Sentencia C-1062 de 2003

C-1062-03 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1062/03 ACTIVIDAD FINANCIERA-Naturaleza/ACTIVIDAD FINANCIERA-Vigilancia estatal La actividad financiera es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro - inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos. Es por ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en que el ahorro público es captado, administrado e invertido. La democratización del crédito es objetivo constitucionalmente definido (C.P art. 335) y la orientación del ahorro público hacia determinado propósito común se halla justificada como mecanismo de intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), para lograr la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Además, la actividad propiamente financiera tiene repercusión en la soberanía monetaria del Estado, pues es sabido que el papel que el sistema financiero cumple dentro de la economía implica la emisión secundaria de moneda, mediante la creación de medios de pago distintos de los creados por la vía de la emisión, por lo cual su adecuada regulación, vigilancia y control compromete importantes intereses generales. DEMOCRATIZACION DEL CREDITO-Objetivo constitucional AHORRO PUBLICO-Orientación se halla justificada como mecanismo de intervención del Estado en la economía ACTIVIDAD FINANCIERA-Repercusión en la economía monetaria del Estado ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Competencia repartida entre Gobierno y Congreso de la República ACTIVIDAD FINANCIERA-Pautas legales generales INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN ACTIVIDAD FINANCIERA-Instrumentos concretos/INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN ACTIVIDAD FINANCIERA-Límites máximos de crédito o de concentración de riesgo ENTIDAD FINANCIERA-Constitución está sujeta a previa autorización estatal ACTIVIDAD FINANCIERA-Servicio público ENTIDAD FINANCIERA-Libertad de empresa y de asociación para constituirlas está sujeta a límites especiales Las libertades de empresa y de asociación para constituir entidades financieras están sujetas a límites especiales que no se aplican a otra categoría de actividades industriales y comerciales, y las personas jurídicas que desarrollan la actividad financiera, independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta, actúan siempre en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir uno de sus fines, que es el de la prestación de los servicios públicos, por lo cual se obligan a cumplir condiciones mínimas señaladas por él. ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Forma social como deben constituirse las entidad financieras El artículo acusado señala la forma social bajo la cual deben constituirse dichas instituciones (sociedades anónimas mercantiles o asociaciones cooperativas) e indica que las mismas deben cumplir con los requisitos fijados por el legislador para cada caso. Además, prescribe que, una vez constituidas, deben obtener el respectivo certificado de autorización expedido por el Superintendente Bancario. ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Contenido de la solicitud para constituir una entidad financiera SUPERINTENDENTE BANCARIO-Facultad discrecional FACULTAD DISCRECIONAL-Alcance SUPERINTENDENTE BANCARIO-Límite legal de naturaleza objetiva La norma agrega que “en todo caso” dicho funcionario debe abstenerse de autorizar la participación de cierta categoría de personas incursas en alguna de las causales que se mencionan en los cuatro literales del numeral 5° del artículo en comento, entre ellas la del literal c), relativa a haber sido “sancionadas por violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito”, que es la que motiva el presente proceso de constitucionalidad. De esta manera, se establece una limitación legal que es de naturaleza objetiva, es decir independiente de la valoración personal, de la apreciación o del juicio que el Superintendente pueda hacerse respecto de los sujetos solicitantes. Para el legislador, la sola circunstancia de que éstos hayan sido sancionados por violación de las normas relativas a cupos individuales de crédito los inhabilita para constituir una nueva entidad financiera, pues tal incumplimiento introduce un factor de desconfianza respecto de su responsabilidad e idoneidad para esos efectos. CUPO INDIVIDUAL DE CREDITO-Concepto/CUPO INDIVIDUAL DE CREDITO-Finalidad ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Normas mínimas a la hora de otorgar cupos de crédito ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Normas especiales sobre cupos individuales de crédito a instituciones financieras CUPO INDIVIDUAL DE CREDITO-Historia legislativa ACTIVIDAD FINANCIERA, BURSÁTIL Y ASEGURADORA-Normas marco ESTATUTO DEL SISTEMA FINANCIERO-Inhabilidad derivada del hecho de haber sido sancionado por incumplimiento de normas sobre cupos individuales INHABILIDADES-Tipos La Corte ha distinguido dos tipos de inhabilidades atendiendo al bien jurídico protegido o a la finalidad de la limitación: una primera clase agrupa los casos en que se establecen limitaciones para acceder a cargos públicos con fundamento en conductas jurídicamente reprochables llevadas a cabo por el inhabilitado; al paso que en la segunda clase la limitación para acceder a un cargo no se vincula con ninguna conducta previa de quienes resultan inhabilitados, sino que aquí simplemente se consagran requisitos que persiguen lograr la efectividad de los principios y valores constitucionales. INHABILIDADES-Potestad sancionadora del Estado INHABILIDADES-Protección de principios y derechos constitucionales sin vínculos con faltas ni sanciones SANCION ADMINISTRATIVA FRENTE A PROHIBICIONES E INHABILIDADES-Diferencias INHABILIDADES-No todas tienen carácter sancionatorio INHABILIDADES-Modalidades En la Constitución Política se aprecia la consagración de las dos modalidades de inhabilidad señaladas. Cuando la Carta Política señala que no podrán acceder a determinadas posiciones quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, ni quienes hayan perdido su investidura, consagra inhabilidades relacionadas con la ocurrencia de conductas que merecían la imposición de algún tipo de sanción. Sin embargo, cuando la Constitución señala que los nacionales por adopción no podrán ser elegidos popularmente para ejercer ciertos cargos o dignidades, o que no podrán ser nombrados en ciertos empleos públicos hasta que transcurra determinado término si se ha ejercido jurisdicción o autoridad, no consagra una inhabilidad sancionatoria, sino medidas que apuntan a la protección de otros intereses o valores como la soberanía nacional, la transparencia o la moralidad.” INHABILIDADES-Producción de consecuencias jurídicas por estar vinculadas a una conducta jurídicamente sancionada INHABILIDADES INTEMPORALES-Consagración no desconoce el principio de la imprescriptibilidad de las penas y medidas de seguridad INHABILIDADES INTEMPORALES-Justificación INHABILIDADES INTEMPORALES-Característica de aquellas inhabilidades derivadas de la existencia de sanciones impuestas a los aspirantes a ocupar un cargo INHABILIDADES INTEMPORALES-Opera indefinidamente hacia el futuro adquiriendo característica de irredimibilidad INHABILIDADES INTEMPORALES-Permanencia indefinida en el tiempo no desconoce el principio constitucional de imprescriptibilidad de las sanciones INHABILIDADES INTEMPORALES-Buscan preservar la confianza en la idoneidad profesional y moral en el ejercicio de la función pública CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Consagra inhabilidades intemporales hacia el pasado INHABILIDADES INTEMPORALES-No desconoce el principio de imprescriptibilidad ni el de legalidad de las sanciones REGIMEN DE INHABILIDADES-Consagración no constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado La proporcionalidad de las inhabilidades en principio no puede ser mirada desde la óptica exclusiva del equilibrio entre la trasgresión legal y la limitación que de ella se deriva, sino entre la importancia social de la función o del servicio público y el grado de confianza que deben acreditar los llamados a prestarlo. No se trata de evaluar si una sanción es en exceso o en defecto estricta, sino de ponderar si el interés público resulta adecuadamente garantizado con la limitación consagrada. INHABILIDADES-Proporcionalidad en principio no puede ser mirada desde la óptica exclusiva del equilibrio entre la trasgresión legal y la limitación que de ella se deriva ENTIDAD FINANCIERA-Inhabilidad para constituirla es de naturaleza objetiva La norma acusada consagra una inhabilidad legal para constituir una entidad sujeta a vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, por el hecho de haber sido sancionado el solicitante, ya sea penal o administrativamente, por el incumplimiento de las normas relativas a cupos individuales de crédito. La limitación, como se dijo antes, es de naturaleza objetiva pues no depende de la valoración que haga la Administración - en esta caso el Superintendente Bancario- sobre el grado en que puede verse afectada la confianza pública por el hecho de que quien pretenda constituir una entidad financiera haya sido objeto de las mencionadas sanciones. ACTIVIDAD FINANCIERA-Función propia del Estado que puede autorizar a los particulares bajo su vigilancia y control/ACTIVIDAD FINANCIERA-Carácter público ACTIVIDAD FINANCIERA-Actividad económica que compromete la soberanía monetaria del Estado y el desarrollo económico de la Nación/ACTIVIDAD FINANCIERA-Objeto principal/ACTIVIDAD FINANCIERA-Autorización no es un derecho sino una concesión que el poder público hace a los particulares NORMA ACUSADA-Finalidad perseguida por el legislador al consagrar la inhabilidad es asegurar la confianza pública en el ejercicio de la actividad financiera NORMA ACUSADA-Doble efecto/NORMA ACUSADA-Da cumplimiento a la primacía del interés público CONSTITUCION POLÍTICA VIGENTE-Inhabilidades intemporales para el acceso a cargos públicos INHABILIDADES INTEMPORALES-Reglas constitucionales/REGLAS CONSTITUCIONALES-No son disposiciones de interpretación extensiva o analógica INHABILIDADES INTEMPORALES-Deben ser estudiadas desde la perspectiva primordial del interés colectivo NORMA ACUSADA-Afectación de los derechos del inhabilitado no resulta desproporcionada frente al beneficio social obtenido ACTIVIDAD FINANCIERA-Autorización del Estado debe otorgarse a partir de la constatación de un adecuado comportamiento pasado de los interesados CUPO INDIVIDUAL DE CREDITO-Desconocimiento no es una infracción irrelevante INHABILIDADES INTEMPORALES-Desconocimiento de cupos individuales de crédito Si bien es cierto que la conducta descrita como inhabilidad en la norma acusada puede revestir diversos grados de gravedad, es decir los cupos individuales de crédito pueden excederse en mayores o menores proporciones, y que además tal conducta en unos casos puede implicar simplemente una responsabilidad administrativa, al paso que en otros puede acarrear también responsabilidad penal por la comisión del delito de “operaciones no autorizadas con accionistas o asociados”, lo cierto es que en cualquier evento la violación aun mínima de las normas que regulan los cupos individuales de crédito compromete gravemente la confianza pública en el manejo de los negocios financieros y produce una concentración del crédito contraria a los postulados superiores. Por eso cualquier desconocimiento de esas normas genera la desconfianza que amerita la inhabilidad. ACTIVIDAD FINANCIERA-No se erige simplemente como libertad de empresa sino en la prestación de un servicio público de interés general Referencia: expediente D-4647 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 53, numeral 5º, literal c) del Decreto 663 de 1993 –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, modificado por el artículo 8º de la Ley 795 de 2003. Actor: Jaime Bernal Cuellar Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D. C., once (11) de noviembre de dos mil tres 2003. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Bernal Cuellar, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40 numeral 6° y 95 numeral 7° de la Constitución Política, demandó el artículo 53 numeral 5º literal c) del Decreto 663 de 1993 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, modificado por el artículo 8º de la Ley 795 de 2003. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe la norma acusada y se subraya y resalta el aparte considerado inconstitucional. “DECRETO NUMERO 0663 DE 1993 (abril 2) “POR MEDIO DEL CUAL SE ACTUALIZA EL ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO Y SE MODIFICA SU TITULACIÓN Y NUMERACION" “El presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993, “DECRETA: PARTE TERCERA NORMAS RELATIVAS AL FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES FINANCIERAS Capítulo I CONSTITUCION “Artículo 53. PROCEDIMIENTO “1. Forma social. Las entidades que, conforme al presente estatuto, deban quedar sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se constituirán bajo la forma de sociedades anónimas mercantiles o de asociaciones cooperativas. “2. Requisitos para adelantar operaciones. Quienes se propongan adelantar operaciones propias de las instituciones cuya inspección y vigilancia corresponde a la Superintendencia Bancaria deberán constituir una de tales entidades, previo el cumplimiento de los requisitos que se establecen en el presente capítulo, y obtener el respectivo certificado de autorización. “3. Contenido de la solicitud. La solicitud para constituir una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria deberá presentarse por los interesados acompañada de la siguiente información: “a) El proyecto de estatutos sociales; “b) El monto de su capital, que no será menor al requerido por las disposiciones pertinentes, y la forma en que será pagado, indicando la cuantía de las suscripciones a efectuar por los asociados; “c) La hoja de vida de las personas que pretendan asociarse y de las que actuarían como administradores, así como la información que permita establecer su carácter, responsabilidad, idoneidad y situación patrimonial; “d) (Modificado. Ley 510 de 1999, artículo 2°). Estudio que demuestre satisfactoriamente la factibilidad de la empresa, el cual deberá hacerse extensivo para el caso de las entidades aseguradoras a los ramos de negocios que se pretendan desarrollar; dicho estudio deberá indicar la infraestructura tecnológica y administrativa que se utilizará para el desarrollo del objeto de la entidad, los mecanismos de control interno, un plan de gestión de los riesgos inherentes a la actividad, así como la información complementaria que solicite para el efecto la Superintendencia Bancaria. “e) La información adicional que requiera la Superintendencia Bancaria para los fines previstos en el numeral 5º del presente artículo. “f) (Adicionado. Ley 510 de 1999, artículo 2º.) Para la constitución de entidades de cuyo capital sean beneficiarios reales entidades financieras del exterior, la Superintendencia Bancaria podrá subordinar su autorización a que se le acredite que será objeto, directa o indirectamente, con la entidad del exterior, de supervisión consolidada por parte de la autoridad extranjera competente, conforme a los principios generalmente aceptados en esta materia a nivel internacional. Igualmente podrá exigir copia de la autorización expedida por el organismo competente del exterior respecto de la entidad que va a participar en la institución financiera en Colombia, cuando dicha autorización se requiera de acuerdo con la ley aplicable. Iguales requisitos podrá exigir para autorizar la adquisición de acciones por parte de una entidad financiera extranjera. En todos los casos, aun cuando las personas que pretendan participar en la constitución de la nueva entidad no tengan el carácter de financieras, y con el propósito de desarrollar una adecuada supervisión la Superintendencia Bancaria podrá exigir que se le suministre la información que estime pertinente respecto de los beneficiarios del capital social de la entidad financiera tanto en el momento de su constitución como posteriormente. “Parágrafo. El nombre de los establecimientos bancarios organizados como sociedades anónimas podrá incluir las expresiones “sociedad anónima” o la sigla “S.A.”. “4. Publicidad de la solicitud y oposición de terceros. Dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la documentación completa a que hace alusión el numeral precedente, el Superintendente Bancario autorizará la publicación de un aviso sobre la intención de constituir la entidad correspondiente, en un diario de amplia circulación nacional, en el cual se exprese, a lo menos, el nombre de las personas que se proponen asociar, el nombre de la institución proyectada, el monto de su capital y el lugar donde haya de funcionar, todo ello de acuerdo con la información suministrada con la solicitud. Tal aviso será publicado en dos ocasiones, con un intervalo no superior a siete (7) días, con el propósito de que los terceros puedan presentar oposiciones en relación con dicha intención, a más tardar dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la última publicación. “5. (Modificado. Ley 510 de 1999, artículo 2º). Autorización para la constitución. Surtido el trámite a que se refiere el numeral anterior, el Superintendente Bancario deberá resolver sobre la solicitud dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir de la fecha en que el peticionario haya presentado toda la documentación que requiera de manera general la Superintendencia Bancaria. No obstante lo anterior, el término previsto en este numeral se suspenderá en los casos en que la Superintendencia Bancaria solicite información complementaria o aclaraciones. La suspensión operará hasta la fecha en que se reciba la respuesta completa por parte del peticionario. El superintendente negará la autorización para constituir la entidad cuando la solicitud no satisfaga los requisitos legales. Igualmente la negará cuando a su juicio los solicitantes no hayan acreditado satisfactoriamente el carácter, responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de las personas que participen en la operación, de tal manera que éstas le inspiren confianza sobre la forma como participarán en la dirección y administración de la entidad financiera. “Inciso 3°: (Modificado. Ley 795 de 2003, artículo 8º.) En todo caso, se abstendrá de autorizar la participación de las siguientes personas: “a) Modificado. Ley 795/2003, artículo 8º). Las que hayan cometido delitos contra el patrimonio económico, lavado de activos, enriquecimiento ilícito y los establecidos en los capítulos segundo del título X y segundo del título XIII del libro segundo del Código Penal y las normas que los modifiquen, sustituyan o adicionen; “b) Modificado. (Ley 795 de 2003, artículo 8º). Aquéllas a las cuales se haya declarado la extinción del dominio de conformidad con la Ley 333 de 1996, cuando hayan participado en la realización de las conductas a que hace referencia el artículo 2º de dicha ley; “c) Modificado. (Ley 795 de 2003, artículo 8º). Las sancionadas por violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito, y “d) Modificado. (Ley 795 de 2003, artículo 8º). Aquéllas que sean o hayan sido responsables del mal manejo de los negocios de la institución en cuya dirección o administración hayan intervenido. “Inciso 4º. Modificado. (Ley 795 de 2003, artículo 8º). El Superintendente Bancario, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha en que se haya decretado la toma de posesión de una entidad financiera con fines de liquidación, podrá abstenerse de autorizar la participación de los administradores y revisores fiscales que se hubieran encontrado desempeñando dichos cargos a la fecha en que se haya decretado la medida. Cuando quiera que al presentarse la solicitud o durante el trámite de la misma se establezca la existencia de un proceso en curso por los hechos mencionados en los incisos 3º y 4º del presente artículo, el Superintendente Bancario podrá suspender el trámite hasta tanto se adopte una decisión en el respectivo proceso. Para efectos de determinar la solvencia patrimonial de los solicitantes se tomará en cuenta el análisis del conjunto de empresas, negocios, bienes y deudas que les afecten. En todo caso, cuando se trate de personas que deseen ser beneficiarios reales del diez por ciento (10%) o más del capital de la entidad, el patrimonio que acredite el solicitante debe ser equivalente a por lo menos 1.3 veces el capital que se compromete a aportar en la nueva institución, incluyendo este último. Adicionalmente, deberá acreditar que por lo menos una tercera parte de los recursos que aporta son propios y no producto de operaciones de endeudamiento u otras análogas. “Parágrafo :Cuando quiera que un administrador de una entidad financiera sea condenado por alguno de los delitos a que se refiere el presente numeral, el mismo deberá separarse de su cargo inmediatamente; cuando se trate de un socio, accionista o asociado, deberá enajenar su participación en el capital de la empresa en un plazo no superior a seis meses. Dicha participación podrá ser readquirida por la entidad en las condiciones que fije el gobierno. Si al vencimiento de dicho plazo las acciones no han sido adquiridas por un tercero o por la propia entidad, el titular de las mismas no podrá ejercer los derechos a participar en el gobierno de la sociedad. “6. Constitución y registro. Dentro del plazo establecido en la resolución que autorice la constitución de la entidad deberá elevarse a escritura pública el proyecto de estatutos sociales e inscribirse de conformidad con la ley. La entidad adquirirá existencia legal a partir del otorgamiento de la escritura pública correspondiente, aunque sólo podrá desarrollar actividades distintas de las relacionadas con su organización una vez obtenga el certificado de autorización. “Parágrafo: La entidad, cualquiera sea su naturaleza, deberá efectuar la inscripción de la escritura de constitución en el registro mercantil, en la forma establecida para las sociedades por acciones, sin perjuicio de la inscripción de todos los demás actos, libros y documentos en relación con los cuales se le exija a dichas sociedades tal formalidad (§ 14718 a 14723) “7. Modificado. (Ley 510 de 1999, artículo 2º). El Superintendente Bancario expedirá el certificado de autorización dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se acredite la constitución regular, el pago del capital de conformidad con las previsiones del presente estatuto, la existencia de la infraestructura técnica y operativa necesaria para funcionar regularmente, de acuerdo con lo señalado en el estudio de factibilidad, y la inscripción en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, cuando se trate de entidades que de acuerdo con las normas que las regulan tienen seguro o garantía del fondo. “8. Prueba de la existencia y representación de las entidades vigiladas. De acuerdo con las modalidades propias de la naturaleza y estructura de las entidades vigiladas, la certificación sobre su existencia deberá expedirla la Superintendencia Bancaria.” III. LA DEMANDA En primer lugar, el demandante sostiene que la expresión acusada constituye una inhabilidad que quebranta la garantía de la irretroactividad de la ley, toda vez que la misma se aplica a hechos consumados antes de la entrada en vigencia del Decreto 1730 de 1991. En otros términos, el impugnante advierte que la inhabilidad consagrada en el literal acusado violenta el principio de seguridad jurídica porque cobija a quienes cometieron la conducta antes de la entrada en vigencia del mencionado Decreto, personas que por obvias razones no tenían conocimiento de que en el futuro dicha conducta les generaría una inhabilidad. Agrega que una de las garantías de los individuos frente al Estado es la de que nadie será juzgado sino conforme a las leyes existentes al momento de realizar su conducta, garantía que se vulnera con la expedición del literal acusado. Adicionalmente, el demandante señala que la norma impugnada consagra una inhabilidad de carácter intemporal y que dicha tipología se encuentra prohibida por la Constitución en su artículo 28. Cuando la norma crea la inhabilidad para participar en la constitución de entidades financieras, aplicable a quien hubiere sido sancionado por violación de cupos individuales de crédito, está -dice- creando una inhabilidad que no puede redimirse, quedando proscrita de por vida la participación del afectado en la constitución de cualquier entidad del sistema financiero. Reconocer que la inhabilidad de que trata la norma es intemporal, agrega, implica aceptar que la sanción impuesta al afectado no es efectiva, es decir, no puede cumplir su cometido resocializador. De todos modos, a juicio del actor resulta contradictorio que el mismo Estatuto en su artículo 208 señale que el máximo de la sanción debe ser de 5 años, pero que la inhabilidad ordenada por la norma acusada sea perpetua. De otro lado, arguye que no hay proporción en la sanción por cuanto la ley introduce una inhabilidad de por vida para participar en la constitución de entidades financieras, sin importar la naturaleza y la magnitud de la falta cometida. Esta consecuencia es violatoria de los derechos al trabajo, a escoger libremente profesión u oficio y a la libertad de empresa. Advierte que la inhabilidad intemporal acusada tampoco resulta equitativa, porque no es equiparable la situación de un particular a la de un servidor público a quien, en razón de sus obligaciones y compromisos con el interés general y por no encontrarse ejerciendo la libertad de empresa, sí pueden imponérsele inhabilidades de por vida. Agrega la demanda que la desproporción de la inhabilidad atacada también se deriva del hecho de imponerse la misma sanción a quien ha infringido cupos de endeudamiento que a quien ha cometido delitos graves contra el sistema financiero. Advierte que a situaciones fácticas diferentes no corresponden consecuencias jurídicas similares. Incluso, señala que para ciertos delitos, que revisten cierta gravedad, como es el caso del peculado o del contrabando, la inhabilidad imponible tiene término definido, el cual no puede exceder de 10 años. Igualmente, la desproporción surge de no tenerse en cuenta la magnitud de la infracción al régimen de cupos de endeudamiento, pues es evidente que las infracciones correspondientes no siempre revisten la misma gravedad. De allí que no puedan ser sancionadas con la misma severidad. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Superintendencia Bancaria de Colombia En representación de la Superintendencia de la referencia, intervino en el proceso el abogado José Yesid Benjumea Betancur, quien solicitó la declaratoria de exequibilidad de la norma. A juicio de la Superintendencia, la actividad financiera no está exclusivamente fundada en el interés particular ni en la libertad de empresa, sino que cimienta sus raíces en el intereses público, obligando al Estado a asumir funciones de regulación y control respecto de las personas que la ejercen. En ese contexto, el Estado interviene en el proceso de creación de las entidades financieras con el fin de cerciorarse de las condiciones personales de los individuos involucrados en dicha actividad. El objetivo último de dicho control es garantizar la confianza del público en el sector financiero, confianza que va de la mano de las calidades personales y de la honestidad de quienes lo administran, es decir, de su solvencia moral. “La facultad del Superintendente Bancario de abstenerse de autorizar la participación de quienes hayan sido sancionados por violación a los cupos individuales de crédito es una expresión del deber de vigilancia que le asiste para mantener la confianza del público en el sector financiero”, agrega. Para efectos de ilustrar la severidad de la violación de los cupos de endeudamiento, el interviniente hace un recuento de la legislación que ha regulado la materia en el país y sostiene que la concentración crediticia constituye un elemento perturbador para el desarrollo de las instituciones financieras y para el sistema mismo, que pone en riesgo los ahorros y los recursos de sus usuarios. En suma, dice que el objetivo de la norma es garantizar que el orden público económico se mantenga incólume, que el crédito se democratice y que la confianza pública y la estabilidad del sector financiero no sufran ningún tipo de mengua. Con tales antecedentes, la Superintendencia advierte que los efectos de la norma acusada no son retroactivos porque no afectan derechos adquiridos, visto que el ilícito - en este caso la violación al régimen de cupos de endeudamiento- no genera derechos, y el derecho a participar en la constitución de entidades financieras no constituye sino una mera expectativa, que se convierte en derecho subjetivo cuando se cumplen sus requisitos. Repugnaría al sistema financiero –agrega- que se permitiera el ingreso al mismo a sujetos que traicionaron algunos de sus fines esenciales, como la democratización del crédito y la no concentración del riesgo. De otro lado, afirma que, dada la importancia del bien jurídico tutelado, no podría señalarse que sólo están cobijadas por la prohibición aquellas personas que transgredieron el régimen de cupos de endeudamiento después de expedida la norma acusada. Dice que el demandante se equivoca al hacer la distinción entre transgresores anteriores y posteriores a la norma, pues para efectos de proteger la estabilidad del sistema tal circunstancia resulta irrelevante. Aduce también que la inhabilidad no es una pena, sino la restricción para el acceso a un cargo o a una posición, por lo que los argumentos del demandante que fundamentan en dicha equiparación no son de recibo. Sobre el mismo particular, advierte que el legislador es autónomo para determinar el régimen de inhabilidades de determinados individuos, dentro de los cuales se encuentran los particulares que han sobrepasado los límites de endeudamiento crediticio, todo ello en defensa del orden jurídico económico. En cuanto a las acusaciones por desproporción de la norma demandada, el intervinente opina que la violación al régimen de cupos de endeudamiento no es una falta administrativa menor sino que se equipara con ilícitos de seria envergadura, por la trascendencia que la conducta tiene en la estabilidad del sistema financiero. Por demás, la valoración de la gravedad de la conducta corresponde hacerla al legislador en ejercicio de su potestad configurativa, por lo que no es función del juez constitucional cuestionarla. Finalmente, la Superintendencia considera que la norma no afecta el núcleo esencial del derecho al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio, pues la inhabilidad contemplada en ella no implica la “muerte civil” sino que permite realizar otras actividades relacionadas con el manejo de dineros públicos en el sector. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En el proceso de la referencia, intervino el señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Dice la Vista Fiscal que el legislador es competente para regular la economía, para determinar el régimen de la actividad financiera y para regular el ejercicio de las profesiones. De estas potestades se deriva la facultad de regular el régimen de inhabilidades para determinada actividad. En el marco de dichas potestades, el legislador puede establecer inhabilidades para constituir entidades financieras, atendiendo a la naturaleza de la actividad financiera y a los intereses involucrados en ella. De conformidad con la Carta, la actividad financiera es de interés público, razón por la cual, al establecer las inhabilidades consagradas en la norma, el legislador pretende garantizar la credibilidad y la confianza en las nuevas entidades y en el sistema financiero, la cual se socavaría si se permitiera la participación de personas que han defraudado o puesto en riesgo los intereses de ahorradores, inversionistas y de la sociedad en general. En ese sentido, la Ley 510 de 1999 confiere amplias potestades al Superintendente Bancario para negar la autorización para constituir entidades financieras a quien no garantice responsabilidad y solvencia patrimonial. Continuando con su argumentación, el Ministerio Público advierte que las inhabilidades no siempre son sanciones, ya que, en algunos casos, son simples requisitos para acceder a un cargo o a una posición determinada. En el caso de la inhabilidad como requisito, su función es preventiva y se establecen con referencia al cargo ofrecido, sin cuestionar el comportamiento de la persona ni el resultado de su gestión. Atendiendo lo anterior, para el Procurador la inhabilidad de la norma acusada es una inhabilidad requisito, que carece de naturaleza punitiva, y a la cual no se le aplican las categorías señaladas por el demandante en su libelo. De allí que el Ministerio Público descarte el que la disposición acusada sea contraria al principio de la irretroactividad de la ley sancionatoria, pese a que la inhabilidad tenga sustento en una sanción. Para el Procurador, la inhabilidad no es una nueva sanción, sino una de sus consecuencias jurídicas. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de la República. El problema jurídico que plantea la demanda. 2. El actor formula varios cargos contra el literal que acusa. Conforme a uno primero, tal literal consagra una inhabilidad que quebranta la garantía de la irretroactividad de la ley, pues se aplica a personas que desconocieron los cupos individuales de crédito antes de que tal conducta empezara a ser considerada como causal de inhabilidad, cosa que sólo sucedió con la expedición del Decreto1730 de 1991. En un segundo cargo, el demandante arguye que la inhabilidad a que se refiere la norma que acusa es intemporal o irredimible, lo cual violenta el artículo 28 superior. Finalmente, en otro cargo independiente se aduce que la inhabilidad es desproporcionada por varias razones: (i) porque no tiene en cuenta la magnitud de la falta cometida, ya que no repara en la cuantía en la que se excedieron los cupos individuales de crédito, castigando a cualquier infractor de la prohibición con idéntica inhabilidad perpetua; (ii) la desproporción también se manifiesta en que se impone la misma sanción a quien ha infringido cupos de endeudamiento, que a quien ha cometido delitos más graves contra el sistema financiero; (iii) además, la norma da un trato a los particulares similar al que se otorga a los servidores públicos, desconociendo que en la materia que regula está comprometido el ejercicio de la libertad de empresa, asunto que no está presente en el diseño de las inhabilidades para ejercer cargos públicos. Todo lo anterior conduce a que la disposición desconozca los derechos al trabajo, a escoger libremente profesión u oficio y a la libertad de empresa. 3. La intervención oficial de la Superintendencia Bancaria enfatiza en que el objetivo que se persigue con la inhabilidad que consagra la disposición acusada es mantener el orden público económico y propiciar la democratización del crédito, asegurando la estabilidad del sector financiero. En respuesta al cargo aducido por violación del principio de irretroactividad de la ley, sostiene que los efectos de la norma acusada no son retroactivos porque no desconocen derechos adquiridos, dado que el derecho a participar en la constitución de entidades financieras no constituye sino una mera expectativa. Agrega que si de lo que se trata es de proteger la estabilidad del sistema financiero, no resulta lógico distinguir entre transgresores anteriores y posteriores a la norma, pues cualquiera de ellos ha traicionado la confianza pública. Aduce que la inhabilidad no es una pena, sino la restricción para el acceso a un cargo o a una posición, y por lo mismo desestima las acusaciones según las cuales la norma consagra una sanción irredimible. Finalmente, frente al cargo relativo al desconocimiento del principio de proporcionalidad, la Superintendencia intervinente estima que la violación de los cupos individuales de crédito no es un trasgresión de poca monta, por lo cual dicha acusación carece de sustento. La vista fiscal afirma que existen dos clases de inhabilidades: la inhabilidad sanción, que atiende a la conducta llevada a cabo por la persona y la castiga con la imposibilidad de desempeñar un cargo o ejercer determinada actividad, y la inhabilidad requisito que es preventiva y sólo mira a la naturaleza del cargo o de la actividad. Al parecer del señor Procurador, la inhabilidad a que se refiere la norma acusada corresponde a esta última categoría, pues no es una sanción sino una consecuencia de la misma; por ello no resultan pertinentes las acusaciones que parten de la base de que se trata de una medida punitiva. 4. Dado que todos los cargos de la demanda se estructuran sobre la consideración según la cual la inhabilidad consagrada en el literal acusado tiene una naturaleza jurídica sancionatoria, - por lo cual le resultarían aplicables los principios de irretroactividad de las normas punitivas, de proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción, y de proscripción de las penas irredimibles- es menester que la Corte precise cuál es la verdadera naturaleza de tal inhabilidad para constituir instituciones financieras. Ahora bien, para dilucidar el punto, resulta necesario referirse primero brevemente a la naturaleza de la actividad financiera, a los objetivos que se persiguen con la vigilancia y control estatales que sobre ella recaen, y a las facultades que tienen las autoridades de control a la hora de autorizar la constitución de entidades financieras y de reglamentar su operación, a fin de tener los elementos de juicio para determinar si la inhabilidad a que se refiere el literal c) del numeral 5º del artículo 53 del Decreto 663 de 1993 es o no una sanción impuesta a quien ha violado las normas que fijan los cupos individuales de crédito, y si por ello resultan aplicables irrestrictamente los principios que rigen la actividad sancionatoria del Estado. Naturaleza de la actividad financiera. Objetivos y mecanismos de la inspección y vigilancia del Estado sobre tal actividad. 5. Ha dicho la Corte que la actividad financiera es de interés general, pues en ella está comprometida la ecuación ahorro - inversión que juega papel fundamental en el desarrollo económico de los pueblos.[1] Es por ello que cualquier actividad que implique esta forma de intermediación de recursos, o la simple captación del ahorro de manos del público, debe quedar sometida a la vigilancia estatal. En efecto, en el modelo “social de derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en que el ahorro público es captado, administrado e invertido. La democratización del crédito es objetivo constitucionalmente definido (C.P art. 335) y la orientación del ahorro público hacia determinado propósito común se halla justificada como mecanismo de intervención del Estado en la economía (C.P. art. 334), para lograr la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo. Además, la actividad propiamente financiera tiene repercusión en la soberanía monetaria del Estado, pues es sabido que el papel que el sistema financiero cumple dentro de la economía implica la emisión secundaria de moneda, mediante la creación de medios de pago distintos de los creados por la vía de la emisión, por lo cual su adecuada regulación, vigilancia y control compromete importantes intereses generales. Pero más allá de este interés público, corresponde también al Estado velar por los derechos de los ahorradores o usuarios, razón que también milita para justificar la especial tutela estatal sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora y sobre cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público.[2] El ordinal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 25 del artículo 189 y con el 335 de la misma Carta, se refiere a la intervención estatal en las actividades financiera, bursátil y aseguradora o en cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público. Para estos propósitos, los citados artículos de la Constitución disponen un reparto de competencias entre el Congreso y el Presidente de la República, reparto según el cual aquel, por la vía de las leyes marco, señala las pautas y criterios legislativos a los cuales debe sujetarse la actividad presidencial en estas materias. Entre esas pautas generales fijadas legalmente, actualmente se encuentran, por ejemplo, el señalamiento de la clase de entidades autorizadas para ejercer esas actividades, los requisitos para su constitución y la necesidad de obtener autorización gubernamental para su funcionamiento, el objeto social que deben perseguir y las operaciones que les son autorizadas a cada una de ellas, las inversiones que les son permitidas, las prohibiciones y limitaciones que deben acatar, la responsabilidad de los administradores, y las condiciones más generales de funcionamiento de esas instituciones. De esta manera, estas pautas legales generales pretenden sentar los lineamientos para que el ejecutivo ejerza sus facultades de control, a fin de que las actividades financiera, bursátil o aseguradora se realicen en adecuadas condiciones de seguridad y transparencia, que las entidades cuenten con los niveles de patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia, que se democratice el crédito según lo ordena el artículo 335 superior y que se promueva la libre competencia entre quienes desarrollen dichas actividades, bajo condiciones de equidad y equilibrio.[3] Por su parte el Gobierno está facultado legalmente para utilizar ciertos instrumentos concretos de intervención, como el autorizar particularmente las operaciones que puedan realizar las entidades y fijar ciertas condiciones respecto de las mismas (plazos, clases y montos de garantías, etc), establecer normas relativas a los niveles de patrimonio exigidos de acuerdo con los distintos riesgos asociados con la actividad, limitar o prohibir, por razones de seguridad financiera, el otorgamiento de avales y garantías por parte de las entidades objeto de intervención, determinar el margen de solvencia, el patrimonio técnico mínimo y el régimen de inversiones de las entidades vigiladas, etc.[4] Dentro de estos instrumentos gubernamentales de intervención, y con la finalidad específica de lograr la democratización del crédito ordenada por el artículo 335 superior -y que por lo tanto constituye una finalidad constitucionalmente válida- y de limitar el margen de concentración del riesgo, el Presidente está autorizado legalmente para fijar límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y para fijar las reglas para su cálculo.[5] En desarrollo de esa competencia, ha expedido el Decreto 2360 de 1993, que señala, entre otras cosas, los cupos individuales de crédito a que menciona la norma legal parcialmente acusada. La posibilidad de constituir entidades financieras. Límites legales a la autonomía individual. 6. La posibilidad de manejar, invertir o aprovechar el ahorro público está sujeta a la previa autorización estatal, según lo prescribe categóricamente el artículo 335 superior. Ello por cuanto dichas actividades, como se dijo, comprometen el orden público económico y los intereses particulares de los usuarios, lo que exige garantizar la confianza en el sistema financiero. Además, por la importancia que reviste la actividad financiara dentro de un sistema de mercado, y por la necesidad de que sea prestada en forma permanente, continua, regular, general y en condiciones de igualdad para todos lo usuarios, tal actividad ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Corporación[6], de la Corte Suprema de Justicia[7] y del Consejo de Estado[8] como un servicio público. Por ello, las libertades de empresa y de asociación para constituir entidades financieras están sujetas a límites especiales que no se aplican a otra categoría de actividades industriales y comerciales, y las personas jurídicas que desarrollan la actividad financiera, independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta, actúan siempre en ejercicio de una autorización del Estado para cumplir uno de sus fines, que es el de la prestación de los servicios públicos, por lo cual se obligan a cumplir condiciones mínimas señaladas por él. En desarrollo concreto del citado artículo 335 superior, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993, en adelante EOSF) incluye las disposiciones que regulan la constitución de las entidades financieras y la obtención de la autorización para que entren a operar. El artículo acusado señala la forma social bajo la cual deben constituirse dichas instituciones (sociedades anónimas mercantiles o asociaciones cooperativas) e indica que las mismas deben cumplir con los requisitos fijados por el legislador para cada caso. Además, prescribe que, una vez constituidas, deben obtener el respectivo certificado de autorización expedido por el Superintendente Bancario. De manera pormenorizada la norma en comento indica qué debe contener la solicitud para constituir una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, y dentro de tales requerimientos menciona que debe adjuntarse “la hoja de vida de las personas que pretendan asociarse y de las que actuarían como administradores, así como la información que permita establecer su carácter, responsabilidad, idoneidad y situación patrimonial”. Concordantemente con lo anterior, señala que “el Superintendente concederá la autorización para constituir la entidad cuando la solicitud satisfaga los requisitos legales y se cerciore, por cualesquiera investigaciones que estime pertinentes, del carácter, responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de las personas que participen en la operación.” 7. La redacción de estos apartes normativos parece indicar que el Superintendente goza de cierto margen de discrecionalidad a la hora de evaluar a las personas que pretenden constituir una entidad financiera a efectos de autorizar su participación. En efecto, aquí la ley señala que, además de cumplir con todos los requisitos legales, es necesario que el Superintendente “se cerciore” del “carácter, responsabilidad e idoneidad” de las personas que van a participar en la operación. Como puede verse, la ley deja a la apreciación de este funcionario este aspecto, lo cual es característico de aquellas facultades que se juzgan discrecionales. En efecto, la discrecionalidad hace referencia a atribuciones en las cuales la ley deja a criterio de la administración la evaluación de ciertos asuntos, acudiendo para ello a fórmulas elásticas o a conceptos indeterminados, tales como los que aquí usa el legislador (“idoneidad, carácter, responsabilidad). Sin embargo, la norma agrega que “en todo caso” dicho funcionario debe abstenerse de autorizar la participación de cierta categoría de personas incursas en alguna de las causales que se mencionan en los cuatro literales del numeral 5° del artículo en comento, entre ellas la del literal c), relativa a haber sido “sancionadas por violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito”, que es la que motiva el presente proceso de constitucionalidad. De esta manera, se establece una limitación legal que es de naturaleza objetiva, es decir independiente de la valoración personal, de la apreciación o del juicio que el Superintendente pueda hacerse respecto de los sujetos solicitantes. Para el legislador, la sola circunstancia de que éstos hayan sido sancionados por violación de las normas relativas a cupos individuales de crédito los inhabilita para constituir una nueva entidad financiera, pues tal incumplimiento introduce un factor de desconfianza respecto de su responsabilidad e idoneidad para esos efectos. Los cupos individuales de crédito. Breve historia legislativa. Responsabilidad de quienes los exceden. 8. Los cupos individuales de crédito son montos máximos de crédito que los establecimientos crediticios[9] pueden otorgar a una misma persona natural o jurídica.[10] Su finalidad es doble: evitar que se produzca una excesiva exposición individual y que se concentre el crédito en contravía de lo dispuesto por el artículo 335 de la Constitución[11]. Al respecto el Decreto 2630 de 1993, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades legales que le concede el artículo 49 del EOSF, establece las normas mínimas que deben ser observadas por tales establecimientos a la hora de otorgar crédito. El artículo 2° del mencionado Decreto contiene la norma general al respecto: “Artículo 2º. CUANTIA MAXIMA DEL CUPO INDIVIDUAL. Ningún establecimiento de crédito podrá realizar con persona alguna, directa o indirectamente, operaciones activas de crédito que, conjunta o separadamente, superen el diez por ciento (10%) de su patrimonio técnico[12], si la única garantía de la operación es el patrimonio del deudor. “Sin embargo, podrán efectuarse con una misma persona, directa o indirectamente, operaciones activas de crédito que conjunta o separadamente no excedan del veinticinco por ciento (25%) del patrimonio técnico, siempre y cuando las operaciones respectivas cuenten con garantías o seguridades admisibles[13] suficientes para amparar la totalidad del riesgo de acuerdo con la evaluación específica que realice previamente la institución. “Parágrafo. No obstante lo previsto en el inciso 2º de este artículo, las operaciones activas de crédito podrán estar respaldadas con garantías o seguridades diferentes de las consideradas como admisibles en este Decreto por un monto máximo equivalente al cinco por ciento (5%) del patrimonio técnico de la institución acreedora.” (Notas de pie de página fuera del original) La anterior es la norma general. El Decreto en cita contempla normas especiales sobre cupos individuales de crédito, para cuando se trata de operaciones realizadas con instituciones financieras. 9. La existencia de normas que ponen límites a los cupos de crédito se remonta en Colombia a los orígenes del sistema financiero. Su antecedente más remoto se encuentra en Ley 45 de 1923, cuyo artículo 86 decía lo siguiente: “Artículo 86. Todos los establecimientos bancarios, excepto el Banco de la República, estarán sometidos a las siguientes disposiciones: “1. No podrán prestar, directa o indirectamente, a ningún individuo, sociedad, compañía colectiva, corporación o entidad política, una cantidad que exceda a la décima parte del capital pagado y reservas de dicho establecimiento bancario, con las siguientes excepciones: ...” Posteriormente el tema de los límites individuales de crédito fue regulado mediante los Decretos 329 de 1938, 1269 de 1972, 359 de 1973, 664 de 1979, 2461 y 2377 de 1980 y 2994 de 1981. En 1982, tras la crisis del sistema financiero registrada en aquella época, se expidió el Decreto 2920 de ese año que en el literal g) de su artículo 1° ordenó a los administradores de los establecimientos de crédito abstenerse de violar cualquiera de las normas legales sobre límites a inversiones, concentraciones de riesgos y de créditos, y sobre seguridad en el manejo de los negocios. En dicho Decreto, además, se elevó a la categoría de delito el llevar a cabo operaciones activas de crédito con los accionistas excediendo los cupos de crédito autorizados por la ley, y se consagraron multas para los directores, gerentes, revisores fiscales, funcionarios o empleados de una entidad que incumplieran las normas legales sobre este punto.[14] De esta manera, se estableció por primera vez una responsabilidad personal de dichos funcionarios por el incumplimiento de las normas legales que fijaban límites a las operaciones activas de crédito individual. Más adelante, el Decreto 1730 de 1991, por el cual el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias concedidas mediante la Ley 45 de 1990 expidió el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[15], en su artículo 1.1.2.0.5 estableció: “ARTICULO 1.1.2.0.5. - AUTORIZACIÓN PARA LA CONSTITUCION. Surtido el trámite a que se refiere el artículo anterior, el Superintendente Bancario deberá resolver la solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes, siempre que los peticionarios hayan suministrado la información requerida. “El Superintendente concederá la autorización para constituir la entidad cuando la solicitud satisfaga los requisitos legales y se cerciore, por cualesquiera investigaciones que estime pertinentes, del carácter, responsabilidad, idoneidad y solvencia patrimonial de las personas que participen en la operación. “En todo caso, se abstendrá de autorizar la participación de personas que hayan cometido delitos contra el patrimonio económico o los previstos en los artículos 1.7.1.1.1., 1.7.1.1.2. y 1.7.1.1.3. del presente estatuto, o que hayan sido sancionadas por violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito, así como cuando dichas personas sean o hayan sido responsables del mal manejo de los negocios de la institución cuya administración les haya sido confiada.”(Negrillas fuera del original) Expedida la Constitución Política de 1991, la Ley 35 de 1993 - mediante la cual se expidieron normas marco a las cuales debía sujetarse el Gobierno para regular la actividad financiera, bursátil y aseguradora- en su artículo 5° dispuso que el Gobierno Nacional intervendría para promover la democratización del crédito, y que para este efecto fijaría a las entidades objeto de intervención “límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo.” En desarrollo de la ley anterior, el Gobierno expidió el Decreto 663 de 1993, del cual forma parte la norma acusada, cuya redacción actual corresponde a la modificación introducida por la Ley 510 de 1999, conservada por la Ley 795 de 2003. En esta disposición se consagra una inhabilidad para quien pretenda constituir entidades financieras, derivada del hecho de haber sido sancionado anteriormente por incumplimiento de las normas sobre cupos individuales de crédito. 10. Del breve recuento histórico normativo que acaba de hacerse se desprende lo siguiente: (i) que desde la Ley 45 de 1923 la legislación financiara contempla normas relativas a los límites individuales de crédito en operaciones activas; (ii) que en 1982 el incumplimiento de las anteriores normas empezó a generar una responsabilidad personal de tipo administrativo para los directores, gerentes, revisores fiscales, funcionarios o empleados de una entidad que incumplieran las normas legales referentes a estos límites, y en ciertos casos una responsabilidad penal - cuando las operaciones activas de crédito que excedieran los cupos autorizados se llevaran a cabo con accionistas de la entidad-; y (iii) que desde la expedición del Decreto 1730 de 1991, la legislación contempla una causal de inhabilidad para constituir entidades financieras, que resulta aplicable a quienes “hayan sido sancionadas por violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito.” Las inhabilidades-sanción y las inhabilidades-requisito en la jurisprudencia constitucional. 11. La disposición acusada consagra una causal de inhabilidad que resulta aplicable a las personas que solicitan autorización para constituir una entidad que deba someterse a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, inhabilidad que el demandante considera contraria a los principios constitucionales de irretroactividad de la ley sancionatoria, de imprescriptibilidad de las penas y de proporcionalidad de las sanciones. En tal virtud, resulta oportuno traer a colación la jurisprudencia sentada precedentemente por esta Corporación en lo relativo a las inhabilidades originadas en conductas jurídicamente reprochables. La Corte ha distinguido dos tipos de inhabilidades atendiendo al bien jurídico protegido o a la finalidad de la limitación: una primera clase agrupa los casos en que se establecen limitaciones para acceder a cargos públicos con fundamento en conductas jurídicamente reprochables llevadas a cabo por el inhabilitado; al paso que en la segunda clase la limitación para acceder a un cargo no se vincula con ninguna conducta previa de quienes resultan inhabilitados, sino que aquí simplemente se consagran requisitos que persiguen lograr la efectividad de los principios y valores constitucionales. Dentro de la primera categoría se encuentran, por ejemplo, las inhabilidades por la comisión anterior de delitos y dentro de la segunda las inhabilidades por vínculos familiares. Esta clasificación fue explicada así en la Sentencia C-780 de 2001[16]: “9. En uno de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad política. Según lo ha señalado esta Corporación, a través de la potestad sancionadora el Estado cumple diferentes finalidades de interés general. “Así, por medio del derecho penal, que no es más que una de las especies del derecho sancionador, el Estado protege bienes jurídicos fundamentales para la convivencia ciudadana y la garantía de los derechos de la persona. Pero igualmente el Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios servidores con el fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función pública. También puede el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de policía o de la intervención y control de las profesiones, con el fin de prevenir riesgos sociales”.[17] “10. El segundo grupo contiene las inhabilidades relacionadas con la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de sancione...