Sentencia C-1147 de 2003

C-1147-03 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1147/03 ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Límite para asumir el conocimiento por vicios de forma En torno a esta exigencia constitucional, en reciente pronunciamiento la Corte precisó que, por su intermedio, se “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”. PROYECTO DE LEY-Trámite legislativo PROYECTO DE LEY-Trámite de urgencia TRAMITE DE URGENCIA-Sesiones conjuntas PROYECTO DE LEY-Requisitos Por expreso mandato del artículo 157 Superior, para que un proyecto pueda convertirse en ley de la República, es imprescindible que el mismo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; (ii) que haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, o en su defecto, en sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara; (iii) que haya sido aprobado en cada Cámara en segundo debate; y finalmente, (iv) que haya obtenido la sanción del Gobierno Nacional. PROYECTO DE LEY-Posibilidad de incluir en segundo debate modificaciones, adiciones y supresiones PROYECTO DE LEY-Debates/PROYECTO DE LEY-Excepción a los cuatro debates Se exceptúan de dicha exigencia tan sólo los casos de sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de cada Cámara, que de conformidad con lo preceptuado en el artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, tienen lugar únicamente en dos eventos: (i) por disposición constitucional, para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P. art. 346), y (ii) por solicitud del Gobierno, cuando el Presidente de la República envía mensaje de urgencia respecto del trámite de un determinado proyecto de ley que este siendo conocido por el Congreso (C.P. art. 163). DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia/DEBATE PARLAMENTARIO-Hace efectivo el principio democrático PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance DEBATE Y VOTACION-Importancia para la validez del trámite legislativo PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización/PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Fin PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización no puede entenderse en sentido absoluto o ilimitado PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Preponderancia PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Modificaciones y cambios al proyecto de ley siempre que se hayan tratado en primer debate PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Aplicación no conduce a reconocerle al principio de unidad de materia un carácter rígido e inflexible Una cosa es el principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley, con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se aprobaron en primer debate. COMISION DE CONCILIACION-Finalidad/COMISION DE CONCILIACION-Función/COMISION DE CONCILIACION-Integración COMISION DE CONCILIACION-Ambito de competencia funcional El ámbito de competencia funcional de las comisiones de conciliación no solo esta determinado por la existencia de discrepancias, sino, como se dijo, también por los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar la identidad de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre las Cámaras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias. COMISION ACCIDENTAL-Discrepancias Esta Corporación ha reconocido que cuando una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediación. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido. DEBATE PARLAMENTARIO-Simultaneidad La simultaneidad significa “que el debate se surte en las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales”. Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusión del proyecto en los términos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir artículos nuevos esta condicionada a que el tema en él tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Impuesto sobre las ventas no fue votado en la comisión cuarta del Senado por lo que desconoció el principio de consecutividad VOTACIÓN-Propósito/VOTACION-Exigencia de orden procedimental CONGRESISTA-Excepción a la prohibición de retirarse del recinto cuando se va a proceder a la votación JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Creación del Iva no se votó en forma integral por las comisiones conjuntas permanentes PLENARIAS-Competencia en segundo debate es reglada COMISION DE CONCILIACION-Competencia limitada IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Vicio de inconstitucionalidad insubsanable Referencia: expediente D-4651 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 115 (parcial) de la Ley 788 de 2002. Actor: Mauricio Plazas Vega. Magistrado ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil tres ( 2003). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. El ciudadano Mauricio Plazas Vega, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del artículo 115 de la Ley 788 de 2002. El Magistrado Sustanciador, mediante Auto de junio seis (6) de 2003, admitió la demanda, dispuso su fijación en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y al Instituto de Derecho Tributario, para que intervinieran si lo consideran conveniente. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a pronunciarse sobre la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA. A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45046 del 27 de diciembre de 2002, destacando y subrayando los apartes demandados: LEY 788 DE 2002 (diciembre 27) por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia (...) “Artículo 115. Adiciónese el artículo 420 del Estatuto Tributario con el siguiente literal: “d) Impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del Impuesto sobre las Ventas la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar con excepción de las loterías. El impuesto se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego. Es responsable del impuesto el operador del juego. La base gravable estará constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente. La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco (5%) por ciento. Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera de documento, se deberá expedir factura o documento equivalente. El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta. El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontables”. III. LA DEMANDA. 1. Normas constitucionales que se consideran infringidas. Considera el accionante que los apartes acusados son contrarios a los artículos 83, 95-9, 113, 157, 161, 189-11 y 338 de la Constitución Política. 2. Fundamentos de la demanda. Respecto del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, el actor plantea dos tipos de cargos: unos de tipo procedimental, dirigidos a cuestionar algunos aspectos del trámite legislativo que considera irregulares, y otros de contenido sustancial, que atacan los apartes acusados de su texto, con la pretensión de que éstos sean retirados del ordenamiento jurídico. 2.1. Primer cargo 2.1.2. Vulneración del proceso legislativo Estima el ciudadano que el trámite legislativo dado al artículo 115 de la Ley 788 de 2002 desconoció los artículos 157 y 161 de la Constitución, debido a que la norma presenta diversos vicios de tipo procedimental como lo es el de no haber sido sometida a segundo debate en la plenaria del Senado de la República. Dice el actor que el Proyecto de Ley número 080/02 Cámara y 093/02 Senado, fue aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras y Cuartas Constitucionales Permanentes de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, sin que se hubiere incluido en su texto el artículo referente al impuesto sobre las ventas a los juegos de suerte y azar. Señala que dicho impuesto aparece como una proposición aditiva durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, incluyéndose como artículo 12 en el texto de proyecto de ley aprobado por la plenaria de esa Corporación. Sostiene que en el texto del proyecto de ley aprobado en segundo debate por la Plenaria del Senado de la República, no aparece incluida ninguna norma relativa a este impuesto, con lo cual se tiene que la norma no surtió su segundo debate en Senado. “A pesar de lo anterior, y de manera sorprendente, el acta de las Comisiones Accidentales de Mediación designadas por las mesas directivas del Senado y de la Cámara de Representantes, destaca que “los artículos nuevos [entre los cuales está el artículo 112 del proyecto aprobado por la Cámara y 115, acusado, del texto final de la ley] incluidos por la Plenaria de la Cámara de Representantes se acogen por esta Comisión.” De acuerdo con el demandante, en el Senado y en la Cámara de Representantes, se certifica que las decisiones contenidas en el acta de las Comisiones Accidentales de Mediación, con el correspondiente texto final del proyecto, fueron aprobadas por las plenarias de una y otra cámara. Sin embargo, a la fecha no existe constancia de dicha acta en el Senado de la República. El ciudadano demandante hace referencia a las Sentencias C-222/97, C-737/01 y c-760/01, con el fin de aclarar que dada la sustancial diferencia que existe entre “el debate” y la “votación” de una ley, la ausencia del primero no se suple con la segunda. Y que la ausencia de debate en una de las cámaras no puede ser subsanada a través del trabajo que desarrolle una Comisión Accidental de Mediación y de la acogida de la norma por sus integrantes. Concluye el actor este punto afirmando que: “la ausencia de debate sobre la norma en la plenaria del Senado de la República, unida al antecedente de su rechazo en la ponencia para primer debate y en el texto aprobado en esa misma fase del trámite de ley, irremediablemente debe conducir a su declaratoria de inexequibilidad.” 2.2. Segundo Cargo 2.2.1 Consideraciones previas De no prosperar el cargo referido a los vicios insubsanables en el trámite legislativo, el ciudadano Plazas Vega solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de las siguientes expresiones del literal d) del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, que adicionó el artículo 420 del Estatuto Tributario: (i) “realización de la apuesta”, contenida en el inciso 2°; (ii) “la apuesta” y “[e]n el caso de los juegos localizados tales como maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente”; contenidas en el inciso 3°; (iii) y “el valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta”, contenida en el inciso 5°. Después de hacer un completo análisis del significado de los impuestos directos e indirectos, y de la estructura técnica del impuesto sobre las ventas, destaca que éste es “sobre el valor agregado”, por cuanto lo recauda el Estado a medida que se conforma el valor o precio total de la última venta o servicio al consumidor. Indica, que la administración recibe de cada agente económico de la cadena, una suma equivalente al resultado de aplicar la tarifa del impuesto al valor agregado correspondiente. Aduce que el impuesto sobre la ventas, cualquiera sea el sistema que se acoja para su aplicación, supone la existencia de un precio en función del cual se liquide y se pague, así sea supuesto por la ley o se fundamente en una presunción o ficción. En relación con los juegos de suerte y azar, sostiene que éstos pueden revestir dos modalidades, una de las cuales es susceptible de gravar con el IVA, dado que no obstante el aleas que subyace tras ellos, entrañan una cierta concepción de “precio”. No ocurre con lo mismo con la otra modalidad, la cual no puede ser gravada con ese impuesto, ya que en estos casos los juegos no giran alrededor de un precio, sino de las apuestas que realizan los participantes. Advierte que son de la primera especie, los bingos o las rifas, juegos o sorteos, los cuales sí puede aludirse a una cierta concepción de “precio” que se materializa en lo que paga el jugador por el cartón o la boleta y que representa un valor correlativo para la persona que desarrolla la actividad, pues el operador del juego si bien ignora quien será el ganador, conoce desde un comienzo el importe del premio a reconocer a quien resulte favorecido. Por ello, señala, el operador del juego, conciente del importe, establece el precio que debe sufragar cada uno de los participantes para integrarse al sorteo y aspirar a recibir el premio. “Las posiciones del jugador y del operador, ponen de manifiesto que nos encontramos ante una relación de cambio originaria de un precio(...)” Sostiene que la ruleta, el naipe y las máquinas tragamonedas pertenecen a la segunda especie de juegos de suerte y azar que no pueden ser objeto del impuesto sobre las ventas, porque respecto de éstos el jugador no paga un precio sino que verifica una apuesta y la empresa de juegos no percibe un ingreso representado por la apuesta. No puede pretenderse que cada apuesta constituye un pago a favor de la empresa de juegos, en el cual se exprese pecuniariamente el acto de consumo. Ello ha sido la razón para que la gran mayoría de legislaciones descarten el IVA en este tipo de actividades. En realidad, indica el ciudadano, en los juegos de la segunda especie la verdadera “retribución” del operador o empresa, sólo podrá estar constituida por la diferencia positiva entre lo que recibe por apuestas y lo que retorna o paga a los apostadores, medida en un determinado lapso de tiempo. “Y obviamente resulta ilusorio e imposible que se le exija un impuesto sobre las ventas a cada apostador en función de la parte de esa “retribución” que proporcionalmente sea imputable a la apuesta, con la idea de gravar el pretendido acto de consumo sobre lo que verdaderamente constituye ingreso o remuneración del operador, a costa de los apostadores.” Concluye, afirmando que de acuerdo “con la razón de ser y las características del impuesto sobre las ventas tipo valor agregado, que rige en Colombia, sólo son susceptibles de someter a esta modalidad de tributo los actos de consumo o gasto que se materializan en precios. Precios que, bueno, es reiterarlo, obran como base gravable para la liquidación del tributo. En ausencia de precios, y por ende de valor agregado, ¿cómo puede pretenderse que se aplique y opere un impuesto cuyo punto de partida es necesariamente la existencia de un precio?...” 2.2.2. Violación del principio de seguridad jurídica y de certeza, en desmedro de lo previsto en los artículos 338, 113 y 189, numeral 11 de la Carta Política. Indica el actor que el artículo 115 demandado, viola el artículo 338 de la Carta Política, que consagra el denominado principio democrático, o de reserva de ley, porque no regula de manera clara y precisa, los diversos elementos de la obligación tributaria. Destaca que no se puede cumplir con dicho precepto porque el impuesto sobre las ventas no es un tributo que pueda aplicarse respecto de actos u operaciones que no entrañan la existencia de un precio, ni menos a aún, de un valor agregado respecto del cual sea factible liquidarlo o pagarlo. Para el actor el artículo demandado presenta varias inconsistencias sobre el hecho generador, la causación, la base gravable y el sujeto pasivo del impuesto. - En primer lugar, indica el actor, que el primer inciso del literal censurado dice que el impuesto sobre las ventas respecto de los juegos de suerte y azar tiene como hecho generador su circulación, venta u operación. Al respecto, advierte que el hecho de apostar una determinada suma, implica la operación del juego, porque el mismo se desarrolla en virtud de la apuesta. En este sentido, se plantea los siguientes interrogantes: ¿Hay verdaderamente un precio respecto del cual se liquide el impuesto? ¿Qué ocurre si el jugador gana y es el operador quien tiene que pagar? ¿Cuál sería el valor agregado por el operador, en función del cual procedía la liquidación del impuesto según el sistema del IVA? ¿Qué ocurre si el jugador, según la dinámica del juego, apuesta la misma suma cien o doscientas veces pero al final se retira con la misma cantidad con la cual ingresó al establecimiento y cuál la medida cuantitativa del consumo realizado por el apostador? Destaca que todas estas preguntas no tienen respuestas, a diferencia de lo que ocurre con los juegos retribuidos con precios, como ocurre con el bingo o la rifa. Indica el actor, que como quedó dicho, el operador y el jugador, en ese caso, sí se vinculan a través de una relación de cambio originaria de un precio, porque el operador sabe previamente y en forma precisa, el importe que tiene que pagar por concepto de premios, aunque ignore quien será el ganador. Y el jugador, por su parte, sabe, con exactitud y precisión, lo que puede llegar a recibir si resulta favorecido, aunque compre una sola boleta o cartón y aunque otras personas compren más boletas y cartones que él. - En segundo lugar, señala el demandante, que el segundo inciso, dice que el impuesto se causa en el momento de la realización de la apuesta. No obstante, indica que este momento no indica la ocurrencia de un acto de consumo porque no hay un precio que sufrague el jugador a favor del operador. Entonces, advierte el ciudadano, si no agregada nada, ¿Cómo puede establecerse un impuesto en función de un valor añadido que no existe? - En relación con la base gravable del impuesto, que según el precepto acusado está constituida por el valor de la apuesta, indica el actor, se apoya en un punto de partida absolutamente equivocado que radica en pretender que la apuesta es equiparable al precio y que, por ende, genera, un valor agregado. Ello, por cuanto la apuesta no es un precio, sino que “simplemente mide cuantitativamente el riesgo que está dispuesto a asumir el jugador y la posible ganancia o pérdida que pueda llegar a obtener o a sufrir”. Resalta el demandante, que si fuera del caso aludir a la remuneración que reporta el operador, por su labor consistente en operar los juegos, la misma estaría constituida, por la diferencia positiva entre lo recibido por apuestas y lo pagado a los jugadores. Se destaca que al establecerse el valor de cada apuesta como base gravable, se parte del supuesto completamente contrario a la realidad: de que el jugador sólo realiza una apuesta, pues de realizar varias, traería como consecuencia una doble, múltiple e impredecible sobre imposición que aumentaría la tarifa real en proporciones incontrolables. Por otro lado, advierte el ciudadano Plazas Vega que la adquisición de fichas por parte de los jugadores en los establecimientos operadores no puede equipararse a una compraventa, pues en realidad no se venden sino que se prestan y para los fines del juego, son representativas de dinero. - Así mismo, indica que el inciso 5° del literal d), acusado, en lo que atañe a la obligación de emitir factura o documento equivalente, en la práctica es imposible de aplicar, toda vez que los requisitos de las facturas y documentos equivalentes a que aluden los artículos 617 y 771-2 del Estatuto Tributario, no se ve cómo pueden predicarse de las apuestas. Afirma que como la obligación de facturar es por cada operación, y la norma demandada, identifica cada apuesta con una operación, tendría que emitirse, por ejemplo, una factura o documento equivalente, cada vez que se depositara, una ficha o una moneda en una máquina tragamonedas. - Respecto de los impuestos descontables, a que hace referencia el inciso 6° del literal d acusado, afirma el demandante, confirma el ostensible equívoco el legislador y la inseguridad jurídica a que el mismo conduce, porque “en ausencia de un precio y de un valor agregado, que sentido tiene la regla según la cual “el impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontabes? ¿Cuáles serían en este caso los impuestos descontables? ¿Cómo se aplicarían las reglas previstas en la normativa vigente sobre las condiciones de los impuestos descontables, y en particular las atinentes a su relación con adquisiciones de bienes prestaciones de servicios que constituyan costo o gasto vinculado a operaciones en materia del impuesto? ¿Cómo encuadraría el aludido régimen con las supuestas operaciones que aquí se comentan, si las mismas nada tienen que ver con el IVA...?” Finalmente, como corolario inevitable de la violación del artículo 338, el actor considera que los apartes acusados también quebrantan los artículos 189, numeral 11 y 113 de la Constitución Política. El primero, por cuanto las deficiencias y equívocos del legislador seguramente se pretenderían superar a través de decretos reglamentarios que, a no dudarlo, excederían sus alcances legales y constitucionales. Y el segundo, “porque, de esa manera, se vulneran los parámetros previstos en la Carta Política para la separación en ramas del ejercicio del poder público.” 2.2.3.Vulneración de los artículos 95 numeral 9° y 83° de la Carta Política. Para el demandante, las ambigüedades e imprecisiones que se han expuesto, pueden implicar que el tributo previsto en la norma sea asumido por el operador y no sea repercutido en la persona del apostador, lo cual viola el numeral 9° del artículo 95 de la Constitución Política. Teniendo en cuenta que el IVA es un impuesto indirecto, que para el caso de los juegos de suerte y azar debe ser pagado por el contribuyente que es el apostador y no por el operador o agente de percepción del tributo, el traslado de dicha obligación a este último, sin duda desconoce el principio de justicia e incluso la presunción de buena fe. IV. INTERVENCIONES. 1. Ministerio del Interior y de Justicia Dentro de la oportunidad legal prevista, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia presentó escrito de intervención donde solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del precepto acusado. En dicho escrito, se limitó a analizar los cargos relacionados con los vicios de trámite legislativo, para concluir que desde esa perspectiva la norma se ajusta a la Constitución Política. Indica que la Ley 788 de 2002 tuvo origen en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional a través de su Ministro de Hacienda y Crédito público, el día 19 de septiembre de 2002. Como quiera que el Gobierno Nacional presentó ante el Congreso mensaje de urgencia, las Comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales permanentes de ambas cámaras, luego de haberse cumplido con el requisito de la publicación del proyecto, procedieron a designar los ponentes Las ponencias fueron debatidas y aprobado su texto en las Comisiones Terceras y Cuartas Conjuntas de Senado y cámara los días 8 de octubre, 26, 27, 28 de noviembre y 3, 4, 5, 10 y 12 de diciembre de 2002, con el quórum requerido, sin que se hubiera incluido y aprobado en las mismas la norma acusada. En relación con el trámite en las Plenarias del Senado y Cámara, señala el interviniente que en el Acta 39 de la Sesión Extraordinaria de diciembre 19 de 2002 de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso N° 83 de marzo 6 de 2003, se observa que el Representante Cesar Mejía Urrea presentó una proposición aditiva en la cual se incorpora un artículo nuevo, el 115 acusado, el cual fue aprobado por la plenaria de dicha Corporación. Simultáneamente, y sin tener conocimiento de la proposición aditiva, en la Plenaria del Senado se estudió la ponencia que fue publicada en la Gaceta del Congreso Nro. 615 de diciembre 18 de 2002, cuyo texto definitivo fue discutido y aprobado el 19 de diciembre de 2002. Debido a las discrepancias existentes entre el texto aprobado en la Plenaria del Senado de la República y el aprobado en la Plenaria de la Cámara se conformó una Comisión Accidental de Mediación. El informe de esta Comisión fue aprobado el día 20 de diciembre de 2002, en las sesiones extraordinarias convocadas por el Presidente de la República mediante Decreto 3075 de 2002, en el cual se incluyó el proyecto objeto de análisis, incluido el artículo 115 objeto de acusación, de manera independiente por las plenarias de ambas cámaras. De acuerdo con lo anterior, concluye el interviniente que no existe ningún vicio de forma en el trámite del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, por cuanto el Congreso de la República le dio el trámite de acuerdo a lo dispuesto por la Constitución Política. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Publico A través de delegado debidamente acreditado, y dentro de la oportunidad legal prevista, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito de intervención en defensa de la disposición acusada, solicitando a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la misma. El interviniente señala que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con lo dispuesto por el artículo 159 de la Constitución Política, se reconoce a las plenarias la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por las comisiones constitucionales permanentes. De allí se desprende que las Plenarias no son un convidado de piedra que adopten como fórmulas sacramentales los textos discutidos y aprobados por las Comisiones Permanentes, sino que bajo el principio de participación activa y dinámica del proceso legislativo, mantienen inalterable la facultad de creación, modificación, revisión e innovación de la norma jurídica. Indica, así mismo, que la Constitución Política, la Ley 5° de 1992 y la jurisprudencia constitucional, son claras en determinar que son admisibles la inclusión de nuevos artículos por parte de las plenarias, siempre y cuando guarden identidad en la materia debatida. En este sentido, concluye que la norma en cuestión no resulta contraria a los artículos 157 y 161 de la Carta, ya que la misma fue propuesta como artículo nuevo en el segundo debate ante la Cámara de Representantes, y si bien no fue considerada en la Plenaria del Senado, fue sometida a comisiones de conciliación, y el informe de estas últimas aprobado por las plenarias de una y otra Cámara legislativa. En relación con los cargos de fondo, el interviniente desvirtúa los argumentos del actor en cuanto el entendimiento que hace del impuesto, haciendo las siguientes precisiones: “- El impuesto tiene como fundamento para su establecimiento la manifestación de la capacidad contributiva. - El legislador puede, en ejercicio de la potestad tributaria, considerar que la capacidad contributiva puede a su vez exteriorizarse a través de distintas modalidades: propiedad; posesión; riqueza; renta; patrimonio; consumo; gasto, etc. - Como manifestación de capacidad contributiva se puede establecer el valor de una apuesta. Tan cierta es dicha manifestación que si quien queriendo fungir como apostador no cuenta con el recurso (capacidad contributiva) no puede participar en ella. - El valor de la apuesta, como manifestación de capacidad contributiva, se manifiesta en términos de gasto. - Así, el valor de la apuesta bien puede servir de referente para efectos de tenerla como base gravable y así aplicada la tarifa, determinar el importe tributario. - De otro lado, la consideración del actor respecto a la inexistencia de “precio” (no ofrece definición alguna sobre el concepto) cuando se realiza la apuesta, no tiene incidencia alguna respecto a la efectiva manifestación contributiva por la vía del gasto. - Paralelo a lo anterior, el precio, entendido como la remuneración que se paga como contraprestación a “algo” aparece nítidamente configurado en presencia de apuestas, pues, no de otra manera se podría explicar la presencia de un jugador en una mesa de juego. De hecho quien no “va con apuesta” no participa, Luego, en términos de remuneración, el valor de la apuesta sí es un precio.” Sostiene que calificado de indirecto el aludido impuesto, la realización de la apuesta por el jugador es el momento que se tiene para efectos de gravarlo y para que el operador retenga la suma que resulte de aplicar la tarifa a dicha base. Indica que se pretende es gravar esa “especial modalidad de consumo o gastos” que es realizar apuestas y no dejarla por fuera del sistema tributario. El interviniente se refiere a algunos de los interrogantes planteados por el demandante, para destacar que éste, a partir de cuestionamientos formulados con una modalidad de IVA de su preferencia y una estructura argumentativa inadecuada y excluyente, pretende denotar que el impuesto así regulado en la norma cuestionado es contrario a la Constitución, cuestión que a su juicio, es inaceptable en un juicio de constitucionalidad. En relación con el principio fundamental de justicia, indica que éste se identifica plenamente con el principio de equidad, cuya materialización supone la existencia de capacidad contributiva en orden a gravar a los ciudadanos. Señala que es contrario a justicia, que quien demuestre capacidad contributiva no se le grave con un impuesto como el propuesto por el legislador en la norma acusada. 3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Dentro de la oportunidad legal procesal prevista, y sólo en relación con los cargos de fondo, la representante de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales allegó escrito de intervención en defensa de la disposición demandada, solicitando la declaratoria de exequibilidad de la misma. La interviniente señala que las interpretaciones e interrogaciones que plantea el actor respecto de la aplicación de la disposición demandada en lo que se refiere a las “apuestas”, no pueden a su juicio, ser objeto de control constitucional porque corresponden a explicaciones particulares sobre la conveniencia o no de la norma en esta ocasión demandada. Así mismo, sostiene que no le corresponde a la Corte Constitucional resolver los interrogantes que plantea el actor sobre la aplicación del artículo 115 de la Ley 788 de 2002 frente a los distintos eventos que pueden acaecer en desarrollo del mismo, pues esos no son asuntos que deban definirse dentro del examen de constitucionalidad de las normas. Indica la interviniente que las expresiones utilizadas por el legislador en el artículo acusado, determina todos los elementos esenciales del tributo. - En relación con la causación del impuesto, indica que tiene lugar con la realización del hecho generador sin que importe la habitualidad. Basta que se haya realizado la apuesta, la expedición del documento, formulario, boleta o instrumento para que se cause el impuesto sobre las ventas, sin que resulte relevante el efectivo cobro de la apuesta, documento, formulario, boleta o instrumento o se haya acordado su pago por cuotas. - sostiene que el nuevo hecho generador no corresponde a una venta o prestación de servicios, sino a un derecho a participar en una rifa, juego o evento de los calificados por la ley como de suerte y azar. - Respecto de la base gravable, manifiesta que está constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. - En relación con el responsable del impuesto, “es el operador del juego, esto es la persona o entidad que le ofrece al usuario a cambio de su participación, un premio en dinero o en especie, el cual ganará si acierta, dados los resultados del juego, no siendo este previsible con certeza por estar determinado por la suerte, el azar o la casualidad.” - En torno a la tarifa del impuesto mencionado, la norma la fija en el 5% del valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. Concluye el punto, afirmando que la ley predeterminó todos los elementos del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar, garantizando así la seguridad jurídica para los administrados y respetando el principio de legalidad del tributo. Aduce que se equivoca el actor cuando afirma que el tributo previsto en la norma es asumido por el operador y no por el apostador, porque el “sujeto pasivo económico en el caso que nos ocupa, es quien adquiere el derecho a participar en una rifa, juego o evento de los calificados por la ley como de suerte y azar, es quien soporta o asume el impuesto y es la persona que desde el punto de vista económico a quien se le traslada el impuesto y es en últimas quien los asume, entre los cuales está el apostador.” 4. Instituto Colombiano de Derecho Tributario El Instituto de Derecho Tributario, en sesión del Consejo Directivo del 1° de julio del presente año, se pronunció en torno a la demanda formulada contra la norma acusada, concluyendo lo siguiente: (i) que no le corresponde pronunciarse en torno a problemas relacionados con el trámite legislativo, por no ser de su competencia; (ii) que en términos generales la norma es constitucional, salvo en los casos en que no coincida la compra del boleto o ficha y la realización de la apuesta; y (iii) que debe declararse inconstitucional la parte de la ley que dice: “[e]n el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas y tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente”. El Instituto explica su posición, en los siguientes términos: En la Constitución Política no existen normas relativas al impuesto del valor agregado IVA, razón por la cual, las exposiciones del demandante sobre la materia, no pueden conducir a una demostración de la inconstitucionalidad de la norma acusada, pues el legislador tiene una amplia posibilidad constitucional para estructurar los impuestos indirectos y el impuesto al valor agregado. Conforme con esta interpretación, señala que los elementos del tributo se encuentran contenidos en la ley, así: “a) En cuanto al sujeto activo, resulta claro que está configurado, ya que al estar incorporada la norma al Estatuto Tributario Nacional, es evidente que es sujeto activo es la Nación. b) En cuanto al sujeto pasivo, también aparece configurado claramente en el inciso 2° de la norma acusada cuando dice: “Es responsable del impuesto el operador del juego.” c) En cuanto al hecho gravado se refiere, el mismo inciso 2° de la norma acusada lo establece en los siguientes términos: “El impuesto se causa en el momento de la realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego.” d) En cuanto a la base gravable, también se encuentra expresada en la norma acusada cuando dice: “La base gravable estará constituida por el valor de la apuesta, el documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego.” e) En cuanto a la tarifa del impuesto, también aparece establecida en la norma al decir: “La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco por ciento (5%)” Bajo los anteriores supuestos, considera el Instituto que “prima facie” la norma cumple las exigencias del artículo 338 de la Constitución. No obstante, advierte que cuando no coincide el momento de la apuesta con el momento de la compra de la boleta, existen dificultades insalvables para la configuración legal del impuesto, lo cual hace, que la norma resulte inconstitucional por violación del artículo mencionado. Así mismo, considera que en el aparte normativo que se refiere a “los juegos localizados”, tales como maquinitas, merece especial reparo lo relacionado con la presunción de la base gravable mínima, constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente. Según esta disposición, el valor mínimo de cada apuesta se presume que es de un salario mínimo diario legal vigente ($ 11.066 en el año 2003), lo cual equivale a un impuesto por cada apuesta de $533.33. Si en el correspondiente juego el usuario puede apostar directamente dinero, se plantea el siguiente interrogante “¿cómo puede razonablemente exigírsele al operador en cada jugada el valor anotado, para que pueda responder como sujeto pasivo del impuesto indirecto de que se trata?”. A juicio del Instituto, “en este caso la norma legal tiene tal imperfección para ser aplicada en la práctica que permite concluir que la obligación tributaria no está configurada en la ley o puede conducir a la injusticia de cobrarle un impuesto al sujeto pasivo indirecto cuando la norma legal no le permite controlar la recaudación del tributo por el que debe responder. Así se violan loa principios de legalidad, de equidad y de eficiencia en los tributos.” V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El señor Procurador General de la Nación, en el concepto de rigor, solicita a la Corte Constitucional declarar exequible la norma demandada por ausencia de vicios en su trámite legislativo. En cuanto a su contenido material, sugiere a este Tribunal declarar inexequibles las siguientes expresiones del artículo 115 acusado: “realización de la apuesta”, contenida en el inciso 2°, “de la apuesta” y “En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente” contenidas en el inciso 3°; y, “El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta”, contenida en el inciso 5°. En primer lugar, el Jefe del Ministerio Público, señala que en concepto rendido dentro del expediente D-4066, solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002, por considerar que su trámite legislativo se ajusta a la Carta Política. Por lo tanto, en esta ocasión, indica, el Despacho se remitirá a lo allí conceptuado, en relación con el cargo por vulneración a los artículos 157 y 161 de la Constitución. Luego de describir el trámite legislativo que siguió en el Congreso el artículo 115 de la Ley 788 de 2002, la Vista Fiscal señala que “si bien es cierto el artículo 115 de la Ley 788 de 2002 no fue estudiado ni aprobado por la Plenaria del Senado de la República, dado que su inclusión se presentó en Plenaria de la Cámara de Representantes, que sesionó en forma simultánea con la plenaria que debatió el proyecto aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara y que adicionó los preceptos demandados en virtud de la facultad consagrada en el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, también es cierto que su posterior estudio e inclusión por la comisión de conciliación en el informe que sometió a la aprobación de las plenarias, subsanó la falta de debate por el Senado de la República de dichos preceptos y en ese orden, no se puede hablar de vulneración del artículo 157 de la Constitución.” Respecto del cargo según el cual se vulnera el artículo 161 de la Carta, destaca el Jefe del Ministerio Público que lo que presentan las comisiones accidentales a las Plenarias es un informe que contiene los diversos temas objeto de conciliación, como ocurrió en este caso, pues en el informe aprobado por las Plenarias (Gaceta del Congreso Nro. 43 de 2003), se presentaron las distintas materias sometidas a conciliación, incluyendo los artículos nuevos incluidos en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Sostiene igualmente que con la inclusión del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, no se vulneró la regla de la unidad de materia, toda vez que éstos encajan dentro del propósito de dicha ley, el cual es el de dictar normas tributarias. Respecto a los cargos de fondo, después de analizar los elementos del impuesto al valor agregado sobre los juegos de surte y azar, el Jefe del Ministerio Público concluye que a primera vista, el artículo 115 acusado se ajusta a las previsiones del artículo 338 Superior. No obstante, compartiendo la opinión del demandante, considera que a pesar de que en una norma se enuncien todos los elementos del tributo, es posible que la misma sea imprecisa e incierta, carente de razonabilidad frente a la estructura del sistema tributario. Señala que el sistema tributario, “como conjunto de principios coordinados que forman una doctrina racional, cuenta con unas unidades individuales que deben expresar dichos principios de forma lógica, organizada, metódica y técnica”. Así, a un cuando la Constitución no defina la metodología propia de los tributos ni su clasificación, estos aspectos son relevantes desde el punto de vista constitucional “pues insoslayablemente se relacionan con los principios de capacidad contributiva (equidad horizontal y vertical), irretroactividad, progresividad, descentralización, etcétera”. Sostiene que frente al impuesto sobre las ventas, lo que grava dicho tributo es el consumo de bienes o servicios y en ese orden, el impuesto se genera en tanto y en cuanto se configure una relación de cambio, esto es, el pago de un precio a cambio de un bien (obligación de dar) o de un servicio (obligación de hacer). A su juicio, la noción de precio entraña un ingreso definitivo para quien lo recibe y una erogación definitiva para quien lo realiza. En ese entendido, precisa que “en los juegos como las rifas y el bingo, el operador recibe un ingreso definitivo por parte del jugador, quien a su vez realiza una erogación definitiva a favor de aquél, pues no obstante que el jugador gane y reciba un premio, lo que pagó para tener derecho a participar no se le retorna. En cambio, en el caso de los juegos que operan con apuestas, en el momento de su realización, el jugador no lleva a cabo una erogación definitiva ni el operador recibe un ingreso correlativo, pues puede suceder que cualquiera de los dos pierda, gane, o termine con la misma suma que apostó”. Concluye afirmando, que como la apuesta no lleva implícito el concepto de precio por la inexistencia de una operación que genere una relación de cambio entre el apostador y el operador del juego, y por ende de un valor añadido, las expresiones acusadas carecen de toda razonabilidad dentro del contexto del impuestos sobre las ventas. Lo anterior, indica, es consecuencia de las imprecisiones en que incurrió el legislador al pretender gravar un consumo donde en realidad no lo hay. Sostiene la Vista Fiscal, que al haberle dado a la apuesta la equivocada connotación de precio, sólo los apostadores que pierdan, deberán contribuir con el impuesto, vulnerándose los artículos 13 y 95-9 de la Constitución. Afirma que “en el IVA, cuando quiera que haya devolución del precio por parte de quien lo recibió y a favor de quien lo pagó, el impuesto inicialmente originado con ocasión del pago del precio debe retornarse a quien lo había pagado. Ese sistema previsto en el artículo 484 del Estatuto Tributario, establece que el responsable del IVA que haya pagado el tributo por una operación, puede recuperarlo cuando la operación se rescinda en todo o en parte y deba devolver el precio, de manera que el responsable recupera el IVA frente al Estado y lo devuelve a quien se lo había pagado”. Desde esa Perspectiva, sostiene que de aceptarse que la apuesta es un precio, en el evento en que el apostador gane o cuando simplemente quede con la misma suma que apostó, tendrá derecho a que le devuelvan el IVA pagado junto con la devolución de la apuesta – precio -. Por lo anterior, el impuesto a las ventas únicamente lo deberán sufragar los apostadores que pierden. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. La competencia De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra algunas expresiones del artículo 115 de la Ley 788 de 2002. 2. Asuntos que se someten a la consideración de la Corte en la presente causa. Siguiendo el contexto de la demanda y lo expresado por los distintos intervinientes, observa la Sala que contra el artículo 115 de la Ley 788 de 2002 se formulan dos categorías de cargos. Unos de tipo formal, dirigidos a cuestionar la norma por presuntas irregularidades presentadas durante su trámite legislativo. Y otros de naturaleza sustancial, a través de los cuales se controvierte la legitimidad de algunos de sus contenidos normativos. Los vicios de trámite que se esgrimen contra el artículo 115 de la Ley 788 de 2002, tienen que ver básicamente con los siguientes aspectos: (i) no haberse votado el artículo por la Comisión Cuarta del Senado, (ii) haberse introducido dicho artículo durante el curso del segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes a pesar de haber sido negado en comisiones, y (ii) no haberse sometido a debate y aprobación en la plenaria del Senado de la República. En cuanto a los cargos de fondo que se enuncian contra ciertas expresiones del citado artículo 115 de la Ley 788 de 2002, éstos se relacionan con las siguientes materias: (i) desconocimiento del principio democrático o de reserva de ley, al no regular la norma de manera clara y precisa los diversos elementos de la obligación tributaria contenidos en el artículo 338 de la Carta Política; y (ii) violación del principio de justicia (C.P. art-95-9), en cuanto la misma permite que el impuesto al valor agregado en los juegos de suerte y azar recaiga en cabeza del deudor tributario y no en la persona de su destinatario económico, quien técnicamente es el obligado a asumir el pago. Manteniendo el orden en que fueron reseñados los dos tipos de cargos, procede la Corte a resolver el presente juicio de inconstitucionalidad, dejando en claro que para los efectos de pronunciarse sobre las acusaciones relacionadas con el proceso formativo del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, es necesario que previamente se haga alusión, tanto al término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma, como al trámite legislativo surtido por dicho artículo en el Congreso de la República. 3. Término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios de forma. Por expreso mandato del numeral 3° del artículo 242 de la Carta, las acciones públicas de inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, el cual empieza a contar a partir de la publicación del respectivo acto jurídico. En torno a esta exigencia constitucional, en reciente pronunciamiento la Corte precisó que, por su intermedio, se “impone un límite a la competencia de la Corte para asumir el conocimiento de las demandas que presenten los ciudadanos contra las leyes, pues en los casos en que el reproche tenga que ver con irregularidades ocurridas en su proceso formativo, es deber del organismo de control constitucional verificar previamente que la acusación se haya formulado dentro del plazo señalado en la norma Superior, quedando obligado a producir un fallo inhibitorio si al momento de promoverse la respectiva acción el término de caducidad ya ha sido superado”[1]. En el asunto sometido a examen, tratándose de los cargos que se formulan por vicios de procedimiento, observa la Sala que la acusación contra el artículo 115 de la Ley 788 de 2002 fue formulada en término, ya que la ley se publicó en el Diario Oficial N° 45046 del 27 de diciembre de 2002, y la demanda fue presentada el día 15 de mayo de 2003, es decir, tan solo 5 meses después de la aludida publicación, sin que entonces hubiere transcurrido el año a que hace mención la disposición constitucional citada. Por este aspecto, se cumple la previsión Superior para ejercer la acción de inconstitucionalidad, por lo que la Corte es competente para entrar a determinar si la normatividad impugnada se encuentra afectada por alguno de los vicios formales que le atribuye el actor. 4. Trámite legislativo dado al proyecto que finalmente se convirtió en la Ley 788 de 2002. Aspectos relevantes en relación con la discusión y aprobación del artículo 115 referente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar. 1- El proyecto de ley “por el cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, con su respectiva exposición de motivos, fue presentado por el Gobierno Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes el día 19 de septiembre de 2002, asignándosele por parte de dicha Corporación el número de radicación 80 de 2002 – Cámara -. (Gaceta del Congreso número 398 del 24 de septiembre de 2002). En el artículo 34 del proyecto, se propuso un impuesto a las ventas sobre los juegos de suerte y azar con una tarifa del 5% (Gaceta 398, página 9). Tal como se mencionó en la exposición de motivos, mediante dicho proyecto el Gobierno puso a la consideración del Congreso algunas modificaciones y adiciones al Estatuto tributario, con las que buscaba obtener los recursos indispensables para subsanar los faltantes presupuestales, y “apuntalar el sistema tributario para modernizarlo y hacerlo más eficiente y más respetuoso de los principios básicos de cualquier modelo impositivo”. En ese contexto, los temas originalmente tratados en dicho proyecto se relacionaban con: (i) la penalización de la evasión y defraudación fiscal (capítulo I); (ii) la reforma al impuesto sobre la renta y complementarios (capítulo II); (iii) modificaciones y adiciones al impuesto sobre las ventas (capítulo III), modificaciones al gravamen a los movimientos financieros (capitulo IV), cambios a los impuestos territoriales (capítulo V) y contribución cafetera (capítulo VI). Dentro del tema referente al impuesto sobre las ventas, específicamente, se tocaron aspectos relacionados con: los bienes excluidos y exentos del impuesto (art. 23), las pólizas de seguro excluidas (art. 24), las importaciones que no causan el impuesto (art. 25), los bienes y servicios gravados con la tarifa del 5% (art.26), los responsables del impuesto (art. 27), vehículos automóviles con tarifa general y tarifa diferencial (arts. 28 y 29), tarifa especial para las cervezas (art. 30), los servicios excluidos del impuesto (art. 31), el descuento especial del impuesto (art. 32), la determinación del impuesto sobre las ventas en los servicios financieros (art. 33), y la creación del gravamen para los juegos de suerte y azar con una tarifa equivalente al 5% (art. 34). 2- El 1° de octubre de 2002, en comunicación dirigida a la Cámara de Representantes y al Senado de la República, el Gobierno solicitó al Congreso dar tramite de urgencia al proyecto 080 de 2002 -Cámara-; solicitud que fue aprobada por la mesa directiva del Senado de la República mediante Resolución N° 027 del 1° de octubre de 2002, y por la mesa directiva de la Cámara de Representantes a través de la Resolución 1861 del 3 de octubre de ese mismo mes y año. 3- el 30 de octubre de 2002, el Gobierno Nacional presentó lo que denominó un pliego de modificaciones al proyecto de ley número 080 de 2002 -Cámara-. En los artículos 48 y 49 del nuevo proyecto, se ratificó en la creación del gravamen para los juegos de suerte y azar, modificando la tarifa inicialmente propuesta del 5% a la general del 16% (Gaceta del Congreso número 467 del 1° de noviembre de 2002, página 18). 4- Atendiendo la solicitud de trámite de urgencia presentada por el Gobierno, las Comisiones Terceras y Cuartas constitucionales permanentes de Senado y Cámara, celebraron sesiones conjuntas para darle primer debate al proyecto de ley 080 -Cámara- 093 – Senado -, el cual a su vez fue acumulado con el proyecto de ley 053 de 2002 -Cámara- “por el cual se modifica y adiciona el artículo 51 de la Ley 383 de 1997”. 5- Para primer debate en Comisiones Conjuntas, fueron radicadas y publicadas cinco ponencias, las cuales coincidieron en excluir los artículos 48 y 49 del proyecto presentado por el Gobierno, referentes al gravamen para los juegos de suerte y azar (las ponencias aparecen publicadas en las Gacetas del Congreso números 536, 537, 538 y 539 del 22 de noviembre de 2002, y en la 551 del 29 de noviembre del mismo año).[2] Las Comisiones de ponentes decidieron no incluir en las respectivas ponencias las normas relativas al impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar, con base en el siguiente razonamiento: “Se retiran los artículos 48 y 49 del proyecto relacionados con el gravamen a los juegos de suerte y azar y la base gravable del mismo, pues las Comisiones de Ponentes no consideran conveniente implantar impuestos adicionales a este sector, teniendo en cuenta la situación económica por la que atraviesa el mismo en la actualidad.” (Gaceta del Congreso número 539 del 22 de noviembre de 2002, pág.5, ponencia principal acogida por las Comisiones Conjuntas ). 6- Las ponencias para primer debate fueron publicadas de la siguiente manera: la presentada por los Senadores Camilo Sánchez, Aurelio Iragorri, Juan Carlos Restrepo y Jaime Dussán, en la Gaceta del Congreso número 536 de 2002; la presentada por los Representantes a la Cámara Wilson Borja y Herminsul Sinisterra, en la Gaceta del Congreso número 537 de 2002; la presentada por el Representante Rafael Amador, en la Gaceta del Congreso número 538 de 2002; la presentada por los Representantes y Senadores Vicente Blel, Jaime Cervantes, César Mejía, Jorge Luis Feris, Santiago Castro, Arcángel Clavijo, Adriana Gutiérrez, Juan Martín Hoyos y otros, en la Gaceta del Congreso número 539 de 2002; y la presentada por el Senador Efraín Cepeda Sarabia, en la Gaceta del Congreso número 551 de 2002. 7- Según consta en las Gacetas del Congreso 368 del 28 de julio de 2003, página 8, y 614 del 18 de diciembre de 2002, página 1, las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara decidieron acoger la ponencia presentada por los Congresistas Vicente Blel, Jaime Cervantes y otros, como ponencia principal para el estudio y debate del proyecto. Ponencia que, como se mencionó en el punto 5, contiene la nota sobre la exclusión de los artículos relativos al gravamen sobre los juegos de suerte y azar (Gaceta del Congreso número 539 del 22 de noviembre de 2002, pág.5 ). 8- El proyecto de ley 080 -Cámara- 093 – Senado -, fue discutido y aprobado en primer debate por las Comisiones Económicas de Cámara y Senado, en sesiones conjuntas de los días 8 de octubre, 26, 27 y 28 de noviembre, 3, 4, 5 y 10 de diciembre de 2002, tal como consta en las Gacetas del Congreso del 28 de julio de 2003, números 366, 367, 368, 369, 370, 371 (pág. 14 a 36), 372 y 373. 9- De acuerdo con el acta de Comisión correspondiente a la última sesión del 10 diciembre de 2002, publicada en la Gaceta del Congreso número 373 del 28 de julio de 2003, página 24, el Coordinador de Ponentes -Senador Gabriel Zapata Correa- puso a consideración de las Comisiones Económicas Conjuntas de Cámara y Senado, a título de artículo nuevo, el artículo correspondiente al impuesto sobre las ventas para los juegos de suerte y azar, contenido en el proyecto original del Gobierno y excluido de las ponencias que fueron presentadas a las Comisiones. Sobre el particular, se lee en la citada Acta: “Señor Presidente: al terminar ya el capítulo del IVA yo quiero que ponga a consideración de las Comisiones Conjuntas un artículo nuevo que es un tema que traía el proyecto original que luego no lo incluyeron las ponencias mayoritarias, que habla sobre gravamen a los juegos de suerte y azar para que lo ponga a consideración.” 10- Tal como consta en la misma Acta del 10 de diciembre de 2002, publ...