Sentencia C-1113 de 2004

C-1113-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1113/04 PROCESO PRESUPUESTAL-Distinción entre el decreto del gasto y la apropiación específica en la ley de presupuesto PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance GASTO PUBLICO-Congreso tiene facultad para decretarlo pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Autorización al Gobierno para la financiación de obras en entidad territorial Las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la financiación de obras en las entidades territoriales, son compatibles con los mandatos de naturaleza orgánica sobre distribución de competencias y recursos contenidos en la Ley 715 de 2001 cuando se enmarcan dentro de las excepciones señaladas en el artículo 102 de dicha Ley. El presente caso se trata precisamente de autorizar la posible cofinanciación de obras que corresponderían al ejercicio de funciones de competencia exclusiva del municipio de Soledad de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 715 de 2001. Es claro que la objeción planteada en relación con el artículo 4° sub examine resulta infundada pues éste no desconoce el mandato contenido en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 según el cual “En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella”, dado que la autorización efectuada en la norma objetada se enmarca dentro de los supuestos a que alude la parte final de dicho artículo 102 como excepciones a dicha regla y específicamente a la posibilidad de cofinanciar determinadas obras de competencia de las entidades territoriales. OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Autorización al Gobierno para que a través del Ministerio de Cultura se adopten medidas que permitan hacer inversiones para la restauración de monumento nacional Es claro que la autorización al Gobierno a que alude el artículo 5º objetado para que a través del Ministerio de la Cultura se adopten las medidas que permitan hacer las inversiones necesarias para la restauración general de la “Casa de Bolívar”, “en razón a que estas instalaciones fueron declaradas Monumento Nacional por el valor histórico y arquitectónico que para el país tiene esta histórica edificación”, no comporta la consecuencia de que el Ministerio de Cultura asuma y financie actividades que correspondan a competencias exclusivas de las entidades territoriales de acuerdo con la Ley 715 de 2001, sino que en ella se alude simplemente al ejercicio de las funciones propias de dicho Ministerio de acuerdo con la Ley 397 de 1997. La norma establece una simple autorización y en manera alguna un mandato imperativo que desconozca la potestad del Gobierno para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en la disposición cuestionada. Así las cosas, es claro para la Corte que resulta igualmente infundada la objeción planteada en relación con dicho artículo 5° por la supuesta vulneración del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma Ley. ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-No exigibilidad de dicho requisito porque para la fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley no había sido expedido el Marco Fiscal de Mediano Plazo/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Requisito de incluir los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingresos en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite de los proyectos que ordenan el gasto De acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos -según este artículo- en las circunstancias aludidas deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Para la fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por el Gobierno Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo 1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los proyectos que ordenen el gasto. En efecto, la posibilidad de cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del proyecto en que se contienen las normas objetadas. Referencia: OP-081 Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 –Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”. Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Bogotá, D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES Mediante oficio recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 5 de octubre de 2004, el Presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 247/03 –Senado- y No. 117/02 –Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, en relación con el cual el Presidente de la República formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, que fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República. II. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO[1] “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social” El Congreso de Colombia DECRETA: ARTICULO 1º. La nación rinde público homenaje al Municipio de Soledad en el Departamento del Atlántico, con motivo de conmemorar sus 405 años de establecido el primer asentamiento humano en su territorio, por tal fin exalta y reconoce las virtudes de sus habitantes y a quienes han contribuido a su desarrollo y fortalecimiento. ARTICULO 2º. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República exaltan y enaltecen con motivo de esta efemérides la noble misión que cumplió el Municipio de Soledad durante la causa de independencia de la República, al albergar al Libertador Simón Bolívar entre el 4 de octubre y el 7 de noviembre de 1830, así como por los episodios históricos que afianzan y blasonan su prestigio de culta y señorial población del Departamento del Atlántico. ARTICULO 3º. Con motivo de esta efemérides, que se cumple y conmemora en el período de enero a diciembre del año 2003, el Gobierno Nacional y el Congreso de Colombia rendirán honores al Municipio de Soledad Atlántico en la fecha en que se coordine, haciendo presencia con una comisión integrada por representantes del Gobierno Nacional y miembros del Congreso de la República. ARTICULO 4º. A partir de la sanción de la presente Ley y de conformidad con los artículos 334, 341 y 359 numeral 3º, de la Constitución Política, autorízase al Gobierno Nacional para incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación apropiaciones necesarias que permitan la ejecución de las siguientes obras de carácter vital y de interés social en el Municipio de Soledad, 1º. Construcción del Estadio de fútbol, su pista atlética e instalaciones generales del polideportivo Municipal. 2º. Canalización total del cauce de los arroyos DON JUAN, EL SALAO Y EL PLATANAL en su recorrido por el perímetro del Municipio de Soledad. 3º. Cofinanciación para la construcción de la casa de la Cultura de Soledad. ARTICULO 5º. Autorízase al Gobierno Nacional para que a través del Ministerio de la Cultura adopte las medidas que permitan hacer las inversiones necesarias para la restauración general de la “Casa de Bolívar”, en razón a que estas instalaciones fueron declaradas Monumento Nacional por el valor histórico y arquitectónico que para el país tiene esta histórica edificación. ARTICULO 6º. El Gobierno Municipal de Soledad creará una Junta pro cuatrocientos cinco años, la cual se encargará de la organización general de los actos de conmemoración. La designación hecha a los miembros de la Junta no causará erogación alguna al Municipio como tampoco significará vinculación con el mismo. ARTICULO 7º. Esta Ley rige a partir de la fecha de su sanción. EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA GERMAN VARGAS LLERAS EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA EMILIO RAMON OTERO DAJUD EL PRESIDENTE DEL HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES ALONSO ACOSTA OSIO EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES ANGELINO LIZCANO RIVERA” III. TRAMITE LEGISLATIVO El trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley objetado fue el siguiente: 3.1. El proyecto de ley fue presentado el 25 de octubre de 2002 en la Secretaría General de la Cámara de Representantes por el Representante Jaime Cervantes Varelo y el mismo día fue repartido a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente. (fl. 116). 3.2. Su publicación oficial se hizo en la Gaceta del Congreso No. 457 del jueves 31 de octubre de 2002, págs. 8 y 9. (fls.148-171). 3.3. La Comisión Cuarta Constitucional Permanente designó como ponente para el proyecto de ley al Representante Jorge Enrique Ramírez Urbina. (fl. 143). 3.4. La ponencia para primer debate en la Cámara con el respectivo pliego de modificaciones se publicó en la Gaceta del Congreso No. 571 del lunes 9 de diciembre de 2002, págs. 10 a 12. (fls. 122-133). 3.5. El proyecto de ley fue aprobado en primer debate con las modificaciones que fueron propuestas, en sesión del miércoles 11 de diciembre de 2002, en la que se designó como ponente para segundo debate al Representante Jorge Enrique Ramírez Urbina, según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente. (fls. 117 y 121). 3.6. El proyecto pasó a Plenaria de la Cámara de Representantes y la ponencia respectiva fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 227 del jueves 29 de mayo de 2003, págs. 5 a 8. (fls. 90-105). 3.7. La aprobación en segundo debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo en sesión del 20 de junio de 2003, el proyecto fue votado por unanimidad según consta en el Acta No. 061 de la misma fecha, según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes. (fl. 89). 3.8. El 3 de julio de 2003 se radicó el proyecto de ley en la Secretaría de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado para el trámite respectivo en esa Corporación, y fue designado como ponente para primer debate al Senador Álvaro García Romero. (fls. 86 y 87). 3.9. La ponencia para primer debate en la Comisión Cuarta del Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 530 del 10 de octubre de 2003. 3.10. El proyecto fue aprobado en primer debate en sesión del miércoles 24 de marzo de 2004, según consta en el Acta No. 02 de la misma fecha y se designó como ponente para segundo debate al Senador Efraín Cepeda Sarabia. 3.11. La ponencia para segundo debate en el Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 207 del 19 de mayo de 2004, págs. 4-5 y 11. (fls. 205 a 220). 3.12. La Plenaria del Senado aprobó con el quórum constitucional requerido, el proyecto en segundo debate en sesión del miércoles 26 de mayo de 2004, de acuerdo con el Acta No. 41 de la misma fecha, pág. 11, (fls.205 a 220) y certificación expedida por el Secretario General del Senado. (fl. 55). 3.13. Según consta en el Acta No. 40 de la sesión ordinaria del día 4 de mayo de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 206 del 19 de mayo de 2004, pág. 19, (fls. 221 a 252), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del 26 de mayo de 2004 está el proyecto de ley No. 247 de 2003 –Senado- y No. 117 de 2002 –Cámara-. 3.14. Dadas las discrepancias que se presentaron en las Plenarias de las Cámaras, se conformó una Comisión de Conciliación integrada por el Senador Efraín Cepeda Sarabia y el Representante Jaime Cervantes Varelo, quienes mediante oficio del 1º de junio de 2004 informaron a las respectivas Cámaras su acuerdo, en el sentido de acoger el articulado aprobado por la Cámara de Representantes en sesión del 20 de junio de 2003. (fls. 51 y 52). 3.15. El informe de conciliación conjunto fue publicado en el Senado, en la Gaceta del Congreso No. 237 del 2 de junio de 2004, pág. 15. (fls. 253 a 268). 3.16. El informe de conciliación fue aprobado en la Plenaria del Senado en sesión del 8 de junio de 2004, según consta en el Acta No. 49 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 358 del 19 de julio de 2004, págs. 10 y 11, (fls. 312-343) y según certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación el 9 de junio de 2004. (fl. 30) 3.17. Según consta en el Acta No. 48 de la sesión ordinaria del día 1º de junio de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 357 del 19 de julio de 2004, pág. 23, (fls. 269 a 311), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del 8 de junio de 2004 está el informe de conciliación del proyecto de ley No. 247 de 2003 –Senado- y No. 117 de 2002 –Cámara-. 3.18. El informe de conciliación conjunto fue publicado en la Cámara, en la Gaceta del Congreso No. 241 del 4 de junio de 2004, págs. 14 y 15. (fls. 344 a 359). 3.19. Así mismo, el informe de conciliación fue aprobado en la Plenaria de la Cámara en sesión del 9 de junio de 2004, según consta en el Acta No. 110 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 391 del 26 de julio de 2004, pág. 31, (fls. 372 a 491) y según certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación el 9 de julio de 2004. (fl. 30) 3.20. Según consta en el Acta No. 109 de la sesión ordinaria del día 8 de junio de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 365 del 19 de julio de 2004, pág. 6, (fls. 360 a 371), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del 9 de junio de 2004 está el informe de conciliación del proyecto de ley No. No. 117 de 2002 –Cámara- y No. 247 de 2003 –Senado-. 3.21. El proyecto fue recibido en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 17 de junio de 2004 (fl. 44), para la correspondiente sanción presidencial y fue devuelto mediante oficio recibido en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 25 de junio del mismo año (fl. 38 a 43), con objeciones de inconstitucionalidad, que son materia de este proceso. 3.22. Recibidas las objeciones presidenciales los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes designaron una Comisión Accidental conformada por el Senador de la República Efraín Cepeda Sanabria y el Representante a la Cámara Jorge Ramírez Urbina quienes presentaron a nombre de dichas Corporaciones, el informe correspondiente. 3.23. El referido informe de objeciones conjunto fue publicado así: i) en el Senado en la Gaceta del Congreso No. 492 del 2 de septiembre de 2004, págs. 17 a 23 (fl. 492 a 515) y ii) en la Cámara en la Gaceta del Congreso No. 495 del 2 de septiembre de 2004, págs. 10 a 14, (fls. 542 a 557). 3.24. El citado informe fue aprobado así: i) en el Senado en sesión Plenaria del 7 de septiembre de 2004, según consta en el Acta No. 09 de la misma fecha, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General (fl. 19) y ii) en la Cámara en sesión Plenaria del 21 de septiembre de 2004, según consta en el Acta 131 de la misma fecha de acuerdo con sendas certificaciones expedidas por el Secretario General de esa Corporación (fls. 540 y 608). 3.25. Según consta en el Acta No. 130 de la sesión ordinaria del día 14 de septiembre de 2004 según certificación del Secretario General del 2 de noviembre de 2004 (fls. 608), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Cámara de Representantes para la sesión del 21 de septiembre de 2004 figura el informe de objeciones relativo al proyecto de ley No. No. 117 de 2002 –Cámara- 247 de 2003 –Senado-. 3.26. Según consta en el Acta No. 08 de la sesión ordinaria del día 1º de septiembre de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 539 del 15 de septiembre de 2004, pág. 18, (fls. 516 a 539), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria del Senado para la sesión del 7 de septiembre de 2004 figura el informe de objeciones relativo al proyecto de ley No. 247 de 2003 –Senado- 117 de 2002 –Cámara-. IV. OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Mediante comunicación del 25 de junio de 2004 (fls. 38-43), el Presidente de la República -con la firma igualmente del Ministro de Hacienda y Crédito Público-, formuló objeciones tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia en contra de los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No. 117/02 –Cámara- y No. 247 de 2003 –Senado-, “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”. La objeciones por inconstitucionalidad fueron las siguientes: - Objeciones por la vulneración del artículo 151 superior por el desconocimiento del artículo 120 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma Ley. El Presidente de la República recuerda que el Acto Legislativo No. 01 de 2001, que modificó la Constitución Nacional en los artículos 347, 356 y 357, ordenó que una ley de iniciativa gubernamental, debe fijar los servicios a cargo de la nación, de los Departamentos, los Distritos y los Municipios y para tal efecto se creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Señala igualmente, que la Ley 715 de 2001, de naturaleza orgánica, desarrolló en este sentido la Constitución Política y detalló los sectores a los cuales debe dedicar su atención la Nación y cada nivel territorial, sin perjuicio de las competencias que la propia Constitución establece. Advierte que el artículo 76.1 de la misma Ley establece como competencia municipal relacionada con los servicios públicos, “realizar directamente o a través de terceros, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos”. Por su parte el artículo 76.7.2. atribuyó a los Municipios la función de “construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos”. De igual manera, en materia de cultura, el artículo 76. numeral 8.3. establece como competencia de los Municipios “apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del Municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades”. En ese orden de ideas afirma que dichas competencias son en principio, responsabilidad exclusiva de cada una de las entidades territoriales. Recuerda que la citada Ley estableció de manera excepcional la intervención de la Nación en algunos proyectos regionales (artículo 102 de la Ley 715 de 2001). Recuerda así mismo que esta corporación en la sentencia C-017 de 1997, se refirió a la distribución de competencias y recursos entre la Nación y las diferentes entidades territoriales. El Presidente de la República con fundamento en esos planteamientos jurisprudenciales y en la jerarquía superior que ostenta la Ley 715 de 2001 (art. 151 C.P.), advierte que no se podrán decretar gastos, a cargo de la Nación, para los mismos fines para los cuales ella les está transfiriendo parte de sus ingresos a las entidades territoriales, porque sería una doble asignación presupuestal para el mismo fin. Precisa que cuando ello sea jurídicamente viable, la intervención de la Nación debe ser subsidiaria y complementaria. En ese sentido advierte que no sería posible -contrariamente a lo señalado en los artículos 4º y 5º objetados-, asignar partidas del Presupuesto Nacional para: i) construcción de infraestructura deportiva y cultural, ii) adecuación y construcción de servicios públicos y iii) construcción, dotación y mantenimiento de la infraestructura cultural. - Objeciones por la vulneración del artículo 151 superior por el desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. El Presidente de la República señala que de ser posible la participación de la Nación en la ejecución de las obras propuestas por el proyecto de ley, en todo caso de acuerdo con el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, era necesario que se estableciera claramente en la exposición de motivos y en las ponencias del proyecto de ley, el costo fiscal del mismo, así como la fuente de ingresos adicional generada para el financiamiento de dicho costo; advierte que ninguna de las dos cosas se produjo en el trámite del proyecto objetado. Señala que por tener el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, una categoría superior, dada su naturaleza orgánica, era necesario que el referido proyecto de ley cumpliera dichos requisitos. V. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Recibidas las objeciones presidenciales los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes designaron una comisión accidental conformada por el Senador de la República Efraín Cepeda Sanabria y el Representante a la Cámara Jorge Ramírez Urbina quienes, presentaron a nombre de dichas Corporaciones, el informe correspondiente. Dicho informe fue considerado y aprobado por la Plenaria de la Cámara el 21 de septiembre de 2004 (fls. 1) y por el Senado el 7 de septiembre de 2004 (fls. 19). En el informe conjunto, se consideran infundadas las objeciones presidenciales, a partir de los siguientes argumentos: - Frente a las objeciones por la supuesta vulneración de la Ley 715 de 2001 en dicho informe se afirma que el Gobierno hace una errada interpretación del proyecto de ley objetado y de las normas que invoca, en la medida en que confunde el principio de concurrencia de recursos con la asignación de partidas en el presupuesto nacional que son obligatorias y automáticas para los mismos fines de que trata la Ley 715 de 2001. El informe explica que de conformidad con lo previsto en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, no existe duda de la prohibición allí establecida de incluir en el presupuesto nacional partidas para los mismos fines a que se refiere la Ley 715 de 2001. Advierte empero que no debe olvidarse la excepción que trae el mismo artículo en el sentido de que se pueden incluir partidas en el presupuesto cuando se trata de concretar y garantizar el principio de concurrencia y para cofinanciación, situación sobre la que la Corte Constitucional mediante sentencia C-017 de 1997 ya se pronunció para señalar que no se descarta que en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 223 CP), la Nación puede en ciertos eventos brindar apoyo económico adicional a los Municipios. En ese orden de ideas, el informe señala que los artículos 4° y 5° objetados se ajustan a lo prescrito en los artículos 76 y 102 de la Ley 715 de 2001 puesto que las obras mencionadas allí demandan el concurso de la Nación por no poder atenderse en su totalidad con los recursos que puedan estar destinados para estas obras del Sistema General de Participaciones, es decir, por la incapacidad financiera del Municipio para financiar las obras se acude al sistema de cofinanciación, de forma tal que no se puede afirmar que exista una doble asignación en el presupuesto para financiar las obras solicitadas, ya que el artículo 120 mencionado admite que dadas unas condiciones la Nación pueda concurrir para apoyar obras de infraestructura como las que objeta el Gobierno Nacional. En el informe se precisa que el mismo artículo 4° señala, sin dar lugar a otra interpretación que es el Gobierno Nacional quien impulsará a través del sistema nacional de cofinanciación los proyectos que se señalan en este artículo. Así mismo que el Municipio de Soledad contribuirá con recursos propios para atender estos proyectos, en la medida claro está, que el Gobierno Nacional discrecionalmente opte por acudir al mecanismo de cofinanciación. Sobre ese particular, se citan en el informe las sentencias C-017 de 1997, C-581 de 1997, C-562 de 1998, C-197 de 2001 y C-869 de 2003, al tiempo que se hace énfasis en que sobre el particular la Corte con efectos de cosa juzgada constitucional ya se refirió a los argumentos que nuevamente plantea el Gobierno en relación con los artículos 76 y 102 de la Ley 715 de 2001. En el informe se señala, de otra parte, que del texto de la ley se desprende que el Congreso no imparte una orden perentoria, solo decreta el gasto y da una autorización al Gobierno, quien, si lo considera pertinente, atendiendo el impacto fiscal que puedan producir las obras de inversión decretadas las incorporará en el Presupuesto General de la Nación. El informe destaca al respecto que lo que quiso el Legislador con la ley objetada fue lograr que en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de que trata el artículo 228 superior, la Nación pudiera brindar apoyo económico adicional al Municipio de Soledad, y que el fundamento para ello ha sido el interés social que reviste la inversión propuesta y la facultad constitucional del Congreso en esta materia, ejercida claro está, dentro del respeto de las competencias del Gobierno quien será el que decida si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en los artículos 4° y 5° objetados. Se afirma finalmente que el Gobierno incurre en una imprecisión por cuanto las obras a que aluden los artículos objetados no corresponden a infraestructura para servicios públicos. - Frente a la objeción formulada por el supuesto desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 en el informe se señala que para la fecha de radicación del proyecto objetado, no existía la Ley 819 de 2003 invocada por el Gobierno Nacional y que además la Ley referida entró en vigencia mucho después cuando ya casi el proyecto agotaba su trámite. En dicho informe se advierte así mismo que el marco fiscal de mediano plazo que debía elaborar y adoptar el Gobierno tampoco existía para la época en que el proyecto culminó su trámite legislativo. En ese orden de ideas el informe hace énfasis en que no se puede argumentar el desconocimiento de la Ley Orgánica en este caso ya que además de que la norma no se encontraba vigente para el momento de la radicación del proyecto objetado, tampoco existía uno de los presupuestos fundamentales de la disposición invocada como desconocida, a saber el marco fiscal de mediano plazo. El informe se interroga así mismo sobre los criterios tomados en cuenta para exigir la aplicación en este caso de la Ley 819 de 2003, dada la sanción previa de normas como, entre otras, la Ley 832 de 2003 “Por la cual la Nación se Asocia a los 150 años de Fundación del municipio de Girardot, departamento de Cundinamarca”, la Ley 838 de 2003 “por medio de la cual se declara como patrimonio cultural de la Nación a los Silleteros y a la Feria de las Flores de Medellín, en el departamento de Antioquia, y se dictan otras disposiciones.”, la Ley 865 de 2003 “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 150 años de la fundación del municipio de Aranzazu, departamento de Caldas”y la Ley 886 de 2004 “por medio de la cual la Nación se asocia a la reconstrucción social del municipio de Bojayá y su área de influencia y, se dictan otras disposiciones”, que tendrían contenidos similares a los de la ley objetada y habrían surtido igual trámite sin que fueran objetadas por el Gobierno aduciendo la aplicabilidad del artículo 7° de la Ley 819 de 2003 a pesar de que en principio se encontraban en la misma situación. En el informe se plantea igualmente el interrogante de si los proyectos como el objetado tienen por sí mismos la aptitud jurídica de causar un impacto fiscal sobre el presupuesto de modo que automáticamente puedan modificarlo o alterarlo. Se afirma que dado que en este caso no se obliga en términos perentorios al Gobierno Nacional a materializar los gastos decretados, mal puede hablarse de impacto fiscal. Se aduce además, que el proyecto de ley objetado se orientó bajo los presupuestos normativos de la Ley 812 de 2003 Plan Nacional de Desarrollo. Además que en dicha Ley en el Título II, Capítulo II, literal C, se previó la inversión para la terminación de la canalización y adecuación de arroyos que amenazan con desastres naturales como los del Salao y el Platanal en el Municipio de Soledad y la recuperación de sus ejes ambientales, o como el de Don Juan en el Distrito de Barranquilla, es decir que el Gobierno tiene ya proyectada fiscalmente la inversión en este campo que puede ser total o parcial. Finalmente se destaca en el informe, que respecto de los proyectos de honores, -que por lo general tienen orígenes en las Cámaras y tienen una estructura legislativa semejante- la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en múltiples ocasiones, -anteriormente con la Ley 60 de 1992 y ahora con la Ley 715 de 2001- por lo que en lo esencial la jurisprudencia ya ha resuelto los problemas jurídicos que plantea nuevamente el Gobierno en el presente caso. Sobre el particular, se cita un aparte de la sentencia C-802 de 2002. VI. INTERVENCION CIUDADANA Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el 3 de noviembre de 2004, por el término previsto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el cual venció sin que se presentaran defensas o impugnaciones. VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION Mediante escrito radicado el 20 de octubre de 2004, el Procurador General de la Nación rindió concepto y solicitó a la Corte Constitucional declarar infundadas las objeciones presidenciales y en consecuencia declarar la exequibilidad del proyecto de ley No. 117/02 –Cámara- y No. 247/02 –Senado-, con fundamento en las siguientes consideraciones: Recuerda que la Constitución Política, establece como regla general para el Congreso, la libre iniciativa legislativa en materia presupuestal y en particular en lo relativo a la iniciativa del gasto, de forma tal que esa competencia parlamentaria desarrolla el principio superior de legalidad del gasto según el cual corresponde al Congreso, en su condición de órgano de representación popular ordenar las erogaciones necesarias para ejecutar los compromisos inherentes al Estado (arts. 150 y 347 superiores). Advierte que las leyes que autorizan gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base para que en un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones decretadas por el Congreso, de forma tal que las leyes que autorizan gasto público no tiene per se la aptitud jurídica para modificar directamente la Ley de Apropiaciones o el Plan Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que realice traslados presupuestales pertinentes con arreglo a los que se pretenden obtener los recursos para sufragar los costos que su aplicación demanda. Al respecto, cita apartes de las sentencias C-343 de 1995 y C-490 de 1994. Precisa que en materia de gasto público, la Constitución efectuó un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno Nacional, de forma tal que ambos tienen iniciativa del gasto de conformidad con los preceptos constitucionales y deben actuar coordinadamente dentro de sus competencias, por tanto el Gobierno requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso y a su vez éste requiere de la anuencia del Gobierno quien determinará la incorporación de los gastos decretados por el Congreso siempre que sean consecuentes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación, de acuerdo con el artículo 346 superior. Afirma así mismo que el Gobierno Nacional es el órgano constitucionalmente habilitado para formular el presupuesto de gastos, consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de recursos para su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas mediante una ley anterior, lo que tampoco significa que el legislador carezca de iniciativa en materia de gasto público. Señala que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, una ley que decreta un gasto público y establece un mandato imperativo para el Gobierno Nacional contraviene la Constitución. Pero si por el contrario se trata de una ley que se limita a decretar un gasto público y como tal es sólo un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de presupuesto, la misma resultará acorde con los mandatos superiores. En ese sentido, afirma que la estructura gramatical que emplea el legislador en el texto de los artículos objetados, no es de aquellas que comportan una orden imperativa, sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una autorización de un gasto para que el Gobierno incluya la partida correspondiente. Aduce de otra parte, que si bien el artículo 341 de la Constitución, señala con claridad la prevalencia de la ley del Plan sobre las otras leyes, también es cierto que el Congreso puede decretar una inversión que no se encuentre en el señalada. Aclara que en esa hipótesis la inversión de que se trate debe ser compatible con el Plan, por lo que además de no contradecir sus orientaciones, debe tener una magnitud que no modifique las prioridades definidas en él. Al respecto, cita la sentencia C-324 de 1997. En ese orden de ideas advierte que las inversiones establecidas en las normas objetadas deber ser compatibles con el Plan, es decir, que aunque no se encuentren taxativamente señaladas en el mismo, deben encontrar algún sustento en las opciones políticas adoptadas en él, al tiempo que dichas inversiones no pueden ser de tal magnitud que modifiquen las propias prioridades definidas en el Plan, pues de ser así se requeriría el aval del Gobierno Nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 341 superior. Al respecto precisa que las obras enunciadas en los artículos objetados encuentran claro sustento en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 812 de 2003 (numerales 6, 8 y 11 literal c) del artículo 8° de dicha Ley). El Procurador explica al respecto que la Ley 812 de 2003, describe como programa estratégico para la acción estatal gubernamental, dentro de la construcción de la equidad social el “Apoyo, promoción y fomento al deporte, la recreación física y la educación física”, (numeral 11, literal C, del artículo 8°). Así mismo señala entre sus prioridades, inversiones para la prevención y mitigación de riesgos naturales, (numeral 8, del artículo 8°, Capítulo II), en tanto que el numeral 6 del artículo 8° del Capítulo II de la Ley del Plan señala que: “en materia de turismo, las políticas estarán centradas en los lineamientos del plan sectorial, haciendo énfasis en aspectos como aumento en la seguridad vial, impulso a las Mipyme (95% de las empresas del sector), estímulos a la renovación urbana con potencial turístico, incluyendo centros históricos, patrimonio cultural y construcción y remodelación de hoteles”. Así mismo, el artículo 114 de la Sección XI del Capítulo IV establece que: “Con el fin de fortalecer el desarrollo de la regiones y de la participación de la sociedad civil en la gestión pública, los departamentos, distritos y municipios armonizarán sus planes de desarrollo con lo dispuesto en materia deportiva y cultural en el Plan Nacional de Cultura 2001-2010 y el Plan Nacional de Desarrollo”, por lo que concluye que ninguna de las inversiones autorizadas en las normas objetadas es ajena al Plan Nacional de Desarrollo y se ajustan en consecuencia a lo previsto en el artículo 341 de la Constitución. El Procurador señala de otra parte que la Ley 715 de 2001 que distribuye las competencias entre la Nación y las entidades territoriales de conformidad con los artículos 151 y 228 constitucionales, asigna los recursos de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución y señala los servicios que en materia de salud, educación y otros sectores le corresponde cumplir a los Municipios, a los Distritos, a los Departamentos y a la Nación. En ese sentido, recuerda que los proyectos de ley que autoricen gastos, deben hacer referencia expresa a las obras que se pretenden ejecutar con la inclusión en el Presupuesto General de las partidas correspondientes, pues lo contrario sería abrir paso a interpretaciones que pueden erosionar y finalmente vulnerar los precisos mandatos constitucionales y legales en esa materia, sobre todo si se tiene en cuenta que la Ley 715 de 2001 distribuye competencias ente la nación y las entidades territoriales de forma expresa, en donde la vaguedad de una ley que autorice gastos con cargo al presupuesto puede en su ejecución romper con los principios de asignación en ella previstos. En ese orden de ideas estima que: “... el proyecto de ley en cuestión al hacer referencia puntual a: i) Construcción del Estadio de Fútbol, su pista atlética e instalaciones generales del polideportivo Municipal, ii) Canalización total de cauce de los arroyos Don Juan, el Salao y el Platanal en su recorrido por el perímetro del Municipio de Soledad, iii) Cofinanciación para la construcción de la Casa de la Cultura de Soledad y la iv) Restauración General de la Casa Bolívar, establece de forma clara cuáles son las inversiones que requiere el Municipio de Soledad (Atlántico) y en ese orden la autorización legislativa en análisis no da lugar a interpretaciones ambivalentes ni dudosas en cuanto al destino de las apropiaciones respectivas...”. Advierte que son varias las normas de la Ley 715 de 2001 que hacen referencia expresa a obras de infraestructura y a proyectos culturales, cuya ejecución es de competencia exclusiva de los municipios, sin descartar que todos y cada uno de los ítems de la referida legislación comportan un interés social y que como tal también pueden coincidir con las obras a las que hacen referencia los artículos 4° y 5° objetados y por consiguiente en principio deberían ser financiadas con los recursos de las transferencias, (arts. numeral 7.5, artículo 7° y art. 76). Señala entonces que a primera vista podría decirse, como lo afirma el Gobierno Nacional en el escrito de objeciones, que los proyectos relacionados con obras de infraestructura, de fomento al deporte, de recuperación del patrimonio histórico y cultural, no se pueden efectuar con partidas del presupuesto nacional -como lo establecen los artículos 4º y 5º objetados-, pues se desconocería la prohibición expresa que sobre el particular contiene el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 y que dentro de este contexto, no sería posible financiar con cargo al Presupuesto General de la Nación las inversiones referidas, las cuales correspondería ejecutar al Municipio de Soledad con los recursos que recibe del Sistema General de Participaciones. Explica que sin embargo ello no es así pues : “los artículos objetados le dan la opción a la Nación de realizar las obras autorizadas a través del sistema de cofinanciación a que hace referencia el mismo artículo 102 de la Ley 715, como excepción a la restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones que las entidades territoriales deben asumir con los recursos de las transferencias…”. Recuerda que mediante sentencia C-399 de 2003 la Corte Constitucional se pronunció sobre el sistema de cofinanciación y señaló que dicho sistema es un instrumento que encuentra sustento constitucional en los artículos 1º y 228 de la Constitución y que permite que la Nación pueda concurrir con las demás entidades territoriales en la realización de obras que en principio no le competen. Así mismo, señala que en virtud del apoyo económico que ofrece la Nación mediante el sistema de cofinanciación es posible que el Congreso decrete gastos y autorice al Gobierno suscribir convenios, sin perjuicio de la facultad que este último conserva para decidir si incluye o no las apropiaciones respectivas. En ese entendido, considera que la objeción contra los artículos 4º y 5º no está llamada a prosperar, toda vez que la facultad conferida por el Congreso se enmarca dentro de las competencias a cargo de la Nación de acuerdo con los principios de concurrencia y subsidiariedad (art. 228 CP), en especial para desarrollar programas de cofinanciación. -De otra parte explica que el artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003 es una norma que se refiere en general a los proyectos de ley que entrañen gasto público, de manera directa -en aquellos casos que conlleven erogaciones con cargo a los recursos estatales-, e indirecta -en la hipótesis de los beneficios o exenciones tributarias-. Señala que: “…el sentido de la norma, en definitiva, es obligar al legislador a examinar siempre la viabilidad financiera de las leyes que apruebe, como lo impone la situación actual de nuestras finanzas públicas, pues es reconocido que así técnicamente pueda hacerse referencias a la discrecionalidad del gobernante para la inclusión de partidas de gasto en el presupuesto público, las leyes que crean gasto comportan efectos macroeconómicos, en el corto o en el mediano plazo que inciden en el equilibrio de la hacienda…”. Afirma que si bien, en principio, “…el proyecto de ley objetado no se ajusta al artículo 7º de la Ley 819 en tanto que en el trámite legislativo no se analizó el impacto fiscal de los gastos autorizados por los artículos 4º y 5º, esa circunstancia no comporta su inexequibilidad pues “por la fecha en que se tramitó el proyecto de ley objetado puede colegirse que para entonces no existía un Marco Fiscal de Mediano Plazo (ni existe aún) que pudiera servir de referencia al legislador y que igualmente para la fecha en que se radicó el proyecto de ley con la correspondiente exposición de motivos, la ley 819 no había cobrado vigencia”. Advierte así mismo que en tanto no exista Plan Fiscal de Mediano Plazo, el legislador no está obligado al cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, y en consecuencia, por este aspecto las objeciones tampoco están llamadas a prosperar. VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 8.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad hechas en relación con los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, de conformidad con lo prescrito por los artículos 167 y 241 -8 de la Constitución Nacional. 8. 2. Verificación del trámite de las objeciones e insistencia del Congreso El artículo 166 de la Carta señala que el Gobierno dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. Para efectos de esta disposición debe entenderse que se trata de días hábiles. El proyecto objetado consta de siete artículos. Según consta en el expediente el Gobierno lo recibió 17 de junio de 2004, y lo devolvió el 25 de junio del mismo mes -es decir 5 días hábiles después de haberlo recibido-, con lo cual el Ejecutivo actuó dentro del término establecido por la Constitución Política. Una vez el Gobierno presentó las objeciones, el proyecto fue remitido al Congreso de la República donde las mesas directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes procedieron a nombrar una comisión accidental conformada por H. Senador Efraín Cepeda Sarabia y por el H. Representante Jorge Ramírez Urbina, encargada de presentar el informe respectivo. Dicho informe -donde se insiste en la constitucionalidad de los artículos 4º y 5º del Proyecto de Ley de la referencia-, fue aprobado por la plenaria del Senado en la Sesión ordinaria del día 7 de septiembre de 2004 según consta en el Acta No. 09 de la misma fecha, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General (fl. 19), -previo anuncio de su votación en la sesión del 1° de septiembre del mismo año según consta en el Acta el Acta No. 08 de la sesión ordinaria del día 1º de septiembre de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 539 del 15 de septiembre de 2004, pág. 18, (fls. 516 a 539)-. Por su parte la plenaria de la Cámara de Representantes dio su aprobación al referido informe en la sesión ordinaria del día 21 de septiembre de 2004, según consta en el Acta 131 de la misma fecha de acuerdo con sendas certificaciones expedidas por el Secretario General de esa Corporación (fls. 540 y 608), -previo anuncio de su votación en la sesión del 14 de septiembre del mismo año según consta en el Acta 130 de la sesión ordinaria del día 14 de septiembre de 2004, de acuerdo con la certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes del 2 de noviembre de 2004. (fls. 608)-. La Corte constata en consecuencia que de acuerdo con reiterada jurisprudencia el trámite así surtido se ajustó a los mandatos del articulo 167 superior tanto en relación con la oportunidad en que fue realizado -antes de dos legislaturas[2]- como sobre el carácter coincidente de la posición de la Cámara y el Senado contenida en un informe común debidamente sustentado[3]. La Corte constata así mismo que el requisito establecido en el inciso final del artículo 160 superior (artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003) fue igualmente cumplido en este caso. Procede en consecuencia a efectuar el análisis de las objeciones planteadas. 8.3 Problema Jurídico Para el Gobierno los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, objetados vulneran el artículo 151 superior por cuanto i) con dichos artículos se estaría desconociendo la prohibición establecida en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 de incluir en el Presupuesto General de la Nación apropiaciones para los mismos fines de que trata dicha ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella. En particular se estaría desconociendo que en los artículos 76-1 sobre infraestructura de servicios públicos, 76.7.2 sobre escenarios deportivos y 76.8.3 sobre infraestructura cultural del municipio se asignan funciones exclusivas a los municipios en las materias a que aluden los artículos objetados; ii) en el trámite del proyecto de ley en el que se contienen los artículos objetados, se habría omitido el cumplimiento del requisito señalado en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 referente a la inclusión en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Congreso de la República considera infundadas las objeciones formuladas por cuanto i) en relación con el supuesto desconocimiento del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 a) el Gobierno no habría tomando en cuenta que dicho artículo 102 contiene una excepción en el sentido de permitir las apropiaciones presupuestales “para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”, asunto sobre el cual ya existirían claros pronunciamientos de esta Corporación en relación con proyectos similares; b) que las normas objetadas no establecen ordenes perentorias al Gobierno sino autorizaciones para que éste incorpore en el presupuesto los gastos allí enunciados, obviamente dentro del ámbito de sus competencias y respetando su discrecionalidad en esta materia; y c) que el Gobierno invoca de manera imprecisa las normas relativas a la infraestructura en materia de servicios públicos, materia a la que no aluden los artículos objetados; ii) en relación con el supuesto desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 por cuanto a) el Gobierno no habría tomado en cuenta que para la fecha en que fue radicado el proyecto en que se contienen los artículos objetados no regía aún la Ley 819 de 2003; b) que el presupuesto para el cumplimiento del requisito señalado, a saber el Marco Fiscal de Mediano Plazo a que igualmente alude dicho artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no había sido expedido por el Gobierno; c) que el proyecto objetado no tiene por sí mismo aptitud jurídica para causar un impacto fiscal sobre el presupuesto; y d) que en la misma situación se encontraban otros proyectos de la misma naturaleza que no fueron objetados por la razón que ahora aduce el Gobierno y que son hoy Ley de la República. Por su parte el señor Procurador solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de los artículos objetados por cuanto i) en relación con el supuesto desconocimiento de la Ley 715 de 2001 el Gobierno no habría tomado en cuenta que a) las leyes que crean gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base para que en un momento ulterior el gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para atender los gastos decretados previamente por el Congreso b) la estructura gramatical que emplea el Legislador en los textos objetados no es la de una orden imperativa sino una autorización de un gasto para que el gobierno incluya la partida correspondiente, c) ninguna de las inversiones autorizadas por los artículos objetados es ajena al plan de desarrollo y encuentra específico sustento en la Ley 812 de 2003 d) los artículos objetados le dan la opción al Gobierno de realizar las obras autorizadas en ellas a través del sistema de cofinanciación a que hace referencia el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, como excepción a la restricción presupuestaria para la Nación de asumir obligaciones que las entidades territoriales deben asumir con los recurso de transferencias, supuesto que encuentra sustento en los artículos 1° y 288 de la Constitución como lo habría puesto de presente esta Corporación en la sentencia C-399 de 2003; ii) en relación con el supuesto desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 el Gobierno no habría tomado en cuenta que si bien, por comportar un gasto, los requisitos exigidos en dicho artículo resultarían exigibles en relación con el proyecto en que se contienen los artículos objetados, a) para la fecha en que se radicó el proyecto y su respectiva exposición de motivos la Ley 819 no había cobrado vigencia, y b) durante su trámite no existía -“ni existe aún”- el Plan Fiscal de Mediano Plazo, presupuesto necesario para el cumplimiento de los requisitos aludidos, por lo que en este caso éstos no resultaban exigibles al Congreso de la República. Corresponde a la Corte examinar en consecuencia si asiste o no razón al Presidente de la República en relación con las objeciones formuladas en contra de los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No.247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, por la vulneración del artículo 151 superior como consecuencia del supuesto desconocimiento i) del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma ley “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 3570, (Acto Legislativo 014 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” y ii) del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, normas de naturaleza orgánica a las que ha debido sujetarse el proyecto en que se contienen los artículos objetados. 8.4 El análisis de la Objeción por la vulneración del artículo 151 superior como consecuencia del supuesto desconocimiento del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma ley dada la naturaleza orgánica de dichos textos. Respecto de la primera objeción planteada por el Gobierno en relación con la vulneración del artículo 151 superior como consecuencia del supuesto desconocimiento del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con los artículos 76.1, 76.7.2, 76.8.3 de la misma ley “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 3570, (Acto Legislativo 014 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, la Corte procede a recordar los criterios fijados en su jurisprudencia en relación con la distribución de competencias entre el Legislador y el Gobierno en materia de gasto público, así como sobre el alcance del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en relación con los proyectos de ley que decretan gastos en las entidades territoriales, para luego examinar concretamente el caso de los artículos 4º y 5º objetados. 8.4.1 En numerosas oportunidades esta Corporación se ha referido al alcance del principio de legalidad del gasto público, particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del Gobierno[4]. Al respecto ha hecho énfasis en que es necesario distinguir dos momentos en el proceso presupuestal, a saber, el decreto de un gasto mediante ley, y su apropiación específica en la ley de presupuesto[5]. La Corte ha explicado que en este sentido el principio de legalidad “supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”[6]. En ese orden de ideas se ha explicado que el Congreso tiene la facultad de promover motu proprio proyectos de ley que decreten gastos, sin que ello implique adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas leyes solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de imperativo cumplimiento[7]. Por su parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e incluidos previamente en una ley[8]. Así las cosas ha dicho la Corte que el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley.[9] Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo. En esos casos ha dicho la Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[10] no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas. La Corte en ese orden de ideas, ha declarado inexequibles, normas legales o proyectos de ley objetados por el Presidente de la República, que en lugar de autorizar al Gobierno para realizar ciertos gastos, le ordenan hacerlo. En este sentido, por ejemplo, la sentencia C-197 de 2001[11] declaró fundadas las objeciones presidenciales dirigidas contra una ley que ordenaba al Ejecutivo asignar unas sumas de dinero para la realización de determinadas obras. Así mismo, la Corte ha declarado fundadas algunas objeciones presidenciales respecto de normas que autorizaban al gobierno para realizar gastos en casos específicos que implicaban una modificación del presupuesto de la correspondiente vigencia fiscal – ver, entre otras las sentencias C-581 de 1997[12], C-196 de 2001[13] y C-483 de 2002[14].- [15] 8.4.2 Esta Corporación igualmente se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca de la constitucionalidad de normas que decretan honores o reconocen un hecho importante para la vida de la Nación o de una de sus comunidades, y autorizan la realización de ciertos gastos en las entidades territoriales. Como lo recordó la...