Sentencia C-1062 de 2008

C-1062-08 REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 362 y 452 (parcial) del Código Sustantivo del Trabajo Sentencia C-1062/08 PRINCIPIOS DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-No vulneración por modificación en segundo debate de norma relacionada con el servicio domiciliario de gas licuado de petróleo, por no implicar rompimiento de identidad temática ni requerir aval gubernamental En el trámite de aprobación del artículo sobre servicio domiciliario de gas licuado del proyecto de ley del plan no hubo desconocimiento del principio de identidad legislativa, ya que las medidas que propuso el Gobierno, fueron modificadas en primero y segundo debate, conservando la esencia de la propuesta, pero las mismas no implicaron cambios que rompieran su identidad temática y tampoco la de la norma aprobada en primer debate; por tal razón, no se observa vicio alguno de inconstitucionalidad en cuanto a ese aspecto, ya que tales modificaciones son manifestación de la facultad de que gozan las cámaras legislativas para reformar e innovar los textos de los proyectos de ley en segundo debate, preservando la identidad legislativa y la unidad de materia. Asimismo, y por tratarse no de un nuevo programa de inversión sino de un instrumento normativo para la ejecución del plan, que contempla estrategias y mecanismos orientados a hacer viable los propósitos consignados en la parte general de la ley del plan, no requerían del visto bueno del gobierno nacional DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIO DE PROCEDIMIENTO EN NORMA DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Caducidad PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parámetros normativos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de aprobación PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas sobre presentación, debate e introducción de modificaciones al proyecto de ley PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance En virtud del principio de identidad flexible, las cámaras pueden introducir enmiendas a los proyectos de ley durante el segundo debate que incluyen las modificaciones, adiciones y supresiones, y aún artículos nuevos que estimen necesarios, sin necesidad de que la iniciativa regrese a la comisión de donde proviene, no existiendo obligación para las células legislativas de preservar el mismo texto de los proyectos en todo su trámite en el Congreso, aunque ellos sí deben ser los mismos en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, esto es, que tengan conexidad con la materia tratada y aprobada en primer debate y la temática general de la iniciativa. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación de conexidad directa e inmediata de disposiciones instrumentales Tratándose de la Ley del Plan de Desarrollo que es una esa ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de múltiples asuntos, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales allí contenidas es su vínculo con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, esto es la relación de conexidad directa e inmediata, siendo para la Corte ostensible la existencia de esa conexidad en la temática de la disposición acusada con la razón de ser de la Ley 1151 de 2007, que establece el plan nacional de desarrollo para el período 2006-2010. LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Ley de iniciativa gubernamental/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones que requiere aval del gobierno La ley contentiva del Plan de Desarrollo es una de las normas cuya proposición corresponde privativamente al Gobierno, pero el congreso pueden introducir modificaciones, con la única restricción de que en la eventual modificación del plan de inversiones públicas se mantenga el equilibrio financiero como lo prevé el inciso 4° del artículo 341, según el cual “El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. Dicha restricción refiere únicamente al contenido del Plan de Inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opinión del Gobierno Nacional, luego, incluso en relación con el contenido del Plan de Inversiones Públicas, los miembros del Congreso tienen la posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo. CONTRIBUCION PARAFISCAL-Competencia del Congreso para imponerla y suprimirla/MARGEN DE SEGURIDAD EN REGULACION DEL SERVICIO DOMICILIARIO DE GAS LICUADO-Constituye una contribución parafiscal El denominado margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, y la asignación de los recursos respectivos a la implementación del nuevo esquema adoptado en el artículo 62 acusado, no tiene ningún efecto en el equilibrio financiero del plan nacional de desarrollo, toda vez que no sufragan los presupuestos plurianuales allí contenidos, sino que son recursos parafiscales que provienen de los usuarios del servicio, quienes dentro del precio de venta pagan una suma con destino exclusivo al mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios, utilizados en la comercialización del gas licuado de petróleo, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 el Congreso está habilitado para imponer -y también suprimir-, contribuciones parafiscales, definiendo sus elementos estructurales y demás consecuencias jurídicas, como en efecto lo hizo al eliminar dicho margen que había sido creado en la Ley 689 de 2001, a partir del 31 de diciembre de 2010. COMISION DE REGULACION DE ENERGIA Y GAS CREG-Asignación de funciones relacionadas con el servicio domiciliario de gas licuado en ley del plan nacional de desarrollo no vulnera principio de unidad de materia CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia sobre validez de actos administrativos INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por presunta violación de los principios de igualdad y solidaridad y el derecho de propiedad Referencia: expediente D-7223. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. Actor: Dora Mariño Flórez. Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil ocho (2008). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Carta Política, Dora Mariño Flórez ha solicitado a la Corte Constitucional que declare la inconstitucionalidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, perteneciente a la Ley 1151 de 2007, publicada en el Diario Oficial, No.46.700 del 25 de julio de ese mismo año: “Artículo 62. Servicio Domiciliario de Gas Licuado. Dentro del término de dieciocho (18) meses siguientes a la expedición de esta ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, adoptará los cambios necesarios en la regulación para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuados de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el prestador del servicio público de Gas Licuado de Petróleo que deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. El margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se eliminará a partir del 31 de diciembre de 2010. A partir de la entrada en vigencia de la regulación prevista en el inciso anterior, el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se destinará a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida la CREG. Y su monto se integrará al margen de distribución del servicio domiciliario del gas licuado de petróleo.” III. LA DEMANDA Para la demandante la disposición impugnada vulnera los artículos 13, 58, 154 incisos 2 y 3, 158 y 341 inciso final de la Constitución Política, así como los artículos 3 literal m y 22 de la Ley 152 de 1994 y plantea cuatros cargos, que se pueden resumir de la siguiente manera: 1. El primer cargo se refiere al presunto vicio de forma en que habrían incurrido las cámaras al aprobar el precepto acusado, pues desconociendo los artículos 154 y 341 superiores y 22 de la Ley 152 de 1994, orgánica de la ley del plan, que las habilita para introducir enmiendas al plan de inversiones públicas manteniendo el equilibrio financiero, con el visto bueno del Gobierno cuando es necesario alterarlo, modificaron sustancialmente en segundo debate la propuesta inicial presentada por el ejecutivo, sin contar con su aval. Según la demandante el texto original del artículo acusado otorgaba a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, un plazo de 18 meses para establecer el mecanismo de reposición y mantenimiento de los cilindros de gas licuado utilizados en el servicio público domiciliario, función que no es nueva ya que es similar a la que el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 atribuye a ese organismo; agrega que la propuesta gubernamental estaba únicamente dirigida a que la CREG estableciera un esquema de responsabilidad que permitiera identificar el prestador del servicio público domiciliario de gas licuado, a fin de garantizar la calidad y seguridad del combustible distribuido, con el aditamento de que el margen de seguridad de que trata la norma anteriormente mencionada se eliminara a partir del 1° de enero de 2009. En su parecer, los cambios sustanciales introducidos por el Congreso sin previa aprobación del Gobierno consistieron (i) en incorporar en la tarifa del servicio la remuneración asociada a la reposición y mantenimiento de los cilindros y tanques estacionarios; (ii) introducir un esquema de responsabilidad “de marca” en cilindros de propiedad de los distribuidores, imponiéndoles la carga de adquirir los que están en circulación de propiedad de los usuarios, en detrimento del principio de igualdad ante las cargas públicas, modificando así el sistema vigente; (iii) restringir el atributo inherente a la esencia del derecho de propiedad, cual es gozar y usar de la cosa, para trasladarlo de manera exclusiva al usuario, quien hará uso del cilindro, como tenedor, mientras la nuda propiedad será del distribuidor propietario; (iv) eliminar a partir del 31 de diciembre de 2010 el margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001; (v) destinar, hasta que llegue la mencionada fecha, el margen de utilidad a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que expida la CREG, modificando así la citada disposición en cuanto al destino de los recursos recaudados por dicho concepto, que debían ser aplicados con exclusividad al mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios, lo que implica alterar el equilibrio financiero, para lo cual requería autorización gubernamental; (vi) integrar el monto del margen de seguridad al de distribución del servicio domiciliario de gas licuado de petróleo. Expresa que esos cambios se hacen aún más evidentes cuando se compara el texto aprobado de la norma acusada con la descripción del programa de inversión previsto en el numeral 4.2., capítulo II, título II de la Ley 1151 de 2007, que solamente ordena establecer un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria del gas licuado de petróleo que permita identificar el prestador del servicio, norma con la cual guardaba correspondencia la propuesta gubernamental contenida en el artículo 44 del proyecto de ley, cuyas modificaciones requerían del consentimiento escrito del Ministro de Minas y Energía, en lo atinente al cambio de política en la prestación del servicio, y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, en el aspecto financiero, “autorizaciones que no se evidencian”. Sostiene que su planteamiento cobra mayor fuerza si se repara en que el texto de la norma acusada asigna una destinación diferente a los recursos parafiscales del margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, que en adelante deben financiar las actividades necesarias para la implementación del nuevo esquema, desviándosele de su propósito original de solventar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas, modificación que solo podía hacerse con el visto bueno del Gobierno Nacional que no existió, ya que no aparece en los comunicados enviados por el Ministro de Hacienda al Congreso de la República. 2. Un segundo cargo alude a la presunta violación de los principios de unidad de materia (art. 158 Const.) y coherencia (art. 3° lit. m de la Ley 152 de 1994). Explica que por ser de su iniciativa reservada, el Gobierno presentó el proyecto de ley del plan de desarrollo para el período 2006-2010, que contiene una parte general y un plan de inversiones públicas, donde quedó consignado, en lo que respecta al gas licuado de petróleo, el establecimiento de un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria de ese combustible que permita identificar el prestador del servicio, con lo cual no guarda relación alguna el artículo 62 acusado, al haber introducido los cambios anteriormente mencionados, desconociendo así la regla superior de unidad de materia que debe observar toda disposición legal, pues su contenido es extraño al de la ley de plan de desarrollo, siendo además una norma de carácter instrumental que carece de conexidad teleológica con los planes y metas contenidos en la parte general del plan. Así mismo, en su parecer la norma acusada viola el principio legal de coherencia consagrado en la ley orgánica del plan, toda vez que no se refiere directa e inmediatamente de medio a fin con los objetivos y programas establecidos en la misma ley del plan, careciendo de aptitud sustancial para realizar las metas y programas allí contemplados; agrega que aceptando en gracia de discusión que lo acusado concordara inmediata y directamente con los objetivos de la ley del plan señalados en el artículo 1° de la Ley 1151 de 2007, lo sería respecto de su literal c), debiendo advertir que tal disposición sólo se refiere a la necesidad de superar las limitaciones en los servicios de agua potable, energía y transporte. 3. El tercer cargo planteado por la demandante se refiere a la presunta violación de los principios de solidaridad e igualdad ante las cargas públicas, ya que en su sentir el artículo 62 al ordenar introducir un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores, está imponiendo la prestación del servicio exclusivamente con cilindros que sean de propiedad de las empresas distribuidoras de gas, creando así una situación de desigualdad que repercute directamente en los destinatarios de la norma, que son los prestadores de ese servicio. Indica que tal modalidad altera de manera esencial la forma tradicional como venía prestándose ese servicio, donde los cilindros son tanto del usuario como del que lo presta y agrega que la propiedad de los mismos impuesta en cabeza del distribuidor le impone una carga excepcional gravosa de carácter patrimonial, que además es injusta e innecesaria, lo que constituye rompimiento al principio de igualdad frente a las cargas públicas. Se trata, a su juicio, de un gravamen desproporcionado impuesto al distribuidor sin justificación objetiva y razonable, pues debe comprometer su patrimonio con la inversión de recursos en la adquisición de los cilindros de propiedad de los usuarios. Expone que el 89% del parque de cilindros en circulación nacional es propiedad de los usuarios, el cual por mandato del artículo acusado debe ser adquirido por la empresa prestadora del servicio público y aduce que la finalidad que persigue esa medida se cumple con lo establecido en la Resolución 074 de 1996 de la CREG, según la cual el distribuidor debe entregar al usuario un recibo numerado en el que, entre otros aspectos, se debe identificar la empresa que realiza el suministro con un resumen del contrato al dorso del mismo. Expresa que la responsabilidad del distribuidor por la calidad y seguridad del producto también fue regulada en la misma resolución, de modo que el esquema de responsabilidad de marca planteado en el artículo demandado no es nuevo, quedando así claro que el cometido de la medida de distinguir e identificar el producto o servicio es cumplido por la citada resolución. A su modo de ver, ese objetivo no se logra necesariamente con el establecimiento de la medida en cuestión, resultando así inconstitucional por ser desmedida e innecesaria. 4. El cuarto y último cargo se refiere a la presunta violación del artículo 58 superior, que consagra la garantía del derecho de propiedad, norma que para la demandante es desarrollada por el artículo 669 del Código Civil, según la cual la propiedad separada del goce se llama mera o nuda propiedad, disposiciones que en su entender resultan infringidas por el artículo 62 impugnado cuando además de imponer la prestación del servicio de gas domiciliario en cilindros de propiedad del prestador, priva a éste de elementos básicos del derecho de dominio, tales como el uso y goce de la cosa, radicándolos en el usuario. Considera que el desprendimiento de esos atributos para retener únicamente el de nuda propiedad, constituye una restricción al derecho de dominio en uno de sus elementos constitutivos, que en este caso se torna en carga innecesaria y desproporcionada en perjuicio del propietario, siendo claro además que ese no es el único medio que asegure la identificación y responsabilidad del empresario distribuidor. Afirma que la medida es desproporcionada, pues somete al propietario del bien al riesgo inminente de no poder hacer efectivo el control de su derecho de dominio, dada la naturaleza de bien mueble del cilindro y la dificultad en lograr la ubicación de esos bienes, que en la práctica será imposible, por lo que es fácil predicar la desprotección al derecho de propiedad en manifiesta trasgresión del artículo 58 superior. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado de este Ministerio defiende la constitucionalidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, expresando que las bases del plan de desarrollo evidencian la concordancia entre el fin buscado por la norma acusada y el mecanismo de ejecución finalmente aprobado en dicha disposición. Señala que la demandante no es clara al identificar el objetivo de la norma acusada, pues cree que consiste exclusivamente establecer un esquema de responsabilidad para determinar el prestador del servicio de gas domiciliario, aunque en otros apartes de la demanda hace referencia a la seguridad y eficiencia en la prestación del servicio, cuando es evidente que su finalidad es estimular la competencia en ese campo bajo condiciones de publicidad, ya que la exposición del nombre de la empresa incentiva la eficiencia y seguridad en esa actividad. Afirma que la norma acusada fue propuesta por el Gobierno dentro de la política de uso eficiente de la canasta energética, como respuesta, de una parte, a las deficientes condiciones en las que se encuentran algunos cilindros de gas y el riesgo que ello implica para el usuario y, de otra, a la informalidad e ilegalidad que existe en el mercado en el que se distribuye gas mezclado con agua. Indica que un diagnóstico de la situación planteó la necesidad de identificar los distribuidores del servicio domiciliario de gas, a fin de adelantar un proceso de formalización del sector mediante la adopción de un mecanismo que permitiera establecer responsabilidades en caso de deficiente prestación, pues las medidas que habían sido adoptadas con anterioridad por la CREG mediante resolución 74 de 1996, no dieron resultado efectivo y a la fecha persisten problemas de seguridad y calidad que afectan el sector, generando ineficiencia y riesgos permanentes. Aduce que en las bases del plan de desarrollo se incluyó el establecimiento de un nuevo esquema de responsabilidad, como estrategia orientada a mejorar la calidad y seguridad del combustible distribuido, eliminando el margen de seguridad previsto en el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, creado para arbitrar recursos destinados a mantener los cilindros de gas o reponerlos, como un rubro incluido por la CREG en el precio de venta. Señala que para atender esas deficiencias el Gobierno propuso inicialmente un texto que, aunque no era tan detallado como el finamente aprobado, incluía la adopción de un mecanismo para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros, con un esquema de responsabilidad para identificar al prestador, eliminando así mismo el margen de seguridad, elementos que se encuentran inmersos en el artículo 62 demandado, lo que demuestra que esa norma sí tiene conexidad con los principales programas de inversión del plan nacional de desarrollo. Expresa que una de las estrategias del plan para promover el uso eficiente de la canasta energética, consistió en la eliminación del margen de seguridad y la adopción de un esquema de responsabilidad, y así quedó establecido en el numeral 4.2. del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, que dispuso adoptar ese mecanismo para identificar el prestador del servicio, a fin de fijar responsabilidades y mejorar su seguridad y calidad, siendo el artículo 62 acusado el instrumento de ejecución de tal disposición. Sostiene que no existe razón para considerar que el Ministerio de Minas y Energía debía avalar las modificaciones que se le introdujeron al texto del artículo 62, y tampoco para afirmar que su aprobación modificó el equilibrio financiero del plan de inversiones, pues como la misma demandante lo reconoce, esos recursos del margen de seguridad son parafiscales y no financian dicho plan. En su parecer, las modificaciones introducidas a la norma acusada no fueron sustanciales y por ello no requerían el aval del Gobierno, que se exige cuando se introduce un nuevo programa o proyecto de inversión, se modifica el plan de inversiones generando un desequilibrio financiero o se afecta sustancialmente la orientación y direccionamiento de las disposiciones allí contenidas. Opina que el artículo 62 demandado no es un programa de inversión y tampoco afecta el equilibrio financiero del plan, como quiera que los recursos parafiscales del margen de seguridad no financian el presupuesto plurianual allí contenido; además, en su sentir, las enmiendas al texto no son sustanciales, ya que la norma aprobada finalmente persigue el mismo fin al planteado desde el inicio del trámite legislativo en las bases del plan nacional de desarrollo, introduciendo precisiones que detallan la manera en que se genera el nuevo esquema de responsabilidad y se financia la reparación de los cilindros. Expone que el Gobierno propuso eliminar el margen de seguridad, pues resultó ser ineficiente para garantizar el mantenimiento y reposición de los cilindros, medida que finalmente no se tomó ya que suponía desfinanciar ese gasto en perjuicio de los distribuidores del servicio que participaban del recaudo y administración de los recursos correspondientes, por lo que se decidió en el artículo aprobado reponerlos a través de la tarifa, eliminando una fuente y creando otra para cubrir el mismo gasto. En cuanto al esquema de responsabilidad, asevera que el artículo acusado introdujo la identificación a través de la marca de los cilindros de gas, a fin de permitir que los usuarios distingan a los distribuidores, modificación que solo es una especificación frente a idéntico propósito incluido en la propuesta gubernamental. Explica que la ampliación del término para la eliminación del margen de seguridad y la destinación de sus recursos, responden al establecimiento de un régimen de transición en el cambio de esquema, que además atribuye la supuesta “carga” que deben asumir los distribuidores de adquirir los cilindros que a la fecha son de propiedad de los usuarios, marcarlos o reponer los que sean necesarios, contando al efecto hasta el 2010 con lo dineros provenientes de dicho gravamen. Considera que esa carga no es desproporcionada e innecesaria, pues la norma acusada ordena incluir dentro de la tarifa un monto para asegurar la reparación o reposición, que será directamente cancelado al distribuidor por el cliente o usuario mientras esté vigente el período de transición, cumplido el cual desaparecerá el margen de seguridad y los distribuidores recibirán los recursos equivalentes vía tarifa, los cuales deben usarlos para mantener y reponer los cilindros; mientras tanto, durante dos años cuentan con esos dineros para comprar los cilindros que en adelante serán de su propiedad. Manifiesta que como las medidas adoptadas hasta ahora por la CREG no han sido suficientes para resolver los problemas de seguridad y calidad en la prestación del servicio, se ha previsto incentivar la prestación eficiente a través de la identificación de las empresas distribuidoras en un esquema de mercado, lo que representa una medida consistente y pertinente, que por ello se incluyó en el artículo demandado. Por lo que respecta a la presunta violación del derecho de propiedad, el interviniente considera que no existe, porque el uso y el goce no son elementos centrales de ese derecho; añade que de manera análoga a lo que sucede en el arrendamiento, los prestadores del servicio de gas deben contar con unos insumos básicos para ejercer esa actividad económica, sin que pueda colegirse que el uso del cilindro por el usuario afecta el derecho de propiedad del distribuidor, pues se trata del bien con el cual presta un servicio que le reporta utilidades. Para finalizar, señala que en la medida en que el plan de desarrollo es una ley ordinaria, resultan válidas las modificaciones que introduzca a otras leyes de la misma naturaleza; así mismo, afirma que las enmiendas incluidas en el texto final del artículo 62 acusado no necesitaban la autorización del Ministerio de Minas y Energía, pues esa exigencia no está prevista en la Carta. 2. Ministerio de Minas y Energía El apoderado del Ministerio solicita a esta Corte que se declare inhibida para fallar, porque en su parecer la demanda es inepta, ya que la demandante no expone de manera clara y concreta los argumentos en los que fundamenta su pretensión, limitándose a emitir juicios de valor y vagas e imprecisas consideraciones personales, que no plantean una confrontación de la norma acusada con los textos superiores que cita como infringidos. En subsidio, pide se declare exequible el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, para lo cual previamente hace una presentación de los antecedentes y problemática del sector dedicado al servicio público domiciliario de gas, explicando que se venía prestando con cilindros y tanques estacionarios comprados por lo usuarios y los de respaldo de propiedad de los distribuidores, lo que significa que la propiedad del actual parque universal de cilindros es compartida entre usuarios y distribuidores en una proporción de 89 a 11. Afirma que para garantizar condiciones adecuadas de operación y seguridad se creó en la Ley 689 de 2001 el “margen de seguridad”, que es un rubro incluido dentro del precio de venta del gas, destinado a financiar el mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques, medida que fue implementada por la CREG que señaló la forma de administración centralizada de los recursos y fijó la responsabilidad de los distribuidores en la ejecución de las labores de mantenimiento y reposición, esquema que presentó falencias que derivaron en la prestación deficiente e insegura del servicio. Señala que en la distribución del combustible existe integración horizontal de la propiedad, y dado que es un servicio sin conexión física, no existen límites claros sobre el área atendida por cada empresa, lo cual ha favorecido la dilución de responsabilidades entre los prestadores; por ello en las bases del plan nacional de desarrollo, sección 4.2.3 se incluyó como elemento de la política de abastecimiento energético la creación de un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio, para que garantice la calidad y seguridad del combustible, debiendo la CREG determinar el mecanismo apropiado para asegurar la reposición y mantenimiento de los cilindros, con eliminación del margen de seguridad, medidas que quedaron consignadas en la norma acusada que ordena la implementación de un esquema de responsabilidad “de marca”, con cilindros de propiedad de los distribuidores, a fin de identificar el prestador del servicio y responsabilizarlo por la seguridad y calidad del producto. Dicho esquema implica que el distribuidor se asegure de que sus cilindros no sean utilizados por otras empresas o terceros, que los usuarios puedan cambiar de prestador del servicio y se formalice la relación entre distribuidor y comercializador minorista, siendo los usuarios también responsables del uso adecuado de los cilindros; además, permite que se cumplan las exigencias de identificación y trazabilidad de los cilindros, la vigilancia sobre los mismos, la remuneración de la inversión de los distribuidores y el ingreso para pagar la administración, operación y mantenimiento, para así contar con un parque eficiente. Comenta que atendiendo esas nuevas condiciones, la CREG fijó el Marco Regulatorio de Distribución y Comercialización Minorista, cuya aplicación requiere de un período de ajuste suficiente, al final del cual solamente podrá prestarse el servicio en cilindros marcados de propiedad de cada distribuidor; así mismo, durante ese lapso empresas y usuarios deben prestar y recibir el servicio a través de los cilindros del parque universal actualmente en circulación, y con cilindros de propiedad de los distribuidores que entrarán gradualmente en funcionamiento. Indica que en desarrollo del artículo 62 demandado, la CREG también adoptó el reglamento Técnico de Distribución y Comercialización Minorista de Gas Licuado de Petróleo (GLP), reglamentación que fue consultada y divulgada con el sector, con la que se pretende asegurar la prestación continua del servicio en condiciones de calidad y seguridad, para lo cual se adelantaron previamente actividades relativas a la estructura de la industria, requisitos, responsabilidades, así como estudios y análisis de diseño con el fin de hacer efectivo el régimen de transición, evaluando aspectos tales como el uso del parque nuevo, destrucción de cilindros, introducción de los nuevos, reconocimiento al usuario de un valor por su cilindro y su compra por parte de los distribuidores, marcación, control y divulgación. Señala que como el objeto de esa etapa del programa es garantizar la sostenibilidad del mecanismo de parque marcado de propiedad del distribuidor, también se prevé la destrucción de cilindros que no cumplan con las condiciones de seguridad, para impedir que puedan ser utilizados por empresas ilegales, e igualmente se estimula el cambio de cilindros no remunerando la devolución hecha con posterioridad al período de transición. Precisa que el margen de seguridad de que trata la Ley 689 de 2001 se mantendrá hasta el termino del período de transición, tiempo durante el cual se realizarán acciones para el cambio de esquema de cilindro universal a cilindro marcado, tales como marcación, compra, eliminación y capacitación, que serán financiadas con los recursos de dicho margen; en lo que respecta a la compra de cilindros a los usuarios, anota que además de reembolsarles adecuadamente la inversión se crearán incentivos. Asevera que gracias al programa de reposición y mantenimiento, en la actualidad más del 50% del parque universal de cilindros está en condiciones de prestar el servicio, los cuales deben adecuarse e incorporarse al parque marcado de propiedad de los distribuidores mediante la compra al usuario, quien es libre decidir si vende su cilindro al valor fijado por la CREG; en caso de hacerlo, se le pagará en efectivo el precio o se le abonará a lo que debe pagar por concepto de Depósito de Garantía del cilindro nuevo de propiedad del distribuidor, todo lo cual debe realizarse con un programa de información y capacitación ofrecido por los comercializadores minoristas y distribuidores. Terminada la transición está prohibido el uso de cilindros del parque universal. Entrando al análisis de los cargos de la demanda, el interviniente sostiene que no hubo quebrantamiento de los artículos 154 y 341 superiores y 22 de la Ley 152 de 1994, pues aún cuando el actual artículo 62 sufrió ciertas modificaciones, las mismas conservaron la esencia de la propuesta inicial y fueron avaladas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En su parecer tampoco existió violación del principio de unidad de materia, ya que la demandante interpreta la norma acusada aisladamente, olvidando el contexto dentro del cual se encuentra, que se refiere a la temática de la infraestructura y energía sostenible. Igualmente, considera que no se presenta vulneración de la igualdad, porque en su criterio lo que se busca a través de la norma demandada es garantizar ese derecho, no sólo a los usuarios sino también a los agentes prestadores, con el establecimiento de un esquema de responsabilidad de marca. Afirma que según la Constitución, la propiedad es una función social que implica obligaciones y el interés privado debe ceder al público y social, lo que tratándose de la prestación de un servicio de carácter esencial es de obligatoria observancia, máxime cuando la seguridad de los usuarios constituye elemento prevalente en esa actividad; agrega, que en atención a esos principios la CREG ha implementado mecanismos para evitar conductas anticompetitivas, que deben ir acompañados de acciones proactivas por parte de las empresas, con intervención de los organismos de control. No observa el interviniente infracción al artículo 58 de la Carta, pues en su sentir en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 62 acusado, al usuario se le compra el cilindro, conservando la opción de venderlo o no hacerlo, debiendo ese sí adquirir el marcado para que pueda recibir el servicio; tampoco entiende como se puede restringir el derecho de propiedad de la empresa respecto de sus cilindros, pues éstos vuelven a ella, siendo necesario que lleve un control de los usuarios a quienes los entrega, por cuanto es una activo que debe cuidar. Expone que el artículo 62 demandado modificó la destinación de los recursos del margen de seguridad, para que ahora sean utilizados en la financiación del cambio de esquema; además el usuario, si lo desea, puede vender el cilindro a un precio justo y escoger libremente el prestador del servicio. Asegura que la prestación del servicio utilizando cilindros marcados bajo la responsabilidad del distribuidor propietario constituye un cambio radical en el esquema vigente, razón por la cual se estableció un período de transición que tiene en cuenta el gasto hecho por los usuarios y reconoce las necesidades del inversión que requieren los distribuidores. Por ultimo, expresa que en el caso específico de la implementación del nuevo esquema, esos dineros se usarán principalmente para la adquisición a los usuarios de los cilindros que no son aptos para continuar prestando el servicio, así como para desarrollar un programa intensivo de capacitación. 3. Superintendencia de Industria y Comercio La representante de la Superintendencia considera atinado confiar a la marca la obtención de la información necesaria para identificar al prestador de un servicio, pues es un elemento transmisor de información, concurrencial y representativo de las condiciones intrínsecas y extrínsecas de los productos y servicios que identifica, facilitándole a los usuarios el control de calidad basado en su propia experiencia y permitiendo que los empresarios se beneficien de la captura y fidelidad de la clientela. Expresa, sin embargo, que la efectividad de un esquema de responsabilidad basado en la marca depende de la licitud del uso del signo distintivo durante la distribución y comercialización del combustible y en etapas ulteriores a ellas, como la del reenvasado, en la que tanto más diluida y confusa puede ser la identidad del distribuidor cuantas más opciones tenga el consumidor de reenvasar el cilindro por distribuidores o comercializadores diferentes a aquel cuya marca aparece en el cilindro. Sostiene que teniendo como orientación no sólo la defensa del consumidor sino la defensa de derechos fundamentales como la vida, salud, la seguridad humana, animal y vegetal, la protección del medio ambiente y la seguridad nacional, es necesario ponderar la argumentación económica sobre la que se sustentan los cargos tercero y cuarto de la demanda, ya que de adoptarse el esquema de responsabilidad de marca, de acuerdo con el régimen de propiedad industrial, la efectividad del mismo vendría dada por la relación práctica entre la marca del distribuidor que aparece en el cilindro y el prestador del servicio del combustible envasado. 4. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios El apoderado de la Superintendencia defiende la constitucionalidad de la norma acusada, expresando que al establecer un plazo para proceder a la reposición, mantenimiento e imposición de sellos a los cilindros de GLP, se están desarrollando aspectos relacionados con la seguridad de los usuarios y de la comunidad en general, tanto en sus vidas como en sus bienes. Expone que el no cumplimiento de dichas medidas dentro del término de 18 meses puede traer consecuencias lamentables, no solo para usuarios y empresas sino también para el país en general, tal como quedó consignado en el estudio evaluativo del Sector de Gases Licuados del Petróleo contratado por la CREG, el cual fue conocido por todas las empresas distribuidoras, donde se puso de manifiesto el riesgo que genera el mal estado de los cilindros, cuyo contenido puede tener un poder destructivo equivalente a unos 5 kilos de dinamita, por lo que se concluyó que debía adelantarse la reposición total del parque de cilindros mediante un programa intensivo y efectivo. Afirma que la obligación de reposición y mantenimiento de los cilindros por parte de los distribuidores y usuarios es de vital importancia, ya que necesariamente tiene conexidad con el derecho fundamental a la vida e integridad física de las personas que no sólo utilizan o están en contacto con los cilindros, sino de toda la comunidad que convive cerca de esos elementos, siendo entonces prevalentes el interés general y los derechos inalienables de las personas sobre el derecho de propiedad, tal como quedó establecido en la Constitución de 1991. Considera que autoridades como la Superintendencia no pueden ser indiferentes al riesgo que para la vida y salud de los usuarios generaría el incumplimiento de las obligaciones de las empresas distribuidoras y relacionadas con la reposición y mantenimiento de cilindros de gas, y explica que antes de lo dispuesto en el artículo 62 acusado, la distribución de GLP se realizaba bajo un esquema de “cilindro universal”, en el cual el usuario para obtener el servicio debía comprar un cilindro nuevo o usado, iniciándose así un proceso de intercambios aleatorios con el distribuidor de su preferencia o con el vehículo repartidor de cualquier otro distribuidor, cuando se agotaba el combustible, manteniendo la propiedad del cilindro, aunque no fuera el mismo que compró. Indica que como mecanismo tendiente a identificar al distribuidor y garantizar la integridad del contenido de los cilindros durante el traslado desde la planta de envasado hasta el usuario final, la CREG en Resolución 074 de 1996 estableció el uso de un sello de seguridad termoencogible con el nombre del distribuidor, que cubre la válvula para evitar la alteración de la cantidad de GLP que contiene el cilindro, medida que resultó ineficaz, por la facilidad de su retiro y reemplazo a bajo costo por un sello de idénticas características. Lo anterior, en su criterio, ha dificultado enormemente que la Superintendencia pueda hacer efectiva la responsabilidad que debe tener el distribuidor hasta el usuario final y ha facilitado la realización de prácticas indebidas, como la alteración del contenido de los cilindros, especialmente durante su traslado (“transvase”). Aduce que la normatividad actual tampoco establece requisitos mínimos para la distribución de GLP, diferentes a una simple inscripción de la empresa que no requiere activos para desarrollar su actividad, pues puede tomar en arriendo cilindros de propiedad de los usuarios y así operar inicialmente con un mínimo de cilindros, nuevos o usados, lo que ha facilitado la entrada y salida de empresas de diversa índole, desde las sólidamente constituidas, hasta un gran número de pequeños establecimientos, muchos de los cuales incumplen las normas técnicas y de seguridad, obteniendo ganancias debido a las dificultades que enfrentan los organismos de vigilancia y control. Manifiesta que la prestación del servicio mediante un parque universal de cilindros, es el principal generador de informalidad de la actividad de distribución, pues permite que cualquier interesado conforme su propio inventario de cilindros mediante su compra en el mercado secundario de usados, lo cual diluye la responsabilidad que tiene el distribuidor sobre el producto envasado y dificulta el control que se pretenda adelantar en el traslado y venta del producto al usuario final; además induce al distribuidor a evadir y/o delegar su responsabilidad en las actividades de traslado y venta del producto, con la consecuente proliferación de “fleteros”, que promueven la creación de expendios ilegales, aprovechando su autonomía durante el traslado y comercialización del producto. A su juicio el esquema vigente fomenta la competencia desleal, pues la facilidad para retirar y reemplazar los sellos permite que durante el transporte y distribución de los cilindros a través de puntos de venta autorizados, el producto sea trasvasado, especialmente cuando estas actividades son realizadas por contratistas o firmas diferentes a la que lo envasó, situación corroborada por la recurrente queja de los usuarios por la poca duración de los cilindros; adicionalmente, es común el uso de sellos termoencogibles con el nombre de una empresa distribuidora, diferente a la empresa que envasó el producto, lo que propicia la evasión de responsabilidad del distribuidor respecto del usuario final. Asevera que bajo el esquema de parque universal, no existe incentivo alguno para que los distribuidores velen por el buen estado y conservación de los cilindros, pues al fin y al cabo, los recursos para su mantenimiento y reposición corren por cuenta del usuario a través del margen de seguridad, situación que se ve agravada por la inexistencia de un estímulo para que la empresa distribuidora se preocupe por la conservación, mantenimiento y preservación de la vida útil de los cilindros, lo que se traduce en mayores costos por la desidia en la manipulación y la inexistencia de mantenimiento preventivo, que disminuye la vida útil y origina reposiciones más frecuentes. Al analizar los cargos de la demanda, el interviniente sostiene que sí hubo aval de parte del Ministerio de Hacienda a las modificaciones introducidas al texto final del artículo 62 acusado y manifiesta que aunque no hubiera existido, de todas formas la disposición sería constitucional, toda vez que su contenido no se refiere a un incremento en las autorizaciones de endeudamiento ni a proyectos de inversión no contemplados en el plan, dado su carácter meramente instrumental. Opina que sí existe relación directa e inmediata entre el artículo 62, los objetivos de la ley del plan y la descripción de los programas y subprogramas de dicha ley, indicando al respecto que el análisis sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia, tratándose de una ley del Plan Nacional de Desarrollo, empieza con la determinación de los proyectos y programas señalados en la parte general del plan, para luego examinar si la norma guarda o no una relación directa e inmediata con alguno de ellos. Expresa que al revisar los proyectos y programas de la parte general, se observa que el artículo 3.6 de la Ley del Plan consagra en materia de infraestructura, entre otras estrategias, el acceso al servicio domiciliario de gas, con un marco regulatorio en las actividades de distribución y comercialización, lo que hace patente su relación directa e inmediata con la disposición acusada atinente al servicio de gas licuado de petróleo y a la forma cómo la regulación debe desarrollarse por la CREG, de modo que no es posible sostener, a la luz de la jurisprudencia de la Corte, que el contenido del artículo 62, relacionado de manera directa e inmediata con la parte general, rompa la unidad de materia del Plan Nacional de Desarrollo. Afirma que tampoco se presenta desequilibrio en las cargas públicas, ya que el artículo 62 dispone unos recursos para que los distribuidores puedan cumplir con la obligación de adquirir los cilindros a los usuarios. Considera que la demandante desconoce que es deber del Estado asegurar que la prestación del servicio de gas licuado de petróleo se lleve a cabo en condiciones seguras, obligando a quien desee participar en el mercado a cumplir con ciertas medidas necesarias, como la seguridad de marca en el que cada empresa debe tener sus cilindros plenamente identificados, esquema que ofrece más incentivos que aquél en el que los usuarios son “propietarios” de los cilindros, careciendo de la tecnología y los recursos para llevar a cabo su mantenimiento. Indica que en el artículo 62 demandado el legislador lejos de asignar una obligación en cabeza de los prestadores sin analizar los costos de su cumplimiento, dispuso que éstos fueran reconocidos en las tarifas y además ordenó que el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001, se destinara a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para efecto expida la CREG, integrando el monto del margen al de distribución del servicio domiciliario del gas licuado de petróleo. Asegura que en esos términos no es posible referirse a una desigualdad frente a las cargas públicas, en perjuicio de los prestadores del servicio de gas, como quiera que a la par con las cargas, se les asignan recursos y cubierto el costo generado por el cambio de esquema, tampoco es dable sostener que el esquema de control vigente, contenido en la Resolución 74 de 1996, sea menos gravoso. En su criterio, la norma acusada también deja intacto el núcleo del derecho de propiedad, ya que los distribuidores conservan el valor de uso de los cilindros, pues sin ellos sería imposible la comercialización de su producto, lo que es consecuente con el funcionamiento general del sector de los servicios públicos domiciliarios donde buena parte de la red pertenece al prestador y no al usuario. 5. Departamento Nacional de Planeación El apoderado de la entidad defiende la constitucionalidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, afirmando, en cuanto hace al presunto vicio de forma endilgado por la demandante, que la norma acusada no requería aval del Gobierno, pues desde el principio hizo parte del proyecto que presentó el Ejecutivo, y su contenido no altera el equilibrio financiero. Expresa que la norma en cuestión fue aprobada en primer debate con un texto casi idéntico al propuesto por el Gobierno Nacional, sufriendo en segundo debate algunas modificaciones que consistieron en la disminución del plazo para su aplicación, el establecimiento de un sistema de responsabilidad de marca, la incorporación de un componente en la tarifa y la ampliación del término para la eliminación del margen de seguridad, con un período de transición que permita a la empresas prestadoras del servicio acoplarse al nuevo esquema. En su parecer esos cambios, que no fueron sustanciales, mantienen la filosofía y guardan coherencia y unidad temática con las bases del plan, en lo que hace al establecimiento de un esquema de responsabilidad de marca en la distribución domiciliaria del gas, la reposición y mantenimiento de los cilindros y la eliminación del margen de seguridad de la Ley 689 de 2001, enmiendas que no alteran el equilibrio financiero del plan, ya que los recursos a los que alude la norma provienen del valor comercial que paga el usuario y no implican erogación para el Tesoro Público. Afirma que en comunicación del 21 de marzo de 2007, dirigida al Congreso, el Ministro de Hacienda y Crédito Público no expresó inconformidad frente a la norma en cuestión, como tampoco lo hizo el Presidente al presentar objeciones al texto definitivo del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo. Aduce que no hay violación al principio de unidad de materia, porque tratándose de la ley del plan nacional de desarrollo dicho principio exige que las disposiciones tengan una relación de conexidad teleológica directa con los planes o metas contenidos en la parte general del plan, lo cual se cumple en la norma acusada, ya que en las bases de dicho plan se resalta la importancia de promover el uso del gas licuado de petróleo y establecer un esquema de responsabilidad que haga posible identificar el prestador del servicio, estableciendo la CREG un mecanismo para garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros, con eliminación del margen de seguridad. Agrega, que en el mismo sentido el artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, al describir los principales programas de inversión, dispone que se debe establecer un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria de gas que permita identificar el prestador del servicio. Manifiesta que la política planteada estuvo originada en la demostrada inconveniencia del esquema de prestación del servicio de gas, basado en un parque universal de cilindros y tanques estacionarios, que ofrecía limitaciones para el oportuno mantenimiento y reposición de esos elementos en detrimento de la calidad y seguridad del servicio, con falencias tales como incumplimiento de normas técnicas sobre envase, ausencia de revisión de los cilindros, trasvase sin control y fuera de la planta, tercerización del traslado a través de fleteros, exceso de vida útil de los cilindros, entre otras. Indica que algunos beneficios del nuevo esquema son la definición del producto, responsabilidad del prestador del servicio, vinculación de la calidad del servicio a la comercialización, atención del cliente e incentivos para la inversión en mantenimiento y reposición, lo cual confirma la premisa de que la norma demandada fue concebida como instrumento para ejecutar una de las políticas del plan nacional de desarrollo y, por ello, guarda unidad temática con ese cuerpo normativo. Señala que el artículo demandado no desconoce los principios de solidaridad e igualdad, teniendo en cuenta que la obligación de adquirir los cilindros es para todas las empresas prestadoras del servicio de gas domiciliario, y agrega que una vez terminado el período de transición no existirá el escenario en el que las empresas sean propietarias de todos los cilindros; medida que tampoco es onerosa, pues la norma acusada introduce una forma de financiación para la adquisición de los cilindros por parte de las empresas prestadoras y con ese propósito cambió la destinación del margen de seguridad de la Ley 689 de 2001. Finalmente, manifiesta que la norma acusada no viola el derecho de propiedad, pues este derecho no se ve comprometido porque el usuario use el cilindro, y además porque usuario y prestador están identificados, pudiendo exigir el uno del otro las responsabilidades que se derivan de su relación contractual. 6. Intervención del ciudadano Mauricio Plazas Vega Sostiene que desde un principio el Gobierno tenía previsto como mecanismo para la ejecución del plan de inversiones, garantizar la reposición y mantenimiento de los cilindros de gas y establecer un esquema de responsabilidad en la distribución domiciliaria de ese combustible, ya que el tema formó parte del proyecto presentado por el Ejecutivo al Congreso al ser incluido en el artículo 44, titulado “servicio domiciliario de gas licuado”, que corresponde al artículo 62 de la Ley 1151 de 2007. Expresa que como es apenas normal en cualquier proyecto de ley, el texto del artículo acusado no es exactamente igual al inicialmente propuesto, pero su esencia es la misma, guardando coherencia y unidad temática con las bases del plan, no obstante que en segundo debate le fueron introducidas modificaciones que en ningún momento se apartan de dichas bases, pues la enmienda sigue orientada a establecer el esquema de responsabilidad y asegurar la reposición y mantenimiento de los cilindros; además, la eliminación del margen de utilidad creado en la Ley 689 de 2001, estaba prevista en el texto inicial. Señala que al pronunciarse sobre la ponencia para segundo debate, el Gobierno no expresó inconformidad alguna con el texto del artículo 62 y tampoco lo hizo al formular las objeciones presidenciales, lo que indica claramente que nunca estuvo en desacuerdo con las modificaciones efectuadas a dicha norma. En su criterio, no tendría sentido que el Gobierno tuviera que avalar expresamente cualquier modificación, por pequeña que sea, respecto de artículos propuestos por él mismo, máxime cuando las normas supuestamente violadas establecen como requisito el aval gubernamental sólo cuando se altera el equilibrio financiero, lo que busca evitar que el Congreso presente iniciativas sin contar con recursos que las financien; a su juicio, basta una simple lectura del texto demandado para advertir que ello no sucedió, pues allí no se están comprometiendo recursos públicos ni hay incremento en las autorizaciones de endeudamiento o inclusión de proyecto de inversión no contemplados en él. Recuerda, que en el Reglamento del Congreso y en la Ley Orgánica del Plan se establece la posibilidad que las cámaras legislativas puedan introducir modificaciones a los proyectos de ley en segundo debate, sin que sea necesario que regresen a las comisiones, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero y se obtenga la aprobación de la otra cámara, como en efecto ocurrió con el artículo 62 acusado. Afirma que el principio de identidad flexible, en lo que tiene que ver con la expedición de la ley del plan nacional de desarrollo, debe entenderse como una exigencia en el sentido de mantener durante los debates una clara identidad en cuanto a su esencia, tal como sucedió con la norma acusada, al punto que su contenido se encontraba incluido en la propuesta del gobierno. Luego de citar apartes de jurisprudencia constitucional sobre el principio de identidad en la aprobación de la ley del plan nacional de desarrollo, el ciudadano interviniente concluye que el hecho de que un artículo no haya sido aprobado en primer debate y se haya introducido en el segundo no genera su inconstitucionalidad, siempre que el tema sobre el cual versa haya sido tratado durante el trámite legislativo y sirva de mecanismo para poner en marcha el plan de desarrollo, como ocurrió con el artículo 62 demandado. Por lo anterior, concluye (i) que el asunto materia de la norma acusada guardó siempre plena coherencia y unidad temática con las bases del plan; (ii) la modificación que sufrió en segundo debate no fue de carácter sustancial, pues el tema regulado formó parte del texto inicial del proyecto de ley y recibió la aprobación reglamentaria y (iii) el cargo por carencia de aval no está llamado a prosperar, por cuanto fue el propio Gobierno el que propuso el tema y la modificación introducida no altera el equilibrio financiero del plan de inversiones públicas, enmienda que se encuentra autorizada legal y jurisprudencialmente, razones que son suficientes para solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007. 7. Fundación para la promoción y defensa de los derechos e intereses colectivos, Funprodeco. La Presidenta y representante legal de esa Fundación intervino para defender la constitucionalidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, manifestando, en relación con el primer cargo por presunto vicio de forma, que la jurisprudencia constitucional admite la introducción de modificaciones a la ley del plan en segundo debate, siempre que exista identidad flexible y unidad temática, exigencias que cumple la norma acusada al tener relación de conexidad directa con las estrategias normativas del plan. Respecto de la presunta alteración del equilibrio financiero, señala que la disposición demandada no lo afecta en la medida en que los recursos que se obtendrán por el margen de seguridad que se cobra por el servicio de gas, seguirán cargándose al consumidor y seguirán destinándose al mantenimiento de los cilindros de gas, con la ventaja de que según la regulación de la CREG, se orientarán también a fortalecer el sistema de responsabilidad por marca de los cilindros. En relación con el segundo cargo, expresa que no existe violación al principio de unidad de materia, ya que la norma acusada es una disposición que instrumentaliza el objetivo del plan nacional de desarrollo de establecer un sistema de responsabilidad en la distribución domiciliaria del gas licuado de petróleo, indicando la responsabilidad en la prestación del servicio a través de un sistema de marca que identifica al distribuidor, lo cual consulta la jurisprudencia que considera perfectamente natural que en la ley de plan se incluyan normas de esa naturaleza. Sobre el cargo relativo a la violación del artículo 13 superior, considera que la medida no es excesiva, pues si bien implica un costo y unas operaciones adicionales para los distribuidores, sin embargo ella está dirigida a proteger el interés general de los usuarios que podrán contar con un servicio más seguro y con un esquema de responsabilidad menos complejo que el del cilindro universal, donde no resul...