Sentencia C-107 de 2013

C-107-13 Sentencia C-107/13 Sentencia C-107/13 NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Control político de los concejos municipales a las empresas de servicios públicos domiciliarios NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Facultad imprecisa y equívoca a los alcaldes para imponer multas convertibles en arresto a quienes les desobedezcan o falten al respeto/NORMA SOBRE FACULTAD SANCIONATORIA DE ALCALDES-Indeterminación conduce a un problema institucional u orgánico de ordenamiento constitucional La disposición no ofrece suficiente certeza en torno a ejes fundamentales de toda norma sancionatoria, como son: (i) los sujetos destinatarios, (ii) el contenido normativo (qué se prohíbe o sanciona), (iii) a través de cuál procedimiento se impone la sanción, y (iv) cómo se dosifica esta última. Y las consecuencias de esta indeterminación no se agotan en un problema de incertidumbre. También se traducen en un problema de libertad (CP arts. 16 y 28). La finalidad última del principio de estricta legalidad es asegurar el más alto grado posible de libertad. Para que esto se dé, las personas requieren seguridad de antemano sobre las consecuencias de sus conductas. Una norma con un grado insuperable de indeterminación afecta más la libertad general de acción que otra en la cual se precisen e individualicen de modo puntual las conductas susceptibles de sanción legal. Una norma que delimite con demasiada imprecisión la frontera que divide lo sancionable de lo que no lo es, puede conminar a los destinatarios a refrenar muchos de sus comportamientos, comprendidos difusamente en la formulación típica, para no verse atrapados de imprevisto en las “mallas de la ley”. Con lo cual pierden entonces, sin justificación democrática, parte de su libertad. Pero para terminar, la Corte considera que debe llamar la atención sobre el hecho de que normas sancionatorias como esta, debido a su indeterminación, conducen también a un problema institucional u orgánico de ordenamiento constitucional al no separar funciones que deberían estarlo como son las de determinar las conductas sancionables, que le corresponde al legislador (CP arts. 28 y 29), y la de juzgar si un individuo ha incurrido en esas conductas. Adicionalmente, se traduce en un problema de imparcialidad administrativa (CP art. 209), pues no suministra los criterios para que el encargado de juzgar si es aplicable la sanción (en este caso el alcalde) alcance a apartar su condición de parte del proceso de enjuiciamiento del presunto infractor. En últimas, la indeterminación de normas que pueden acarrear privación de la libertad se convierte en un problema de asegurar el funcionamiento de la democracia constitucional. Si no se garantiza el derecho a no ser sustraído arbitrariamente de las deliberaciones, debates y contiendas democráticas, se pierde una de las condiciones que hacen posible la democracia constitucional. INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional CONCEJO MUNICIPAL-Control político FUNCION DE CONTROL EN LA CONSTITUCION POLITICA-Tipos Los mecanismos de control diseñados en la Constitución no tienen una configuración homogénea, ni tampoco la misma influencia sobre el ejercicio del poder. En general, la Carta reconoce diversos tipos de control, y es posible encontrar que en su texto se habla por ejemplo de control fiscal (CP art. 267), de control de resultado (CP arts. 119 y 357), de control disciplinario (CP arts. 277 y s), de control político (CP arts. 40, 114, 138, 299, 312), de control de eficiencia (CP art. 370), de control de calidad (CP art. 78), de control de rendimiento (CP art. 256 num. 4°), de control administrativo (CP art. 370) o de control de constitucionalidad (CP art. 278 num. 5°). Los controles definidos por la Constitución se componen de prerrogativas y atribuciones específicas diversas, concretadas primero que todo en derechos de participación, pero también en potestades públicas heterogéneas, entre las cuales están las de enjuiciar entidades, actuaciones, normas, decisiones o funcionarios, imponer sanciones en casos de infracciones o ilícitos, vigilar, solicitar información, fiscalizar, citar a funcionarios o particulares para que absuelvan inquietudes o se sometan a un debate, adelantar procedimientos de verificación, proponer y votar mociones de censura, exigir responsabilidades, entre otras posibles. La Carta, por lo demás, no le atribuye la función de control a un único sujeto u organismo, sino a varios. Por una parte, les reconoce a todos los ciudadanos el derecho a participar en el control del poder político (CP arts. 40 y 133). Y, por otra, a varios órganos del Estado les confía competencias de control. No sólo se las asigna al Ministerio Público y a la Contraloría General de la República, a los que denomina expresamente como “órganos de control” (CP art. 117), sino también a otras autoridades de distintas ramas del poder público. La Constitución atribuye expresamente competencias de control, entre otros, al Congreso de la República (CP art. 114), al Presidente de la República (CP art. 370), a las Asambleas Departamentales (CP art. 299), a los Concejos Municipales y Distritales (CP art 312), a las Juntas Administradoras Locales (CP art. 318 num. 2), a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (CP art. 370) y a las autoridades que administran justicia (CP arts. 116, 228 y ss). En ocasiones es menos directa al regular el control pues establece que es el “Estado”, sin más especificaciones, el encargado de ejercer determinada función de control. Así ocurre por ejemplo con la prestación de determinados servicios como la seguridad social (CP art. 48), la atención en salud y el saneamiento ambiental (CP art. 49), o los servicios domiciliarios (CP art. 365). También acontece con bienes, como es el caso del espectro electromagnético (CP art. 75). MECANISMOS DE CONTROL-Finalidad La opción que tomó el Constituyente, de distribuir las funciones de control entre distintas autoridades, cumple importantes propósitos en el diseño constitucional vigente. Primero, asegura una división del trabajo que contribuye a mejorar la eficiencia y eficacia del control. Un organismo encargado de una única función de control, puede concentrarse mejor y especializarse en la que le es asignada por el ordenamiento, y de ese modo, con el tiempo, ser cada vez más efectivo en el cumplimiento de sus funciones, y canalizar el ejercicio del poder público por los cauces institucionales. Segundo, la distribución de estas funciones persigue evitar que todo el poder de control se concentre o aglutine en una única autoridad, y que el titular del mismo pueda abusar de él. El Constituyente no adoptó entonces un modelo de control del poder público basado en el monopolio por parte de un órgano, debido precisamente a su marcada preocupación por frenar y controlar al poder público. CONTROL INDIRECTO SOBRE ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contenido SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control y vigilancia de entidades MUNICIPIOS-Ejercicio de control político sobre la administración municipal PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Finalidad inmediata de evitar sanciones arbitrarias DEMANDA CONTRA NORMAS PUNITIVAS POR SUPUESTA VIOLACION DEL PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Necesidad de evidenciar un problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad, vaguedad o textura abierta del precepto/JUICIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Concepto El principio de estricta legalidad exige al legislador “definir la conducta punible de manera clara, precisa e inequívoca”. Ahora bien, no basta con la simple constatación de uno de estos problemas (oscuridad, falta de precisión o de univocidad) en el texto de una norma para concluir que viola el citado principio. Todas las disposiciones legales están formuladas en un lenguaje natural, aunque técnico. Y, según la teoría del derecho más autorizada sobre la materia de los límites del lenguaje normativo, las directivas expresadas en lenguaje natural, no sólo presentan a menudo problemas de ambigüedad semántica, sintáctica o pragmática, sino que incluso es posible aseverar que están integradas por palabras vagas. Por tanto, para cuestionar una norma sancionatoria por infringir el principio de estricta legalidad, no es suficiente con señalar una imprecisión lingüística, pues de acuerdo con los estudios sobre el tema siempre hay defectos de lenguaje. El juicio de estricta legalidad en las normas sancionatorias no puede entonces ser concebido sólo como un ejercicio de control sobre la calidad del lenguaje del legislador, aun cuando este sea un ingrediente indispensable e importante del mismo. Al resolver demandas contra normas punitivas por supuesta violación del principio de estricta legalidad, es necesario pero insuficiente evidenciar un problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad, vaguedad o textura abierta del precepto. Además de eso, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que resulta indispensable mostrar por qué se trata de una “indeterminación insuperable” desde un punto de vista jurídico, o por qué el sentido de la misma ni siquiera “es posible determinarlo con fundamento en una interpretación razonable”. Por lo cual el juicio de estricta legalidad debe entenderse como un escrutinio de constitucionalidad de la ley punitiva, mediante el que se busca establecer si los textos normativos resultan tan imprecisos e indeterminados, que ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento sancionable del que no lo es. JUICIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Grados de intensidad El examen de estricta legalidad tiene distintos grados de intensidad en cada caso, en función del grado de interferencia de la norma sujeta a control en los derechos de los sujetos sancionables. A mayor interferencia, mayor debe ser el grado de precisión de la norma sancionatoria. Una muy precaria intervención en los derechos por parte del precepto, implica que este puede ser menos determinado que otro distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente libertades o derechos fundamentales. Esto ha llevado a la Corte a sostener que para definir la intensidad del juicio es relevante establecer a cuál especie de derecho sancionatorio pertenece: si al derecho penal delictivo o a otro diferente (al contravencional, al disciplinario, al correccional, policivo, o a alguno de los otros identificados en la jurisprudencia). Pero ese no es el único criterio. También son relevantes el tipo de sanción imponible, la autoridad encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde está consignada, la importancia de los bienes jurídicos en juego, entre otros factores. INCUMPLIMIENTO A UNA ORDEN DE ALCALDE-Incertidumbre para establecer si es efectivamente sancionable sin regulación expresa de procedimiento sumario/FACULTAD A LOS ALCALDES PARA IMPONER MULTAS CONVERTIBLES EN ARRESTO-Déficit en formulación de la norma La Ley 1551 de 2012 no especifica en ningún otro artículo en qué consiste este procedimiento administrativo denominado “sumario”. El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) no menciona un trámite así. El Código de lo Contencioso Administrativo (Decreto ley 01 de 1984), derogado por aquél, tampoco contempla un procedimiento especial denominado “sumario administrativo”. Ciertamente, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo establece que los procedimientos administrativos sancionatorios no regulados por otras leyes se deben sujetar a sus disposiciones. Eso haría pensar que debe aplicarse el procedimiento allí previsto para imponer las sanciones de la norma acusada. Pero esta conclusión no es definitiva, como pasa a exponerse. Cuando la Ley habla de procedimiento “sumario”, puede entenderse que consiste en la garantía de una oportunidad del presunto infractor para ser oído y nada más. Con lo cual, el hecho de que el procedimiento pueda ser sumario se interpretaría como autorización para surtir un procedimiento reducido, y no el más completo que regula el nuevo Código de Procedimiento Administrativo. De ese modo se le podría dar un efecto útil a la expresión ‘sumario’, que da la idea de sintetizar o reducir. Pero de nuevo esto tampoco es decisivo. En todo caso, también queda la posibilidad de sostener que las sanciones de la norma acusada sólo podrían aplicarse cuando el legislador regule especialmente el citado procedimiento “sumario” administrativo. Pero ante todas estas posibilidades, los potenciales destinatarios de la norma quedan ante la incertidumbre de si su incumplimiento a una orden del alcalde es efectivamente sancionable sin una regulación expresa del procedimiento sumario. E incluso si asumen que puede serlo con arreglo a procedimientos ya instituidos, podrían tener incertidumbre en torno a las etapas del mismo, los mecanismos de defensa, los recursos susceptibles de ejercerse y los términos para intervenir. Finalmente hay un último déficit en la formulación de la norma. Dice que los alcaldes pueden imponer multas hasta por diez (10) salarios mínimos diarios, “según la gravedad”. No obstante, no establece absolutamente ningún parámetro para definir la gravedad. La norma es entonces incierta, pues además de que no define cuáles son las conductas sancionables sugiere que estas pueden ser de distinta gravedad, pero al mismo tiempo no fija ningún criterio para hacer la dosimetría de la gravedad del comportamiento. Los criterios podrían entonces ser muy variados, e ir desde las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las que se presenten los comportamientos sancionables, hasta las características personales de quienes los cometan. Y unos criterios podrían ser usados por algunos alcaldes y otros por otros. Esta deficiencia no es superable con arreglo al texto demandado, y el contexto legislativo en el cual se encuentra no dice tampoco nada al respecto. La aplicación analógica de causales para medir la gravedad, dado que se trataría de una analogía in malam partem, está por lo demás prohibida por el mismo principio de estricta legalidad (nullum crimen nulla poena sine lege stricta). De manera que la disposición objeto de control no asegura una aplicación cierta, calculable y predecible en los casos concretos Referencia: expediente D-9240 Actor: Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 12 (parcial) del artículo 18 y el numeral 9, literal d), del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente: SENTENCIA I. ANTECEDENTES 1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo demandó el numeral 12 (parcial) del artículo 18, y el numeral 9 literal d) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, al considerar que las normas cuestionadas desconocen, respectivamente, los artículos 370 y 29 de la Constitución Política. 2. Mediante Auto del diecisiete (17) de agosto de dos mil doce (2012), la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó comunicar su iniciación al Presidente del Senado de la República y al Presidente de la Cámara de Representantes, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 2001. Asimismo, ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, dando cumplimiento a lo prescrito por el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas acusadas para efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. 3. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. NORMA DEMANDADA 4. Se trascribe a continuación el texto de la Ley conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012, y se resaltan y subrayan los apartes acusados: “LEY 1551 DE 2012 (julio 6) Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. […] 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito. La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley. Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes. […] Artículo 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: […] d) En relación con la Administración Municipal: […] 9. Imponer multas hasta por diez (10) salarios mínimos diarios, según la gravedad, a quienes le desobedezcan, o le falten al respeto, previo procedimiento sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el derecho de defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes. La oportunidad para el pago y la conversión de las sumas en arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley. […]”. III. LA DEMANDA 5. En concepto del actor, el numeral 12 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 desconoce el artículo 370 de la Constitución. En su criterio, la norma acusada les otorga a los concejos municipales o distritales la competencia para ejercer el control, inspección y vigilancia sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas. Pero desde su punto de vista esta es, según el artículo 370 de la Carta, una competencia exclusiva del Presidente de la República, quien la ejerce a través de la Superintendencia de Servicios Públicos. Dice, al respecto: “[…] La disposición demandada, le[s] otorga una facultad legal a los Concejos Municipales o Distritales, para exigir informes y hacer un control especial a las empresas de servicios públicos domiciliarios. De esta forma, la norma cuestionada, le[s] atribuye a tales corporaciones competencias para exigir documentos e informes con el propósito de efectuar lo que la ley denomina un control especial. Pues bien, el cargo de constitucionalidad, se estructura a partir de la violación manifiesta del artículo 370 de la Constitución de 1991, en tanto este precepto le otorga la competencia de control, inspección y vigilancia sobre todas las empresas de servicios públicos domiciliarios, al Señor Presidente de la República, quien lo ejerce a través de la Superintendencia de Servicios Públicos. […] En este orden de ideas, si bien es cierto que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se ha referido al amplio margen de configuración legislativo que le atañe al Congreso de la República, lo cierto es que le está vedado invadir competencias que por virtud de la propia Constitución Política, le han sido otorgadas directamente a otras autoridades y por ende, esas atribuciones funcionales cuyo origen parte del texto superior, no pueden ser desconocidas o vulneradas por el legislador, porque se trata de normas de superior jerarquía que se superponen a esa competencia legal del Congreso”. 6. A su turno, el actor señala que el aparte demandado del numeral 9, literal d), del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, viola el principio de estricta legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución. Sostiene, sobre el particular, que la norma al facultar a los alcaldes para imponer sanciones a quienes “les desobedezcan”, plantea un supuesto demasiado amplio para imponer penalidades. En su concepto, sin embargo, el legislador tiene la obligación constitucional precisar cuál es la conducta exigible del destinatario de una sanción, y de no formular conductas sancionables con en un sentido demasiado general o indeterminado. En sus propias palabras: “[…] La disposición acusada, le[s] otorga competencia a los alcaldes, para imponer multas de hasta diez (10) salarios mínimos legales a quienes ‘les desobedezcan’. Ahora bien, es muy general y subjetiva la habilitación legal otorgada por el Congreso a los alcaldes, en lo atinente con el desobedecimiento, pues es claro, por lo menos a la luz del artículo 29 de la Constitución de 1991 y del principio de legalidad […] que el legislador debe describir con claridad cuál es la conducta exigible del destinatario de una sanción, que por tanto es merecedora de reproche sancionatorio, sin embargo, el aparte demandado contiene una mención muy general y etérea del comportamiento que puede ser sancionable que queda totalmente sujeto a la discrecionalidad del alcalde […]. […] En este orden de ideas, cuando el aparte demandado faculta a los alcaldes para imponer sanciones a quienes les desobedezcan, les otorga atribución a los burgomaestres para que definan qué debe entenderse por desobedecer en un caso determinado, lo que deja finalmente la sanción a la total discreción del funcionario en mención, sembrando, no hay duda, incertidumbre en los destinatarios de la norma, pues no sabrán cuál es el alcance concreto de la acción de desobedecer a un alcalde, incluso, llegando al absurdo de someter a sus sujetos a la suprema voluntad del administrador, pues la redacción del aparte cuestionado, en sede constitucional, implica un sometimiento absoluto al querer de un servidor público, quien al final definirá si su orden fue o no desobedecida, es decir, tiene la doble condición de ser quien genera la orden y quien a su vez califica si aquélla fue obedecida o no, lo que se reitera, muestra en la práctica que la definición de la sanción queda en manos del alcalde respectivo, hecho que va en contra vía de la previsión del artículo 29 de la Constitución de 1991 y del principio de legalidad de la sanción”. IV. INTERVENCIONES SENADO DE LA REPÚBLICA 7. El Senado de la República intervino mediante apoderado para defender la constitucionalidad de las disposiciones accionadas. En relación con el cargo contra el artículo 18, numeral 12, de la Ley 1551 de 2012, manifiesta que el demandante le ha dado a la norma un alcance que no tiene, pues en esta el legislador no les está atribuyendo a los concejos la función de inspección y vigilancia, sino la posibilidad de citar a los Representantes legales de las empresas de servicios públicos para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de dichos servicios. En su concepto, lo que la norma dispone es que si el representante legal no atiende las solicitudes, quedará sujeto a la investigación de la Superintendencia de Servicios Públicos, entidad que es la encargada de imponer las sanciones. De manera que, en criterio del interviniente, es el mismo articulado el que deja en claro que la inspección y vigilancia están en manos de la Superintendencia. Por lo demás, sostiene que el artículo 367 dispone expresamente que la ley puede fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura y calidad. En ese sentido, considera que la disposición demandada no viola la Constitución, en la medida en que les da una competencia a los concejos para que controlen especialmente a estas empresas. 8. En lo atinente al segundo cargo, dirigido contra un aparte del artículo 29 de la Ley (“a quienes le desobedezcan”), señala que no vulnera el principio de legalidad. Sostiene que en los municipios hay una “universalidad de infracciones”, y si bien reconoce que las conductas sancionables “no se contemplan de manera clara”, lo cierto es que esto en su criterio no viola el principio de estricta legalidad toda vez que las infracciones municipales “son demasiadas y reiterativas”. Considera que declarar inexequible el aparte normativo acusado “es permitir que las normas contempladas no se acaten y dejar al alcalde del Municipio atado en cuanto al cumplimiento de las mismas”. Por último, señala que la norma prevé como indispensable que cualquier sanción sea fruto de un proceso debido, con lo cual no se dejaría al arbitrio de la primera autoridad de policía del respectivo municipio la imposición de la correspondiente sanción. MINISTERIO DEL INTERIOR 9. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior intervino en el presente proceso para solicitar la exequibilidad de los preceptos demandados. En lo que atañe al primer cargo, aduce que no debe prosperar por los siguientes motivos. De un lado, porque el artículo 311 de la Constitución, tanto como el artículo 5, numeral 5.1., de la Ley 142 de 1994, le asignan al municipio la función de prestar servicios públicos que determine la ley, y la de garantizar que estos se presten de manera eficiente. Con fundamento en estas disposiciones, dice que a su juicio “es evidente que es responsabilidad del ente municipal o distrital ejercer control a las empresas de servicios públicos domiciliarios”. Pero agrega que esta responsabilidad debe hacerse respetando “la concurrencia y límites en las competencias que de conformidad con lo establecido en el artículo 370 de la Constitución Política tiene el Presidente de la República sobre la materia”. Precisa que mientras se ejerza dicha atribución dentro de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, especificados en el artículo 3 de la Ley 1551 de 2012, la norma se ajusta a la Carta. A esto añade que la propia norma cuestionada fija los criterios para que los Concejos no invadan la órbita de competencias del Presidente de la República: “[…] en el inciso segundo del numeral 9 del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, se plantea de manera clara y precisa la forma en que ambas competencias van [a ser] ejercidas sin incurrir en la invasión de la competencia de inspección, control y vigilancia que la Constitución Política en el artículo 370 define en cabeza del Presidente de la República por medio de la [S]uperintendencia de [S]ervicios [P]úblicos [D]omiciliarios. De la lectura del texto acusado, es claro que de ninguna manera el ejercicio del control especial por parte del Concejo Municipal o Distrital de que trata el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, significa el desconocimiento de la competencia investigativa que en la materia posee la [S]uperintendencia de [S]ervicios [P]úblicos [D]omiciliarios, que de acuerdo a lo definido por la propia norma acusada, es el competente en el evento de iniciar formalmente una investigación a una empresa prestadora de dichos servicios, e imponer las sanciones del caso que establezca la ley. Por lo tanto, y teniendo en cuenta el principio de coordinación armónica entre las ramas y órganos del Estado establecido en el artículo 113 de la Constitución Política de Colombia, es un error considerar que el control especial, de que trata la norma demanda[da], control que se ejerce de manera preventiva y previa, es una extralimitación en las funciones de los concejos municipales toda vez que el procedimiento establecido por la disposición legal conserva la competencia sancionatoria e investigativa establecida en el artículo 370 de la Constitución”. 10. En cuanto al segundo cargo, dirigido contra el literal d (parcial) del numeral 9, artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, señala que tampoco debe prosperar. Para el Ministerio del Interior, es posible identificar los presupuestos fácticos necesarios para aplicar la norma acusada. Dice, por una parte, que la disposición contempla como “sujeto activo” al alcalde. “En el otro extremo”, asegura, la norma “contempla a un sujeto pasivo indeterminado, no calificado, que desobedezca o falte al respeto al alcalde”. Por lo demás, para hacer efectiva la sanción debe agotarse “un procedimiento administrativo sumario, que de conformidad con el Código Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011 debe respetar todas las garantías y principios que rigen la actuación administrativa, entre ellos el debido proceso y el derecho de defensa como bien lo contempla la norma acusada”. La directiva acusada no viola entonces la Constitución, en su criterio, sino todo lo contrario. A su juicio “respeta los principios de proporcionalidad, idoneidad y necesidad”. Aparte, la disposición se dicta en cumplimiento de un mandato constitucional, en tanto busca que “sean acatadas y respetadas las decisiones que legítimamente tomen los alcaldes municipales y distritales en el ejercicio de la función pública que ellos ejercen”. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN 11. El Departamento Nacional de Planeación, mediante apoderado judicial, intervino para justificar la constitucionalidad de las normas demandadas. Pero antes de exponer las razones de la constitucionalidad de los preceptos, precisa el contexto normativo en el cual se expidieron. Dice que la Ley 1551 de 2012 se inscribe en una estrategia más amplia, mediante la cual se busca dinamizar “el enfoque territorial, sus facetas y posibilidades y se arbitran recursos para un desarrollo más equilibrado”. Parte de esa misma estrategia son también las leyes 617 de 2000, 1454 de 2011 y 1530 de 2012. Cita un fragmento de la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 1551 de 2012, en el cual a su juicio se puede identificar ese elemento modernizador de la reforma. El aparte citado dice: “[…] No obstante, esta visión fiscalista de la descentralización no ha permitido focalizar y orientar el desarrollo municipal, con un enfoque diferencial por la diversidad de los municipios del País y sus potencialidades. Es por eso que el Gobierno Nacional se ha planteado como meta fundamental, promover el desarrollo integral y articulado de las regiones del País, a través de un modelo que se ha denominado ‘De Buen Gobierno’ pero también de notable presencia en lo institucional en materia de asignación de nuevas funciones que les permitan garantizar y promover la seguridad y la convivencia ciudadana dentro del entorno local. En este contexto, el actual proyecto busca dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional”. 12. Al referirse puntualmente a las acusaciones, el DNP señala que el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 no viola el artículo 370 de la Carta. En su opinión, de la lectura de la norma constitucional invocada por el ciudadano no se desprende que los concejos no puedan ser revestidos por la ley, con la facultad de citar a control especial a los representantes de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Por el contrario, sostiene, el contenido demandado refleja una preocupación por la prestación de los servicios que esté orientada a aumentar su eficiencia. Al respecto, cita un aparte de la sentencia C-518 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), en el cual la Corte hace alusión al ámbito de competencia de los concejos y a la habilitación de que han sido objeto para solicitar informes o realizar citaciones, que al respecto dice: “[…] Dentro de tal esquema institucional, es natural que la labor de control político sobre la administración se encuentre radicada también en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcaldía, por ser cuerpos dirigidos por un único jefe electo popularmente, tienden a ser una expresión institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde tengan también cabida las minorías, como son el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio del poder político (CP art 40). Por ello, en anterior ocasión, la Corte había señalado que a nivel local "el Constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública (C.P., art. 292)" de suerte que las "Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control político sobre la gestión gubernamental. [...] 7- Los concejos ejercen entonces un control político sobre la administración local. Es cierto que esa labor de fiscalización no tiene todas las connotaciones del control radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de todas las prerrogativas que la Carta atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es una república unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su espacio natural de deliberación política en el parlamento, que tiene entonces la función primaria de ejercer el control político sobre la administración. El control de los concejos, por su parte, se refiere a los asuntos propios de la democracia local. Esto es lo que explica que la Sentencia T-405 de 1996, al insistir en las obvias diferencias que existen entre el control del Congreso y aquel ejercido por las asambleas, haya incurrido en la imprecisión de limitar el control político exclusivamente al Congreso, de suerte que caracterizó como control administrativo aquél que es adelantado por las asambleas y los concejos. Por tal razón, en la presente ocasión, la Corte precisa sus criterios en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a pesar de ser corporaciones administrativas, ejercen un control político sobre la administración local, el cual, por su ámbito territorial reducido, no es idéntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jurídico de los congresistas y de los concejales no es el mismo.” 13. Considera, igualmente, que la previsión contenida en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 no vulnera el principio de legalidad, exigido por el artículo 29 de la Carta. Resalta que esta norma es igual a la que había originalmente en el artículo 91, literal d), numeral 9 de la Ley 136 de 1994. Esta última norma se justificó en su momento –según el DNP- en la necesidad de que el alcalde cumpliera un “papel protagónico dentro de la actividad pública”. Para cumplir con ese fin, el interviniente cree que era y es lógico asignarles a los alcaldes la potestad de imponer multas “ante el desobedecimiento de las órdenes impartidas en cumplimiento de tales cometidos”. La norma demandada –dice además- sólo puede aplicarse en el contexto de un proceso debido. De tal suerte, a su modo de ver no contradice la Constitución. Anota finalmente que el actor construyó el cargo sobre una equiparación entre los ámbitos de la responsabilidad penal y administrativa. Esta falta de distinción, en su criterio, dista de la jurisprudencia constitucional, particularmente de la sentencia C-921 de 2001, que ha sido clara en determinar que los principios que rigen en materia penal no son aplicables con la misma rigidez al proceso administrativo disciplinario. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 14. El señor Procurador General de la Nación, Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto Nº 5443 de 2012, solicita a esta Corporación que declare exequibles las normas acusadas. Para la Vista Fiscal, el numeral 12 del artículo 18, demandado parcialmente, no desconoce la Constitución. Dicha facultad consiste, en su interpretación, en hacer una citación a control especial a los Representantes legales, para que absuelvan inquietudes. Esta competencia difiere del control general que la Constitución le asigna al Presidente de la República para la inspección y vigilancia de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Esto no conlleve, en su concepto, a asumir que los concejos cuenten con la posibilidad de investigar, juzgar o sancionar a los representantes legales de las empresas de servicios públicos. 15. Por lo demás, indica que el carácter representativo de los concejos municipales y distritales, lo mismo que sus competencias relativas al plan de desarrollo local y al presupuesto de rentas y gastos, aconsejan reconocerles a estas corporaciones un interés legítimo en conocer de primera mano la manera como se prestan o se proyecta prestar los servicios públicos domiciliarios en el territorio municipal o distrital. Esta información es indispensable, a juicio del Ministerio Público, para que las autoridades puedan elaborar los planes y presupuestos de manera adecuada, para autorizar de manera informada al alcalde a celebrar los contratos requeridos en orden a priorizar obras de infraestructura que satisfagan necesidades básicas de los habitantes, o para coordinar la realización de éstas con las acometidas de las redes de los servicios públicos. 16. Tampoco encuentra el señor Procurador General de la Nación que la expresión “a quienes le desobedezcan”, contenida en el literal d), numeral 9, del artículo 29, sea violatoria del artículo 29 constitucional. Dice que para poder desobedecer al alcalde, es necesario que éste se haya manifestado por medio de una orden “impartida a una persona que hace parte de la administración municipal”. La impartición de órdenes “a los servidores que hacen parte de la administración municipal” es función de gobernantes como los alcaldes. Quien tiene el deber de acatarla y obedecerla, pero no lo hace, está sujeto a las sanciones de las que habla la ley. Para este efecto es indispensable adelantar un proceso sumario administrativo respetuoso del debido proceso. En este, quien desobedece al alcalde puede exponer sus motivos y razones para obrar en ese sentido. Además, el resultado del proceso es un acto administrativo que puede ser cuestionado luego ante la justicia por el respectivo “servidor público”: “[…] Si la orden no se acata y se desobedece, es necesario seguir un proceso sumario administrativo, con sujeción al debido proceso, en el cual el servidor que desobedece al alcalde puede exponer sus motivos y razones para obrar así”. 17. La Vista Fiscal concluye sosteniendo que el desobedecer órdenes de autoridad legítima, expedidas en ejercicio de sus funciones, no es una alusión ambigua o carente de contenido, en la acepción que surge de la expresión demandada. Por lo mismo, no debe considerarse contraria al principio de estricta legalidad en materia de sanciones. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS Competencia 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda. Asuntos preliminares: integración de la unidad normativa y ausencia de cosa juzgada 2. Aunque los intervinientes no solicitaron a la Corte estarse a lo resuelto en una sentencia anterior, que hubiese hecho tránsito a cosa juzgada, ni integrar la unidad normativa con disposiciones o apartes normativos no expresamente acusados por el demandante, la Sala Plena procederá a hacer un pronunciamiento sobre estos dos puntos a continuación por los siguientes motivos: primero, porque en la sentencia C-514 de 1995, la Corte Constitucional declaró exequible una disposición literalmente igual a la contenida en el numeral 9, literal d), del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, y no circunscribió explícitamente los alcances de la cosa juzgada al examen de algunos de los cargos. Segundo, porque es preciso establecer si la expresión “a quienes le desobedezcan”, que ahora se demanda, cuando se la lee individualmente, tiene un contenido deóntico lo suficientemente claro para ser sometida a un control de constitucionalidad. El numeral 9, literal d), del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 no está amparado por la cosa juzgada 3. Como lo señala en este proceso el Departamento Nacional de Planeación, el numeral 9, literal d), del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 es una reproducción casi textual del artículo 91, literal d), numeral 9 de la Ley 136 de 1994 ‘Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’.[1] Así las cosas, parece que en este caso la Sala debe definir, antes de estudiar a fondo los cargos planteados, si la primera norma está cubierta por los efectos de la cosa juzgada constitucional a la cual hizo tránsito la sentencia C-514 de 1995.[2] En esta última la Corte declaró exequible la totalidad del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, sin limitar en la parte resolutiva los efectos a los cargos en ella estudiados. ¿Puede decirse que el numeral 9, literal d), del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 está cubierto por la cosa juzgada a la que hizo tránsito la sentencia C-514 de 1995? 4. Para empezar, es importante reiterar que la cosa juzgada tiene diversos efectos, dependiendo de si es absoluta o relativa, formal o material, real o aparente.[3] El texto normativo ahora examinado no está cubierto por la cosa juzgada formal, porque nunca se ha estudiado la constitucionalidad de todo el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. Ciertamente, el texto del precepto hoy sometido a control es literalmente igual al que se estudió en la sentencia C-514 de 1995, y en ese sentido podría pensarse inicialmente que está amparado por la cosa juzgada, pues esta Corte ha sostenido que esta última se produce entre otros eventos cuando existe una decisión previa que recae sobre “una disposición distinta [a la demandada] pero que es literalmente igual”.[4] Asimismo, como en la sentencia C-514 de 1995 la Corte declaró exequible la totalidad del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, y no contrajo en la parte resolutiva sus efectos al examen de ciertos cargos o posibles vicios, pareciera a primera vista que la cosa juzgada es también absoluta. No obstante, en criterio de esta Sala, un examen detenido muestra algo distinto. 5. Por una parte, la cosa juzgada no podría considerarse absoluta pues el texto del artículo 91, Ley 136 de 1994, no fue confrontado en la sentencia C-514 de 1995 con la norma constitucional que ahora se invoca como desconocida. Aunque en la parte resolutiva no se limitó la cosa juzgada al examen de ciertos posibles vicios, lo cierto es que en la parte motiva el control de constitucionalidad se circunscribió al estudio de los cargos presentados, dentro de los cuales no se encontraba uno por supuesta violación del principio de estricta legalidad en materia de sanciones (CP art. 29). La Corte se limitó, entonces, a resolver los cuestionamientos por una supuesta violación de los numerales 3° y 10° del artículo 313 de la Constitución. Así que al menos en lo referente a este cargo, no hay cosa juzgada. En ese sentido, la cosa juzgada a la que hizo tránsito la sentencia C-514 de 1995 tiene un efecto relativo implícito, que no alcanza a abarcar la acusación planteada en este proceso. 6. Pero, adicionalmente, en la sentencia C-514 de 1995 sólo se controló una parte muy puntual del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, y no todos sus literales y ordinales. Sólo se estudió la constitucionalidad del inciso 2°, numeral 4° del literal d), contenido en el artículo 91 de la mencionada Ley. Esto se infiere por una parte del modo como la Corte en ese momento destacó lo demandado, pues resaltó de todo el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 sólo lo siguiente: “Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueron delegadas por el Presidente de la república o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes funciones: […] d) En relación con la Administración Municipal: "4) Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto presupuestal fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. […] Los acuerdos que sobre el particular se expidan, podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro témpore, en los términos del artículo 209 de la Constitución política.” 7. Pero además, en la sentencia C-825 de 2004, al examinar si la cosa juzgada cubría también un fragmento distinto al destacado del mismo artículo 91 de la Ley 136 de 1994, la Corte concluyó que no lo hacía, y que la cosa juzgada sólo se podía predicar realmente del inciso 2°, numeral 4° del literal d), artículo 91.[5] En ese sentido, sostuvo que la cosa juzgada sobre el resto del artículo 91 era apenas aparente. Así que lo propio puede decirse en este caso, pues en la sentencia C-514 de 1995, aunque se declaró exequible el artículo 91 en su integridad, y en él se contemplaba una norma igual en su texto a la ahora demandada, lo cierto es que no se estudió ningún punto de derecho relacionado específicamente con el literal d), numeral 9 de dicho artículo. De modo que la Corte puede emitir un pronunciamiento de fondo, ya que la sentencia C-514 de 1995 hizo, al respecto de lo aquí sometido a control, tránsito a cosa juzgada aparente. Integración de la unidad normativa, por no ser claro el contenido deóntico de la expresión demandada “a quienes le[s] desobedezcan” 8. El accionante acusa como inconstitucionales todo el numeral 12 del artículo 18, Ley 1551 de 2012, y además un fragmento del literal d), numeral 9, del artículo 29 de la misma Ley, que dice “a quienes le[s] desobedezcan”. La Corte Constitucional considera que el primer precepto cuestionado tiene un contenido deóntico suficientemente claro y puede ser objeto de control sin necesidad de hacer una integración normativa con elementos legales no expresamente demandados por el ciudadano. Ahora bien, la Sala se pregunta si el otro objeto de la acción pública, constituido sólo por los vocablos “a quienes le[s] desobedezcan”, ofrece un contenido deóntico claro susceptible de ser sometido a control judicial de constitucionalidad. Para definir este punto, conviene tener en cuenta lo siguiente. 9. Un texto normativo carece de contenido deóntico claro, cuando la lectura de sólo ese enunciado no es suficiente para establecer por lo menos su carácter (si establece una prohibición, una autorización o una orden) su contenido (qué es lo que prohíbe, autoriza u ordena) y sus sujetos destinatarios (quiénes son los encargados de aplicarlo u obedecerlo). Un caso típico de falta de claridad en el contenido deóntico de una disposición, se encuentra en la sentencia C-539 de 2008. En esa oportunidad, la Corte estudió una acción pública dirigida contra un precepto que únicamente decía esto: “Adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la República”. La Sala Plena consideró entonces que dicha disposición carecía de un contenido deóntico claro.[6] En efecto, de la sola lectura del enunciado no resultaba posible inferir si se trataba de una autorización, una orden o una prohibición. Tampoco se podía colegir quiénes eran los encargados de aplicarla u obedecerla. 10. Cuando se demanda una proposición normativa carente de un contenido deóntico claro, y para entenderla y aplicarla o someterla a control sea indispensable integrar su contenido con el de otro precepto no acusado, la Corte Constitucional puede efectuar la integración de la unidad normativa. En efecto, la Corte ha sostenido de manera consistente que uno de los casos en los cuales puede efectuar una integración normativa con preceptos o unidades normativas no expresamente accionadas, es que la proposición acusada no tenga “un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada”.[7] En algunos casos la integración puede hacerse con contenidos que hagan parte del artículo al que pertenece el segmento que se acusa. En otros, puede integrarse con los contenidos de otros enunciados legales distintos. 11. Como ya se mencionó, en algunas oportunidades la falta de claridad en el contenido deóntico de una expresión demandada ha conducido a la Corte a integrar la unidad con elementos normativos que no hacen parte del artículo o disposición a la cual pertenece el segmento cuestionado. Por ejemplo, en la sentencia C-516 de 2007 estudiaba la demanda instaurada contra apenas parte de una disposición (“En esta audiencia se determinará la calidad de víctima, de conformidad con el artículo 132”). La Corte sostuvo que ese fragmento “visto de manera aislada” no tenía un contenido deóntico claro o unívoco, y procedió a integrar su contenido normativo con un artículo distinto que completaba su alcance.[8] Igual había procedido en la sentencia C-228 de 2002, en la cual juzgó que la expresión “el perjudicado o sus sucesores, a través de abogado, podrán constituirse en parte civil dentro de la actuación penal”, entonces sometida a control, no tenía un contenido deóntico claro, razón por la cual procedió a integrarla con otros artículos no demandados, que colmaban las zonas oscuras de la norma.[9] 12. Ahora bien, en otras ocasiones la Corte Constitucional ha efectuado la integración normativa de un fragmento demandado con el resto del artículo al que pertenece. Así lo ha hecho, por ejemplo, en la sentencia C-256 de 2008.[10] En ese fallo se había demandado apenas un segmento que decía: “cuando las circunstancias lo aconsejen practicará allanamiento al sitio donde el niño, niña o adolescente se encuentre”. Ese fragmento hacía parte del artículo 106 del Código de la Infancia y la Adolescencia. La Corporación consideró que esa fracción de norma no tenía un contenido deóntico claro, pues a su juicio resultaba “necesario examinar cómo definió el legislador tales ‘circunstancias’ y para ello, deben ser valoradas las expresiones ‘indicios’, ‘situación de peligro’ contenidas en el mismo artículo 106 de la Ley 1098 de 2006”. Entonces procedió a integrar la unidad normativa, en parte, con el artículo 106 al que pertenecía el aparte accionado.[11] 13. En este caso, la Corte debe hacer una integración de la unidad normativa, pues la sola expresión “a quienes le[s] desobedezcan” no es lo suficientemente clara para hacer un control de constitucionalidad. Ese fragmento no especifica qué ocurre a quiénes desobedezcan, ni a quién han de desobedecer, ni en qué contexto, ni quiénes son los destinatarios de la norma. Por lo demás, como en esta ocasión el cargo consiste en una violación del principio de estricta legalidad, no es posible examinar la expresión demandada de forma insular sino en el contexto legal en el cual está inserta. En definitiva, para aclarar el contenido deóntico de la norma sometida a control, es necesario integrar la unidad normativa con parte del encabezado del artículo 29, con el texto que hace parte del literal d) del mismo artículo, y además con todo el numeral 9 de ese literal. En consecuencia, el cuestionamiento que el ciudadano le dirige al segmento antes señalado, por supuesta violación del principio de estricta legalidad, se extenderá hacia la siguiente proposición (se subraya la unidad normativa integrada): “[a]rtículo 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: […] d) En relación con la Administración Municipal: […] 9. Imponer multas hasta por diez (10) salarios mínimos diarios, según la gravedad, a quienes le desobedezcan [sic], o le falten al respeto, previo procedimiento sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el derecho de defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes. La oportunidad para el pago y la conversión de las sumas en arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley.” Presentación del caso y de los problemas jurídicos 14. En este proceso la demanda se dirige, en primer lugar, contra el numeral 12 del artículo 18, Ley 1551 de 2012, porque supuestamente desconoce el artículo 370 de la Constitución. La norma acusada les asigna a los concejos municipales y distritales la potestad de citar a control especial a los representantes legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de los correspondientes servicios en el respectivo municipio o distrito, y a la Superintendencia de Servicios Públicos le atribuye la facultad de investigar a la entidad cuyo representante no atienda las citaciones efectuadas por el referido concejo. El precepto constitucional invocado, a su vez, le atribuye exclusivamente al Presidente de la República la competencia para ejercer, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y la vigilancia sobre las entidades prestadoras de dichos servicios. Todos los intervinientes, incluido el Ministerio Público, solicitan la declaración de exequibilidad del precepto demandado, sobre la base de que persigue fines constitucionalmente admisibles e importantes, y de que no hay ninguna trasgresión del texto constitucional. 15. En segundo lugar, el ciudadano acusó una parte del literal d), numeral 9, del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, sobre la base de que desconoce el principio de estricta legalidad en materia de sanciones, por contener una mención general del comportamiento sancionable. Esta Corte, como ya se anunció, integrará el contenido de ese fragmento a la totalidad del literal d), numeral 9, del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, y en consecuencia examinará esta unidad a la luz del principio de estricta legalidad. Al respecto, los intervinientes y la Vista Fiscal sostuvieron que el precepto demandado debería ser declarado exequible, aunque es necesario advertir que no todos los conceptos de exequibilidad se fundamentaron de igual modo. El ciudadano que intervino a nombre del Senado de la República reconoció que la norma establece el supuesto sancionable con poca claridad, pero le parece que aun así es una medida constitucional pues lo que se busca es abarcar todas las infracciones posibles a las órdenes de los alcaldes. En cambio, en las demás intervenciones se dice que el precepto es claro y por ende exequible. 16. Así las cosas, la Corte considera que en esta ocasión debe resolver dos problemas jurídicos: - ¿Puede el legislador facultar a los concejos municipales o distritales para citar a control especial a los representantes legales de la empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, para que absuelvan inquietudes asociadas a la prestación de los mismos en los respectivos municipios o distritos, en un contexto en el cual la Constitución le asigna al Presidente de la República la competencia para “ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten”? - ¿Viola el legislador el principio de estricta legalidad en materia de sanciones, cuando faculta a los alcaldes para imponer a quienes “le[s] desobedezcan” o “le[s] falten al respeto” multas convertibles en arresto, luego de un procedimiento sumario administrativo? La Sala pasa a abordar en su orden estos problemas. El legislador puede facultar a los concejos para citar a control especial a los representantes legales de las empresas que presten servicios públicos domiciliarios en sus correspondientes entidades territoriales 17. El ciudadano demandante cuestiona el artículo 18, numeral 12, de la Ley 1551 de 2012 ‘Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’, sobre la base de que viola el artículo 370 de la Constitución. La norma acusada establece una potestad en cabeza de los concejos municipales y distritales, consistente en citar a “control especial” específicamente “a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios”. Esta citación tiene como fin asegurar un espacio para que los citados “absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo municipio o Distrito”. Si estos no atienden la citación, dice el precepto, la empresa de servicios públicos por ellos representada “será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios”, autoridad que puede iniciar de oficio o a petición del respectivo concejo una “investigación administrativa”. Y si es el caso puede imponer “las sanciones procedentes establecidas por la ley”. Todo esto, “sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes”. 18. La disposición acusada, vale aclarar, no dice que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios únicamente esté capacitada para investigar y sancionar a las entidades que presten dichos servicios cuando su representante legal desatienda citaciones a control especial, formuladas por los concejos municipales o distritales. Incluso si este asiste a la citación para control especial, la entidad que representa pue...