Sentencia C-1076 de 2002

C-1076-02 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1076/02 COSA JUZGADA MATERIAL-Incompatibilidades de personas elegidas desde el momento de la elección SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION E INHABILIDAD GENERAL-Inseparabilidad y concurrencia SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION-Faltas gravísimas o con culpa grave conlleva inhabilidad general LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SANCION DISCIPLINARIA-Margen SANCION DISCIPLINARIA DE SUSPENSION-Conversión en multa ante imposibilidad práctica de ejecución PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Finalidad última El principio del non bis in idem constituye una aplicación más general de la cosa juzgada, aplicable a los campos de las sanciones penales y administrativas. La finalidad última de este principio consiste en evitar que los mismos hechos o conductas disciplinables, que han sido objeto de controversia y decisión en un proceso de esta naturaleza, posteriormente vuelvan a serlo en otro de igual carácter. SANCION DISCIPLINARIA-Determinación del conocimiento de la ilicitud para graduación SANCION DISCIPLINARIA-Criterios para la graduación FALTA DISCIPLINARIA-Concurso FALTA DISCIPLINARIA-Variedades de concurso FALTA DISCIPLINARIA-Formas de graduación de sanción por concurso FALTA DISCIPLINARIA-Técnicas jurídicas distintas en resolución de concurso desconoce la Constitución LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FALTA DISCIPLINARIA-Límites en establecimiento de criterios para resolución de concurso FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA PRINCIPIO DE IGUALDAD EN FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO, DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y LEY DISCIPLINARIA-Relaciones FALTA DISCIPLINARIA EN DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO NORMA CONVENCIONAL NON SELF EXECUTING-Alcance GENOCIDIO-Represión disciplinaria interna FALTA DISCIPLINARIA EN GENOCIDIO FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Configuración que no responde a elementos de crimen de lesa humanidad FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Configuración en colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA EN DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Sanción de infracciones graves DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Concepto de violación grave CRIMENES DE GUERRA-Concepto CRIMENES DE GUERRA-Elementos característicos CRIMENES DE GUERRA-Relación con los medios y métodos de combate CRIMENES DE GUERRA-Alcance de la noción CRIMENES DE GUERRA Y CRIMENES DE LESA HUMANIDAD-Contenido y alcance de la noción son distintos CRIMENES DE LESA HUMANIDAD-Concepto CRIMENES DE LESA HUMANIDAD-Ambito de aplicación ratione contextus DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Infracciones graves SANCION DISCIPLINARIA EN TORTURA NORMA INTERNACIONAL-Prevalencia de la posterior y por resultar más garantista BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN CONVENCION INTERAMERICANA PARA PREVENIR Y SANCIONAR LA TORTURA PRINCIPIO DE TIPICIDAD DISCIPLINARIA-Elementos que comparte con normatividad penal PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Falta de precisión y exactitud TIPIFICACION DE INFRACCION DISCIPLINARIA-Marco de configuración legislativa no es ilimitada FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Alcance del marco de configuración legislativa FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-No lo constituye reincidencia/FALTA DISCIPLINARIA-Reiteración FUERO DISCIPLINARIO DE ALTOS DIGNATARIOS DEL ESTADO FALTA DISCIPLINARIA DE ALTOS DIGNATARIOS DEL ESTADO-Causal de mala conducta LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-No connotaciones procesales LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-Necesidad de ser escuchado LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-No consignación por escrito LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-No afectación de deberes funcionales del servidor LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-Ausencia de ilicitud sustancial LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-No anotación en la hoja de vida LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-Conducta que contraría en menor grado orden administrativo interno LLAMADO DE ATENCION EN MATERIA DISCIPLINARIA-Reiteración de conducta no genera formal actuación disciplinaria INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargo concreto REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE PARTICULARES-Actuaciones imputables a personas jurídicas REGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE PARTICULARES-Responsabilidad de representante legal y miembros de junta directiva INHABILIDADES, INCOMPATIBILIDADES Y CONFLICTO DE INTERESES DE PARTICULARES-Establecimiento por vía legal FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE NOTARIO PUBLICO-Establecimiento por decreto ley INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Demanda de disposición inexistente IMPEDIMENTO Y RECUSACION EN MATERIA DISCIPLINARIA-Garantía de imparcialidad en la investigación IMPEDIMENTO Y RECUSACION DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Garantía de imparcialidad en la investigación DEFENSA TECNICA EN ASUNTO PENAL-Ejercicio por estudiantes orientados por facultades de derecho DEFENSOR DE OFICIO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Ejercicio por estudiantes de consultorios jurídicos DERECHO DE DEFENSA EN ACTUACION PENAL O DISCIPLINARIA-Notificación personal PROCESO-Formas subsidiarias de notificación PROCESO JUDICIAL O ADMINISTRATIVO-Notificación personal es regla general PROCESO DISCIPLINARIO-Notificación por conducta concluyente PROCESO DISCIPLINARIO-Operancia de efectos jurídicos de decisiones que resuelven recursos de apelación o queja COSA JUZGADA MATERIAL-Falta de competencia del funcionario para proferir fallo en materia disciplinaria INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Exposición libre del disciplinado INDAGACION PRELIMINAR EN PROCESO DISCIPLINARIO-Término de presentación de recurso contra sanción por temeridad en la queja SUSPENSION PROVISIONAL DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Efectos del reintegro del suspendido no al arbitrio del funcionario investigador SUSPENSION PROVISIONAL DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad SUSPENSION PROVISIONAL DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Límites temporales y materiales SUSPENSION PROVISIONAL DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Efectos que vulneran irretroactividad de sanciones PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE SANCION PENAL Y DISCIPLINARIA COSA JUZGADA FORMAL-Medidas preventivas en materia disciplinaria PROCESO DISCIPLINARIO-Notificaciones se surtirán por estado PROCESO DISCIPLINARIO-Notificación del pliego de cargos y oportunidad de variación PROCESO DISCIPLINARIO-Calificación en pliego de cargos es provisional PROCESO DISCIPLINARIO-Carácter provisional de calificación de falta PROCESO DISCIPLINARIO-Variación del pliego de cargos COSA JUZGADA MATERIAL-Segunda instancia en materia disciplinaria PROCESO DISCIPLINARIO-Celeridad en trámite PROCESO DISCIPLINARIO-Procedimiento verbal para casos concretos FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Trámite verbal para determinados casos PROCESO DISCIPLINARIO-Reserva legal en funcionario competente y trámite a seguir INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Texto que no coincide con el diario oficial Referencia: expedientes D-3954 y D-3955 (acumulados) Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39 numeral 1º; 46 inciso 1º y 2º; 47 numeral 1º, literal i) y numeral 2º literal e); 48, numerales 4º, 5º literal a), 6º, 7º, 9º, 19 y parágrafo 2º; 49; 51; 53, incisos 1º y 2º; 54 numeral 3º, inciso 2º; 55, parágrafo 1º, 61, numeral 4º; 88; 93; 108; 119 inciso 2º; 124; 143 numeral 1º; 150, inciso 5º y parágrafo 2º; 158; 159; 160; 165; 171, inciso 1º; 173; 175 incisos 2º y 4º; 177 inciso 1º; 194; 206 y 213, todos parciales de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Demandantes: Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz y Carlos Mario Isaza Serrano Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES ARIEL DE JESUS CUSPOCA ORTIZ Y CARLOS MARIO ISAZA SERRANO, en escritos separados, en uso de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, solicitan a esta Corporación que declare la inexequibilidad de algunas disposiciones pertenecientes a la Ley 734 de 2002. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión llevada a cabo el día 27 de Febrero de 2002, resolvió acumular los expedientes D-3954 y D-3955, y por lo tanto fueron tramitados conjuntamente y se deciden asimismo en esta sentencia. La Magistrada Sustanciadora mediante autos del 14 de marzo y del 5 de abril del año en curso, admitió las demandas y en consecuencia ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al Jefe del Ministerio Público para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo que ordenó comunicar la iniciación del asunto al Señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Consejo Superior de la Judicatura, al Departamento Administrativo de la Función Pública y a las facultades de Derecho de las Universidades Externado Rosario y Javeriana, con el objeto de que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada. En escrito radicado el día 29 de abril de 2002, el ciudadano Juán Manuel Charry Urueña consideró que todas las normas y expresiones demandadas de la Ley 734 de 2002 son conformes con la Constitución, salvo las siguientes: el literal e del artículo 47; la expresión para proferir el fallo, que figura en el numeral 1 del artículo 143 y los parágrafos 2 y 4 del artículo 175. De igual manera, en escrito radicado el día 30 de abril de 2002, el ciudadano Temístocles Ortega Narváez, Presidente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, manifestó que coadyuvaba la demanda presentada por el Dr. Carlos Mario Isaza Serrano, en lo que se refiere al aparte final del art. 194 de la Ley 734 de 2002, relativo al poder preferente de la Procuraduría General de la Nación para conocer de las faltas atribuidas a los funcionarios de la Rama Judicial. Posteriormente, mediante auto del 30 de abril de 2002, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el impedimento del Señor Procurador General de la Nación para emitir concepto en el presente caso. De igual manera, por medio de auto del 28 de mayo de 2002, procedió la Corte en relación con el Señor Viceprocurador General de la Nación. Así pues, mediante resolución 171 del 12 de junio de 2002, fue designado el Dr. Jorge Alberto Hernández Esquivel, Procurador Segundo Delegado para la Casación Penal, para que conceptuase en el presente asunto. Debido a que este último funcionario se encontraba disfrutando de vacaciones, mediante resolución 201 del 5 de julio de 2002, fue designada la Dra. Nubia Herrera Ariza, Procuradora Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales, para efectos de rendir el concepto de rigor. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia. II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional. 2. Examen material de las normas acusadas. Con el fin de facilitar el análisis correspondiente se hará la trascripción literal de las normas acusadas, acompañada de una síntesis de las intervenciones, del concepto del Ministerio Público y de las consideraciones de la Corte Constitucional. 1. ARTÍCULO 39 NUMERAL 1° PARCIAL. Artículo 39. Otras incompatibilidades. Además, constituyen incompatibilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes: 1. Para los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, en el nivel territorial donde hayan ejercido jurisdicción, desde el momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período: a) Cargos de la demanda Encuentra el demandante que la expresión “desde el momento de su elección”, contenida en el precepto demandado, contraría los artículos 123, inciso final, y 124 de la Carta Política, toda vez que una persona electa para desempeñar un cargo público, no empieza a ostentar tal calidad sino hasta el momento de su posesión, y en ese sentido la simple elección como gobernador, alcalde, diputado, concejal o miembro de una junta administradora local, no puede convertirse en una incompatibilidad para desempeñar otros cargos públicos dado que la expectativa de la posesión no es una razón que justifique la aplicación del régimen disciplinario, ya que hasta que no se formalice ese acto la persona electa sigue siendo un simple particular. b) Concepto del Ministerio Público. Con respecto a este cargo, el Ministerio Público considera que ha de conceptuar si vulnera los artículos 123 y 124 constitucionales, que las personas electas como gobernadores, diputados, alcaldes, concejales o miembros de las juntas administradoras locales, aunque no se hayan posesionado, no puedan intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuación contractual en las cuales tenga interés el departamento, el distrito o el municipio correspondiente o sus organismos, y/o actuar como apoderado o gestor ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales, dado que la calidad de servidor público se adquiere desde la posesión y no desde la elección. En primer lugar, encuentra el Despacho que para realizar un análisis de fondo de la parte demandada del artículo 39, es necesario mirar el texto en su totalidad y no parcialmente, dado que las partes no transcritas por el actor son indispensables para determinar si la causal de incompatibilidad estudiada puede llegar a vulnerar los preceptos constitucionales relativos a la función pública. Así las cosas, el Ministerio Público comienza afirmando que la incompatibilidad a la que se refiere el precepto en cuestión se refiere a que las personas electas más no posesionadas como gobernadores, diputados, alcaldes, concejales o miembros de las juntas administradoras locales, no pueden: a) Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuación contractual en las cuales tenga interés el departamento, distrito o municipio correspondiente o sus organismos, y, b) Actuar como apoderado o gestor ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales. La incompatibilidad contenida en el literal b) del numeral 1º del artículo 39, demandado, ya fue analizada por la Corte Constitucional y frente a ella existe cosa juzgada material, pues en sentencias C-307, C-426 y C-559 de 1996, se declaró la exequibilidad del literal b) del artículo 44 de la Ley 200 de 1995, anterior Código Disciplinario y el cual contenía un texto normativo igual al que hoy acusa el ciudadano Isaza Serrano. Así, en sentencia C-307 de 1996, manifestó que es constitucionalmente válido que los concejales y miembros de Juntas Administradores Locales en el nivel territorial, en donde han ejercido jurisdicción, desde el momento de su elección y hasta tanto no esté terminado legalmente su periodo, no puedan actuar como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales. Con respecto a la incompatibilidad de los Alcaldes y Gobernadores para actuar como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales, desde el momento de su elección y hasta tanto no termine el periodo legal, la Corte Constitucional, en sentencia C-559 de 1996, reiteró la jurisprudencia con respecto a los concejales, miembros de las Juntas Administradoras Locales y diputados y expuso que “Esta pretensión del legislador desarrolla a cabalidad los presupuestos constitucionales de la función pública, en especial los relativos a la imparcialidad, la moralidad y la eficacia”. En efecto, en relación con las incompatibilidades de los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y miembros de las Juntas Administradoras Locales, el legislador, apoyado en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 150 Superior y en la atribución contenida en el artículo 312 del mismo ordenamiento, goza de amplia libertad para establecer su regulación e impedir el acceso a las corporaciones administrativas del orden municipal y departamental a personas que desde el momento en el cual hayan sido electas, participen en actividades que pueden dar lugar a conflictos de interés, pues mal haría el electo, en gestionar negocios frente a las entidades que en pocos meses serán regentadas por ellos. Entender, como lo hace el actor, que la elección no imprime aún la calidad de servidor público al elegido –lo que es cierto- y de ello hacer depender que entonces aquél podría gestionar negocios sin que por ello se genere incompatibilidad alguna, sería desconocer que lo que el Constituyente quiso en esta materia fue la mayor transparencia e imparcialidad del que desempeñará un cargo público; por tanto, pese a que no se haya posesionado es claro que éste al tener claro que llegará a ejercer la función no puede llevar negocio alguno de los que se señalan en el precepto acusado. No sería lógico que para presentarse a la elección se le exija no haber tenido negocios con la administración bien sea esta municipal o departamental en un lapso de seis (6) meses, y que una vez electo si se le permitiera actuar, cuando precisamente en su calidad de alcalde o gobernador electo podría afectar con mayor riesgo los principios de la función pública. Así el demandante no lo quiera admitir, desde el momento de la elección surgen para el electo ciertos deberes que tienen como objetivo principal garantizar la idoneidad y transparencia en el ejercicio de la función pública, pues prevaliéndose de esta especial condición un sujeto podría a su antojo disponer y asegurar favores en su nombre propio y de terceros, en un abierto desconocimiento de la igualdad y demás principios que rigen la función pública. En ese orden, teniendo en cuenta los argumentos señalados reiteradamente por esa Corporación, pero sobre todo, siguiendo lo consagrado por la misma Constitución Política que establece incompatibilidades desde el momento de la elección (artículo 179 numeral 3º), el Ministerio Público encuentra que es completamente válido que para salvaguardar los intereses del Estado y los de los administrados, debe evitarse que las personas elegidas puedan hacer uso de esta especial condición que interfiera posteriormente con el cargo para el cual ha sido elegido. Agrega además el Ministerio Público que si bien la simple elección no convierte el sujeto en funcionario público si le es exigible a éste una carga mayor de responsabilidad en sus actuaciones, las que se concretan, entre otras, en las prohibiciones que señala el legislador, dado que son incompatibles con el cargo a asumir. En tal virtud, el legislador, en ejercicio de su competencia general y para preservar la función pública, válidamente podía señalar que el término de vigencia de las incompatibilidades inicia desde el momento de la elección. Así las cosas, el Ministerio Público solicita a la Corte estarse a lo resuelto en las sentencias C-307, C-426 y C-559 de 1996, y C-181 de 2002. c ) Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña. A juicio de este ciudadano, la expresión demandada no contraría la Constitución, en concreto los artículos 123, inciso final, y 124 que facultan al legislador para establecer el régimen de responsabilidad de los servidores públicos y de particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas, sin establecer condición alguna para ello. d ) Consideraciones de la Corte Constitucional. En el presente caso la Sala encuentra que existe cosa juzgada material por cuanto mediante sentencia C-181/02 del 2 de marzo de 2002, la Corte declaró exequible la expresión desde el momento de su elección, contenida en el inciso primero del artículo 44 de la Ley 200 de 1995, a cuyo tenor: “Los Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales y Miembros de las Juntas Administradoras Locales desde el momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período, así como los que reemplace el ejercicio del mismo, no podrán...” La disposición subrayada aparece repetida en numeral 1 del artículo 39 de la Ley 734 de 2002, y a pesar de que el contexto no es idéntico, el contenido material preceptos y finalidad que persiguen es la misma: evitar indebidas interferencias en los asuntos públicos de las personas que habiendo resultado elegidas como gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las Juntas administradoras locales, aún no se han posesionado. Por las anteriores razones, en relación con la expresión desde el momento de su elección, que figura en el numeral primero del artículo 39 de la Ley 734 de 2002, la Corte declarará estarse a lo resuelto en sentencia C-181 de 2002, mediante la cual se declaró exequible la misma expresión que aparecía recogida en el artículo 44 de la Ley 200 de 1995. 2. ARTÍCULO 46, INCISO 1º Artículo 46. Límite de las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente. La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial. La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta. La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida. a ) Cargos de la demanda Considera el actor que la expresión “La inhabilidad general será de diez a veinte años”, contenida en el inciso 1º del artículo 46 demandado, establece una doble sanción por los mismos hechos que vulnera del debido proceso, pues imponer la sanción de destitución y adicionalmente, un término de 10 a 20 de inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas viola el principio de proporcionalidad, pues desconoce la entidad de los bienes e intereses protegidos en tanto que la pena accesoria es mayor que la principal, superando el término que para la misma pena accesoria ha sido previsto en el régimen penal. b ) Problema jurídico Debe determinarse si el legislador, al establecer la sanción de inhabilidad general de 10 a 20 años, desconoció los principios de proporcionalidad y del non bis in idem. c ) Consideraciones del Ministerio Público El Ministerio Público realiza su análisis apoyándose sobre dos ejes complementarios, a saber: el principio del non bis in idem y el principio de proporcionalidad en materia disciplinaria. En relación con el principio de non bis in idem sostiene que se halla consagrado constitucionalmente en el artículo 29 inciso 4º, enmarcándose dentro del derecho al debido proceso y con el cual se prohíbe que se imponga a una persona más de una sanción de la misma naturaleza por la comisión de un mismo hecho. Significa lo anterior que está prohibido al legislador sancionar a través de distintos tipos y en una misma rama del derecho, una misma e idéntica conducta. No obstante, dicho principio no proscribe que una persona pueda ser objeto de dos o más sanciones de naturaleza diferente. El principio del non bis in idem tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones, y sólo tiene operancia en los casos en que exista identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación: a) La identidad en la persona significa que el sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma índole; b) La identidad del objeto está constituida por la del hecho respecto del cual se solicita la aplicación del correctivo penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la conducta en dos procesos de igual naturaleza; c) La identidad de causa se refiere a que el motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos. Como puede apreciase, según la Agente del Ministerio Público, la norma acusada no desconoce el principio del non bis in idem, ya que de ninguna forma implica que se ventile en dos procesos de la misma naturaleza la conducta del disciplinado. Por otra parte, en relación con el principio de proporcionalidad, señala la Vista Fiscal que a la afirmación del actor según la cual el precepto acusado es desproporcionado por imponer una pena accesoria más gravosa que la principal, sobrepasando los límites del derecho penal, en primer lugar, el Despacho debe aclarar que la sanción de inhabilidad general de 10 a 20 años no es una pena accesoria, sino una sanción de naturaleza principal que va ligada a la destitución. En efecto, el artículo 44 del Código Disciplinario Único, señala que “El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general (…)” En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha manifestado que las penas tanto en el proceso penal como en el disciplinario, pueden ser principales y accesorias. Las principales, como su nombre lo indica, operan en forma autónoma o independiente, es decir, sin sujeción a otras. En cambio, las accesorias derivan su existencia de las principales. De allí que pueda afirmarse que la sanción consagrada en el numeral 1º del artículo 44 es una sola, máxime si se tiene en cuenta que la ley analizada solamente consagra sanciones principales. De esa forma queda desvirtuada la acusación según la cual la sanción accesoria es más gravosa que la principal. Ahora bien, la Procuraduría no observa de qué forma esta sanción pueda contrariar el principio de proporcionalidad, por el contrario, su finalidad consulta con un propósito loable de reprimir con mayor severidad conductas muy graves que atentan contra la función pública y/o contra orden jurídico social. En ese orden, encuentra la Vista Fiscal que no le asiste razón al demandante cuando afirma que al consagrar la sanción de inhabilidad general de 10 a 20 años se vulneran los principios de proporcionalidad y del non bis in idem como núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso. d ) Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña. Considera el ciudadano interviniente que la expresión la inhabilidad general será de diez a veinte años, no vulnera el principio de proporcionalidad por cuanto la inhabilidad general se señala para faltas gravísimas dolosas o con culpa gravísima, dentro de las cuales encontramos la comisión de delitos, obstaculización de investigaciones, pérdida o extravío de bienes del Estado, genocidio, desaparición forzada, entre otras, conductas que por su gravedad el servidor público se hace merecedor al más alto reproche dada su gravedad e impacto social. e ) Consideraciones de la Corte Constitucional. A juicio de la Corte, los cargos contra la expresión la inhabilidad general será de diez años a 20 años, contenida en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, no pueden prosperar por las razones que se explican a continuación. 1. La voluntad del legislador. Una interpretación histórica de la disposición sub examine arroja como resultado que fue la voluntad del legislador sancionar de manera más severa los comportamientos de los funcionarios públicos que lesionasen de manera más grave la ética y la moralidad del ejercicio de la función pública y aquellos que constituyesen un atentado contra los derechos humanos y las reglas del derecho internacional humanitario. En efecto, en la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002 se expuso lo siguiente: “Un régimen de sanciones más severo. “El proyecto conserva la clasificación de las faltas en gravísimas, graves y leves, pero modifica las sanciones imponibles para cada categoría. “Dado el deterioro ético y moral del ejercicio de la función pública, la magnitud de la corrupción administrativa y el nivel de desconocimiento de los derechos ciudadanos, para que la labor de control disciplinario pueda resultar eficaz, se consideró necesario que las sanciones sean más severas y drásticas. De otra manera, la situación descrita puede empeorar. Si los abusos del poder público no se enfrentan con sanciones disciplinarias fuertes, éste se desborda, escapa a todo control y se torna definitivamente arbitrario. “La imposibilidad legal de imponer sanciones severas acordes con la gravedad de las conductas y de inhabilitar a los funcionarios de manera más drástica se resuelve, por una parte, aumentando las faltas que dan lugar a la destitución, y por otra, aumentando el término de las suspensiones e inhabilidades. “En este contexto se estableció que las faltas gravísimas se sancionan con destitución e inhabilidad general, que implica la terminación de la relación del servidor público con la administración y le impide acceder a cualquier cargo o función. El proyecto corrige el vacío de la Ley 200 de 1995 y le fija un término a la inhabilidad general: entre 5 y 20 años”[1] Así las cosas, la disposición que finalmente fue aprobada resultó ser aún más severa en el sentido de haber elevado el mínimo de años de la inhabilidad general de 5 a 10 años. 2. Ausencia de violación del principio del non bis in idem. Una interpretación sistemática de la Ley 374 de 2002 permite concluir que el legislador estableció la destitución y la inhabilidad general como dos sanciones inseparables y concurrentes, para los casos de la comisión de faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. En efecto, el artículo 44 de la mencionada ley dispone lo siguiente: “El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: “1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima”. Por su parte, el artículo 45, al momento de definir las sanciones prescribe: “La destitución e inhabilidad general implica...”. Así pues, de una lectura integral de la Ley 734 de 2002 no se desprende, que un funcionario público pueda llegar a ser destituido sin que se le imponga, al mismo tiempo la inhabilidad general. En consecuencia, no se está en presencia, como equivocadamente lo sostiene el actor, de una sanción principal y otra accesoria, sino que, se insiste, se trata de dos sanciones que se aplican a una misma persona, pero cuyas finalidades son completamente distintas. La destitución conlleva un rompimiento de todo vínculo jurídico que tuviera el funcionario con el Estado, por cuanto se da la terminación de la relación del servidor público con la administración ( num. 1 del literal a del art. 45 ); la desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278 numeral 1 de la Constitución ( num. 1, lit. b del art. 45 ), y, llegado el caso, la terminación del contrato de trabajo ( num. 1 lit. c art. 45 ). En contrapartida, la inhabilidad general consiste en la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función ( num. 1, lit. d del art. 45 ), durante un período que va entre los 10 y los 20 años. En otros términos, la destitución por faltas gravísimas o realizadas con culpa grave, siempre conlleva la inhabilidad general, cuyo término de duración será, en los términos del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, entre 10 a 20 años, de conformidad con los principios que orientan la graduación de la sanción, en especial, la proporcionalidad. 3. Ausencia de violación del principio de proporcionalidad. En relación con el cargo por violación del principio de proporcionalidad contra la expresión la inhabilidad general será de diez a veinte años, la Corte considera que no está llamado a prosperar por varias razones. En primer lugar, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa al momento de estructurar las diversas sanciones disciplinarias. A decir verdad, hace parte de su ámbito competencial establecer qué comportamientos de los funcionarios públicos merecen ser tipificados como falta disciplinaria; la existencia de causales de justificación, la sanción a imponer en cada caso y el trámite correspondiente para llegar a éstas. En segundo lugar, la imposición de la sanción de destitución e inhabilidad general, por un término que oscila entre los 10 y los 20 años, se ajusta al principio de proporcionalidad por cuanto existe una correlación y un equilibrio entre el ilícito disciplinario y la sanción a imponer. En efecto, se trata de una sanción que está reservada para los comportamientos más lesivos que puede cometer un funcionario público, de manera dolosa o con culpa grave, como son inter alia, los siguientes: cometer actos de genocidio, incurrir en graves violaciones al derecho internacional humanitario, tortura, desaparición forzada, conformación de grupos armados e incrementar injustificadamente su patrimonio. Por las anteriores razones, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión la inhabilidad general será de diez a veinte años, que figura en el primer inciso del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, por los cargos analizados en esta sentencia. 3. ARTÍCULOS 46, INCISO 2º Y 173 “Artículo 46... “ inciso 2. La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción, se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial. Artículo 173. Pago y plazo de la multa. Cuando la sanción sea de multa y el sancionado continúe vinculado a la misma entidad, el descuento podrá hacerse en forma proporcional durante los doce meses siguientes a su imposición; si se encuentra vinculado a otra entidad oficial, se oficiará para que el cobro se efectúe por descuento. Cuando la suspensión en el cargo haya sido convertida en multa el cobro se efectuará por jurisdicción coactiva. a ) Cargos de la demanda Encuentra el demandante que las expresiones demandadas violan el debido proceso toda vez que a espaldas del procesado y sin que tenga ninguna relación con el debate procesal, las normas en cuestión permiten que la suspensión se convierta en multa, cuestión que agrava la situación del funcionario que probablemente se encuentra sin trabajo, y beneficia sin justificación al Estado. b) Problema jurídico En cuanto al cargo contra el inciso 2º del artículo 46 y el artículo 173, la Corte habrá de definir si es inconstitucional que cuando sea imposible ejecutar total o parcialmente la sanción de suspensión por renuncia o abandono del cargo, dicho término se convierta en salarios. c) Consideraciones del Ministerio Público. La conversión del término de suspensión o el que faltare, en sanción pecuniaria tasada en salarios, responde a la necesidad de que la sanción impuesta se cumpla, pues de no ser así, en el evento en que el servidor haya cesado en sus funciones y desvinculado de la entidad, no habría forma alguna de hacer efectiva la suspensión y dicha circunstancia generaría una “absolución de hecho” que a su vez implicaría el desconocimiento del derecho a la igualdad con respecto a los demás funcionarios infractores que sí deben cumplir cabalmente con las sanciones disciplinarias impuestas, favoreciendo sin justificación razonable a aquellos que se encuentren en la situación descrita en los preceptos acusados. En ese orden, ni el principio de legalidad ni el derecho de defensa se ven transgredidos, máxime si se tiene en cuenta que cuando hay lugar a la conversión analizada, el disciplinado ha sido procesado conforme a las reglas del debido proceso, situación que culmina con una sanción consistente en la suspensión, pero que no puede hacerse efectiva por cuanto resulta imposible suspender a una persona que ya ha cesado en sus funciones. Por lo anterior y precisamente conforme al principio de legalidad de las penas, el legislador optó por darle una solución de tipo pecuniario a dicha circunstancia, consagrando que el cobro se efectúe por medio de la jurisdicción coactiva. Así mismo, que el sancionado posiblemente no cuente con un empleo para cumplir con la sanción pecuniaria, no tiene ninguna relación con la necesidad de garantizar la efectividad de la norma en cuestión, y tampoco se constituye en un problema de constitucionalidad. d ) Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña. Considera el interviniente que las disposiciones demandadas no vulneran la Constitución por cuanto el legislador goza de plena autonomía al momento de señalar las consecuencias jurídicas de las conductas que considera dignas de sanción, en tanto actúe dentro de marcos racionales y no contraríe las prohibiciones constitucionales. e ) Consideraciones de la Corte Constitucional. A juicio de la Corte los cargos aducidos por el actor contra el artículo 46, inciso segundo de la Ley 734 de 2002, en relación con el derecho al debido proceso, no están llamados a prosperar por las razones que pasan a explicarse. El derecho al debido proceso se aplica para la imposición de sanciones penales, disciplinarias y administrativas. En efecto, desde temprana jurisprudencia, la Corte ha entendido que la garantía de un debido proceso irradia a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas. En el caso concreto la conversión de una sanción de suspensión por una multa cuyo monto es determinable, según el actor viola el derecho al debido proceso porque “se coloca al espaldas del procesado y sin que tenga ninguna relación con el debate procesal”. A juicio de la Corte no se está violando el derecho de defensa del infractor de la ley disciplinaria en la medida en que, en el curso de la investigación que culminó con la imposición de la suspensión, contó con los mecanismos necesarios para ejercer su defensa; lo que sucede es que la sanción de suspensión es convertida en multa ante la imposibilidad práctica de ejecutar la primera, pero ni siquiera en este caso se puede entender que se trata de una sanción arbitraria porque el mismo legislador estableció, de manera clara, el criterio a seguir para cuantificar el monto de la multa a imponer. Por su parte, la expresión Cuando la suspensión en el cargo haya sido convertida en multa el cobro se efectuará por jurisdicción coactiva, que figura en el artículo 173 de la Ley 734 de 2002, la Corte entiende que se trata, simplemente, de una instrumentalización, de un desarrollo lógico de lo prescrito en el inciso segundo del artículo 46 de la misma ley. Por lo tanto, resulta predicable el fenómeno de la unidad de materia. En este orden de ideas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción, se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial, que figura en el inciso segundo del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, y asimismo, declarará la exequibilidad de la expresión Cuando la suspensión en el cargo haya sido convertida en multa el cobro se efectuará por jurisdicción coactiva, que figura en el artículo 173 de la Ley 734 de 2002. En ambos casos por los cargos analizados en esta sentencia. 4. ARTÍCULO 47, NUMERAL 1º, LITERAL I ) Artículo 47. Criterios para la graduación de la sanción. 1. La cuantía de la multa y el término de duración de la suspensión e inhabilidad se fijarán de acuerdo con los siguientes criterios: (...) i. El conocimiento de la ilicitud; a ) Cargos de la demanda Argumenta el ciudadano ISAZA SERRANO que el literal i) del numeral 1º del artículo 47, vulnera el artículo 29 constitucional porque al tomar como criterio de graduación de la sanción “el conocimiento de la ilicitud”, se está juzgando al procesado dos veces por el mismo hecho; la primera vez, porque dicho criterio es evaluado en sede de culpabilidad y la segunda, porque el mismo criterio se ventila en sede de punibilidad. b ) Problema jurídico El problema jurídico planteado con relación al presente cargo consiste en establecer si el literal i ) del numeral 1º del artículo 47, permite que, como lo señala el demandante, se sancione dos veces por el mismo hecho al disciplinado y en consecuencia se vulnera el principio del non bis in idem. c ) Consideraciones del Ministerio Público. Retomando el alcance que jurisprudencialmente la Corte Constitucional le ha dado al principio del non bis in idem, y específicamente, a la íntima relación existente entre dicho principio y el de la cosa juzgada, encontramos que el principio del non bis in idem constituye la aplicación del principio más general de la cosa juzgada al ámbito del ius puniendi. En ese sentido, procede señalar que el significado de dichos principios fundantes del debido proceso consiste en impedir que los hechos o conductas discutidos y resueltos en determinado proceso judicial vuelvan a ser discutidos por otro funcionario en un juicio posterior. El conocimiento de la ilicitud o dolo, como criterio para la graduación de la sanción, no puede mirarse como el desconocimiento del non bis in idem, dado que aun cuando dicho criterio se mire en sede de culpabilidad para determinar la responsabilidad subjetiva y posteriormente en sede de punibilidad con el fin de graduar la sanción, ello lo único que implica es que la imposición de una sanción de tipo disciplinario que es consecuencia de un juicio de reproche, mas no la reiteración de un juicio idéntico con identidad de sujeto, objeto y causa. d ) Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña. Considera el ciudadano interviniente que la disposición demandada no es contraria a la Constitución por cuanto, de conformidad con la jurisprudencia sentada por la Corte en materia de principio de non bis in idem, por cuanto el conocimiento de la ilicitud de la conducta se está analizando, dos veces, pero para efectos muy distintos. e ) Consideraciones de la Corte Constitucional. La Corte considera que los cargos contra la expresión el conocimiento de la ilicitud que figura en el artículo 47, numeral 1 de la Ley 734 de 2002, no están llamados a prosperar, por las razones que pasan a explicarse. El principio del non bis in idem constituye una aplicación más general de la cosa juzgada, aplicable a los campos de las sanciones penales y administrativas. La finalidad última de este principio consiste en evitar que los mismos hechos o conductas disciplinables, que han sido objeto de controversia y decisión en un proceso de esta naturaleza, posteriormente vuelvan a serlo en otro de igual carácter. En el presente caso, la doble valoración del elemento cognoscitivo del ilícito disciplinario que se realiza no lesiona el principio en comento, como quiera que no se está juzgando, stricto senso, dos veces lo mismo, sino que un idéntico elemento de juicio se está tomando en consideración en dos oportunidades para efectos completamente distintos: en el caso de la culpabilidad, con el propósito de evitar que se incurra en un régimen de responsabilidad objetiva; por el contrario, en materia de punibilidad, el conocimiento de la ilicitud del comportamiento es un importante elemento de juicio que le sirve al funcionario que va a imponer una multa, o que debe determinar la duración de una suspensión o de una inhabilidad, la graduación de las mismas. Al respecto, la Corte, en sentencia C-626/96, al referirse al principio de culpabilidad en materia penal el cual es aplicable, mutadis mutandis en asuntos disciplinarios consideró lo siguiente: “La culpabilidad es supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena, lo que significa que la actividad punitiva del Estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquéllos sobre quienes recaiga.”[2] ( Subrayado fuera de texto ). Más recientemente, esta Corte se refirió al principio de culpabilidad en materia disciplinaria en los siguientes términos: “Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues el principio de la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que “el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado”[3]. En suma, la determinación del conocimiento de la ilicitud, para efectos de graduar una sanción disciplinaria, lejos de vulnerar el principio del non bis in idem, constituye una decisión del legislador razonable y proporcionada, que no desborda su margen de configuración normativa. En este orden de ideas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión el conocimiento de la ilicitud, que figura en el literal i ) del inciso primero del artículo 47 de la Ley 734 de 2002, por los cargos analizados en esta sentencia. 5. ARTÍCULO 47 NUMERAL 2º, LITERAL E) Artículo 47. Criterios para la graduación de la sanción. 2. A quien, con una o varias acciones u omisiones, infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición, se le graduará la sanción de acuerdo con los siguientes criterios: (...) e) Si las sanciones a imponer para cada una de las faltas son la multa o la amonestación, se impondrán todas. a) Cargos de la demanda En cuanto al literal e) del numeral 2º del artículo 47, el demandante manifiesta que se le da un tratamiento discriminatorio a los procesados por faltas leves dolosas y leves culposas, dado que respecto del concurso no opera el mecanismo de absorción consistente en que se autoriza la imposición de la sanción más grave, sino que por el contrario, se impone la sanción para la falta de mayor entidad y a su vez se impone la sanción para la falta de menos entidad, lo que acarrea la violación de los principios de igualdad y del non bis in idem. b) Problema jurídico El problema jurídico, se circunscribe a analizar si es atentatorio contra el derecho a la igualdad y al debido proceso que el literal e) del numeral 2º del artículo 47 establezca que cuando exista concurso de conductas disciplinables, si las sanciones a imponer para cada una de ellas son la multa o la amonestación, se impondrán todas. c) Consideraciones del Ministerio Público. Según el Ministerio Público efectivamente el literal demandado establece un trato diferente con respecto a los demás criterios para graduar la sanción consagrados en el numeral 2º del artículo 47. Así las cosas, a fin verificar si existe un trato discriminatorio, se acudió al siguiente test de igualdad: La finalidad del trato desigual consiste en establecer un criterio que permita graduar proporcionalmente la sanción cuando se presenten concursos de faltas leves (amonestación) y graves (multa). La finalidad es constitucionalmente aceptable, pues la disposición acusada pretende que se garantice el principio de favorabilidad, evitando que una falta leve se sancione de manera más gravosa. Existe proporcionalidad entre los medios utilizados y los fines perseguidos, pues de operar el mecanismo de la absorción, implicaría que la multa se aumentase hasta otro tanto por una falta leve y en ese caso sí habría desproporcionalidad. En ese orden, el literal demandado aun cuando acumule las sanciones correspondientes a la amonestación y a la multa, obedece a una finalidad proporcional y razonable a la luz de la Carta Política. En cuanto a la supuesta vulneración del principio del non bis in idem, no encuentra el Despacho que se esté aplicando por la misma falta dos sanciones de la misma naturaleza, todo lo contrario, de acuerdo a la naturaleza de las faltas se está aplicando a cada una la sanción correspondiente. Ahora bien, consciente el Despacho de que el conector “o” puede ocasionar errores en la interpretación de la norma, en el sentido de que ante varias faltas se apliquen varias veces la sanción de multa “o” la sanción de amonestación, ésta deberá ser entendida en los términos señalados anteriormente. Por las anteriores razones, se solicita la declaratoria condicionada de la norma demandada. d ) Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña. A juicio del ciudadano interviniente, la disposición demandada debe ser declarada inexequible por cuanto vulnera el principio de proporcionalidad entre los medios y los fines perseguidos por la Constitución. En efecto, mientras que para los demás casos de aplicación de sanciones la ley establece un mecanismo de acumulación jurídica, en el literal e ) se consagra una acumulación aritmética, la cual constituye una discriminación no proporcional, pues la faltas son menos graves y terminan obteniendo una sanción superior, lo cual resulta contrario a la Carta Política. e ) Consideraciones de la Corte Constitucional. Entra a examinar la Corte si el establecimiento de un mecanismo legal conducente a resolver los problemas de concursos entre faltas leves dolosas y leves culposas, que figura en el literal e del inciso segundo del artículo 47 de la Ley 374 de 2002, vulnera la Constitución. 1. Antecedentes legislativos del concurso de faltas. Un examen detallado de los debates parlamentarios sobre el problema de la resolución de los concursos entre faltas disciplinarias indica, que fue la voluntad del legislador modificar, por completo, la regulación que sobre el particular traía la Ley 200 de 1995: “Por otra parte, y en relación con la sanción que se debe imponer en caso de concurso de faltas disciplinarias, el artículo 22 de la Ley 200 de 1995, en su redacción original señalaba que al concurso de faltas disciplinarias se le aplicaría la sanción más grave, o en su defecto, una de mayor entidad. Como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “o en su defecto, a una de mayor entidad”, al considerar que permitía la imposición de una sanción no definida, la concurrencia de faltas disciplinarias quedó sin la posibilidad de sancionarse en forma más gravosa. De esta manera, según la ley vigente, resulta igual cometer una o varias faltas o varias veces la misma falta, porque, en todo caso, se le impone una sola sanción: la correspondiente a la conducta más grave. El proyecto supera esta dificultad y señala que en los casos de concurso de faltas disciplinarias, si la sanción más grave es la destitución y la inhabilidad general, se aplicará aquélla y el término de la inhabilidad se aumentará hasta en otro tanto. “Si la sanción más grave es la suspensión e inhabilidad especial o la suspensión, el término de una y otra se aumentará hasta en otro tanto. Y si las sanciones a imponer son la multa o la amonestación, se impondrá una por cada conducta cometida. De esta manera se corrige otra de las manifestaciones de la falta de proporcionalidad entre el comportamiento irregular y la sanción impuesta”. Advierte entonces la Corte que, para el legislador, el establecimiento de un mecanismo de resolución de concursos para los casos de en que éste se presente entre faltas leves dolosas ( sancionadas con multa ) y las leves culposas ( sancionadas con amonestación ), debe ser distinto al existente para los demás casos, esto es, cuando se está en presencia de concursos entre faltas sancionables con destitución e inhabilidad general, suspensión e inhabilidad especial, suspensión o multa. 2. Principios de igualdad y proporcionalidad en la regulación de los concursos de faltas disciplinarias. En materia disciplinaria, se pueden presentar tres variedades de concursos de faltas disciplinarias: 1 ) cuando un mismo comportamiento humano subsume dos o más tipos disciplinarios que no se excluyen entre sí, caso en el cual se tratará de un concurso ideal o aparente; 2 ) cuando varias acciones llevadas a cabo con un mismo propósito, vulneran, en diversas oportunidades, el mismo deber funcional, es decir, se tratará de una falta disciplinaria continuada y 3 ) cuando unas o varias acciones u omisiones llevadas a cabo por el mismo funcionario público con finalidades diversas producen una pluralidad de violaciones jurídicas, caso en el cual se estará ante un concurso material o real. La figura del concurso da lugar a diversas formas de graduación de la sanción disciplinaria a imponer. Así pues, el legislador ha establecido usualmente tres sistemas: 1 ) la acumulación material, según la cual debe imponerse la suma de las sanciones correspondientes a las faltas disciplinarias cometidas; 2 ) la absorción que indica que debe imponerse la sanción correspondiente a la falta más grave y 3 ) la acumulación jurídica, que acepta la acumulación de sanciones disciplinarias pero con un límite fijado por la ley. Estos sistemas se han consagrado ya de manera concreta atendiendo al principio general de que quien comete más faltas y de mayor gravedad debe ser mayormente sancionado. El artículo 47 de la Ley 734 de 2002 en su numeral primero establece los criterios para la graduación de la sanción disciplinaria, cuando no se presenta un concurso de faltas. El numeral segundo del mismo artículo establece los criterios para la graduación de la sanción en los casos de los concursos ideal, material o real y la falta continuada. Para resolver esta diversidad de concursos, el legislador acogió dos técnicas: en los literales a ), b ), c ) y d ) del numeral segundo del artículo 47 de la Ley 734 de 2002 acogió la acumulación jurídica de las sanciones que conduce a que se produzca una absorción de faltas según la cual sólo se impone la sanción más grave, sin exceder el máximo legal; quiere ello significar, que nunca podrán imponerse más de veinte años para la inhabilidad general, doce meses para la inhabilidad especial, el mismo tiempo para la suspensión y ciento ochenta días de salario básico mensual como multa, atendiendo a que ellas, respectivamente, aparezcan como las más graves; por el contrario, en el literal e ) de la misma norma se consagra una acumulación aritmética de sanciones disciplinarias. Por tal razón, es preciso examinar si el tratamiento desigual consagrado en el último literal, vulnera o no el principio de igualdad, tal y como lo sostiene el actor en su demanda. La Corte no observa justificación constitucional alguna para que en el tratamiento de la resolución de los concursos se haya recurrido a dos técnicas jurídicas distintas, una de ellas que resulta desproporcionada, específicamente la del literal c) en estudio, que acoge la acumulación aritmética de faltas solo para ser aplicada a los comportamientos sancionables con multa o amonestación, es decir, aquellos eventos de faltas leves, a diferencia del criterio de la absorción, acogido en los otros literales, para los concursos de las faltas disciplinarias de mayor entidad, vulnerándose de esta manera la Constitución, pues en el primer caso la sanción a imponer no guarda correspondencia con las faltas cometidas. En el caso del concurso entre las faltas más lesivas contra los deberes respecto de las funciones de la administración pública se previó, se insiste, el mecanismo de la absorción, en tanto que para las menos lesivas, el de la acumulación aritmética, es decir el legislador sancionó de manera más drástica comportamientos menos lesivos apartándose del principio general que indica que quien comete faltas más graves debe recibir una mayor sanción. En suma, si bien el legislador goza de un margen de discrecionalidad para establecer los criterios encaminados a resolver los concursos de las faltas disciplinarias, el ejercicio de tal competencia no puede conducir a resultados desproporcionados y atentarios contra el principio de igualdad, en el sentido de establecer un tratamiento diferente e injustificado entre los sujetos destinatarios de la sanción disciplinaria. Por las anteriores razones, la Corte declarará la inexequibilidad del literal e ) del inciso segundo del artículo 47 de la Ley 734 de 2002. 6. ARTÍCULO 48, NUMERAL 4º, 5º LITERAL A), 6º, 7º, 9º Y 19 PARCIALES Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (...) 4. Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos, preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga conocimiento en razón del cargo o función. 5. Realizar cualquiera de los actos mencionados a continuación con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o social: a) Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo; (...) 6. Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de sus miembros. 7. Incurrir en graves violaciones al derecho internacional humanitario. (...) 9. Infligir a una persona dolores o sufrimientos graves físicos o psíquicos con el fin de obtener de ella o de un tercero información o confesión, de castigarla por un acto por ella cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o coaccionarla por cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación. 19. Amenazar, provocar o agredir gravemente a las autoridades legítimamente constituidas en ejercicio o con relación a las funciones. a ) Cargos de la demanda Sostiene el libelista que las expresiones “gravísimas”, y “dolosos, preterintencionales y culposos” contenidas en el numeral 4º; “grave”, contenida en el literal a) del numeral 5º; “fundada en motivos políticos”, contenida en el numeral 6º; “graves” contenida en los numerales 7º y 9º, y “gravemente”, contenida en el numeral 19º, violan los artícul...