Sentencia C-1067 de 2008

C-1067-08 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1067/08 PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE FIJA EL REGIMEN PROPIO DEL MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-No vulneración por inclusión de artículos relacionados con la contribución parafiscal para la seguridad social de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes y el fondo para su administración Si bien el principio de unidad de materia rige tanto durante el proceso de expedición de las leyes, como respecto de su contenido final, en la presente oportunidad el demandante no dice que el proceso legislativo adelantado para la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001 haya desconocido el principio de unidad de materia, se limita a afirmar que el producto legislativo final no guarda una coherencia temática, puesto que los artículos que acusa no versan sobre el tema general de la Ley que concierne al régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, al paso que los artículos demandados tratan sobre una contribución parafiscal y un Fondo alimentado con ella, destinados a garantizar el pago de la cotización al sistema de seguridad social en salud que corresponde hacer a los vendedores independientes de juegos de suerte y azar, y dado que para la Corte el principio de unidad de materia no puede ser interpretado bajo criterios rígidos, y que al legislador debe reconocérsele una amplia libertad de configuración legislativa a la hora de establecer el régimen de los monopolios rentísticos, como el de los juegos de suerte y azar, el escrutinio de constitucionalidad en estas materias como regla general debe ser laxo, la Corte estima que el cargo que ahora se analiza no está llamado a prosperar, dado que a juicio de la Corporación sí existe una conexidad de carácter sistemático entre la materia de los artículos 56 y 57 y el resto de la Ley en que dichas normas se insertan. EFICACIA JURIDICA-Concepto/EFICACIA SOCIOLOGICA-Concepto/VIGENCIA-Concepto En concepto puramente jurídico, la eficacia jurídica o aplicabilidad de la ley es la posibilidad de que la disposición produzca efectos jurídicos, es decir, que sea susceptible de hacerlo, en tanto que la eficacia sociológica de la ley, se refiere al hecho de que las normas alcancen sus objetivos sociales y sean efectivamente cumplidas y aplicadas. Por su parte la vigencia se refiere al momento en que la misma empieza a regir, lo cual como regla general sucede a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente promulgación. Una ley puede estar vigente, es decir formar parte del ordenamiento jurídico por haber sido aprobada por el Congreso, sancionada por el presidente y promulgada, sin haber sido derogada ni declarada inexequible, y sin embargo puede no estar produciendo efectos jurídicos por falta de reglamentación administrativa DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA INEFICAZ-No conlleva a fallo inhibitorio/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Posibilidad de eficacia post derogación/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para conocer sobre demandas de inconstitucionalidad de normas que puedan llegar a producir efectos La situación que se presenta cuando una Ley está vigente pero puede no estar produciendo efectos jurídicos por falta de reglamentación administrativa resulta similar a la de aquella otra que se presenta cuando la competencia de la Corte se activa a pesar de la pérdida de vigencia de la norma acusada, dada la posibilidad de que la misma siga produciendo efectos jurídicos, es decir dada la posibilidad de eficacia jurídica post derogación. Ciertamente, la jurisprudencia reiteradamente ha sostenido que la sustitución o derogatoria de una norma no es por sí misma motivo o causa para el rechazo de la demanda o para que la Corte profiera un fallo inhibitorio; lo anterior por cuanto la norma puede encontrarse produciendo efectos jurídicos, o llegar a producirlos en el futuro, por lo cual puede ser necesario un pronunciamiento de mérito. Así pues, si la Corte ha considerado que mantiene competencia para conocer y decidir demandas de inconstitucionalidad dirigidas en contra de disposiciones que han perdido vigencia mas no eficacia, es decir que siguen produciendo efectos jurídicos a pesar de haber sido derogadas o sustituidas, con mayor razón debe ejercer control de constitucionalidad sobre aquellas normas acusadas que se encuentren vigentes en el ordenamiento, y que son susceptibles de empezar a producir efectos jurídicos en cualquier momento, a partir de su reglamentación administrativa. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inadecuada formulación de cargos constituye ineptitud sustancial de la demanda ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias jurisprudenciales INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Insuficiencia de razones de vulneración constitucional/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Norma inexistente o deducida por el demandante/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo incierto La Corte ha explicado que todo cargo que se base en la violación del principio de igualdad, es decir que denuncie que la norma legal acusada dispensa un trato discriminatorio a un grupo de personas que supuestamente se encuentran en la misma situación de hecho de otras que no reciben el mismo tratamiento, debe estar acompañado de la fundamentación acerca de la razón por la cual una determinada clasificación legal comporta un trato discriminatorio en contra de un subgrupo de personas; es decir, en la demanda deben exponerse los argumentos que expliquen porqué el tratamiento desigual resulta ser constitucionalmente injustificado, desproporcionado o irrazonable. La anterior exigencia obedece a que el legislador puede introducir tratos legales dispares si con ello logra conseguir objetivos constitucionalmente relevantes, siempre y cuando dichos tratos desiguales resulten ser proporcionados y sean razonables. Sin la exposición de los anteriores argumentos, las razones de la presunta vulneración del derecho a la igualdad resultarán insuficientes, es decir, no podrá estimarse que contengan la exposición de todos los elementos de juicio necesarios para cuestionar la constitucionalidad de la norma acusada. Asimismo, la jurisprudencia ha dicho que las demandas de inconstitucionalidad deben tomar pie en contenidos regulatorios realmente existentes en los textos acusados y no en otros deducidos por el actor. En este sentido, la Corte ha explicado que la certeza del cargo significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto. MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Amplio margen de configuración legislativa para determinar reglas de recaudo, manejo y administración de rentas En lo referente a lo que ha de entenderse por régimen propio de los monopolios rentísticos, entre ellos el de juegos de suerte y azar, y sobre las facultades legislativas que se confieren al Congreso de la República para fijarlo, la jurisprudencia se ha pronunciado, precisando que lo que le corresponde al legislador no es exclusivamente el establecimiento de un monopolio rentístico específico, sino también la determinación de las reglas a las que debe sujetarse el Estado en el recaudo, manejo y administración de las respectivas rentas, facultad legislativa que no había sido limitada expresamente por el constituyente, por lo que, en una interpretación teleológica de la norma constitucional, dicha facultad debía ser considerada como lo suficientemente amplia para que a través de su ejercicio pudiera el legislador determinar de manera general la forma de organización, administración, control y explotación de los monopolios, y sobre las que la jurisprudencia ha entendido que en estas materias al legislador le cabe un amplio margen de discrecionalidad a la hora de organizar dichos monopolios. MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Alcance de las facultades y la libertad de configuración para su regulación PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance de la interpretación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Casos en que procede La Corte ha explicado el alcance del artículo 158 superior, conforme al cual “(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, así como el propósito del artículo 163 ibídem, según el cual “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. Al respecto ha dicho que estas exigencias constitucionales tienen el objeto de racionalizar y tecnificar el proceso normativo, tanto en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir de la ley que finalmente llega a ser aprobada. Lo anterior por razones de seguridad jurídica, que imponen “darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo”, y porque luego de expedida la ley, su cumplimiento reclama un mínimo de coherencia interna, que permita a los destinatarios identificarse como tales y conocer las obligaciones que de ella se derivan. No obstante, la Corte también ha hecho ver que lo anterior no implica una camisa de fuerza para el legislador y que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se vulnera cuando existe conexidad sistemática La conexidad sistemática se presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en un estatuto determinado, en este caso en una ley de la República, tiene alguna relación entre sí, o está enlazado de alguna manera, de forma que globalmente considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia. En tal virtud, este conjunto de reglas y principios presenta una integralidad temática y una coherencia interna, que facilitan a los ciudadanos conocer sus obligaciones jurídicas de manera ordenada, y por ello garantiza su seguridad jurídica. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Criterios para determinar los asuntos que requieren el trámite de ley estatutaria En cuanto a los criterios restrictivos que ha decantado la jurisprudencia constitucional a la hora de definir el alcance de la exigencia de dar trámite de leyes estatutarias a aquellas iniciativas legislativas que versen sobre las materias a que alude el artículo 152 de la Constitución, y más concretamente de la exigencia de tramitar como leyes estatutarias las iniciativas concernientes a derechos fundamentales, la Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones y ha precisado que uno de los criterios determinantes ha sido que la regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales; otro ha sido el de señalar que la regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral, con lo que se quiere una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad; otro ha consistido en decir que sólo se sujetan al trámite estatutario aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular, de donde se infiere que si el objeto de la ley es regular materias relacionadas con un derecho fundamental, pero no el derecho fundamental en sí mismo, el trámite de ley estatutaria no es requerido; y por último, otro criterio restrictivo en materia de exigencia de ley estatutaria ha sido el relativo a que solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula de manera integral un mecanismo de protección de derechos fundamentales, siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental. CONTRIBUCION PARAFISCAL EN MONOPOLIO RENTISTICO DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Regulación no sujeta a trámite de ley estatutaria A juicio de la Corte, no era necesario que la disposición mediante la cual se pretende organizar un mecanismo de financiación y recaudo de las contribuciones parafiscales correspondientes a las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud de los vendedores independientes de juegos de suerte y azar fuera aprobada siguiendo el trámite de una ley estatutaria, toda vez que la disposición no regula directamente el derecho a la seguridad social en salud, ni mucho menos incide sobre su núcleo esencial, como tampoco puede ser considerado como una regulación integral del tema del derecho a la seguridad social en salud, sino más bien como una norma que tangencialmente alude a uno de sus aspectos, que nada tiene que ver con el núcleo esencial de este derecho fundamental. Referencia: expediente D-7291 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 55, 56 y 57 de la Ley 643 de 2001, “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.” Actor: José Fernando Valencia Grajales. Magistrado ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, veintinueve (29) de octubre de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano José Fernando Valencia Grajales demandó la inconstitucionalidad de los artículos 55, 56 y 57 de la Ley 643 de 2001, “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.” II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas acusadas, tal como aparecen publicadas en el Diario Oficial N° 44294 de 17 de enero de 2001: “LEY 643 DE 2001 (enero 16) “por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar. “El Congreso de Colombia “DECRETA: “… “CAPITULO XI “Disposiciones relativas a la eficiencia del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar. “… “Artículo 55. Registro de vendedores. Establécese el Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar, que deberán inscribirse en las Cámaras de Comercio del lugar y cuando éstas no existieren, por delegación de la Cámara de Comercio, la inscripción se hará en la Alcaldía de la localidad, la cual deberá reportar la correspondiente diligencia de registro. En toda vinculación de vendedor con empresario será necesario que estén debidamente registradas las personas que intervengan en el acto o convenio. El reglamento establecido por el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar señalará las faltas y las sanciones por la omisión de este requisito. “CAPITULO XII “Seguridad social de vendedores independientes de loterías y apuestas permanentes “Artículo 56. Contribución parafiscal para la seguridad social de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes. Créase una contribución parafiscal a cargo de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes, equivalente al uno por ciento (1%) del precio al público de los billetes o fracciones de lotería o del valor aportado en cada formulario o apuesta en las apuestas permanentes. La contribución será descontada de los ingresos a los cuales tienen derecho estos colocadores y será recaudada por las loterías y deberán ser girados dentro de los primeros diez (10) días del mes siguiente en la forma en que determine el reglamento que para el efecto expida el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar. “La contribución será administrada en la forma como lo establezca el contrato de administración celebrado entre el Gobierno Nacional y las organizaciones legalmente constituidas para representar a los beneficiarios. El contrato de administración tendrá una vigencia de tres (3) años prorrogables y deberá someterse a las normas Constitucionales y legales vigentes para la administración y vigilancia de los recursos públicos parafiscales. “Artículo 57. Fondo de vendedores de loterías y apuestas permanentes. Créase el Fondo de Colocadores de Lotería y Apuestas Permanentes "Fondoazar" cuyo objeto será financiar la seguridad social de los colocadores independientes de loterías y apuestas permanentes, profesionalizados. “Dicho Fondo se constituirá con los aportes correspondientes a la contribución parafiscal a la que se refiere el artículo anterior. “El Fondo de Colocadores de Loterías y Apuestas Permanentes será administrado por sus beneficiados a través de las organizaciones constituidas por ellos, en la forma que señale el reglamento. “Los recursos de este Fondo se destinarán exclusivamente a cubrir la parte que corresponda a los vendedores por su afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud, los excedentes si los hubiere se destinarán a ampliar el POS de esta población.” III. LA DEMANDA 1. Cargos contra el artículo 55 de la Ley 643 de 2001.[1] 1.1. Al parecer del demandante, el artículo 55 de la Ley demandada desconoce el inciso primero del artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto esta disposición superior obliga al legislador a imponer las mismas cargas a todas las personas; frente a lo anterior, la disposición acusada impone exclusivamente a los vendedores de juegos de suerte y azar una carga injustificada, al obligarlos a registrarse en el registro de vendedores de juegos de suerte y azar. Sostiene la demanda que al imponerse la anterior obligación de registro, “los vendedores de juegos de Suerte y Azar que anteriormente estaban cobijados por el Código Laboral dejan de estarlo ya que la norma acusada los obliga a registrarse en la Cámara de Comercio”. Agrega que a ningún trabajador en Colombia se le obliga al registro ante la cámara de comercio, por lo que estima que la norma acusada pone en entredicho el principio superior de igualdad ante la ley. Ahora bien, para fundamentar la anterior acusación, en nota de pie de página la demanda cita el artículo 97-A del Código Sustantivo del Trabajo, que permite que los colocadores de apuestas permanentes tengan el carácter de trabajadores dependientes[2]. 1.2 Dicho lo anterior, la demanda prosigue explicando por qué se produciría también la vulneración del artículo 229 de la Constitución, al tenor del cual se garantiza a toda persona el acceso a la administración de justicia. Al respecto, indica que al obligar a los vendedores de juegos de suerte y azar que sean empleados dependientes a inscribirse en el registro de la cámara de comercio, automáticamente los convierten en comerciantes, con lo cual pierden el derecho a demandar a sus empleadores, “porque no es posible determinar si deben demandar ante los jueces civiles y comerciales, impidiéndoseles el acceso a la justicia ya que el registro los pone a mitad de la línea de dos competencias.” Para sustentar esta argumentación, recuerda que el numeral 1° del artículo 13 del Código de Comercio consagra una presunción según la cual son comerciantes todas las personas inscritas en el registro mercantil. 2. Cargos contra el artículo 56 de la Ley 643 de 2001.[3] 2.1. Al parecer del actor, el artículo 56 de la Ley 643 de 2001 desconoce el artículo 158 de la Constitución, en el aparte que se refiere a que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y a que serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Lo anterior, (i) por cuanto la finalidad de la referida Ley es fijar el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, al paso que el artículo 56 versa sobre una contribución parafiscal destinada a la seguridad social, asunto que constituye un tema distinto del que enuncia la ley en su propio título. Además, (ii) la contribución parafiscal mencionada grava a los colocadores independientes profesionalizados, que son un gremio ajeno al sector económico que se regula. Adicionalmente, (iii) ni el contrato de administración al que se refiere el artículo 56 de la Ley, ni la forma de recaudación de la contribución parafiscal a que alude, corresponden a temas propios de la regulación del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar. Finalmente, (iv) el artículo 56 desconoce el canon 158 constitucional, porque “crea un titulo profesional inexistente, esto es el de colocadores independientes profesionalizados”, asunto este que no corresponde al tema de la ley. 2.2. Esta misma disposición, dice la demanda, desconoce también el artículo 152 de la Carta, puesto que al referirse a la seguridad social de los colocadores independientes profesionalizados, regula el derecho fundamental de dichos trabajadores a la seguridad social, asunto que sólo podía ser reglamentado a través de una ley estatutaria, según lo indica dicho artículo 152 ius fundamental. 2. Cargos contra el artículo 57 de la Ley 643 de 2001.[4] 2.1 En primer lugar, el demandante estima que el artículo 57 también desconoce el artículo 158 superior, porque la finalidad de la Ley 643 de 2001 es fijar el régimen del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, asunto éste que no presenta unidad de materia con aquel otro a que se refiere la norma acusada, cual es la creación de un fondo destinado a financiar la seguridad social de los colocadores independientes y profesionalizados de loterías y apuestas permanentes, cuyos recursos se utilizarán para afiliar a dichas personas al Sistema del Seguridad Social en Salud. 2.2 Agrega la demanda, que el artículo 57 de la Ley 643 de 2001 desconoce también el artículo 13 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto esta disposición superior obliga al legislador a imponer a todas las personas las mismas cargas ante la ley; en tal virtud, no es posible imponer cargas especiales a algunos ciudadanos, porque esta regulación carece de justificación constitucional, viniendo a ser discriminatoria. En el presente caso, todas las personas se afilian a la seguridad social siguiendo las prescripciones de la Ley 100 de 1993, por lo que no existe justificación para que a un grupo de ellas -los colocadores independientes y profesionalizados de loterías y apuestas permanentes- se les aplique un régimen distinto. 2.3 Finalmente, el demandante sostiene que el artículo 57, al definir cómo se financiará la seguridad social de colocadores independientes y profesionalizados de loterías y apuestas permanentes, vulnera el artículo 48 de la Carta, conforme al cual la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley. Al parecer del actor, la norma que acusa establece una seguridad social no universal para un grupo de personas, con lo cual desvirtúa el principio de solidaridad porque “los monopolistas no ayudan ni colocan de su propio bolsillo ni un solo peso para el pago de la seguridad social”. Agrega que el sistema es excluyente “porque la población con este fondo solo puede acceder a salud y no a pensión.” IV. INTERVENCIONES Dentro del término legalmente previsto para ello, se recibieron en la Secretaría General de la Corte Constitucional las siguientes intervenciones: 1. Intervención de la Cámara de Comercio de Bogotá. En representación de la Cámara de Comercio de Bogotá, intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 55 de la Ley 643 de 2001. Tras aclarar que su intervención se refiere únicamente al primero de los cargos propuestos en la demanda contra el artículo 55 de la Ley, por ser el único que hace referencia a las funciones que le atañen a esa entidad, la Cámara de Comercio de Bogotá expuso así los argumentos que sustentan la exequibilidad de dicho artículo: Dice la Cámara interviniente, que el actor arguye que el artículo 55 viola el canon 13 constitucional; empero, hace ver que la demanda no señala porqué ese trato diferente viola el derecho de igualdad y tampoco explica frente a quién se da el supuesto trato desigual. En tal virtud, estima que se presenta una ineptitud en la formulación del cargo. No obstante lo anterior, dice que si en gracia de discusión llegara a admitirse que la norma acusada les confiere a los vendedores independientes de loterías y apuestas permanentes un trato desigual al obligarlos a inscribirse en el registro público, entonces la Corte debería tener en cuenta que dichos sujetos no están en la misma situación en que está el resto de la población afiliada, sino en una situación especial, dada su profesión. Así las cosas, el primer paso del test de igualdad fallaría. De otro lado, refutando el cargo de inconstitucionalidad aducido en contra del artículo 55 de la Ley 643 de 2001 por la presunta violación del canon 229 de la Carta, relativo al derecho de acceso a la justicia, la Cámara de Comercio de Bogotá explica que no es cierto que el artículo 55, al establecer el registro nacional público de las personas naturales y jurídicas que ejercen actividad e vendedores de juegos de suerte y azar, transforme a dicha población en comerciantes o empresarios. Esto último, dice la Cámara, es sólo la interpretación subjetiva que de la norma hace el demandante. 2. Intervención de la Federación Colombiana de Empresarios de Juegos de Azar -Feceazar-. En nombre de la Federación Colombiana de Empresarios de Juegos de Azar -Feceazar- intervino oportunamente dentro del proceso su presidente, señor Baltazar Medina, quien solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del artículo 55 de la Ley 643 de 2001, y la exequibilidad de los artículos 56 y 57 de la misma ley. En sustento de estas solicitudes adujo los siguientes argumentos: Sostiene Feceazar que la obligación de registrarse en las cámaras de comercio, impuesta por el artículo 55 de la Ley acusada a las personas naturales dedicadas a la distribución o colocación de apuestas, sea que lo hagan o no bajo contrato de trabajo, no tiene una razón de ser. Lo anterior por cuanto “el esquema de comercialización de los juegos de suerte y azar supone la obtención de un contrato de concesión, que en la mayoría de sus modalidades deben ser con personas jurídicas, según la directriz trazada por la misma Corte Constitucional mediante la Sentencia C-031 de 2003, eliminando la posibilidad de contratación con personas naturales.” Así las cosas, explica que las personas naturales vendedoras vinculadas a cualquier empresa de juego mediante contrato de trabajo, dependen del empleador y por lo tanto es a la empresa a la que debe exigírsele ese registro. Y en cuanto a las personas naturales vinculadas mediante contrato comercial o civil, se trata de una carga que no está reglamentada, y que es de reserva legal, por lo que las cámaras de comercio no pueden reglamentarla motu propio. De manera especial, no pueden exigir una tarifa diferencial para este registro, porque “no hay soporte jurídico para ello.” Agrega que las cámaras de comercio han sido reacias a llevar este registro, por lo cual el censo de colocadores lo ha llevado a cabo el Ministerio de la Protección Social. Con todo, la Federación interviniente estima que el registro de la personas naturales dedicadas a la comercialización de juegos de suerte y azar no elimina la posibilidad de dichas personas de acceder a la seguridad social. Al contrario, los artículos 56 y 57 de la Ley demandada, al prever la constitución de un fondo llamado Fondoazar, lo que han querido es brindar protección en seguridad social en salud a las personas naturales dedicadas a esta actividad. Sin embargo, la falta de reglamentación ha hecho que la disposición sea inoperante, por lo cual el Ministerio de la Protección Social ha llevado al Congreso de la República un proyecto de ley que cursa actualmente, que “pretende dinamizar y efectivizar la puesta en marcha de Fondoazar.”[5] Respecto de los artículos 56 y 57, la Federación interviniente informa que en el mes de julio del presente año, en sesión conjunta de las comisiones terceras de Cámara y Senado se aprobó en primer debate una reforma estructural de dichos artículos. Agrega que esta reforma se aprobó “no por cuestiones relativas a la inconstitucionalidad de las disposiciones, las cuales no creemos que existan, pero si en aras a materializar y poner en marcha Fondoazar, aumentando los recursos de la contribución…” De otro lado, la intervención estima que los artículos 56 y 57 no desconocen el principio de unidad de materia, “pues se trata de un tema que concierne a la operación del monopolio de los juego de suerte y azar.” Amanera de conclusión, la Federación interviniente expone lo siguiente: “Como conclusión a todo lo expuesto esta Federación encuentra que el artículo 55 de la Ley 643 de 2001 viola el principio de igualdad ordenado en nuestra Constitución, lo cual amerita un estudio y revisión por parte de la honorable Corte Constitucional, mientras que con relación a los artículos 56 y 57 se observa pleno cumplimiento a los preceptos señalados en la Carta Magna.” 3. Intervención del Ministerio de la Protección Social. En representación del Ministerio de la Protección Social, y dentro del término legalmente establecido, intervino dentro del proceso la ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz, quien defendió la constitucionalidad de las disposiciones acusadas con fundamento en las siguientes consideraciones: Inicialmente el Ministerio recuerda al tenor del artículo 336 de la Constitución Política, conforme la cual “ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley.” Al respecto, destaca que esta disposición significa una excepción constitucional a la regla general contenida en el artículo 333 de la Carta, que consagra la libertad económica, de empresa y de competencia. Agrega que dicha excepción constitucional debe ser desarrollada por el legislador, mediante una ley de iniciativa gubernamental, “que contenga la organización, administración, control y explotación del monopolio.” Tras transcribir in extenso apartes de la Sentencia C-1191 de 2001[6], la intervención ministerial destaca que de ese fallo se concluye que el contenido de la facultad de reglamentar los monopolios rentísticos “incluye la potestad legal de limitar el ejercicio e imponer condiciones a quienes se desempeñen como operadores o actores en el monopolio.” Recuerda entonces que uno de los monopolios cuya existencia fue prevista por el constituyente es el de los monopolios de juegos de suerte y azar, cuyas rentas deben dedicarse a los servicios de salud (Artículo 336 C.P.), monopolio que es regulado mediante la Ley acusada. Dentro de esta reglamentación legal, “la calidad de los sujetos responsables de la operación del monopolio, en todas sus fases, debe estar debidamente reglada, con perfecta identificación de los respectivos actores y con la imposición de justificadas condiciones especiales señaladas por la Ley.” Ahora bien, en relación con la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al presente proceso, el Ministerio estima que ella persigue que se declare la inexequibilidad de los artículos 55 a 57 de la Ley 643 de 2001, por la imposición de obligaciones a los actores del monopolio, sobre la base de una supuesta afectación del derecho a la igualdad y de la protección social de quienes operan como vendedores de juegos de suerte y azar. Dichas obligaciones legales consisten en la exigencia de que las personas naturales y jurídicas que sean vendedoras de juegos de suerte y azar se inscriban en un registro público nacional, y en la obligación en que están los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes de pagar una contribución parafiscal con destino a la conformación de un fondo público, destinado a cubrir la parte que corresponda a los vendedores por su afiliación al sistema General de Seguridad Social en Salud. Al parecer del Ministerio interviniente, “lo que hizo el legislador con la expedición de estas normas, no es otra cosa que establecer condiciones regladas dirigidas a los vendedores de juegos de suerte y azar para que, en primer lugar, se logre su identificación plena, con miras a controlar la operación del monopolio y la calidad de quienes son sus actores, en razón de la naturaleza pública de los recursos que manejan y a la trascendencia que representa la destinación específica constitucional de esos recursos.” Así las cosas, el objetivo de este registro no es “asignar una condición mercantil a los vendedores”, ni mucho menos impedir que existan relaciones laborales o contractuales entre los vendedores y otros actores del monopolio”. Se trata más bien de una medida que busca alcanzar objetivos de transparencia, eficiencia y racionalidad económica, “con miras a tener una lógica identificación de quienes son responsables de la venta de los juegos.” De otro lado, en sentir del Ministerio las normas acusadas “pretenden garantizar un mínimo de acceso a la seguridad social de quienes sean vendedores de loterías y apuestas permanentes”, por lo que al contrario de lo que se dice en la demanda, no se desprotegen los derechos de estas personas, sino que “la ley crea un mecanismo de parafiscalidad que pretende garantizar un mínimo de seguridad social en salud…” Precisa el Ministerio cómo a su parecer la inscripción en el registro especial a que alude el artículo 55 acusado no es la misma inscripción en el registro mercantil general que llevan las cámaras de comercio. Recuerda que éstas llevan varios registros, aparte del Registro Mercantil, como los son el Registro de Proponentes y el Registro de entidades sin ánimo de lucro. Soporta esta argumentación citando el artículo 60 de la Ley 643 de 2001, a cuyo tenor esa ley consagra un régimen propio, que tiene prevalencia sobre las demás leyes. Por la misma razón precedente, la contribución parafiscal a que se refiere el artículo 56 y el fondo público creado por el artículo 57, “no constituyen un sistema paralelo de seguridad social o una forma de excluir a una población específica de las reglas generales de afiliación sino precisamente fueron concebidos para lograr que por solidaridad, la población de vendedores de loterías y apuestas permanentes que no tuvieran capacidad de ingresos para afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo pudieran hacer…” Así, el Ministerio explica que “nada impide que existan vendedores con contratos laborales, caso en el cual tendrían su afiliación a la seguridad social como trabajadores dependientes; pero también pueden existir vendedores que no cuentan con capacidad de pago y que ejerzan su actividad de manera liberal, sin vínculo contractual alguno, siendo éstos los que se benefician del acceso solidario a la afiliación en salud en el sistema general de seguridad social”, previsto en los artículos 56 y 57 acusados. Recuerda en este punto el Ministerio, que de conformidad con lo prescrito por el artículo 13 de la Ley 50 de 1990, los vendedores de apuestas permanentes pueden ser dependientes o independientes, bien sea que ejerzan su actividad bajo contrato de trabajo o por sus propios medios. En el primer caso, tienen todas las garantías del Código Sustantivo del Trabajo, pero no así en el segundo caso. Finalmente, en relación con el cargo por violación del principio de igualdad propuesto en la demanda, el Ministerio recuerda la facultad de regulación que constitucionalmente tiene el legislador para señalar las condiciones especiales de operación de los monopolios rentísticos, que le permite fijar con un mayor rigor en las reglas y condiciones de operación del mismo, rigor que no puede ser visto como una afectación de derecho a la igualdad. Refuerza esta argumentación citando la Sentencia C-1191 de 2001, conforme a la cual en materia de monopolios rentísticos al legislador le asiste una amplia libertad de configuración, que hace que el escrutinio de igualdad que debe hacer el juez constitucional sea flexible. Así las cosas, debe tenerse en cuenta que la obligación a que alude el artículo 55 de anotarse en el registro que llevan las cámaras de comercio no se inscribe en el marco general de las libertades económicas y de libre empresa, sino en el ejercicio legítimo de facultades constitucionales que permiten al legislador regular puntualmente el monopolio de juegos de suerte y azar, en procura de la eficiencia y transparencia. De igual manera, la contribución parafiscal a que aluden los artículos 56 y 57 y el fondo público que se alimenta con ella no son sino normas que hacen parte de esa regulación especial del monopolio y en nada se refieren a límites a las relaciones laborales o contractuales ente los actores que operan el mismo. 4. Intervención de la Federación de Loterías y Entidades Públicas de Juegos de Suerte y Azar de Colombia -FEDELCO-. En representación de la Federación de Loterías y Entidades Públicas de Juegos de Suerte y Azar de Colombia -FEDELCO-, intervino oportunamente dentro el proceso su representante legal, la ciudadana Claudia Jimena Muñoz Paredes, quien defendió la exequibilidad de las normas acusadas. Explica la intervención que el juego de lotería consuetudinariamente opera a través de la celebración de contratos de distribución y comercialización con personas naturales o jurídicas, denominados distribuidores, que a su vez se encargan de entregar la billetería a una población fluctuante de personas comúnmente llamadas loteros, quienes venden la billetería no sólo de una distribuidora sino de varias. Por esta actividad, al lotero se le reconoce el 20% del valor de la venta, porcentaje por descuento que, dice la interviniente, es muy superior al de otras actividades comerciales. Dice entonces la intervención, que ha sido una preocupación permanente del gremio de las loterías que los vendedores tengan seguridad social. Por eso, desde la expedición de la Ley 643 de 2001 dicho gremio ha buscado la reglamentación por vía administrativa del Fondo al que alude el artículo 57 de dicha ley, a fin de alcanzar ese objetivo de afiliación de dicha población al Sistema de Seguridad Social en Salud. Dicha reglamentación administrativa, añade, es necesaria para lograr la aplicación de la ley, así como la actualización del censo de loteros, pues la imposibilidad de conocer el número de personas naturales que en forma independiente se dedican a esta actividad, ha imposibilitado la operación el Fondo. Explica que a la fecha no sólo no se ha expedido la aludida reglamentación, sino que tampoco se ha celebrado el contrato de administración correspondiente, ni se ha constituido materialmente el fondo FONDOAZAR, “por lo que algunas loterías que en acatamiento a la ley recaudaron la contribución ordenada y tenían en una cuenta los recursos disponibles para su giro, elevaron consulta a la Superintendencia de Salud con el fin de resolver el destino y la forma como se debería proceder ante la inexistencia de la reglamentación correspondiente”. Ante esta situación, relata que el Ministerio de la Protección Social en el año 2004 dio respuesta a la anterior consulta, indicando que procedía la devolución de los recursos recaudados de manos de los colocadores, “debido a las dificultades para la expedición de un marco reglamentario de la operación y funcionamiento del fondo creado.” Prosigue la demanda insistiendo en que “no existe ni ha existido nunca contrato de trabajo entre las loterías y los vendedores de este juego, por cuanto el vínculo comercial lo hacen las primeras y las distribuidoras con el objeto de la comercialización del producto y en muchas ocasiones, las loterías no conocen siquiera la totalidad de los loteros en todo el país. Por tanto no existe subordinación alguna, desvirtuándose cualquier tipo de relación laboral”. En este sentido, la intervención sugiere que no tiene ningún soporte fáctico la demanda, en cuanto afirma que las normas acusadas despojan a los vendedores de loterías de los beneficios que se derivan para ellos del contrato de trabajo. Explicado lo anterior, la intervención reitera que en su concepto la creación de Fondoazar lo único que buscó fue asegurar que las personas naturales independientes dedicadas a la comercialización de juegos de suerte y azar tuvieran asegurada su seguridad social en salud. Así pues, no se trata de desconocer sus derechos, sino más bien de asegurarlos, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta que busca proteger a las personas en situación de debilidad manifiesta, como a su parecer lo son los vendedores de loterías, dado lo precario de sus ingresos. Finalmente, refiriéndose al cargo aducido en contra de las norma acusadas por la supuesta falta de unidad de materia que las afectaría, recuerda FEDELCO que el artículo 336 de la Constitución Política determina que todo lo referente a la organización, administración, control y explotación de los monopolios de suerte y azar estará contemplado en la ley del régimen respectivo. Desde este punto de vista, el tema de la contribución parafiscal especial y de la creación de un fondo alimentado con ella, destinado a garantizar la seguridad social en salud de las personas naturales independientes que se dedican a la comercialización de este tipo de juegos, sería un asunto relativo al régimen del monopolio respectivo, que por lo tanto presentaría unidad de materia con el resto de la ley. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL En la oportunidad legal prevista, el señor Procurador General de la Nación, doctor Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento en relación con el artículo 55 de la Ley 643 de 2001, por ineptitud sustantiva de la demanda, y declarar exequibles los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001, por los cargos de la demanda. En sustento de estas solicitudes expuso los siguientes argumentos: 1. Cargos esgrimidos respecto del artículo 55 de la Ley 643 de 2001. En cuanto a los cargos de la demanda que recaen sobre el artículo 55 de la Ley 643 de 2001, dice el señor Procurador que la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que para que una acusación de inconstitucionalidad esté adecuadamente formulada, debe recaer sobre un texto legal que sea real y no sobre uno simplemente deducido por el actor o implícito. Además, afirma que cuando la demanda se funda en la interpretación de una disposición legal, la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe desprenderse del enunciado normativo acusado. Finalmente, señala que la acción de inconstitucionalidad, según ha sido establecido por esta Corporación, no puede utilizarse para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la norma en un caso concreto. Sin estos requisitos la demanda debe ser considerada inepta. Recordado lo anterior, la vista fiscal afirma que “el actor señala que el artículo 55 de la Ley 643 de 2001, vulnera el derecho a la igualdad, pero de manera alguna establece la forma cómo éste es vulnerado, pues se limita a señalar que la Constitución obliga al legislador a imponer las mismas cargas a todos los ciudadanos, y solamente aduce que a los vendedores de juegos de suerte y azar se les está imponiendo una carga injustificada con la obligación de registrarse en la Cámara de Comercio.” Agrega que la acusación proviene también de una interpretación de la disposición según la cual a partir del registro en la cámara de comercio desaparece la relación laboral que pueda existir en la actividad de venta de juegos de suerte y azar, interpretación que, al parecer del jefe del Ministerio Público, en modo alguno puede emanar del tenor de la norma, y constituye tan solo “una deducción del demandante”. Así mismo, refiriéndose a la acusación contra el mismo artículo 55 de la Ley 643 de 2001 por el presunto desconocimiento del artículo 229 de la Carta, el señor Procurador señala que “el actor realiza una interpretación que no tiene fundamento alguno, al señalar que los vendedores por mandato de la norma impugnada pierden la condición de trabajadores, para convertirse en comerciantes, lo cual impide acceder a la administración de justicia, con el fin de interponer acciones contra sus empleadores.” Conclusión esta que no puede sacarse a partir de la lectura de dicha norma, porque ella “solamente dispuso el establecimiento de un registro nacional público de las personas que ejerzan la actividad de vendedores de juegos de suerte y azar, lo cual no conduce a interpretaciones como las que realiza el demandante.” Por las razones anteriores la Procuraduría estima que los cargos de la demanda no son precisos ni ciertos, circunstancia que impide llevar a cabo el examen de constitucionalidad. En tal virtud, pide a la Corte emitir respecto de esta disposición un fallo inhibitorio por ineptitud sustancial de la demanda. 2. Cargos esgrimidos respecto de los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001. 2.1 Inicialmente la vista fiscal se refiere al cargo de inconstitucionalidad que recae sobre el artículo 56 por la presunta violación del principio de unidad de materia y al respecto sostiene que no le asiste razón al demandante, pues “si bien, la Ley 643 de 2001 se ocupa de regular el régimen del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, la contribución parafiscal destinada a la seguridad social en salud de los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes, está íntimamente relacionada con la finalidad de la ley.” Recalca que la contribución a que se refiere la norma sí tiene que ver con la actividad que regula la ley, pues “equivale al 1% del precio al público de los billetes o fracciones de lotería o del valor aportado en cada formulario o apuesta en las apuestas permanentes, lo que evidencia sin dudas una conexidad entre el contenido normativo de la disposición demandada y la materia dominante de la Ley 643 de 2001”. Además, “la contribución está dirigida a un grupo específico como son los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes”, lo cual tiene importancia si se repara en que las contribuciones parafiscales gravan únicamente a un gremio o sector económico y se invierten exclusivamente en su beneficio. En este caso, “el grupo beneficiado son los referidos colocadores que indiscutiblemente son de singular importancia en la comercialización de las juegos de suerte y azar.” De otro lado, “la circunstancia que la contribución esté dirigida a la seguridad social no afecta para nada la regla constitucional de la unidad de materia, puesto que la disposición cumple con el propósito que persigue, cual es beneficiar a un grupo específico como son los colocadores independientes profesionalizados de loterías y/o apuestas permanentes, a través del mejoramiento de las condiciones de acceso y calidad a la seguridad social en salud de esas personas.” VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia 1. De conformidad con lo prescrito por el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de las normas demandadas, ya que hacen parte de una Ley de la República. 2. Los problemas jurídicos que propone la demanda. De la demanda, las intervenciones y el concepto del señor Procurador, emerge que los problemas jurídicos que deberían ser resueltos por la Corte son los siguientes: 2.1 Respecto del artículo 55 de la Ley 643 de 2001, que crea el “Registro Nacional Público de las personas naturales y jurídicas que ejerzan la actividad de vendedores de Juegos de Suerte y Azar”, llevado por las cámaras de comercio y en el cual obligatoriamente deben inscribirse las personas dedicadas a esta actividad, el demandante sostiene que: (i) desconoce el derecho a la igualdad, porque impone exclusivamente a los vendedores de juegos de suerte y azar una carga injustificada; especialmente, aquellos de estos vendedores que son trabajadores dependientes se ven discriminados, pues a ninguna otra clase de trabajadores se les obliga al registro ante la cámara de comercio; registro que, además, implica que dejan de estar cobijados por el Código Sustantivo del Trabajo; (ii) adicionalmente, esta obligación de inscripción en el mencionado registro se traduce en el desconocimiento del artículo 229 de la Constitución, referente al derecho de acceso a la administración de justicia, pues los vendedores dependientes que se inscriban en tal registro automáticamente se convertirán en comerciantes y dejarán de estar cobijados por el Código Sustantivo del Trabajo, con lo cual perderán el derecho a demandar a sus empleadores. Frente a estas acusaciones, tanto la intervención de la Cámara de Comercio de Bogotá como el concepto fiscal sostienen que se presenta una ineptitud sustancial de la demanda. Lo anterior, por cuanto en lo referente al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, no se explica frente a quién se daría el trato desigual, ni porqué tal trato diferente sería contrario a este derecho. Y en cuanto al presunto desconocimiento del derecho de acceso a la justicia, afirman que la acusación parte de una interpretación del artículo acusado que no emana del mismo, y que consiste en decir que los vendedores de juegos de suerte y azar que sean trabajadores dependientes, por el solo hecho del registro pierden su condición de tales y pasan a ser comerciantes, cosa que la norma acusada no dice. Otra de las intervenciones ciudadanas destaca que la obligación de registrarse en la cámara de comercio impuesta por el artículo 55 a las personas naturales que ejerzan la actividad de vendedores de juegos de suerte y azar no tiene razón de ser y en tal virtud desconoce el derecho a la igualdad, y que en todo caso, en cuanto no ha sido reglamentada, ha resultado inoperante. Por su parte, el Ministerio de la Protección Social, tras precisar que la inscripción en el registro especial a que alude el artículo 55 acusado no es la misma inscripción en el registro mercantil general que llevan las cámaras de comercio, defiende la constitucionalidad del artículo 55 insistiendo en que el objetivo que persigue la norma no es asignar una condición mercantil a los vendedores, sino alcanzar objetivos de transparencia, eficiencia y racionalidad económica, a partir de la identificación de las personas que son responsables de la venta de los juegos de suerte y azar. En todo caso, el Ministerio destaca que la facultad de regulación que constitucionalmente tiene el legislador para definir las condiciones especiales de operación de los monopolios rentísticos justifica adoptar reglas y condiciones de operación del mismo, que no pueden ser vistas como una afectación del derecho a la igualdad. Así pues, dado que varias de las intervenciones cuestionan que el alcance regulador del artículo 55 de la Ley 643 de 2001 sea el que le asigna el actor, lo primero que tendría que estudiar la Corte es si la demanda se formula a partir de un contenido legislativo realmente presente en la norma acusada, pues de no ser así la misma resultaría ser sustancialmente inepta. Además, la Corte tendría que estudiar si la acusación por el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad está bien formulada, frente a las exigencias jurisprudenciales relativas a este tipo de demandas. Sólo si del anterior estudio se concluyera que la demanda es apta para propiciar un estudio de constitucionalidad, la Corte podría entrar a definir si las reglas relativas a la obligatoria inscripción en la cámara de comercio dispuesta en el artículo 55 de la Ley acusada vulnera el derecho a la igualdad de los vendedores de juegos de suerte y azar, especialmente de los vendedores dependientes, así como su derecho de acceso a la justicia, o si esta obligación encuentra justificación en las facultades legislativas para regular el monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar. 2.2. En relación con el artículo 56 de la misma Ley 643 de 2001, que crea una contribución parafiscal a cargo de los colocadores independientes profesionalizados de juegos de suerte y azar, la acusación consiste en decir: (i) que dicho artículo desconoce el principio de unidad de materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, por cuanto regula una contribución parafiscal destinada a la seguridad social, asunto que nada tiene que ver con la reglamentación legal de los juegos de suerte y azar; además, la norma acusada “crea un título profesional inexistente, esto es el de colocadores independientes profesionalizados”, asunto que tampoco corresponde al tema de la ley; (ii) la misma norma viola el artículo 152 superior, relativo a las materias que deben ser reguladas mediante ley estatutaria, por cuanto se refiere a un derecho fundamental cual es el derecho a la seguridad social, por lo cual no podía ser expedida por el proceso legislativo ordinario. Respecto del artículo 57 de la Ley 643 de 2001, también acusado de inconstitucionalidad y mediante el cual se crea el “Fondo de Colocadores de Lotería y Apuestas Permanentes "Fondoazar", cuyo objeto es financiar la seguridad social de los colocadores independientes y profesionalizados de loterías y apuestas permanentes, y que se alimentará con las contribuciones parafiscales a que se refiere el artículo anterior, la demanda afirma: (i) que dicha norma también desconoce el artículo 158 constitucional, porque el asunto que regula, es decir la creación del aludido Fondo, no presenta unidad de materia con el tema general de la Ley, es decir, el régimen legal del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar; (ii) además, esta norma desconoce el artículo 13 superior, referente al derecho a la igualdad, en cuanto todas las personas se afilian a la seguridad social siguiendo las prescripciones de la Ley 100 de 1993, por lo que no existe justificación para que a un grupo de ellas -los colocadores independientes y profesionalizados de loterías y apuestas permanentes- se les aplique un régimen distinto; (iii) finalmente, el artículo 57 vulnera el canon 48 de la Carta, relativo al derecho a la seguridad social, porque dado que el mecanismo de financiación que se establece en dicha norma no prevé que los empresarios que administran el monopolio rentístico de los juegos de apuestas permanentes aporten recursos para la seguridad social de los colocadores independientes y profesionalizados, se desconoce el principio de solidaridad que debe presidir la regulación de la seguridad social; además, el mecanismo de financiación sólo está previsto para el régimen de salud, mas no para el de pensiones. Respecto de estas dos normas, algunas de las intervenciones ciudadanas destacan que su objetivo no es otro que el de proteger a las personas naturales dedicadas a la actividad independiente de vender juegos de suerte y azar, dada su vulnerabilidad económica; de esta manera, el garantizar su afiliación a la seguridad social en salud justificaría el trato especial que en esta materia se otorga a dichas personas. En todo caso, recuerdan nuevamente que las facultades legislativas para regular los monopolios le confieren al Congreso amplias facultades para imponer reglas especiales para la operación del mismo. Ahora bien, en cuanto a la presunta falta de unidad de materia, todas las intervenciones que analizan el punto y también el concepto del señor Procurador rechazan la acusación, pues encuentran que sí se presenta una relación de conexidad entre el asunto de las disposiciones demandadas y la materia general de la Ley acusada. Una de las intervenciones recalca que el artículo 336 de la Constitución Política establece que todo lo referente a la organización, administración, control y explotación de los monopolios de suerte y azar debe estar contemplado en la ley del régimen respectivo. Finalmente, en lo relativo al supuesto desconocimiento del principio de solidaridad que preside la organización del Sistema de Seguridad Social en Salud, el Ministerio de la Protección Social pone de relieve que la contribución parafiscal a que se refiere el artículo 56 y el Fondo creado por el artículo 57 no constituyen un sistema paralelo de seguridad social, sino un mecanismo para asegurar la afiliación de ciertas personas al sistema general. Así las cosas, en relación con los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001, si la acusación por la presunta vulneración del artículo 13 superior fuera considerada sustancialmente apta, correspondería a la Corte definir si la contribución parafiscal a que alude el primero y el Fondo a que se refiere el segundo configuran un tratamiento legal diferente y no justificado dispensado a las personas naturales dedicadas a la venta de juegos de suerte y azar en forma independiente, o si dichas normas sólo prevén un mecanismo para garantizar la afiliación de dichas personas al Sistema de Seguridad Social en Salud, que se erige en una medida de protección constitucionalmente justificada, dada su vulnerabilidad económica; y que en tal medida, lejos de desconocer el principio de solidaridad, lo desarrollan. Además, la Corte debe establecer si la contribución parafiscal y el Fondo a que aluden los artículos 56 y 57 acusados guardan una relación de conexidad razonable con la fijación del régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, de manera que pueda estimarse que se presenta unidad de materia entre las dos normas mencionadas y el resto de dicha Ley. O si se trata de asuntos que, por referirse principalmente a la manera de garantizar la afiliación de un sector de la población a la Seguridad Social, son ajenos a la regulación de este monopolio rentístico. Ahora bien, antes de abordar el estudio de constitucionalidad, la Corte debe referirse a la circunstancia que algunas intervenciones ponen de manifiesto, relativa a la ineficacia actual de algunas de las disposiciones acusadas –los artículos 56 y 57 de la Ley 643 de 2001- dada su falta de reglamentación, y a la incidencia que esta situación puede tener en el examen de constitucionalidad de dichas normas. 3. La denunciada ineficacia actual de los artículos 56 y 57 de la...