea posible a todos los candidatos presidenciales adelantar campañas en condiciones financieramente equitativas. Una de esas fórmulas es la acogida por el proyecto que se examina que, como se verá, consiste en la previsión de anticipos no descontables posteriormente, es decir sin vinculación directa con el número de votos obtenidos por la campaña. Mientras tales anticipos no descontables observen parámetros de proporcionalidad cuantitativa, y sólo se entreguen a aquellas candidaturas que cumplen con los requisitos que demuestran que el partido postulante cuenta con un mínimo de respaldo popular, contribuyen a satisfacer la exigencia de igualdad electoral que el legislador debe garantizar. Eso si, la cuantía de financiación pública no comprendida en el anticipo no descontable debe establecerse en proporción directa al número de votos obtenidos, a fin de respetar el mandato constitucional sobre financiación mediante el mecanismo de reposición de votos. FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Requisitos para acceder a la financiación estatal previa PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Respaldo popular del candidato presidente como requisito para acceder a la financiación estatal Para la Corte, el respaldo popular que deben acreditar los candidatos para tener derecho a la financiación pública debe otorgarse a todos ellos en condiciones de igualdad, y la disposición anteriormente examinada así lo hace. Establecer mayores exigencias para el candidato presidente, con fundamento en que su condición de tal lo hace más conocido, pidiéndole que certifique un mayor respaldo popular que el que se exige certificar a los demás candidatos, introduce un factor de discriminación en las condiciones de acceso a la financiación pública que carece de un fundamento fáctico suficiente; en efecto, el solo hecho de ser el primer mandatario no hace que el candidato presidente goce de mayor o menor popularidad que sus contrincantes y que por ello las exigencias relativas al respaldo popular deban ser diferentes. CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Financiación preponderantemente estatal El artículo 109 superior prescribe que “las campañas que adelanten los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales...”. La norma superior no indica de manera asertiva, como sí lo hace la disposición bajo examen, que esta financiación pública de las campañas tenga que ser preponderante. Empero, el parágrafo transitorio del artículo 4° del Acto Legislativo 02 de 2004 dispuso que el Gobierno Nacional o los miembros del Congreso debían presentar, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrollara, entre otras materias, la relativa a la “financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales”. Por lo anterior, la Corte encuentra que la financiación preponderantemente pública de las campañas presidenciales se ajusta a la Constitución. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Beneficios para candidatos que reúnen requisitos para acceder a la financiación estatal previa CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Anticipo en primera vuelta PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Razonabilidad de la cuantía del anticipo PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Distribución del anticipo entre gastos de propaganda y otros gastos PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Forma de pago del anticipo CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Anticipo en segunda vuelta PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Pago por reposición de votos PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Condición para obtener sumas por reposición de votos después de las elecciones PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Póliza o garantía prendaría para asegurar la devolución del anticipo en caso de no cumplir condición/PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Repetición del Estado en caso de hacerse efectiva póliza o garantía prendaría Dado que si el candidato que ha obtenido anticipo para financiar su campaña debe devolverlo si no cumple con la condición de obtener una votación igual o superior al cuatro por ciento (4%) de los votos válidos depositados en las elecciones presidenciales, el artículo bajo examen exige que la eventual obligación de devolver los montos entregados como anticipo sea garantizada de una de las siguientes maneras: (i) “mediante póliza o garantía a favor del Estado, expedida por una entidad financiera privada”; o (ii) mediante pignoración de recursos ciertos por parte del partido que avala al candidato. La Corte no encuentra en lo anterior reparo de inconstitucionalidad alguno. Se trata de un mecanismo proporcionado y adecuado para asegurar la devolución de los recursos públicos. Finalmente, el aparte bajo examen del artículo 11 dispone que en caso de no cumplirse la condición requerida para tener derecho a la financiación pública, y que por tal razón la póliza o garantía antes comentada tenga que hacerse efectiva, el Estado repetirá contra el partido o movimiento político que avaló el candidato, contra el candidato, contra el tesorero, el gerente de campaña y los integrantes del comité financiero de la campaña presidencial, quienes se registrarán como tales al momento de la inscripción del gerente de campaña. Observa la Corte que la anterior previsión no observa parámetros de razonabilidad. En efecto, si la póliza o garantía debe ser expedida a favor del Estado por una entidad financiera privada, no existe razón para que en caso de que ella se haga efectiva, el Estado repita contra el partido o movimiento político que avaló el candidato, contra el candidato, contra el tesorero, el gerente de campaña y los integrantes del comité financiero de la campaña presidencial. Ciertamente, lo que procedería sería que la entidad financiera privada, y no el Estado, repitieran en contra de estas personas jurídicas o privadas. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Beneficios para candidatos que no reúnen los requisitos para acceder a financiación previa PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Devolución de recursos recibidos del Estado por renuncia de candidato Conforme a lo dispuesto por el segundo parágrafo del artículo 11, el candidato presidencial que haya accedido a la financiación estatal previa y retire su nombre o desista de su candidatura antes de las elecciones en primera vuelta, deberá devolver la totalidad de los recursos recibidos de parte del Estado, dentro de los quince (15) días siguientes a su retiro. “De no ser así, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Registraduría Nacional del Estado Civil, procederán judicialmente contra el candidato, su campaña presidencial, el Gerente de su campaña, los integrantes del Comité Financiero de su campaña y los Partidos o Movimientos Políticos que lo hayan inscrito.” La Corte entiende que el propósito legislativo subyacente a esta norma es dar garantía de seriedad al debate electoral, evitando que personas sin aspiraciones o posibilidades reales de llegar a resultar elegidas utilicen los recursos públicos con fines distintos al de una verdadera postulación de candidatura presidencial. No obstante, la norma contenida en este segundo parágrafo omite indicar que la póliza que el candidato con derecho a financiación previa debió constituir como requisito para acceder tal anticipo debe hacerse efectiva por parte de las autoridades competentes, con lo cual parece indicar que, antes de proceder a ello, tales autoridades deberían dirigirse judicialmente contra el candidato, su campaña presidencial, el Gerente de su campaña, los integrantes del Comité Financiero de su campaña y los Partidos o Movimientos Políticos que lo hayan inscrito. Como tal interpretación es contraria al principio de razonabilidad en el manejo de los recursos públicos, el parágrafo 2° del artículo 11 será declarado exequible, el entendido según el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Registraduría del Estado Civil están obligados a hacer efectiva la póliza o garantía correspondiente al candidato presidencial a favor del Estado. TOPE MAXIMO DE GASTOS DE CAMPAÑA-Objetivos Los topes máximos de gastos en campañas políticas constituyen una medida que persigue varios objetivos dentro del contexto de los regímenes democráticos. Uno de ellos es reducir las disparidades de recursos entre los partidos, movimientos o grupos, favoreciendo con ello la igualdad electoral. Otro es controlar los aportes privados y con ello la corrupción que puedan aparejar. TOPE MAXIMO DE GASTOS DE CAMPAÑA EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Aplicación respecto del presidente candidato/TOPE MAXIMO DE GASTOS DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Candidatos distintos al presidente y vicepresidente de la República Visto que la Carta otorga al legislador la posibilidad de establecer topes máximos de gastos en las campañas presidenciales, la Corte encuentra que el primer inciso del artículo 12 se adecua a los postulados de la Constitución, en cuanto fija tales topes. No obstante, en lo que se refiere al monto señalado como límite, observa lo siguiente: La cifra señalada como tope (diez mil millones de pesos ($10.000.000.000) para la primera vuelta, incluyendo dentro de ella tanto los recursos públicos como los privados, significa un recorte al monto máximo de gastos en primera vuelta que fue autorizado para la campaña presidencial de 2002. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 670 de 2001, emanada del Consejo Nacional Electoral, los topes de financiación para esa campaña en la primera vuelta ascendieron a la cifra de catorce mil millones de pesos ($14.000´000.000.00). Así pues, los diez mil millones de pesos que menciona la norma bajo examen constituyen una suma inferior a la de la campaña presidencial de 2002. Esta reducción, a juicio de la Corte, en el caso de la campaña adelantada por el candidato presidente busca compensar las ventajas que tiene quien ha ejercido durante cerca de cuatro años la Presidencia de la República, y desde este punto de vista es un mecanismo adecuado para desarrollar el literal f) del artículo 152 superior, conforme al cual al legislador estatutario compete regular “(l)a igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”. Empero, estos límites no pueden ser convertidos por el legislador estatutario en restricciones aplicables también a los demás candidatos presidenciales que no han tenido las mismas ventajas derivadas del ejercicio de la jefatura de Estado. En tal virtud, el primer inciso del artículo 12 bajo examen será declarado exequible en el entendido según el cual cuando se trata de candidatos que no sean el Presidente de la República o el Vicepresidente, el tope de gastos de las campañas presidenciales del año 2006, en la primera vuelta, será el establecido en la Resolución 670 de 2001 del Consejo Nacional Electoral para las elecciones del año 2002. PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Cláusula de actualización monetaria FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Monto máximo de contribuciones o donaciones de particulares/FINANCIACION ESTATAL DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-No obtención de aportes particulares voluntarios/IGUALDAD ELECTORAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Desconocimiento al fijar tope de donaciones privadas dependiendo si es persona natural o jurídica La Corte no encuentra objeción en que el proyecto de ley que examina permita que el Estado llegue a financiar enteramente las campañas presidenciales, cuando ellas no obtienen aportes particulares voluntarios, ni que se fije en un 20% el tope de las donaciones privadas. En efecto, este límite no afecta el mandato constitucional según el cual la financiación de las campañas debe ser preponderantemente estatal. No obstante, no se ajusta a la Constitución el que el proyecto de ley permita que las personas jurídicas hagan aportes a las campañas presidenciales, y menos que lo hagan hasta llegar a un tope del 4% de los gastos de las mismas. Esta posibilidad, a su parecer, resulta contraria al principio superior de igualdad electoral que debe presidir las campañas para la primera magistratura del Estado, porque admite que personas naturales con cuantiosos recursos económicos, a través de personas jurídicas, realicen aportes a las campañas, por encima del tope aplicable a las personas naturales. Además, en un régimen democrático, los derechos políticos, entre ellos el de participación política ejercido al apoyar las campañas electorales, se reconocen solamente a las personas naturales; finalmente, la posibilidad de que las personas jurídicas efectúen contribuciones a un Presidente candidato distorsiona el equilibrio que ha de imperar en las reglas de juego adoptadas por el legislador estatutario, para promover la equidad en un contexto en el cual es posible la reelección. CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Administración de recursos LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Exención del impuesto a las transacciones bancarias PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Designación del gerente de campaña PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Designación de subgerentes regionales de campaña CIUDADANO EXTRANJERO-Prohibición de ser designado como gerente de campaña política/SERVIDOR PUBLICO-Prohibición de ser designado como gerente de campaña política El artículo 16 establece que ningún servidor público o ciudadano extranjero puede ser designado gerente de campaña, lo cual resulta acorde con el hecho de que, al declararse la inexequibilidad del artículo 37 del proyecto de ley de la referencia, la participación en política para dichos servidores ha quedado restringida. Por ello, la prohibición contenida en el artículo 16 es exequible. En lo que toca con los extranjeros, la Corte Constitucional considera que la restricción contenida en la norma es exequible, pues, atendiendo al hecho de que el ejercicio de los derechos políticos se encuentra reservado a los nacionales que pueden ejercerlos (Art. 40 C.P.), la asignación del mayor cargo administrativo de una campaña presidencial debe estar reservado a un ciudadano colombiano. La reserva que por esta disposición se impone tiene sentido constitucional en la medida en que, aunque el cargo es de naturaleza administrativa, el mismo es el de máxima jerarquía en la institución política, lo que de todas maneras lo compromete con los fines políticos de la campaña. CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Obligación de llevar libros de contabilidad La Corte Constitucional entiende que la norma bajo estudio refleja un legítimo interés -impuesto desde la misma base de la democracia- por garantizar la transparencia en el manejo de los recursos de las campañas políticas, en un esfuerzo que busca impedir la repetición de episodios que marcaron negativamente la historia nacional. Así se lo autoriza, además, el artículo 109 constitucional, al prever que los “partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos”, norma que no sería posible si las campañas no llevaran la contabilidad de los mismos. INFORMACION PUBLICA-Definición INFORMACION SEMIPRIVADA-Definición INFORMACION PRIVADA-Contenido DERECHO A LA INTIMIDAD Y CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Norma que permite al Consejo Nacional Electoral revisar documentos relacionados con la financiación Como la información relacionada con los aportes y contribuciones, así como los créditos, recibidos por las campañas políticas involucra directamente el interés público derivado posiblemente de la tergiversación de los medios económicos dispuestos para competir por el cargo de Presidente de la República- la misma es de naturaleza semi privada, por lo que puede ser solicitada por una autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones, la cual, para el caso, es el Consejo Nacional Electoral. Así, la norma que permite al Consejo Nacional Electoral revisar los documentos relacionados con la financiación de las campañas es exequible, pues, además de que persigue un fin legítimo, y dicho fin se encuentra justificado (art. 109 C.P.), la norma afecta proporcionalmente el derecho a la intimidad de los particulares en cuanto que se dirige al conocimiento oficial de información semi privada. Para culminar la idea, sea pertinente agregar que la transparencia y la legitimidad del soporte económico de las campañas no sólo corresponde al partido o movimiento social o político, o al grupo de personas que la promueven, sino a los ciudadanos que se comprometen con ellas mediante sus contribuciones, pues sólo así es posible entender un ejercicio transparente de la democracia y un ejercicio legítimo de la participación política. CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Obligación de crear sistema de auditoría interna AUDITORIA EXTERNA DE CAMPAÑAS POLITICAS-Complementación con el control fiscal de la Contraloría General de la República Esta Corporación considera que la revisión fiscal a cargo de este órgano de control es de estirpe constitucional y no puede ser desconocida por norma de inferior jerarquía, por lo que, al margen de que la presencia de la Contraloría no sea mencionada en el proyecto de ley de la referencia, la norma que consagra la necesidad de una auditoría externa en las campañas políticas que recibe aportes públicos debe entenderse complementada con el control que está llamado a adelantar el órgano oficial de fiscalización del Estado. AUDITORIA EXTERNA DE CAMPAÑAS POLITICAS-Financiación CAMPAÑA PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Responsabilidad del auditor por irregularidades que no informe al Consejo Nacional Electoral CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Responsabilidad de la auditoria externa de los recursos de financiación de los partidos y movimientos políticos CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Facultad de reglamentación AUDITORIA EXTERNA DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Complementación con el control fiscal CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Rendición pública de cuentas FINANCIACION DE CAMPAÑA PRESIDENCIAL-Inspección y vigilancia SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS-No tipificación explicita y detallada de faltas sancionables El Procurador General sostiene que la norma es inexequible por cuanto el legislador estatutario incurrió en una omisión legislativa al no desarrollar los lineamientos generales del régimen sancionatorio en la materia, ya que no identificó “cuáles son las faltas, cuáles las sanciones y cuáles los criterios para la graduación y la imposición de las sanciones, dejando una potestad abierta al Consejo Nacional Electoral”. En primer lugar, esta Corporación debe precisar que el artículo 21 del proyecto de ley sí señala las sanciones que el Consejo Nacional Electoral puede imponer en materia de vulneración de normas sobre financiación de campañas. Estas son las enlistadas en los cuatro numerales del mismo artículo. En segundo término, es importante recordar que el derecho sancionatorio de la administración recibe los principios generales del derecho penal, pero los aplica mutatis mutandi, es decir, con ciertas variaciones. La falta de definición de las conductas que merecen la sanción del Consejo Nacional Electoral, prevista en el artículo 21 del proyecto de ley, no implica la indefinición de las conductas reprochables, pues, por remisión a las disposiciones de la misma ley que describen los comportamientos a que deben acogerse los partidos, movimientos y candidatos, es posible determinar a la Administración cuáles son las faltas contra el régimen. En este sentido, no es inconstitucional que el legislador no haya fijado de manera explícita y detallada las faltas sancionables, pues ellas, tal como ocurre con las demás sanciones administrativas, se derivan de las obligaciones contenidas en el proyecto de ley de la referencia. SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS-Evaluación de la gravedad de la falta/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN DERECHO SANCIONATORIO-Evaluación de la gravedad de la falta por la administración/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS/DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS-Deber del Consejo Nacional Electoral de regular previamente los criterios para valorar la gravedad de las faltas En cuanto al hecho de que el legislador no haya definido la gravedad de las faltas y, por tanto, no haya definido criterios para la imposición de las sanciones, la Corte encuentra lo siguiente. En primer lugar, es indispensable precisar que las sanciones que el Consejo Nacional Electoral puede imponer en esta materia son las provenientes de conductas relacionadas con el régimen de financiación de campañas. Esta aseveración delimita con precisión el campo de acción de esta potestad sancionatoria. En segundo lugar, el hecho de que el Legislador haya establecido un orden en la aplicación de las faltas indica que la ley sí señaló una escala de proporcionalidad de la sanción que debe aplicarse acorde con la gravedad de la falta. El hecho de que el numeral 3º del artículo 21 señale una falta específica para una conducta específica, que es la superación de los topes de financiación fijados por el proyecto de ley de la referencia, permite inferir que las faltas de menor entidad deben ser sancionadas de conformidad con los dos primeros numerales del artículo. Para la Corte es claro que la potestad de evaluación de la gravedad de la falta debe dejarse a juicio de la Administración, pues sólo ella tiene conocimiento inmediato de la dimensión y repercusiones de la conducta reprochable. Por ello no resulta violatorio del principio de reserva de ley en materia sancionatoria que la Administración evalúe la gravedad de la conducta e imponga las sanciones dentro del marco establecido por el legislador, pues con que la ley haya determinado las faltas y las sanciones se entiende satisfecho el principio de legalidad. No obstante, en aras de garantizar el debido proceso de los destinatarios de la norma, esta Corte considera indispensable que el Consejo Nacional Electoral, en desarrollo de la potestad aquí mencionada, fije, de manera previa, mediante regulación general y abstracta, conocida a priori por todos los individuos, cuáles son los criterios que se tendrán en cuenta para valorar la gravedad de las faltas. SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS-Naturaleza de las faltas DERECHO PENAL Y DERECHO SANCIONATORIO-Diferencias SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE FINANCIACION DE CAMPAÑAS-No congelación de dineros girados como anticipo Esta Corporación considera que, en aras de garantizar la efectiva participación en política de las campañas y el normal desenvolvimiento de las elecciones, el Consejo Nacional Electoral no puede determinar la congelación de los dineros que han sido girados como anticipo para financiar las campañas presidenciales. El Consejo Nacional Electoral puede ordenar la congelación de los dineros que deban ser girados en la etapa de reposición de votos, pues es claro que si las campañas no han recibido los anticipos, es improbable que incumplan con las normas sobre financiamiento fijadas por el legislador. Así, el incumplimiento de las normas sobre financiación estatal sólo parece verificable una vez las campañas han recibido el anticipo por concepto de financiación estatal, por lo que permitir al Consejo Nacional Electoral que congele esta porción de financiación parece desproporcionado. En estos términos, es claro que los dineros que el Consejo Nacional Electoral puede congelar por concepto de incumplimento de las normas sobre financiación, son aquellos que la campaña podría recibir en la etapa posterior de reposición, no en la previa del anticipo. SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE NORMAS SOBRE FINANCIAC...