Sentencia C-1064 de 2001

C-1064-01 Sentencia C-1051/01 Sentencia C-1064/01 COSA JUZGADA MATERIAL-Condiciones El fenómeno de la cosa juzgada material opera, así, respecto de los contenidos específicos de una norma jurídica, y no respecto de la semejanza del problema jurídico planteado en la demanda con el ya decidido en un fallo anterior. Por eso, la Corte ha dicho que la cosa juzgada material “tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política”. Solamente a partir de un ejercicio hermenéutico se podrá precisar cuál fue el “contenido material” que ha sido declarado inexequible por ciertas “razones de fondo”, y que sin embargo, es reproducido por un “acto jurídico” del legislador, a pesar de que subsisten las disposiciones constitucionales que sirvieron de referencia en el juicio previo de la Corte. Además de la existencia de dos disposiciones con contenidos normativos idénticos, es importante que su significado no varíe dado el contexto en que tales disposiciones se aplican y surten efectos. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Monto apropiado distinto al año anterior/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cambio de política salarial respecto de año anterior LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Cambio de contexto normativo respecto de año anterior LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Reducción de expectativas inflacionarias y crecimiento de gastos de personal COSA JUZGADA MATERIAL EN OMISION LEGISLATIVA-Imposibilidad de reproducción de contenido normativo OMISION LEGISLATIVA-Carencia de contenido normativo/COSA JUZGADA MATERIAL-Contenido normativo hace parte de actos del legislador/OMISION LEGISLATIVA-Ausencia de acto Una omisión carece de contenido normativo y, por eso, es considerada ausencia de regulación de una materia determinada. Los contenidos normativos a los que alude el artículo 243 como puntos de referencia para comprobar la existencia de cosa juzgada deben hacer parte de actos del legislador. Una omisión no es un acto sino una ausencia de acto. ACTO ADMINISTRATIVO Y LEY-Distinción OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Acto positivo En la omisión legislativa relativa, el legislador ha expedido una norma cuyo sentido normativo no es omisivo sino positivo y ese acto positivo del legislador, al dejar de incluir a un grupo de ciudadanos en el ámbito de su regulación, que debía ser incluido por mandato constitucional, resulta inconstitucional. Como en la omisión legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que regula una materia específica, la Corte procede a integrar el vacío a partir de la Constitución. COSA JUZGADA MATERIAL EN REAJUSTE SALARIAL-Inexistencia de condiciones No es posible sostener la declaratoria de una cosa juzgada material. La naturaleza jurídica particular de la ley de presupuesto, las diferencias en el contenido de la norma ahora demandada, así como en su contexto real y jurídico, y el hecho de que lo que se reproche sea una omisión legislativa, entre otras razones, impiden que se tome dicha decisión. DEBER JURIDICO-Contenido/PETICION DE PRINCIPIO-Suposición de existencia de un deber específico DEBER JURIDICO-Características para existencia de omisión inconstitucional Para que de un deber surja una omisión inconstitucional es necesario, en las democracias donde se permite al juez constitucional controlar no sólo actos sino omisiones, que este deber tenga ciertas características. Habrá de ser específico, no genérico; tiene que ser concreto, no indeterminado; su contenido no puede ser tan abstracto como un principio sino consistir en un mandato expreso al legislador para que expida un acto definido; y, el plazo para cumplir dicha obligación debe ser claro usualmente porque la Constitución lo ha fijado. DEBER GENERAL-Existencia de omisión inconstitucional Para que del reconocimiento de un deber general surja una omisión inconstitucional es indispensable que no haya otros deberes, derechos, fines, o valores también de orden constitucional que colisionen con dicho deber. De existir colisión, es preciso ponderar y armonizar las normas superiores en conflicto lo cual incidirá en los alcances y efectos del deber jurídico. Este análisis constitucional es imposible sin entrar al fondo del caso que es lo que la cosa juzgada hace innecesario. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Reseña histórica ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y ESTADO BIENESTAR-No identidad ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Igualdad material/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Justicia social y dignidad humana A diferencia del Estado de Derecho que atiende exclusivamente a un concepto formal de igualdad y libertad, en el Estado Social de Derecho la igualdad material es determinante como principio fundamental que guía las tareas del Estado con el fin de corregir las desigualdades existentes, promover la inclusión y la participación y garantizar a las personas o grupos en situación de desventaja el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De esta forma, el Estado Social de Derecho busca realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Manifestaciones concretas ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenidos La interpretación sistemática del principio fundamental del Estado Social de Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo, contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de compensación o distribución de cargas. ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Manifestaciones de la igualdad material De manera más puntual se podría decir, por ejemplo, que la concepción de igualdad material que inspira el Estado Social de Derecho se manifiesta plenamente en el mandato de protección especial a los más débiles, en términos comparativos, en el manejo y el reparto de recursos escasos. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Pago de tributos por particulares PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Límites ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación de la justicia y equidad por el legislador/ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Respeto de margen de opción política de autoridades elegidas LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance OMISION LEGISLATIVA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Aplicación directa de preceptos constitucionales/DERECHOS CONSTITUCIONALES-Inmunidad/CONSTITUCION POLITICA-Aplicación directa DERECHO AL TRABAJO-Significado en la Constitución TRABAJO-Formas de expresión en la Constitución El trabajo tiene múltiples formas de expresión dentro del ordenamiento constitucional vigente, pues no es sólo un derecho a través del cual el individuo obtiene recursos que le permiten sufragar sus necesidades básicas, sino que es, además, una obligación social que se traduce en un mecanismo de incorporación de la persona a la colectividad como sujeto que se dignifica a través del aporte que hace al desarrollo de una comunidad así como en un deber que tiene todo trabajador de contribuir solidariamente a la construcción de una sociedad más participativa en términos tanto políticos como económicos y, por esta vía, más democrática y plural. CONSTITUCION POLITICA-Resultado diverso atendiendo método de interpretación INTERPRETACION GENETICA O HISTORICA DE LA CONSTITUCION-Resultado diverso INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION DERECHO AL SALARIO JUSTO-Mantenimiento del poder adquisitivo SALARIO-Mantenimiento del poder adquisitivo PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Mantenimiento del poder adquisitivo/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Método de interpretación/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Lineamientos precisos Si bien de una interpretación literal e histórica del artículo 53 de la Constitución no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de los salarios, a la luz de una interpretación sistemática, reforzada por los convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes jurisprudenciales, la Corte considera que la Constitución protege dicho derecho dentro de unos lineamientos muy precisos que conviene señalar. La movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del mínimo vital y el carácter anual de la movilidad. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. Una distinción necesaria: el caso de las pensiones. El respeto a los derechos adquiridos. La distinción entre la desmejora de un derecho y su carácter absoluto. DERECHOS FUNDAMENTALES-No son absolutos/DERECHO A LA PENSION-Mantenimiento del poder adquisitivo constante/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL-Grado, forma y ritmo en que deben mejorar OMISION LEGISLATIVA EN ESTATUTO DEL TRABAJO-Interpretación de la Constitución/OMISION LEGISLATIVA EN LEY MARCO SALARIAL-Principios constitucionales de la relación laboral Mientras las disposiciones legislativas no sean expedidas por el Congreso de la República, el significado y los alcances de los derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretación de la Constitución. Y es que no podría ser de otra forma dado el carácter normativo de la Carta Política y la primacía de los derechos inalienables de la persona. OMISION LEGISLATIVA EN DERECHOS CONSTITUCIONALES-Desarrollo/PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE DERECHOS-Alcance La ausencia de desarrollo legislativo de los derechos constitucionales no puede significar el aplazamiento o recorte de los derechos que, por su naturaleza, requieren de la actuación de las autoridades públicas para asegurar su cumplimiento. Lo contrario significaría que la realización de los derechos constitucionales estaría librada a la contingencia de las fuerzas políticas del momento, lo que desdice de su carácter de derechos. Así, el principio de inmunidad de los derechos sustrae a éstos de la libre disposición por parte de las mayorías. Debe la Corte, en aplicación del principio de efecto útil de las normas constitucionales, interpretar el alcance de los derechos constitucionales. PRINCIPIOS MINIMOS FUNDAMENTALES DE LA RELACION LABORAL-Aplicación directa ante ausencia de desarrollo legislativo SALARIO-Ponderación en mantenimiento del poder adquisitivo LINEA JURISPRUDENCIAL-Reiteración PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-No abolición y cambio en conclusiones DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO/LINEA JURISPRUDENCIAL-Confirmación SALARIO-Término perentorio para aumento EJECUTIVO EN MATERIA DE REAJUSTE SALARIAL-Respuesta a realidades económicas y necesidades sociales DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Regulación por Gobierno según variables económicas y condiciones sociales SALARIO MINIMO LEGAL-Criterios de fijación SALARIO MINIMO LEGAL-Ponderación de situación social y económica SALARIO MINIMO LEGAL-Aumento anual indexado con inflación pasada PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Distanciamiento/RATIO DECIDENDI-Distanciamiento/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Distanciamiento por fórmula única y específica de indexación para cualquier nivel SALARIO-No fórmula única y específica de indexación para cualquier nivel PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Armonización concreta de sentencia PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Sujeción a Constitución y ley orgánica El presupuesto no está sujeto a las leyes marco, sino a la Constitución y a la ley orgánica de presupuesto, tal como lo ha sostenido y reiterado esta Corporación al interpretar el artículo 349 de la Carta según el cual “durante los primeros tres meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de apropiaciones”. DERECHO A LA IGUALDAD-Protección no es matemática sino material La igualdad protegida por la Constitución no es matemática sino material. La igualdad debe ser entendida en sentido material o sustancial, apreciando la situación semejante o diferente entre grupos de personas, de tal manera que los desiguales sean tratados de manera desigual y los iguales de manera igual. INFLACION-Mayor incidencia sobre capacidad de personas de menores ingresos DERECHOS FUNDAMENTALES-No absoluto DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Carácter relativo DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Apreciación de política macroeconómica y situación real del país PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Necesidad de apartarse para respetar otros DOCTRINA CONSTITUCIONAL-Consistencia y respeto de precedentes LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica especial LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democrático LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Directrices y condicionamientos constitucionales al Gobierno LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aumento de partidas de gastos sujeto a sistema de frenos y contrapesos De la descripción del régimen constitucional del presupuesto se deduce no sólo que su elaboración y trámite es diferente al de cualquier otro proyecto de ley sino que el aumento de las partidas de gastos está sometida a un sistema de frenos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Legislativo. De esta manera, ninguna rama del poder público puede, por si sola, ordenar un aumento de los gastos públicos; no lo puede hacer ni el Presidente cuando ejerce la llamada dictadura fiscal ni el Congreso como órgano representativo y deliberativo dentro de una democracia. PRESUPUESTO-Importancia en el origen de la democracia y evolución/PRESUPUESTO-Función democrática trascendental/DEBATE PARLAMENTARIO-Función democrática El presupuesto cumple una función democrática trascendental, en la medida en que define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así, el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales. PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Función administrativa y política y herramienta macroeconómica PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democrático anual El presupuesto general de la nación es una especie de contrato democrático anual sobre la asignación de recursos escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la política macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política social para alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y específico en la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el Congreso. GASTO PUBLICO EN REAJUSTE SALARIAL-No reiteración de orden de aumento CONSTITUCION POLITICA-Análisis integral CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-No incompatibilidad con apreciación del contexto real del país El control de constitucionalidad abstracto de una norma no es incompatible con la apreciación del contexto real del país. Por el contrario, la naturaleza y el contenido de algunas normas o de algunos cargos, hacen ineludible que la Corte verifique la situación real dentro de la cual la norma acusada fue expedida. SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Consecuencias reales PRESUPUESTO Y SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Pertinencia del contexto real/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Realidad social, económica y política del Estado/REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDOR PUBLICO-Condiciones reales de orden social, administrativo y económico En las sentencias atinentes al presupuesto y a los salarios de los servidores públicos, el contexto real también es especialmente pertinente. La ley anual de presupuesto es un reflejo de la realidad social y económica, así como de las políticas del Estado para responder a esa realidad. La fijación del aumento de los salarios de los servidores públicos y, en general, de quienes conforman el mercado laboral, debe responder, por mandato de las leyes sobre la materia, a condiciones reales de orden social, administrativo y económico. CONSTITUCION POLITICA-Interpretación apreciando contexto real del país DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Apreciación del contexto real del país SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-No igual situación/SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio de distinción entre grupos en niveles diferentes SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Niveles superiores y bajos LEGISLADOR EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Ausencia de fijación de criterio de distinción para aumento CONSTITUCION POLITICA EN MATERIA DE SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio para determinar aumento/SALARIO DE CONGRESISTA-Parámetro para determinar aumento SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protección reforzada por nivel para aumento SALARIO DE CONGRESISTA-Promedio ponderado/SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Cálculo de promedio ponderado SALARIO DE SERVIDOR CENTRAL-Promedio ponderado DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Intangibilidad en valor menor a promedio ponderado/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protección en bajos ingresos aún en circunstancias extraordinarias En cuanto al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores públicos cuyo valor es menor a dicho promedio ponderado, la Corte señala que éste tiene el carácter de intangible en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucio­nalmente se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones resultantes de la acción de las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a encontrarse el país en una situación económica como la actual, del proceso se desprende que no puede ser tocado. Cuatro argumentos de carácter constitucional sustentan esta afirmación. Primero, uno de los fines por los que debe propender el Estado cuando interviene en la economía es “asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bási­cos.” Segundo, cuando la Constitución consagra el derecho a la igualdad. La Corte Constitucional, como órgano del Estado, está llamada a cumplir con este mandato y no puede desconocerlo. El mantenimiento real del poder adquisitivo del salario de los servidores públicos de más bajos ingresos, aún en circunstancias extraordinarias, cumple cabal­mente con este mandato, pues propende cerrar la creciente brecha que distancia a aquellos que ganan menos de quienes ganan más. Tercero, el no mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos con menores ingresos puede afectar de manera considerable su derecho y el de las personas que dependen económicamente de ellos, a tener una vida digna. La cuarta razón tiene que ver con las finalidades sociales del Estado. SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Grupo de menores ingresos SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Aumento de grupo de menores ingresos y criterio preponderante de inflación Este primer grupo de trabajadores tiene derecho a que se les aumente su salario, no sólo nominalmente sino de forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto debe tenerse como criterio preponderante la inflación. Dicho derecho no debe ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio ponderado. SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Diferencias entre nivel alto y bajo para aumento SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Protección constitucional reforzada de grupo de menores ingresos JUICIO DE RAZONABILIDAD-Pasos/JUICIO DE RAZONABILIDAD-Intensidad El juicio de razonabilidad supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisión adoptada por el Gobier­no; el segundo, en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relación entre el medio y el fin. La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores que podrían ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de análisis. JUICIO DE RAZONABILIDAD EN DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Límites de escalas superiores DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-No disminución de inversión social DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Prioridad del gasto social GASTO PUBLICO SOCIAL-Situación de pobreza y desempleo GASTO PUBLICO SOCIAL-Limitación de ciertas erogaciones en beneficio de personas en situación de penuria JUEZ CONSTITUCIONAL EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Incompetencia de concebir cambios y caminos sobre partidos y rubros/JUEZ CONSTITUCIONAL EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Incompetencia sobre existencia de mejores formas de distribución de recursos PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Colaboración de quienes están en mejor situación/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitación en mayores ingresos por finalidades sociales En el marco de un Estado Social de Derecho, en virtud del principio de solidaridad, quienes están mejor en la sociedad son los llamados a colaborar con aquellos que se encuentran en estado de vulnera­bilidad, situación de indefensión o desprotección, o en estado de marginación. En este caso, considera la Carta que no es desproporcionado limitar a los servidores públicos con mejores salarios el derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, con el fin de liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto público social. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Limitación mas no desconocimiento DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios para determinar el monto de limitaciones DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios de limitación Todos los servidores públicos tienen un derecho constitu­cional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y económico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcio­nalidad. DERECHO AL MINIMO VITAL-No inclusión de aumento del salario SOCIEDAD-Cooperación entre miembros AHORRO FISCAL-Destinación/AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Destinación SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Escalas y condiciones socioeconómicas AHORRO FISCAL EN SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Reajuste diferenciado AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Destinación a personas de menores ingresos GASTO PUBLICO SOCIAL-Nivel y destinación competen al Ejecutivo y legislativo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Interpretación atendiendo contexto real del país La Corte estudió el caso interpretando la Constitución atendiendo al contexto real del país. En términos generales, dentro del lapso que separa la década de los noventas de la fecha actual, en Colombia la pobreza ha crecido, el desempleo ha llegado a niveles históricamente elevados y la economía ha pasado por una prolongada recesión. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Interpretación amplia DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Cobija a todos El artículo 53 protege la movilidad salarial tanto de los servidores públicos que ganan uno o dos salarios mínimos, como de los que están ubicados en escalas salariales superiores. El reajuste salarial debe cobijar a todos los empleados y trabajadores al servicio de las ramas y entidades comprendidas por la ley anual de presupuesto. En términos prácticos, esto significa que todos ellos deben recibir un aumento salarial en el período regulado por dicha ley. DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-No identidad en porcentaje de aumento para todos El aumento salarial no tiene que ser idéntico para todos. La igualdad matemática o mecánica es contraria al principio según el cual, los iguales deben ser tratados igual y los diferentes deben ser tratados diferente. Este principio ha sido continuamente reiterado por la Corte pues ocupa una posición medular en un Estado Social de Derecho, en el que la igualdad no es formal, sino sustantiva o real. Siguiendo este orden de ideas, la Corte constata que entre los servidores públicos hay diferencias salariales de gran magnitud. Es decir, la brecha entre los servidores de bajos salarios y los de salarios altos es extensa y además ha aumentado en la década de los años noventa. Por lo anterior, la Corte concluye que debe hacerse un aumento para todos estos servidores públicos, aunque éste no tiene que hacerse en el mismo porcentaje para todos. SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO-Criterio de distinción de aumento entre escalas bajas y superiores/REAJUSTE SALARIAL DE CONGRESISTA-Criterio de distinción de aumento entre escalas bajas y superiores/DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Preponderancia de la inflación para bajos ingresos Aunque la Constitución contiene pocas disposiciones específicas en materia salarial, hay una en la Carta que ofrece un criterio que permite distinguir, en materia de aumento salarial, entre los servidores que están en las escalas salariales bajas, y los que están ubicados en las escalas superiores. Se trata del artículo 187 de la Constitución, que prevé expresamente que el aumento para todos los servidores no tiene que ser idéntico, lo cual es compatible con el principio de igualdad material en un Estado Social de Derecho. Dicho artículo habla de un “promedio ponderado”. En este caso, la Corte aplica por extensión este parámetro a los salarios con el fin de identificar a los servidores de ingresos inferiores, es decir, aquellos cuyo salario es menor al promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración central. Respecto de ellos, el incremento salarial debe basarse preponderadamente en la inflación, para que se mantenga la capacidad adquisitiva real de sus salarios. La Corte estima que varias razones, relativas a la protección reforzada que la Constitución brinda a las personas de bajos ingresos, impiden en este caso limitar el derecho a conservar el poder adquisitivo real del salario de estos servidores. NORMA CONSTITUCIONAL-Extensión de parámetro DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitación de escala superior al promedio ponderado En lo que respecta a los servidores que se encuentran ubicados en las escalas salariales superiores al promedio, este derecho puede ser limitado, pero no desconocido. JUICIO DE RAZONABILIDAD EN DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Escala superior al promedio ponderado GASTO PUBLICO SOCIAL-Destino de recursos escasos a incrementar inversión social DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios que debe cumplir la limitación EJECUTIVO EN MATERIA SALARIAL-Fijación de escalas y porcentaje de aumento DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Proporcionalidad entre cada escala en porcentaje de aumento AHORRO FISCAL PARA GASTO PUBLICO SOCIAL-Incremento DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Limitación temporal POLITICA SALARIAL DE TRABAJADOR Y EMPLEADO DEL SECTOR PUBLICO CENTRAL-Criterios constitucionales de sujeción CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Apreciación de elementos de juicio fáctico oficiosamente Referencia: expediente D-3449 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2°, parcial, de la Ley 628 de 2000. “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31° de diciembre de 2001” Actor: Armando José Soto Jiménez Magistrados Ponentes: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO Bogotá D.C., octubre diez (10) de dos mil uno (2001) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política, y cumplidos los requisitos y trámites contemplados en el Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Carta Política, el ciudadano Armando José Soto Hernández demanda parcialmente el artículo 2° de la Ley 628 de 2000. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia. II. EL TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial N° 44.272 de 27 de diciembre de 2000, subrayando el segmento acusado: LEY 628 DE 2000 (diciembre 27) Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001. Artículo2°. Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Con las rentas y recursos de capital de que trata el artículo anterior, aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2001, una suma por valor de cincuenta y cuatro billones novecientos setenta y siete mil cuatrocientos noventa y dos millones setecientos veintitrés mil novecientos treinta y dos pesos moneda legal ($54,977,492,723,932), según el detalle que se encuentra a continuación: (....) III. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA A juicio del actor la disposición parcialmente acusada vulnera los artículos 1, 2, 13, 22, 49 inciso final, 51, 52 inciso segundo, 53, 60, 187, 189 numeral 10, 215, 243, 334 y 366 de la Constitución Política. Explica el concepto de violación así: 1. Sostiene, en primer lugar, que el Congreso de la República al expedir la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, no incluyó las apropiaciones suficientes para aumentar el salario de los empleados públicos en un monto igual o superior a la inflación del año anterior. Dicha omisión parcial desconoce los preceptos constitucionales mencionados y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sobre aumento de salario, en especial la decisión de Sala Plena adoptada en la sentencia C- 1433 de 2000. 2. Para el actor, la aludida insuficiencia presupuestal se pone de presente en el mensaje del Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público al Congreso de la República al someter a su consideración el proyecto de ley que inició el trámite para decretar el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre del año 2001. Allí se afirma: “(...) Los gastos de personal para la próxima vigencia corresponderán al costo de las nóminas, es decir, al de los cargos realmente ocupados, política que se complementará con la decisión de mantener congelados los recursos destinados a financiar nóminas paralelas. Además, se ha previsto un incremento salarial del 6.2% en 2001”[1]. Ese porcentaje es inferior al índice de precios al consumidor del 2000, el cual de acuerdo con lo informado por el DANE fue del 8.75% de manera que no se respetan los parámetros que se derivan de diferentes normas de la Constitución Política para el aumento de las remuneraciones de los servidores públicos en el porcentaje de la inflación del año anterior. 3. Considera, de otra parte, que disminuir el ingreso real de los empleados públicos es un factor de pobreza que atenta contra la paz individual, familiar y colectiva, vulnerando el artículo 22 del Ordenamiento Superior, pues no se tiene en cuenta la integridad de la perdida del poder adquisitivo que surge con ocasión del incremento menor a la inflación acaecida. Se quebranta también el principio de igualdad, a que se refiere el artículo 13 constitucional por cuanto se ha previsto de manera ponderada un aumento del 6.2%, presentándose un tratamiento desigual a los empleados públicos, pues a todos debe reconocerse la mejora de sus ingresos. Se conculca así, el derecho de los servidores a un trabajo en condiciones dignas y justas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 25 Constitucional, pues cada vez se disminuye más su remuneración, y de contera contraría el artículo 54 Superior, puesto que se ven reducidas las posibilidades de satisfacer sus necesidades vitales. Además, la pérdida de poder adquisitivo del salario de los empleados públicos va en contra de la remuneración vital y móvil proporcional a la cantidad de trabajo, de que trata el artículo 53 de la Carta. 4. Expresa, por último, que cada vez que sea menor el ingreso de los empleados públicos, ello tiene incidencia en los gastos que puedan destinar a salud, a contraer créditos para adquirir vivienda o mejorarla, a la recreación y a la práctica del deporte, al aprovechamiento del tiempo libre y a las diferentes formas de acceso a la propiedad con lo cual se vulneran los artículos 49, inciso final, 51, 52 y 60 de la Carta Política. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención ciudadana El ciudadano Camilo Ospina Bernal interviene el proceso para solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada por las siguientes razones: 1.1. Considera que el incremento salarial anual de todos los empleados públicos en un porcentaje igual a la inflación, como mínimo, no está contemplado en ninguna norma sustantiva. A su juicio, definir en una sentencia que ello es así, no es la aplicación directa de una disposición, sino de una interpretación del contenido general de las normas constitucionales, porque expresa o tácitamente, en la Constitución o en la ley no hay ninguna disposición que lo ordene. 1.2. Por otra parte, la Ley 4 de 1992 ordena incrementos saláriales pero no ordena incrementos salariales ajustados por inflación y tampoco ordena que el incremento salarial sea igual para todos los funcionarios públicos. Ello no implica que el sistema no tenga elementos de justicia y racionalidad, pues hay principios de justicia social que no pueden ser desconocidos por las decisiones públicas. Es claro que ningún trabajador puede ganar menos del salario mínimo y que este se ajusta por inflación. 1.3. Las normas constitucionales le dan a la ley anual de presupuesto una fuerza restrictiva sobre el crecimiento de los empleos y los salarios públicos, con una lógica que parece sencilla: en toda la discusión fiscal constituyente se pretendió privilegiar la inversión pública sobre los gastos de funcionamiento del Estado; por esa razón, atendiendo criterios de racionalidad financiera pública, se otorgó a la ley de apropiaciones, como norma jurídica que contiene los ingresos públicos disponibles y los gastos que éstos pueden amparar, la competencia racionalizadora del crecimiento de los empleos y los salarios públicos. 1.4. Es necesario, entonces, combinar los dos principios: la restricción de no poder crear obligaciones laborales que superen las disponibilidades fiscales, con la imposibilidad jurídica de pagar salarios que no permitan la subsistencia a los empleados públicos más pobres. Eso se puede lograr mediante la aplicación de sistemas que incrementen los salarios con la inflación a determinados niveles de empleo en la administración pública, como por ejemplo los que ganan menos de dos salarios mínimos y graduando los porcentajes de incremento salarial de forma decreciente para los demás empleados, hasta incrementar en 1 o 2 por ciento los salarios de los altos dignatarios. 1.5. El sistema equilibrado en que coexisten las limitaciones fiscales y las garantías sociales se ha aplicado desde la expedición de la Ley 4 de 1992, sin tropiezos jurídicos, hasta la notificación de la sentencia C- 1433 de 2000. Las disposiciones legales lo soportan y permite la estabilidad macroeconómica, sin la cual se ve afectada toda la población, que a causa de los efectos devastadores de los déficit fiscales insuperables, los mercados se ven afectados por la recesión, el consecuente desempleo y la subsiguiente pobreza. Puede afirmarse incluso que el sistema equilibrado de incremento salarial tiene consagración expresa en la Constitución. Si se observa con detenimiento la formula de incremento salarial de los miembros del Congreso, establecida en el artículo 187 de la Carta, es claro que allí se prevé la existencia de incrementos anuales desiguales en los salarios de los diferentes empleados públicos. Tanto es así, que la remuneración de los congresistas se incrementa en una proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central. 1.6. Una decisión aparentemente justa como el incremento salarial mínimo por inflación para todos los empleados públicos, cuando ello es imposible desde el punto de vista fiscal, conlleva a la profunda injusticia propia de la pobreza a la que se condena a una buena parte de la población generada por el desempleo, que es causado por el miedo de los inversionistas a arriesgar sus recursos en un mercado cuyo estado se aprecia inviable, o en el cual hay que pagar costos insostenibles por su labor de administración de lo público. 1.7. Finalmente, manifiesta que apela a la sabiduría de la Honorable Corte, solicitando se decrete la constitucionalidad de la norma cuestionada, permitiendo al gobierno la aplicación de un sistema de incremento salarial equilibrado en el cual se respeten las restricciones fiscales, cumpliendo con los principios de justicia social de la Constitución con los empleados públicos y toda la población el país. 2. Intervención de la Contraloría General de la República La apoderada de la Contraloría General de la República intervino para defender la constitucionalidad de la norma parcialmente demandada, presentando los siguientes argumentos: 2.1. En primer lugar, manifiesta que la ley anual de presupuesto presenta las apropiaciones en forma agregada. Por tanto, resulta poco probable establecer, a partir del monto total del presupuesto, si efectivamente contempla determinada clase de gastos en particular y, mucho menos, un incremento determinado. Esto no es óbice para reconocer que el gobierno, en su función de preparar el proyecto de presupuesto debe acogerse al principio presupuestal de Universalidad. El artículo 2° de la Ley 628 de 2000, contempla en forma global las apropiaciones para gastos de la vigencia 2001 por alrededor de $54.9 billones, suma estimada que respalda en su totalidad los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda e inversión conforme a las metas que se ha fijado el gobierno, distribución que luego hace a través del Decreto de Liquidación. De tal manera, que, si durante su ejecución, las partidas apropiadas inicialmente resultan insuficientes para atender gastos de forzosa distracción se debe recurrir a una adición presupuestal o al traslado presupuestal (créditos y contracréditos), como evidentemente sucedió en la pasada vigencia como resultado de la sentencia C- 1433 de 2000, circunstancia que dio origen a la utilización de recursos fundamentalmente de inversión para atender el mandato de la Corte Constitucional. 2.2. El interviniente considera, además, que el presupuesto al constituir un cálculo anticipado, puede llegar a estimar apropiaciones en exceso o por defecto, pues la realidad presupuestal está dada por los hechos económicos que suceden y que definen su ejecución, basado en una programación previa, pero sujeto a modificaciones derivadas de hechos no contemplados inicialmente y que resultan de inaplazable realización. En tal sentido, el presupuesto sujeto a parámetros de flexibilidad permite que durante el proceso de ejecución se pueda modificar, adicionar, reducir, trasladar o aplazar. Arguye que en el momento de la aprobación del presupuesto (antes de la media noche del 20 de octubre de cada vigencia), aún no se tiene conocimiento del índice de inflación causada para el año, toda vez que la realidad se conoce sólo hasta concluir la correspondiente vigencia. Ni mucho menos cuando se presenta por parte del gobierno a estudio por parte del Congreso (durante los primeros diez días de cada legislatura). En ese sentido, la diferencia en este caso es entre el 6.2% incluido como incremento salarial y el 8.75% de la inflación causada exigido por la Corte Constitucional. Resulta por cierto evidente, que cuando en la legislatura pasada, el gobierno presentó a consideración el proyecto de presupuesto, la sentencia C-1433 de 2000 no había sido proferida aún. 3. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3.1. El ciudadano José Mario Cardona Ramírez, actuando en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el presente asunto para defender la constitucionalidad de la norma demandada, por las siguientes razones: 3.1.1. La situación de las finanzas públicas es crítica: el déficit del sector público no financiero alcanzó en el 2000 el 3.5% del PIB, igual al del Gobierno central (llegó al 5.8% del PIB), de acuerdo con el documento del CONFIS del 14 de marzo de 2001. De no adoptarse prontamente los correctivos necesarios, el elevado déficit fiscal se haría insostenible, poniendo en peligro no sólo la viabilidad financiera del Estado sino también la de la economía en su conjunto. De hecho, en el 2000 se hicieron sentir los efectos que un elevado déficit tiene sobre el sistema económico. 3.1.2. Con el fin de recuperar la confianza en la economía, el Gobierno adoptó un programa macroeconómico que tiene como eje fundamental un severo ajuste en las finanzas públicas. Este programa se extenderá hasta el 2002 y tiene como objetivos centrales los siguientes: recuperar el crecimiento económico y la generación de empleo, reducir la inflación, alcanzar una posición externa sostenible y contribuir a la reducción de la pobreza mediante la protección a los sectores más vulnerados de la población. 3.1.3. Para el interviniente la pretensión del actor significaría una modificación de las competencias constitucionales en lo que se refiere a las materias presupuestales, en la medida en que supondría, no que el Gobierno Nacional presente la respectiva iniciativa legislativa para incluir un gasto determinado, en este caso salarial, y que el Congreso de la República se la apruebe, sino que sea a través de una acción judicial que se fije el esquema de competencias definido en la misma Constitución Política. Desde este punto de vista, debe concluirse que no es procedente la inclusión de un gasto en los presupuestos nacionales y territoriales, mediante la utilización de las acciones públicas de inconstitucionalidad, pues las competencias descritas para el gasto público son de naturaleza constitucional. Este aspecto es mucho más claro si se tiene en cuenta que, de conformidad con los mandatos de la Ley Orgánica de Presupuesto, la ley anual de presupuesto corresponde a una autorización máxima de gastos que el Gobierno Nacional puede ejecutar en una vigencia fiscal determinada. El monto máximo de la mencionada autorización no puede ser modificada sino por los órganos competentes para el efecto, esto es, el Gobierno Nacional, en cuanto a la iniciativa, y el Congreso de la República, respecto a la aprobación de la misma. 3.1.4. Con fundamento en lo anterior, y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional profirió la Sentencia 1433 el 23 de octubre de 2000, fecha en la cual ya se había aprobado por el Congreso la Ley Anual de Presupuesto para la vigencia fiscal de 2001, siguiendo para ello el calendario que para el efecto se ha establecido en las normas Superiores, no se vulneraron las disposiciones constitucionales aludidas por el demandante, toda vez que los incrementos salariales contenidos en dicha Ley correspondían a las proyecciones efectuadas que de acuerdo a las disponibilidades fiscales existentes tanto al momento de preparar el presupuesto como al de aprobarlo. 3.2. Posteriormente, el Ministro de Hacienda y Crédito Público remitió una comunicación a la Corte Constitucional (el 22 de junio de 2001) mediante la cual reitera algunos de los argumentos planteados por el representante del ministerio en el proceso para finalizar afirmando que las medidas por medio de las cuales se saneen las finanzas públicas no son incompatibles a la Carta. Por el contrario “estimula (n) un manejo responsable y la adecuación del gasto a unas reglas que limiten, claramente, el manejo descontrolado del mismo”[2]. En consecuencia, el propósito que persigue el ministerio al tomar ciertas decisiones a nivel macroeconómico, “no es un capricho”[3] 4. Intervención del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 4.1. El ciudadano Henry Andrey González Sarmiento, en su calidad de representante judicial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social intervino el 27 de Abril de 2001, en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Después, el Ministro de Trabajo remitió a la Corte una comunicación en la cual fijó la posición oficial del Ministerio que no es la expresada por el apoderado sino por el propio Ministro en carta en la cual solicita que se reitere la orden impartida en la C–1433 de 2000. A continuación se recoge el resumen de la intervención del abogado contenido en la ponencia originalmente presentada a la Sala antes de recibirse la Comunicación del Ministro. Luego, se sintetiza la posición oficial del Ministerio, que es la expresada por el propio Ministro. 4.1.1. Intervención del abogado. El fundamento de la demanda de inexequibilidad es la posible distribución de los dineros apropiados para atender los gastos de funcionamiento, en el entendido que signifique un incremento salarial que desconozca los parámetros de la Ley 4 de 1992 que desarrolla el mandato constitucional que contiene el artículo 150 numeral 19 literal e), pues propician la inobservancia del Estado de su deber de conservar el poder adquisitivo de los salarios y de asegurar que la remuneración de los trabajadores sea justa, vital y móvil. El actor no señaló hecho o situación que permita concluir que la disposición demandada vulnere la Constitución Política, bien porque el procedimiento de expedición de la ley la infrinja, o bien por el contenido del artículo 2 de la Ley 628 de 2000 resulte contrario a la Carta. Su posible inconstitucionalidad deviene de la aplicación del mismo, según se desprende del contenido de la demanda. Pero es indudable que a la fecha no existe norma que fije el incremento salarial de los servidores públicos y, en consecuencia, tampoco puede predicarse violación o desconocimiento de los criterios constitucionales que deben informar ese acto. 4.1.2. Posición oficial del Ministerio. El 25 de julio de 2001, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social presentó a la Corte una carta en la cual sostuvo una posición diferente a la expresada por el apoderado del ministerio. Consideró (en alusión directa a la comunicación remitida por el Ministro de Hacienda anteriormente referida), que la Corte debe reiterar la doctrina sentada en la sentencia C-1433 de 2000, pues “es evidente que la modificación salarial debe obedecer al fenómeno de las variables económicas, pero también lo es que no debe desconocer las condiciones sociales, de lo contrario la política salarial deviene en inconstitucional…[y, por tanto,] la modificación al salario no podrá ser inferior al porcentaje del IPC”[4]. Luego, el 12 de Septiembre, el Ministro envió una segunda comunicación a la Corte en la cual “desestima en todo la intervención efectuada por el doctor Henry Andrey González Sarmiento” y decide “revocar expresamente” el poder a él conferido por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio el 26 de Abril de 2001. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Jefe del Ministerio Público mediante concepto No 2553, solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la parte motiva y resolutiva de la sentencia C- 1433 de 2000, y en subsidio declarar la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 628 de 2000, salvo en cuanto se omitió el deber jurídico contenido en los artículos 25 y 53 de la Carta Política, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. La Constitución Política, en sus artículos 150 numeral 11 y 346, consagra la obligación del Gobierno de presentar anualmente al Congreso el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, dentro de los 10 primeros días de cada legislatura. En la ley de apropiaciones deben incluirse, entre otras, partidas para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público. 2. El Congreso de la República, de otra parte, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 150 numeral 19 literal e), expidió la Ley 4 de 1992, en la que se señalan los objetivos (artículo 2°) y criterios (artículo 4°) que debe observar el Gobierno para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública. Entre los parámetros a tener en cuenta por el Gobierno se encuentra la modificación anual del sistema salarial, el respeto a los derechos adquiridos de los funcionarios al servicio del Estado y la prohibición de desmejorar los salarios y las prestaciones sociales. 3. Si bien el Gobierno y el legislador, al presentar y aprobar, según sus competencias, la ley de presupuesto, deben procurar el saneamiento de las finanzas públicas, de conformidad con la política macroeconómica, ello no puede hacerse a costa de los derechos mínimos de un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa una desigualdad en las cargas públicas al obligar a un sector de recursos medios a renunciar a sus derechos, mientras que a los demás trabajadores del estado se les reconoce plenamente la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos. 4. El trabajo constituye uno de los pilares fundamentales del Estado Social de Derecho y goza de especial protección por parte del Estado. Siendo uno de los principios mínimos fundamentales de las normas que regulan las relaciones laborales, el de la movilidad del salario, el cual no puede ser desconocido por ningún patrono, público ni privado. El respeto al trabajo y en particular a los derechos de los trabajadores, es un elemento esencial para la realización de un orden económico y social justo. El artículo 53 de la Carta consagra el principio constitucional de la movilidad de los salarios, que implica la obligación estatal de garantizar a los trabajadores la conservación de la capacidad adquisitiva de sus ingresos, de tal manera que su valor real no se vea disminuido por el fenómeno de la inflación, característica estructural de nuestra economía, reconocida en el artículo 373 Superior. El desproteger a los trabajadores ante los efectos de la inflación, genera el rompimiento del carácter conmutativo de la relación laboral, por cuanto el patrono, en este caso el Estado, resulta beneficiado de la misma cantidad y calidad de trabajo, pagando por ello un valor real menor cada año, lo que implica un enriquecimiento sin causa. Así no sólo el salario de los trabajadores no aumenta, como en efecto sucede, sino que por el contrario, se institucionaliza la pérdida progresiva de su valor, lo que provoca el desmejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores. A este respecto debe señalarse que dentro del actual régimen laboral, los trabajadores están asumiendo el costo de la inflación durante un año ya que el reajuste sólo se realiza en el año siguiente, es decir, siempre el salario está por debajo de su valor real. 5. En nuestro Estado Social de Derecho en el que el trabajo es valor fundante y derecho fundamental, se protege con mayor cautela el valor del dinero que el valor del trabajo. Así, se observa que la inflación para todos los efectos económicos se reajusta diariamente, reconociéndose en el pago de las obligaciones dinerarias, de una parte, el pago de la pérdida del poder adquisitivo del dinero y, de otra, el costo del uso del dinero, lo que arroja como resultado que las obligaciones de los trabajadores aumenten día a día, mientras que sus ingresos sólo se reajustan anualmente. El mismo Estado incorpora este reajuste por efecto de la inflación de manera continua en las obligaciones que frente a él tienen los particulares y, sin embargo, pretende desconocerlo en el salario de los funcionarios a su servicio. Cabe advertir que el derecho a la movilidad del salario no se garantiza plenamente por cuanto el valor del trabajo siempre va a la zaga del valor del capital. Situación que se agrava si el reajuste salarial es menor al índice de inflación o si se hace tardíamente, como ocurrió el año anterior, que se decretó al finalizar la vigencia fiscal, y, en el presente año, en el cual a la fecha no se ha decretado el correspondiente ajuste salarial. En estos casos, se presenta una pérdida del poder adquisitivo que no encuentra ningún resarcimiento. 6. De otra parte, aduce el Procurador General que los tratamientos discriminatorios deben tener una justificación en el mismo principio de igualdad, es decir, que se traten igual los casos iguales y se dé tratamiento desigual a los casos diferentes. No encuentra justificación al hecho que reajusten los niveles saláriales de los trabajadores que están en los dos extremos de la escala salarial, es decir, los más altos funcionarios del Estado, en observancia del artículo 187 de la Carta y de los artículos 14 y 15 de la ley 4° de 1992, y de aquellos que obtienen los menores ingresos (artículo 53 Superior); así como también a los trabajadores pensionados, y se les desconozca el mismo derecho a aquellos funcionarios que se encuentran en la franja intermedia de la escala salarial estatal. Si se protege la pérdida del poder adquisitivo de los altos funcionarios del Estado, debe colegirse que es contrario al espíritu de la Carta dar un tratamiento discriminatorio negativo a quienes tienen ingresos muy inferiores a los de estos funcionarios. Luego se pregunta: ¿si se protege a quienes ya no están prestando sus servicios, cuál es la justificación para no proteger a quienes actualmente están aportando el valor de su trabajo? ¿si se les reconoce a los trabajadores menos calificados, cual sería la justificación para no reconocerlo a aquellos a quienes se les exige mayor calificación, generalmente mayor responsabilidad y mayores cargas tributarias? 7. En el presente caso, el Gobierno Nacional y el Legislador, en desarrollo del deber impuesto por la Constitución, desconocieron que todos los asalariados para efectos del reajuste por inflación se encuentran en la misma situación de hecho identificada por la pérdida del poder adquisitivo de sus ingresos. Por tanto, encontrándose todos en la misma situación de hecho, no puede desfavorecerse sin justificación objetiva a un sector de los trabajadores estatales, al desmejorar su situación laboral, disminuyendo en términos reales el valor de su trabajo. 8. Respecto de la cosa juzgada material el Ministerio Público arguye que el Constituyente expresamente señaló que los fallos que la Corte Constitucional dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada y consagró en el artículo 243 Superior la prohibición de reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de fundamento para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución. Por otro lado, en el caso de la norma acusada, resulta contrario a los principios que rigen las actuaciones de las autoridades públicas que, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República, hubiesen elaborado, estudiado y aprobado la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2001, en contra de lo señalado en la sentencia C-1433 de 2000. La parte motiva de dicho fallo era de tal claridad que en efecto, el Ejecutivo y el Legislador en acatamiento a lo decidido por la Corte Constitucional, subsanaron la omisión, reajustando los salarios de todos los trabajadores públicos en un porcentaje igual al índice de inflación certificado por el año inmediatamente anterior. Ese criterio de la Corte es el que debe reiterarse en el presente caso, pues está demostrado que la norma en cuestión parte del supuesto según el cual el Gobierno y el Congreso si bien señalaron un rubro para garantizar el aumento salarial de los empleados al servicio del Estado, el mismo no resulta ser suficiente para contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo, y asegurar que conserve su valor en términos reales, pues como se desprende del mismo mensaje presentado por el Presidente de la República y el Ministro de hacienda al Congreso de la República, la reducción de los gastos de funcionamiento se hizo entre otras cosas, sobre la base de un aumento salarial que no represente en ningún caso el efecto de la inflación en la economía. Para la vista fiscal se configura, entonces, el fenómeno de la cosa juzgada material, pues la norma que se acusa está integrada por contenidos normativos idénticos a los de otra disposición sobre la cual esta Corporación se pronunció, en la sentencia C-1433 de 2000, declarando su inexequibilidad por la omisión relativa en la que incurrió el legislador. Por tanto, al declararse la existencia de la cosa juzgada material, la Corte tendría que estarse a lo resuelto en tal ocasión y, en consecuencia, declarar la constitucionalidad condicionada del precepto acusado y solicitar al Gobierno y al Congreso subsanar la omisión legislativa relativa en que incurrieron. VI. TRÁMITE PROCESAL La elaboración del proyecto de sentencia en el presente caso correspondió, originalmente, a la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández. Luego del debate por parte de los magistrados de esta Corporación se adoptó una decisión que, de acuerdo con lo señalado en la sesión del 11 de octubre de 2001, correspondió sustentar, por orden alfabético, a los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte es competente para decidir sobre la demanda presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política. 2. Lo que se debate. Estructur...