Sentencia C-1152 de 2003

C-1152-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1152/03 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad por vicios de forma ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Alcance ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Facultad regulatoria PRINCIPIO DEMOCRATICO EN ACTIVIDAD LEGISLATIVA-Confrontación de diferentes corrientes de pensamiento En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. PROYECTO DE LEY-Requisitos/PROYECTO DE LEY-Proceso de formación La Constitución Política dispone, entonces, que un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia, fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal efecto, y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, iii) aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y iv) haber obtenido la sanción del Gobierno. Además, deben respetarse los respectivos quórums y mayorías, y los plazos entre los distintos debates. LEY-Finalidad de los requisitos de aprobación LEY-Alcance de los requisitos de aprobación LEY-Principio de instrumentalidad de las formas/LEY-Alcance PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN LA LEY-Consecuencias derivadas del proceso de formación PROYECTO DE LEY-Finalidad de los debates En lo que respecta al tema específico a los debates que debe surtir un proyecto de ley éstos permiten de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tengan la oportunidad real de incidir en la adopción final de la ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático. PROYECTO DE LEY-Modificaciones Sobre este aspecto ha señalado la Corte "lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación." PROYECTO DE LEY-Publicidad como garantía institucional DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance/DEBATE PARLAMENTARIO-Definición/DEBATE PARLAMENTARIO-Objeto sobre el cual recae TRAMITE LEGISLATIVO-Se guía por los principios de consecutividad e identidad COMISION PERMANENTE DE CAMARAS-Deber de rendir informe a la Comisión respectiva PROYECTO DE LEY-Requisito de la publicación del informe a la Comisión respectiva PROYECTO DE LEY-Modificaciones durante el segundo debate/PROYECTO DE LEY-Exigibilidad de unidad de materia PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD DE PROYECTO DE LEY-Facultad de conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario PROYECTO DE LEY-Facultad de introducir modificaciones y adiciones/PROYECTO DE LEY-Límites Es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que se debe observar el principio de unidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias en proyecto de ley La Carta Política contempla la posibilidad que frente a discrepancias surgidas en las cámaras respecto a un proyecto de ley, se integren comisiones accidentales compuestas por miembros de una y otra cámara, las cuales prepararán el texto final que será puesto a consideración de las plenarias. PROYECTO DE LEY-Discrepancias no infringen la Constitución En los eventos en que surgen discrepancias entre las plenarias de las Cámaras tampoco se infringe el artículo 165 Superior que exige la aprobación del proyecto de Ley en primer debate en la Comisión correspondiente de cada Cámara, como en la plenaria de las mismas, "por cuanto la comisión accidental conjunta a que alude el artículo 161 de la Constitución Nacional, viene a reemplazar a la Comisión permanente constitucional en la discusión y aprobación de la norma nueva que reemplazará aquella sobre la cual se presentó discrepancia en las Cámaras. COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias deben ser objeto de conciliación PROYECTO DE LEY-Hipótesis acerca del momento en que pueden surgir las diferencias COMISION DE CONCILIACION-Mecanismo excepcional instituido por el Constituyente con el fin de zanjar las diferencias presentadas COMISION ACCIDENTAL-Competencia restrictiva Así mismo que es el propio texto fundamental el que establece una competencia limitada para las comisiones accidentales, las cuales deben observar las siguientes restricciones: a. Que sólo pueden ser conformadas cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto de un proyecto, en los términos del inciso final del artículo 186 de la Ley Orgánica por medio de la cual se expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto haya sido acogido por una de las Cámaras e ignorado por la otra, ii) cuando una de las Cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la República o viceversa. b. Se exige que el texto unificado preparado por la comisión accidental se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado. c. Para que las modificaciones a un proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las Cámaras. Sobre este último particular ya ha precisado la Corte que "no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas. Es necesario, además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido." NORMA ACUSADA-Inexequibilidad por vulneración del principio de consecutividad Las normas demandadas habrán de declararse inexequibles, no por el reproche formulado por el actor, sino porque en la aprobación de los artículos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002 el Congreso violó el principio de consecutividad, en el primer caso al no votar el artículo original conforme estaba incluido en la ponencia para primer debate del proyecto de ley y, en el segundo, por haberse omitido el pronunciamiento de una de las comisiones económicas respecto de la iniciativa sometida a su consideración e incumplir de esa manera la función que le fue asignada por la Constitución. Referencia: expediente D-4606 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002. Actor: Mauricio Alfredo Plazas Vega Magistrado Ponente: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil tres (2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega demandó la inconstitucionalidad de los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y se subraya lo acusado: “LEY 788 DE 2002[1] (diciembre 27) por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: CAPITULO VII Otras disposiciones Artículo 113. Tarifa especial para la cerveza. Modifícase el artículo 475 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 475. Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a la cerveza de producción nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentación es del once por ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se entenderá incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto señala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA deberá ser consignado a favor del Tesoro Nacional en los términos que establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta el monto de esta misma tarifa. Las cervezas importadas tendrán el mismo tratamiento que las de producción nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas”. Se exceptúa el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del impuesto de cerveza de que trata este artículo. Artículo 114. Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del Estatuto Tributario el cual quedará así: “Artículo 115. Deducción de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa. Artículo 115. Adiciónese el artículo 420 del Estatuto Tributario con el siguiente literal: “d) Impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar con excepción de las loterías. El impuesto se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego. Es responsable del impuesto el operador del juego. La base gravable estará constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente. La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco (5%) por ciento. Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera de documento, se deberá expedir factura o documento equivalente. El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta. El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontables”. Artículo 116. Adiciónese el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: “Artículo 470. Bienes y servicios gravados a la tarifa del 2%. A partir del 1° de enero de 2005, los bienes y servicios de que tratan los artículos 424; 424-2; 424-5 numeral 4; 424-6; 425; 427; 428-1; 476; 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto Tributario, quedarán gravados a la tarifa del dos por ciento (2%). Parágrafo. A partir de la misma fecha, los responsables del impuesto sobre las ventas por los bienes y servicios a que se refieren los artículos 477; 478 y 481 literales c) y e) del Estatuto Tributario, podrán tratar como descuento la totalidad del impuesto sobre las ventas que conste en las respectivas facturas o documento equivalente que constituya costo o gasto de los bienes gravados, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en los artículos 617 y 771-2.” III. LA DEMANDA Sostiene el demandante que el trámite legislativo de los preceptos acusados desconoció los artículos 157 y 161 de la Carta Política, dado que en plenaria del Senado de la República no hubo debate respecto de los artículos en cuestión y tampoco se surtió dicho trámite con motivo de la aprobación del acta de conciliación en la que se acogió íntegramente la propuesta debatida y discutida en la Cámara de Representantes. En su opinión, a pesar de lo establecido en el artículo 161 de la Carta las normas acusadas resultaron aprobadas por la comisión accidental integrada por el Senado de la República, conforme se indica en el texto del acta que señala: "los artículos nuevos incluidos por la Plenaria de la Cámara de Representantes que se acogen por esta Comisión”. (Subraya el actor) Así mismo, resalta que dentro del expediente legislativo obra una constancia de fecha 20 de diciembre de 2002, suscrita por los Senadores Carlos García Orjuela, Vicente Blel, Javier Cáceres, Gabriel Zapata y Camilo Sánchez en la cual manifiestan que los artículos nuevos aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes, relativos entre otras materias a: i) El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir del 2005; ii) Deducibilidad limitada al 80% de los impuestos territoriales; y iii) Un tres por ciento (3%) de impuesto al valor agregado a los juegos de suerte y azar, "no alcanzaron a ser analizados en la PLENARIA del Honorable Senado de la República de Colombia."[2] En este sentido considera que si el artículo 157 de la Constitución Política exige que el debate tenga lugar en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en las plenarias de las corporaciones, "mal puede pretenderse que la omisión del mismo pueda ser subsanada a través del trabajo que desarrolle la Comisión Accidental de Mediación y de la acogida de la norma por sus integrantes”. Finalmente el demandante hace un recuento sobre el trámite legislativo que se le dio a los mencionados artículos y transcribe apartes de las sentencias C-222 de 1997, C-737 y C-760 de 2001, en las que la Corte Constitucional se ha referido a la importancia de los cuatro (4) debates dentro del proceso de la formación de una ley, coligiendo que la ausencia de debate de las normas acusadas en la plenaria del Senado y la posterior aprobación del acta de las comisiones accidentales de Cámara y Senado sin mediar un debate acerca de las discrepancias conciliadas, hacen inconstitucionales las disposiciones demandadas, por cuanto el vicio de procedimiento que se presentó no es subsanable. IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA El Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar exequible las normas acusadas. En efecto afirma que teniendo en cuenta el trámite del proyecto de la Ley 788 de 2002 y de los artículos 113, 114, 115 y 116, con fundamento en los antecedentes legislativos y en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, se puede demostrar que el proceso legislativos surtido en el Congreso de la República para su expedición fue el establecido en la Constitución. En efecto, respecto de los debates surtidos en las plenarias señala que la Cámara de Representantes aprobó el texto definitivo del proyecto el 19 de diciembre de 2002. Agrega que dicho texto fue publicado en la Gaceta del Congreso número 19 del lunes 27 de enero de 2003, en el cual se observa que en el trámite de la discusión de la ponencia para segundo debate fueron propuestos, analizados y aprobados los artículos 110, 111 y 113. Indica que en el acta 39 de la sesión extraordinaria del jueves 19 de diciembre de 2002 de la Cámara de Representantes se observa que el Representante ponente Cesar Mejía Urrea presentó una proposición aditiva en la cual se incorporan unos artículos nuevos que son precisamente los acusados, los cuales fueron aprobados por la plenaria de la Cámara. En la plenaria del Senado de la República se estudio la ponencia la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 615 del 18 de diciembre de 2002. El texto definitivo del proyecto fue discutido y aprobado por la plenaria del Senado de la República en la sesión del 19 de diciembre de 2002. Explica que debido a las discrepancias existentes entre el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República y el aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes se conformó una comisión accidental de mediación, cuyo informe fue aprobado en las sesiones extraordinarias, en el cual se incluyó el proyecto objeto de análisis y concretamente los artículos 113 a 116 demandados de manera independiente por las plenarias de ambas cámaras. Así, en la plenaria del Senado fue presentado, discutido y aprobado en la sesión del 20 de diciembre de 2002 con el quórum constitucional requerido, según consta en la Gaceta del Congreso No. 43 de febrero 5 de 2003. En la plenaria de la Cámara de Representantes se surtió el mismo trámite en la sesión del 20 del diciembre de 2002 como se advierte de la lectura de la Gaceta No. 83 del 6 de marzo de 2003. Con fundamento en lo anterior señala que la Constitución establece que las comisiones y las plenarias de las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de ley, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara no obligan a repetir todo el trámite legislativo, ya que una comisión accidental de conciliación elabora un texto unificado en el cual se armonizan las diferencias, el cual posteriormente es sometido a la aprobación de las plenarias. Por esa razón no se requiere que los proyectos de ley tengan el mismo texto durante los cuatro debates, pues las comisiones y las plenarias pueden introducir cambios, y es a la comisión accidental a quien le corresponde armonizar las diferencias surgidas entre las cámaras. Con fundamento en lo expuesto, concluye que el legislador no contrarió lo dispuesto en los artículos 157, 158 y 161 de la Constitución Política. V. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO En sendos escritos presentados por el Ministro del ramo y por la apoderada especial de esa entidad, se solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas. Para desvirtuar los cargos expuestos en lo referente a que los artículos demandados no surtieron el segundo debate en el Senado, ni la discusión en plenaria del mismo, señala el interviniente luego de hacer un recuento del trámite legislativo de las normas que fueron objetadas, que los cargos no gozan de ningún tipo de asidero de orden constitucional, puesto que los preceptos acusados surtieron todo el trámite legislativo pertinente, tanto en la Cámara de Representantes, como en segundo debate y plenarias en el Senado de la República, tal como consta en las certificaciones expedidas por el secretario de la Cámara de Representantes y por su homólogo en el Senado de la República, además de constar en las respectivas gacetas del Congreso. Señala que la Corte Constitucional ha elaborado una línea jurisprudencial muy clara con respecto a las Comisiones Accidentales de mediación o conciliación, a partir de lo cual afirma que su función consiste, en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas como “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. De allí que para facilitar y lograr su cometido, la ley haya dispuesto que estas comisiones deban estar integradas por quienes participaron en la discusión de los proyectos, sus autores y ponentes, así como quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias, pues son justamente estos miembros del Congreso quienes tienen un mejor conocimiento de la materia debatida y exactamente de los puntos que son objeto de discrepancia. En el caso de la Ley 788 y de cualquier otra sometida al trámite de urgencia y sesiones conjuntas, los principios de la identidad relativa y de la consecutividad descritos en la jurisprudencia como pilares del cumplimiento del artículo 157 de la Carta se ven restringidos ante el evento fáctico de la simultaneidad de los debates en plenarias de las Cámaras. En este sentido señala que es por esta razón que la comisión accidental nombrada para conciliar las divergencias entre el texto aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República al Proyecto de Ley que hoy día es la Ley 788 de 2002 sí podía acoger los textos nuevos propuestos y aprobados por la plenaria de la Cámara que no fueron presentados ni propuestos a la plenaria del Senado, máxime cuando los artículos demandados guardan una identidad absoluta con la materia exigidos por la Constitución Política para ser observados dentro del trámite legislativo. Aduce que el Acta de las comisiones accidentales de mediación integrada para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones” fue firmada por dos de los Senadores que suscribieron también la constancia, lo cual puede deducirse del hecho que al lado de sus firmas en el acta mencionada aparece la frase entre paréntesis “con constancia”. Esto significa que tal constancia fue firmada con anterioridad a la firma del acta o, máximo concomitantemente. Sostiene que de conformidad con el contenido en la constancia transcrita, al momento de la firma del acta, la plenaria del Senado de la República no había conocido el texto de los artículos contenidos en las proposiciones citadas en aquélla, lo cual a juicio del interviniente es obvio, dado que aún no se había sometido a consideración de las plenarias de ambas corporaciones el acta de las comisiones accidentales de mediación, y que en efecto, según lo manifiesta el actor, el punto de los artículos demandados era lo que a la luz del inciso tercero del artículo 186 de la Ley 5 de 1992 se considera como “una disposición nueva". Es decir, una disposición aprobada debidamente por una de las corporaciones, esto es la Cámara de Representantes, pero no por la otra, en este caso por no haber sido sometidos a discusión y aprobación en la plenaria del Senado de la República en segundo debate. Por esta razón, señala que no tiene ningún asidero la tesis del demandante según la cual la constancia referida por el demandante constituye prueba suficiente para establecer que la plenaria del Senado de la República no conoció el texto de los artículos demandados, pues los firmantes de la constancia no podían dar fe de algo que todavía no había sucedido, es decir, la aprobación del acta de las comisiones accidentales de mediación con el respectivo texto adjunto. Según el interviniente dado que esa situación era una discrepancia sobre la cual la comisión accidental de medición debía pronunciarse, ella tomó la decisión de mantener el texto de los artículos nuevos aprobados por la Cámara de Representantes, a lo cual, algunos Senadores, decidieron dejar la constancia que la plenaria del Senado de la República no los conocía, lo cual a su juicio es lógico. Posteriormente la plenaria del Senado de la República, así como la de la Cámara de Representantes debían resolver sobre la aprobación del texto del acta de las comisiones accidentales de medición, para lo cual ésta le fue sometida a consideración, el cual contenía adjunto el texto correspondiente a todo el articulado del proyecto, según consta en dicha acta, suscrita antes de su aprobación en las plenarias. El texto del articulado fue determinado por el documento que luego fue sometido a consideración de cada una de las dos plenarias donde obtuvo su aprobación. Colige que las Comisiones de Conciliación no pueden convertirse en un impedimento para el proceso legislativo expedito, máxime si son lo suficientemente claras en determinar en forma precisa, cuál será el texto que zanja la diferencia entre las plenarias, en este caso la escogencia de uno ya aprobado por alguna de las Cámaras. En su opinión resulta la posibilidad de aprobar textos explícitos y determinados por las plenarias, si sólo el acta de conciliación precisa, como en efecto sucedió en la Ley 788, cuál ha de ser el texto escogido por las Comisiones de Conciliación, sin dejar a una instancia ulterior su definición. Concluye que en el momento de aprobar el Acta de Conciliación, la plenaria del Senado de la República tuvo conocimiento del texto de los artículos nuevos, los cuales no habían podido estudiar antes, ni en el momento de aprobación por la Cámara de Representantes, ni en el momento de la firma del acta de las comisiones accidentales de mediación, según se expuso, por lo que una vez sometido a su consideración el texto completo, la plenaria del Senado le impartió su aprobación, con pleno conocimiento de lo que se estaba votando, según consta en el acta citada. VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, solicita a esta Corporación declarar exequibles los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002, por ausencia de vicios en su trámite. Luego de hacer un análisis sobre el proceso legislativo surtido con ocasión de la aprobación de las normas demandadas, precisa que si bien el artículo 157 de la Constitución exige que todo proyecto de ley surta cuatro debates reglamentarios, ello no significa que el proyecto de ley como tal, deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso legislativo, toda vez que ello se opondría a otras normas de la Carta que hacen del debate legislativo un proceso discursivo en el que tanto las comisiones como las plenarias de cada célula legislativa tengan la facultad de introducir modificaciones a los proyectos sometidos a su consideración. Sobre este particular explica que con la expedición de la Constitución de 1991 y especialmente con fundamento en su artículo 160, las cámaras en el tercero o en el cuarto debate de un proyecto de ley, cualquiera que él sea, pueden introducir las modificaciones que juzguen necesarias, las cuales pueden estar contenidas incluso en artículos nuevos, como lo dispone el artículo 186 de la Ley 5 de 1992 y que como tal, será a la respectiva comisión de conciliación a la que le corresponderá acordar el texto que votarán las plenarias. Añade que el proceso legislativo, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, se erige sobre el principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, proceso discursivo democrático, en donde la función de cada una de las Cámaras, ya sea en sus comisiones constitucionales permanentes o en sus plenarias, no es de simple asentimiento de lo que han decidido las otras instancias legislativas, pues cada una de ellas mantiene su facultad de creación e innovación. Agrega que si ello es posible en el paso del proyecto de una comisión a la plenaria, mucho más lo será en el paso del mismo de una Cámara a otra, pues la introducción de cambios a los proyectos es algo implícito a la función legislativa del Congreso, y consecuencia directa del debate de los temas que componen los proyectos de ley, lo importante es que la materia a la que los cambios se refieran, presente un nexo sustancial con lo que se había venido debatiendo y aprobando, es decir, guarden la regla de la unidad de materia. Sostiene el señor Procurador que la función de la comisión accidental, en estos casos, es zanjar las divergencias que presentan los textos aprobados en una y otra cámara, con el fin de dar cumplimiento al requisito de los cuatro debates a que hace referencia el artículo 157, dado que en esta comisión están representados los miembros de una y otra cámara (Art.187 Ley 5 de 1992), los cuales han de redactar un informe en el que aprueban los textos únicos que ponen fin a la divergencia y que como tal serán aprobados por las plenarias, cumpliéndose así el requisito de los cuatro debates. La aprobación en plenarias del informe que presenta la comisión de conciliación, en los términos del artículo 161 de la Constitución, se ha de considerar como la repetición del segundo debate. Afirma que es precisamente a través de la integración de las comisiones accidentales que el Constituyente de 1991 vino a dar cumplimiento al principio de identidad en los proyectos de ley aprobados en el Congreso de la República, que era exigido bajo la vigencia de la Constitución de 1886, y que se cumplía cuando el proyecto respectivo con las modificaciones, se devolvía a la cámara de origen a efecto de que en ella se le diera aprobación a los artículos nuevos o a las reformas introducidas al correspondiente proyecto de ley. A su juicio, en el caso objeto de estudio si bien es cierto los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002 no fueron estudiados ni aprobados por la plenaria del Senado de la República, dado que su inclusión se presentó en plenaria de la Cámara de Representantes, que sesionó en forma simultánea con la plenaria que debatió el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara y que adicionó los preceptos demandados en virtud de la facultad consagrada en el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, también lo es que su posterior estudio e inclusión por la comisión de conciliación en el informe que sometió a la aprobación de las plenarias, subsanó la falta de debate por el Senado de la República de dichos preceptos, y, en ese orden, no se puede hablar de violación del artículo 157 de la Constitución. Respecto al cargo por vulneración del artículo 161 de la Carta, precisa que lo que presentan las comisiones accidentales a las plenarias es un informe que contiene los diversos temas objeto de conciliación, como ocurrió en este caso, pues en el informe aprobado por las plenarias (Gaceta del Congreso No. 43 de 2003), se presentaron las distintas materias sometidas a conciliación, incluyendo los artículos nuevos aprobados por la plenaria de la Cámara de Representantes. Así, el artículo 188 del Reglamento del Congreso, estipula que las comisiones accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las plenarias de las Cámaras en el plazo señalado, expresando en ellos, las razones acera del proyecto controvertido para la decisión final. En este sentido, afirma que con la inclusión de los artículos demandados, tampoco se vulneró la regla de la unidad de materia consagrada en el artículo 158 constitucional, ya que éstos encajan dentro del propósito de dicha ley, el cual es el de dictar normas en materia tributaria, por lo que los preceptos acusados se ajustan al texto de la Carta Política. Finalmente, el Director del Ministerio Público señala que si bien en relación con los cargos presentados en esta oportunidad ya había emitido otros conceptos[3] en los que se sostuvo que las normas acusadas eran contrarias a la Constitución, en esta oportunidad cambia esa posición, ya que según afirma, la misma estaba fundada en una "apreciación equivocada de la constancia que dejaron los miembros del Senado de la República en la comisión de conciliación, en relación con la no aprobación de los preceptos acusados por la plenaria del Senado de la República, constancia que llevó en esa oportunidad al Jefe del Ministerio Público a solicitar la declaración de inexequibilidad de estas normas, por vicios de trámite."[4] Concluye que la inclusión en la Ley 788 de los preceptos demandados no vulnera la Carta Política en lo que se refiere a su trámite legislativo por lo cual deben ser declarados exequibles. VII. PRUEBAS DECRETADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL Por Auto del 6 de mayo de 2003, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y ordenó oficiar a las Secretarías Generales de Senado de la República y Cámara de Representantes con el fin de que remitieran copia completa del expediente legislativo de la Ley acusada y certificaran de manera concreta y expresa las fechas de las sesiones correspondientes a los debates en comisiones y en plenarias, el quórum deliberatorio y decisorio, así como las mayorías obtenidas. En caso de que hubiese sido necesaria la conformación de una comisión accidental, se dispuso la remisión de los antecedentes respectivos. Así mismo, ordenó oficiar al Presidente de la República para que enviara copia de los antecedentes del proyecto, así como de sus modificaciones en caso de que haya habido lugar a ellas. En cumplimiento a lo ordenado, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República anexó los antecedentes legislativos de la Ley impugnada. Así mismo los Secretarios Generales de la Cámara de Representantes[5] y del Senado de la República[6] remitieron en su integridad los documentos que le fueron solicitados. VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar los preceptos demandados contenidos en una ley de la República. 2. Cuestión previa. Alcance de la cosa juzgada respecto de los artículos 115 y 116 de la Ley 788 de 2002 En varios pronunciamientos precedentes, la Corte tuvo la oportunidad de examinar la constitucionalidad de los artículos 115 y 116 de la Ley 788 de 2002. En relación con la primera de las normas indicadas, mediante la Sentencia C-1147 de 2003[7] esta Corporación declaró la inexequibilidad de dicho precepto al constatar la omisión en que incurrió una de las comisiones constitucionales permanentes del Senado de la República al no votar la correspondiente proposición que contenía la iniciativa de dicho artículo. Así mismo, en lo concerniente al artículo 116 de la Ley 788 de 2002, que ampliaba la base gravable del IVA en una tarifa del 2% afectando con ello gran cantidad de bienes y servicios, esa disposición fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-776 de 2003.[8] En consecuencia, en la parte resolutiva de la presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto en dichas providencias, toda vez que esas normas no están produciendo efectos jurídicos y por lo mismo, el juicio de constitucionalidad se restringirá al estudio de los artículos 113 y 114 de la Ley 788. 3. Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios en la formación de la ley Según lo establecido en lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. En el caso objeto de estudio, la Ley 788 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial No. 45046 del 27 de diciembre de 2002 y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 21 de abril de 2003, es decir, cuando aún no ha vencido el término antes señalado, motivo por el cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción de que trata este proceso. 4. Planteamiento del problema jurídico El actor considera que en el caso planteado se vulneran los artículos 157 y 161 de la Constitución Política, dado que los artículos 113, 114 y 115 no fueron aprobados en segundo debate ante el Senado de la República ni tampoco se surtió dicho trámite con motivo de la aprobación del acta de conciliación en la que se acogió íntegramente la propuesta debatida y discutida en la Cámara de Representantes. Estima que si el artículo 157 de la Carta exige que el debate tenga lugar en las Comisiones Constitucionales Permanentes y en las plenarias de las corporaciones, mal puede pretenderse que la omisión del mismo pueda ser subsanada a través del trabajo que desarrolle la comisión accidental de mediación y de la acogida de la norma por sus integrantes. Por su parte, los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación consideran que el trámite legislativo dado a los preceptos demandados se ajustan por completo a lo que dispone la Carta Política en especial a lo que tiene que ver con la posibilidad que tienen las plenarias de cada Cámara de introducir a los proyectos de ley modificaciones, adiciones o supresiones (Art. 160 C.P.) y el alcance de la función de las comisiones de conciliación de preparar el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara cuando se presenten discrepancias entre ellas (Artículo 161 C.P.) Corresponde entonces a la Corte establecer: i) cuál fue el trámite que originó la expedición de las normas acusadas, con el fin de constatar que en el mismo no se haya incurrido en vicios de inconstitucionalidad insubsanables, ii) los requisitos mínimos constitucionales para la aprobación de un proyecto de ley y el alcance de los principios de consecutividad e identidad y, iii) si la presunta ausencia de debate de los preceptos demandados en la plenaria del Senado y la posterior aprobación del acta de las comisiones accidentales de Cámara y Senado sin mediar un debate acerca de las discrepancias conciliadas, conllevan su declaratoria de inexequibilidad. 5. Trámite legislativo que surtieron los preceptos demandados La iniciativa de reforma tributaria fue presentada al Congreso a través del entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 19 de septiembre de 2002 y publicada el día 24 de ese mes en la Gaceta del Congreso No. 398 del mismo año, tal como lo exige el inciso final del artículo 154 de la Constitución, según el cual los proyectos sobre tributos deben comenzar en la Cámara de Representantes.[9] En la Gaceta del Congreso No. 467 del 1º de noviembre de 2002 fue publicado el pliego de modificaciones presentado por el Gobierno al proyecto ley. El contenido de las normas demandadas contenidas en ese proyecto fueron del siguiente tenor: Artículo 113 Artículo 114 Artículo 44. Tarifa especial para las cervezas. Modifícase el artículo 475 del Estatuto Tributario, el cual queda así: "Artículo 475. Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a las cervezas de producción nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentación es del trece por ciento (13%). De esta tarifa un 8% se entenderá incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto señala la Ley 223 de 1995. Las cervezas importadas tendrán el mismo tratamiento que las de producción nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas. El cinco por ciento (5%) restante, deberá ser consignado en favor del Tesoro Nacional en los términos que establezca el reglamento y no otorga derecho a impuestos descontables". Artículo 20. Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del Estatuto Tributario el cual quedará así: "Artículo 115. Deducción de impuestos pagados. Es deducible el cincuenta por ciento (50%) de los impuestos de industria y comercio, predial, de vehículos, de registro y anotación y de timbre, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable; siempre y cuando tuvieren relación de causalidad con la renta del contribuyente. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa". El 1º de octubre de 2002, el Presidente de la República y el Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones de dicha cartera, solicitaron dar trámite de urgencia al proyecto a efectos de que las Comisiones Terceras y Cuartas de Cámara y Senado deliberasen en forma conjunta, en los términos del artículo 163 de la Constitución. Esta solicitud fue aprobada por la Mesa Directiva del Senado de la República mediante Resolución 027 del 1º de octubre de 2002 y por la Mesa directiva de la Cámara de Representantes a través de la Resolución 1861 del 3 de octubre del mismo año. En cuanto se refiere a las ponencias para primer debate respecto del artículo sobre la tarifa especial para las cervezas, éste fue consignado en el artículo 44 de ponencia presentada por los Senadores: Camilo Sánchez, Aurelio Iragorri Hormaza, Jaime Dussán y Juan Carlos Restrepo.[10] Así mismo, dicha iniciativa se incluyó en el artículo 42 de la ponencia presentada por los Representantes y Senadores: César Mejía, Jorge Luis Feris, Santiago Castro, Arcángel Clavijo, Adriana Gutiérrez, Juan Martín Hoyos, Javier Vargas, Oscar Darío Pérez, Jaime Cervantes, Luis Guillermo Jiménez, Luis Fernando Almario, Octavio Benjumea, Omar Flórez Vélez, Buenaventura León, María Nancy Montoya, Luis Sanguino Soto, Gabriel Zapata, Carlos García, Víctor Renán Barco, Omar Yépez, Vicente Blel, Consuelo Durán, Jorge Barraza, Raúl Rueda y Dilian Francisca Toro.[11] El artículo sobre la deducción de impuestos pagados fue eliminado de la ponencia presentada por los Senadores: Camilo Sánchez, Aurelio Iragorri Hormaza, Jaime Dussán y Juan Carlos Restrepo[12] e incluida en el artículo 18 de la ponencia publicada en la Gaceta 539 del viernes 22 de noviembre de 2002 presentada por los mismos Representantes y Senadores mencionados anteriormente. El proyecto fue estudiado en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y Senado de la República los días 8 de octubre, 26, 27 y 28 de noviembre; 3, 4, 5 y 10 de diciembre de 2002.[13] Durante el desarrollo de los debates en dichas comisiones fueron introducidos varios cambios a algunas de las disposiciones inicialmente presentadas por el Gobierno e incluidas en la ponencia que, por su relevancia para atender el cargo formulado, es necesario reseñar. En efecto, de la lectura de la Gaceta del Congreso No. 373 del Lunes 28 de julio de 2003 en la cual se publicó el acta de la sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la República y Cámara de Representantes celebrada el 10 de diciembre de 2002 se constató que sometida a consideración de las Comisiones el artículo 42 del Proyecto "Tarifa Especial para las Cervezas", fue presentada por el Senador Jaime Dussán Calderón y otros senadores una proposición sustitutiva sobre la eliminación de dicho artículo la cual fue aprobada,[14] según lo informaron los cuatro Secretarios de las comisiones económicas del Congreso. En efecto, una vez presentada la proposición sustitutiva de eliminación del artículo 42 el Presidente manifestó: "Se abre la votación, señor Secretario de la Comisión Tercera de Cámara." A lo cual el Secretario de la Comisión Tercera Cámara dijo: ¿Aprueba la Comisión Tercera de la Cámara la proposición sustitutiva? Sí la aprueba, con el voto negativo del doctor César Negret, Betty Esperanza Moreno, Rafael Amador y Angel Barco. Secretario Comisión Cuarta Cámara: Sí lo aprueba, señor Presidente Secretario Comisión Cuarta Senado: Sí lo aprueba, señor Presidente Secretario Comisión Tercera Senado: Lo aprueba, señor Presidente. A lo cual el Presidente manifestó: “Entonces el artículo ha sido aprobado. (....)” De otra parte, conforme se constató en las páginas 9 a 16 de la Gaceta del Congreso No. 372 del Lunes 28 de julio de 2003, en la que fue publicada el acta número 07 de 2002 de la sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la República y Cámara de Representantes celebrada el 5 de diciembre de 2002, en ella se discutió el artículo 18 del proyecto de ley sobre "Deducción de impuestos pagados" y la proposición sustitutiva que sobre este artículo presentó el Representante Santiago Castro Gómez. Dice sobre el particular la página 9 de la citada Gaceta: "Honorable Senador Gabriel Zapata Correa, Coordinador de ponentes: Señor Presidente entonces señores Parlamentarios vamos a poner a consideración el artículo 18 Deducción de Impuestos pagados. Hay una proposición sustitutiva en la mesa; le solicito al señor Secretario la lea para ponerla en consideración. Secretario Comisión Tercera Cámara: Dice así: Proposición Sustitutiva Artículo 18. Deducción de Impuestos Pagados. Modificase el artículo 115 del Estatuto Tributario que quedará así: Artículo 115. Deducción de impuestos pagados. Son deducibles en un 75% los impuestos de Industria y Comercio, Predial de Vehículos de Registro y Anotación y de Timbre que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa. Firmada por el Representante Santiago Castro. Esta leída la proposición." Una vez superada la discusión se procedió a la votación[15] de la proposición mencionada, en desarrollo de ésta el Secretario de la Comisión Tercera de la Cámara informó que se obtuvieron 14 votos por sí y 4 votos por el no y que en consecuencia el artículo quedaba aprobado. Su homologo del Senado, informó por su parte que también había sido aprobado por cuanto se obtuvo 9 votos por sí y 2 por el no. En la Comisión Cuarta del Senado se obtuvieron 4 votos por el no y 4 por sí, ante este empate se procedió a llamar a lista y a efectuar una segunda votación conforme lo dispone el artículo 135 del Reglamento del Congreso. Cumplido lo anterior, el Secretario de la comisión informó que habían contestado 10 senadores, 5 por el sí y 5 por el no y que en consecuencia la iniciativa quedaba negada. En la Gaceta del Congreso No. 372 de 2003 consta sobre este aspecto lo siguiente: "Honorable Senador Gabriel Zapata Correa, Coordinador de ponentes: Se vota la proposición de Santiago Castro como proposición principal señor Presidente. Presidente: Está en votación la proposición del doctor Santiago Castro. Secretario Comisión Tercera Cámara: Comisión Tercera de Cámara los que están por el sí de la proposición del Representante Santiago Castro favor ponerse de pie. Catorce (14) votos por el sí. Los que están por el no favor ponerse de pie, cuatro (4) votos por el no. En consecuencia queda aprobado el artículo que se leyó del Representante Santiago Castro en la Comisión Tercera de Cámara señor Presidente. Secretario Comisión Tercera de Senado: Comisión Tercera del Senado Por el sí favor ponerse de pie. Por el sí nueve (9) votos; por la negativa dos (2) votos. En consecuencia ha sido aprobado el artículo. Secretario Comisión Cuarta de Senado: Comisión Cuarta del Senado por el no favor ponerse de pie. Señor Presidente han votado por el no cuatro (4); por el si favor ponerse de pie, cuatro (4) honorables Senadores por el sí señor Presidente. Hay igualdad, hay empate y hay quórum. Vamos a llamar a lista señor Presidente. Presidente: Llame a lista señor Secretario. Secretario Comisión Cuarta de Cámara: Vamos a llamar a lista señor Presidente. Presidente: Si hay empate se somete otra vez a consideración vamos a llamar a lista, cómo no va a ser democrático, díganme por qué no es democrático, cuando hay empate se vuelve a someter, que se verifique señor Secretario. Honorable Senador Gabriel Zapata Correa, Coordinador de ponentes: Señores Parlamentarios con calma, vamos a leer el artículo que dice empate, ojo: Artículo 135. Empates. En caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior según lo estime la Presidencia. Presidente: Yo le pido al Representante Clavijo que me deje manejar la sesión y él tendrá la palabra en el momento que sea y oiga el artículo, tenemos razón nosotros, por favor, hagan el favor, la segunda votación. Secretario Comisión Cuarta de Senado: Honorables Senadores de la Comisión Cuarta de Senado: Albornoz Guerrero Carlos (sí) Ariza Orozco Aníbal José (sí) Barragán Lozada Carlos Hernán (no) Barraza Farak Jorge (sí) Blel Saad Vicente (no) Gaviria Zapata Guillermo (no) Serrano Vivius Alvaro Angel (sí) Restrepo Escobar Juan Carlos (no) Rueda Maldonado José Raúl (sí) Toro Torres Dilian Francisca (no). Señor Presidente han contestado 10 honorables Senadores, cinco (5) por el sí y cinco (5) por el no. Queda negado. Presidente: Queda negado, continúe señor ponente, continúe con otro punto. está negada, por eso señor ponente continúe por favor con otro de los artículos" En la Gaceta del Congreso No. 614 de 2002 aparece publicado el texto aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas de la Cámara de Representantes y Senado de la República durante los días 27 y 28 de noviembre; 4, 5 y 10 de diciembre de 2002.[16] Del análisis del texto aprobado[17] se constata que las propuestas de: i) establecer una tarifa adicional del impuesto a las ventas a la cerveza equivalente al 3% (Artículo 113 demandado) y ii) disminuir el porcentaje de deducibilidad del pago de impuestos territoriales en el impuesto sobre la renta (Artículo 114 demandado), fueron negadas.[18] Efectuada la publicación de la ponencia[19] para segundo debate en sesiones extraordinarias[20] de las plenarias de la Cámara de Representantes y Senado de la República, el 19 de diciembre de 2002, considerada y aprobada ésta por la plenaria de la Cámara de Representantes se incluyeron, entre otros, los siguientes artículos nuevos, según consta en la Gaceta del Congreso No. 83 del jueves 6 de marzo de 2003[21]: Art. 113 Art. 114 Artículo 110. Tarifa especial para la cerveza. Modifícase el artículo 475 del Estatuto Tributario, el cual queda así: Artículo 475. Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a la cerveza de producción nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentación es del once por ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se entenderá incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto señala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA deberá ser consignado a favor del Tesoro Nacional en los términos que establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta el monto de esta misma tarifa. Las cervezas importadas tendrán el mismo tratamiento que las de producción nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas. Se exceptúa el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del impuesto de cerveza de que trata este artículo. Artículo 111. Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del Estatuto Tributario el cual quedará así: Artículo 115. Deducción de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa. El texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 19 del lunes 27 de enero de 2003,[22] con los artículos nuevos antes referidos. En la sesión extraordinaria de la plenaria del Senado de la República, realizada el 19 de diciembre de 2002, fue considerada y aprobada la ponencia[23] para segundo debate del Proyecto de Ley No. 93 de 2002 Senado y 80 de 2002 Cámara en la cual no se incluyó el contenido de las normas demandadas. Revisado el contenido del acta No. 42 publicada en la Gaceta 46 del 6 de febrero de 2003 se constata que los artículos sobre i) la tarifa especial para las cervezas y ii) la deducción de impuestos pagados, no fueron objeto de debate y, por lo tanto, en el texto aprobado por esa Corporación[24] no se incluyeron dichos artículos.[25] Integrada la Comisión de Conciliación por la Cámara de Representantes y el Senado de la República para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal de orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones", ésta incluyó en su informe de mediación lo siguiente: "Los artículos nuevos incluidos por la plenaria de la Cámara de Representantes se acogen por esta Comisión. No obstante en el artículo referente a los juegos de suerte y azar se elimina la frase "en ningún caso" en el último inciso permitiendo que "podrá afectarse con impuestos descontables."[26] Conforme lo hacen constar los Secretarios Generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en sesiones extraordinarias de plenarias del 20 de diciembre de 2002, fue considerado y aprobado por mayoría el informe de conciliación presentado por los miembros de la Comisión Accidental de Mediación. En esa misma sesión extraordinaria de la plenaria del Senado de la República, los Senadores Carlos García Orjuela, Gabriel Zapata, Vicente Blel, Camilo Sánchez, Javier Cáceres dejaron la siguiente constancia: "Los honorables Senadores abajo firmantes hacen constar que las proposiciones que se relacionan con: 1. El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir de 2005. 2. Deducibilidad limitada al ochenta por ciento (80%) de los impuestos territoriales. 3. Un tres por ciento (3%) de impuesto al valor agregado a la cerveza. 4) El cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar. No alcanzaron a ser analizados por los miembros de la plenaria del Honorable Senado de la República de Colombia."[27] Aprobado el proyecto de ley en las condiciones anotadas, éste fue sancionado por el Gobierno. En síntesis, la Corte constata que los artículos demandados por el actor, con las particularidades de su votación en las comisiones constitucionales permanentes, reaparecieron en el segundo debate que se surtió en la Cámara de Representantes, y como el proceso de discusión se desarrolló en forma simultánea en el Senado de la República, éste no conoció ni incorporó estos artículos nuevos al debate en esa plenaria, siendo incluidos posteriormente como discrepancia conciliable en el informe de la Comisión Accidental de Mediación el cual fue aprobado por las plenarias de cada Cámara. 6. Requisitos constitucionales mínimos para la aprobación de una ley. Función de las comisiones de conciliación en el trámite legislativo Esta Corporación ha explicado[28] que la actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo es la particular concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas. Se precisó en la sentencia citada que en los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el que puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. La Constitución Política dispone, entonces, que un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (Art. 158 C.P.), fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal efecto (Art. 154 C.P.), y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, iii) aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y iv) haber obtenido la sanción del Gobierno (Art. 157 C.P.). Además, deben respetarse los respectivos quórums y mayorías (Arts. 145 y 146 C.P.), y los plazos entre los distintos debates (Art. 159 C.P.). Estas exigencias, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional persiguen, finalidades de gran importancia tales como potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el Constituyente según el cual Colombia es un Estado democrático fundado en la soberanía popular (CP arts 1° y 3°) con una forma de gobierno presidencial, separación de las ramas del poder y con un ente legislativo bicameral (CP arts 113, 114 y 115).[29] Las reglas constitucionales sobre formación de las leyes adquieren entonces pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues ellos buscan proteger el diseño de forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional.[30] En la Sentencia C-872 de 2002[31] la Corte dijo sobre el alcance que debía darse a dichos requisitos que: [Estos] no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la Constitución). Por esta razón la Corte ha dicho que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca d...