Sentencia C-1054 de 2004

C-1054-04 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1054/04 INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Disposición derogada que no produce efectos jurídicos PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Desarrollo legal PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Definición PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Mecanismos legales a través de los cuales opera PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Salario base de cotización PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Monto de la cotización La cotización obligatoria es directamente proporcional al salario. Es decir, a mayor salario, mayor cotización. Sin embargo, esta regla general sólo opera hasta el tope de los veinticinco SLMM. De este límite para arriba, la cotización se mantiene estática, es decir, es igual sin importar que el trabajador devengue mayores salarios o perciba mayores ingresos. La cotización obligatoria también es directamente proporcional al monto de la pensión. Sin embargo, como excepción a esta regla general, en el rango que va entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM, y previa reglamentación del Gobierno Nacional, cabrían cotizaciones sobre bases salariales superiores a veinticinco salarios mínimos, para garantizar pensiones que en todo caso no podrían exceder de veinticinco SLMM. La anterior reglamentación de la base de cotización obligatoria para pensiones y del correlativo monto futuro de las mesadas comporta elementos de solidaridad: en efecto, dado que no toda la cotización mensual se utiliza para conformar el ahorro con el que se pagará la propia pensión, sino que parte de ese aporte se destina a alimentar los distintos mecanismos de solidaridad del sistema que antes fueron comentados, es claro que quienes más ingresos laborales perciben, contribuyen en mayor cuantía a dichos mecanismos. Además, la ley prevé la posibilidad de que quienes reciban salarios o ingresos entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM legales coticen con base en salarios superiores a veinticinco SLMM que, sin embargo, no darán lugar a pensiones superiores a este mismo monto. En este evento, rompiendo el principio de proporcionalidad entre la cotización y la pensión, la ley permite un claro mecanismo de solidaridad entre personas. PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-No tiene carácter absoluto El principio de solidaridad en materia seguridad social en pensiones, no alcanza en la reglamentación legal examinada un carácter absoluto, es decir no se prevé una cooperación sin límites entre los anteriores sujetos. La existencia de límites se evidencia en tasas que no son estrictamente progresivas, en la exigencia de requisitos para acceder a ciertos subsidios que por lo tanto no son absolutamente generales, y de manera particular en la fijación de un tope máximo a la base de cotización. El principio de solidaridad, si bien es uno de aquellos considerados fundamentales por el primer artículo de la Constitución, no tiene por ello un carácter absoluto, ilimitado, ni superior frente a los demás que definen el perfil del Estado Social de Derecho, sino que la eficacia jurídica de otros valores, principios y objetivos constitucionales puede acarrear su restricción, mas no su eliminación. DERECHO A LA IGUALDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-No tiene carácter absoluto DERECHO A LA IGUALDAD-Limitaciones deben alcanzar un objetivo constitucional relevante, razonable y proporcionado LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Objetivo constitucional La Corte entiende que ciertas consideraciones relativas a la necesidad de proteger la generación de empleo son relevantes a la hora de definir el régimen legal de cotizaciones obligatorias para seguridad social en pensiones. Y, además, encuentra que tales consideraciones tienen relevancia constitucional: en efecto, conforme lo prescribe el artículo 334 superior, el Estado debe intervenir las relaciones económicas “a fin de dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos....” Así mismo, el artículo 54 superior afirma que “el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar. Adicionalmente la Corte detecta que, dado que la cotización no es cubierta enteramente por el trabajador, sino que en un 75% es pagada por el empleador, si no existieran topes a la base salarial de cálculo de tal cotización, los costos de la contratación laboral de trabadores altamente capacitados se incrementarían de manera importante, desestimulando este tipo de vinculación contractual, y de paso la investigación, la ciencia, la tecnología, la especialización técnica y profesional y la alta capacitación en sí misma, que son objetivos constitucionales relevantes al tenor de lo dispuesto por los artículos 70 y 71 superiores. Así pues, la Corte ha encontrado que, en la determinación legal del salario base de cotización para pensiones, los límites impuestos a la proyección práctica de los principio de solidaridad y de igualdad devienen de la necesidad de alcanzar objetivos constitucionalmente válidos, como lo son la generación de empleo en general, y la protección del empleo altamente calificado en particular. JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Normas cuestionadas por desconocer el principio de solidaridad y derecho a la igualdad JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Pasos LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Medida legislativa constitucionalmente válida El legislador tiene la obligación de ponderar los efectos del régimen de cotizaciones sobre la generación de empleo, y de adoptar medidas legislativas que tengan en cuenta tales efectos. En este sentido, la medida que ahora se examina no sólo no está constitucionalmente prohibida, sino que antes bien parece exigida por la obligación del legislador de medir los efectos de las obligaciones que impone en materia de seguridad social. Por todo lo anterior, la fijación de topes salariales a la base de cotización para pensiones es una medida constitucionalmente válida. LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Medida adecuada y útil para los fines propuestos La medida consistente en fijar topes salariales a la base de cotización para pensiones se revela necesaria para la obtención del fin perseguido por el legislador de no afectar las variables tantas veces mencionadas. Es decir, la solución contraria, que sería establecer un sistema en el cual el principio de solidaridad y de igualdad no encontraran limitaciones, y que implicaría que no existieran tales topes salariales a la base de cotización, llevaría indefectiblemente a afectar la generación de empleo y la protección del trabajo calificado. De otro lado la fijación de topes salariales resulta adecuada y útil para los fines propuestos, pues evidentemente reduce los costos económicos de contratación laboral que provienen de la obligación de cubrir el 75% de la cotización para pensiones correspondiente a cada trabajador. En el caso de los trabajadores independientes, igualmente reduce los costos de producción que se derivan de la obligación en que se encuentran esta categoría de empresarios de cotizar para seguridad social en pensiones. Esta relación entre los montos de la cotizaciones y la capacidad de la economía para generar empleo es expresamente mencionada por los instrumentos internacionales en materia de seguridad social. Existe pues una coherencia o racionalidad interna entre el medio utilizado por el legislador y el fin perseguido por él. TOPE MAXIMO DE PENSION-Protección pensionados en escala inferior LIMITE DE LA BASE DE COTIZACION PARA PENSION-Análisis de proporcionalidad a la limitación de los principios de igualdad y solidaridad En los sistemas de seguridad social no se presenta una relación contractual sinalagmática o estrictamente conmutativa entre lo que aporta el contribuyente al sistema y lo que posteriormente recibe, realidad que permite que no se dé una relación estrictamente proporcional entre la cotización obligatoria y el monto de la pensión, criterios de ponderación judicial hacen que la Corte no pueda dejar de tener en cuenta un factor de mínimo de equidad que impone mantener cierto balance entre la cotización y la pensión; de manera que, si por disposición del legislador, existen topes máximos a la mesada pensional, correlativamente debe permitirse la fijación de topes de cotización obligatoria, mediante la limitación de la base de liquidación de la misma, a fin de permitir que tal cotización obligatoria mantenga una cierta proporcionalidad frente al monto de la pensión. La existencia de elementos de progresividad en las tasas de cotización, aminora las limitaciones a los principios de solidaridad y de igualdad que introduce la norma acusada. Recuérdese que los afiliados con ingresos iguales o superiores a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tienen un aporte adicional sobre su ingreso base de cotización de 1 % destinado exclusivamente a la subcuenta de subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional de que trata la Ley 797 de 2003. De todo lo anterior puede concluirse que las limitaciones al derecho a la igualdad y al principio de solidaridad introducidas por la norma acusada son proporcionales y entran en el ámbito de la libre configuración legislativa del Congreso de la República, por lo cual no desconocen la Constitución. Referencia: expediente D-5187 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, modificatorio del inciso 4° de la Ley 100 de 1993, contra el inciso 5° y el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y contra el parágrafo 3° del artículo 204 de la misma Ley 100 de 1993. Actor: Humberto de Jesús Longas Londoño. Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil cuatro 2004. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes, I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño, actuando en nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40-6, y 95-7 de la Constitución Política, demandó en acción pública de inconstitucionalidad el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, modificatorio del inciso 4° de la Ley 100 de 1993, inciso 5° y el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y el parágrafo 3° del artículo 204 de la misma Ley 100 de 1993. Mediante auto del cinco de mayo de 2004, el magistrado sustanciador decidió admitir la demanda incoada en contra de los artículos 18, parcial, de la Ley 100 de 1993 y 5°, parcial, de la Ley 797 de 2003 y rechazarla respecto del artículo 204, parcial, de la Ley 100 de 1993, por haber operado los efectos de la cosa juzgada constitucional absoluta. II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcriben las normas acusadas y se subrayan los apartes considerados inconstitucionales. “Ley 797 de 2003 29/01/2003 “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. “El Congreso de Colombia “DECRETA: “Artículo 5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: “Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. “El salario base de cotización para los trabajadores particular es, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. “El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. “En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. “Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. “En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.” LEY 100 DE 1993 (diciembre 23) por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA DECRETA ... “ARTICULO 18. Base de Cotización de los trabajadores dependientes de los sectores privado y publico. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. “El salario mensual base de cotización para los trabajadores particulares será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. “El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público será el que se señale, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. “En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio doméstico conforme a la Ley 11 de 1988. “Cuando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional. “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70 % de dicho salario. “PARAGRAFO 1. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumularán para todos los efectos de esta Ley. “PARAGRAFO 2. A partir de la vigencia de la presente Ley se eliminan las tablas de categorías y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las demás entidades de previsión y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidarán con base en el salario devengado por el afiliado. “PARAGRAFO 3. Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor.” III. LA DEMANDA En cuanto a lo prescrito por el aparte demandado del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, el demandante aduce que dicha prescripción legal, al establecer topes máximos a la base de cotización al sistema general de pensiones, viola el principio de solidaridad que es fundamental en el Estado Social de Derecho, especialmente en materia de seguridad social. En tal virtud, desconoce los artículos 1°, 48, 49, 53, 95 numeral 2 y 366 de la Constitución Política. Entrando a explicar el primer cargo por el cual se produciría la violación de estas disposiciones superiores, la demanda indica que el artículo 5° de la Ley que acusa modificó el inciso 5° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 (explica que la Ley 797 señala que modifica el inciso 4°, pero a su parecer el inciso modificado es el 5°), pues estableció como límite de la base de cotización para el sistema general de pensiones el tope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (en adelante SLMM), cuando el limite previsto anteriormente por la norma modificada era de veinte SLMM. Tope este, el de los veinte SLMM, que se mantiene como límite máximo de la base de cotización para el sistema de seguridad social en salud, conforme a lo dispuesto por el artículo 204 del parágrafo 3° de la Ley 100 de 1993. En opinión del actor, con la anterior reglamentación legal vigente “se congeló la base de cotización, tanto en pensiones como en salud, en un tope máximo, no apartándose a dichos sistemas sobre los ingresos que superen dicho tope.” Dado que la seguridad social, conforme lo indican los artículos 48 y 49 superiores, está presidida por los principios de solidaridad y universalidad, que implican, el primero, que debe darse la ayuda mutua entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el principio del más fuerte hacia el más débil, y el segundo, que el sistema de seguridad debe cobijar a todas las personas sin distinciones de ninguna especie (Ley 100 de 10993 Art. 2°), cuando las normas demandadas establecen topes máximos a la base de cotización a pensiones incumplen dichos principios, pues permiten que el más débil contribuya proporcionalmente más que el más fuerte. Es decir, explica el demandante, “el sacrificio del mayor aporte sólo llega hasta el tope máximo de cotización; de allí en adelante, las cotizaciones ordinarias y las adicionales[1] quedan congeladas en el tope máximos.” (nota de pie de página fuera de la cita original) Al parecer del actor, cuando el artículo 48 superior indica que la seguridad social es un servicio público que debe prestarse “en los términos que establezca la ley”, no confiere al legislador la posibilidad de diseñar un régimen que no desarrolle plenamente el principio de solidaridad. En tal virtud, la ley no podría limitar la vigencia de tal principio, como lo hace la disposición acusada, pues antes bien debe propender hacia la optimización de este mandato. Por lo anterior, la demanda aduce que las normas acusadas violan los principios constitucionales de solidaridad, universalidad y la garantía de la seguridad social. Por esa razón solicita que sean declaradas inexequible. Explicando un segundo cargo, la demanda sostiene que las disposiciones que acusa desconocen el derecho a la igualdad, pues al establecer topes máximos a la base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones, otorgan privilegios injustificados a quienes obtienen salarios elevados. Con lo anterior se desconocen de manera específica los artículos 13, 48, 49 y 53 de la Constitución, pues quienes menos ingresos salariales reciben acaban cotizando más, en términos proporcionales, que quienes reciben más y superan el tope salarial fijado en la Ley. Además, los trabajadores con ingresos que superan el mencionado tope, “ya habían sido beneficiados por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 al determinar tarifas proporcionales en lugar de tarifas progresivas”, que dan lugar a la regresividad del sistema. Por todo lo anterior, el actor estima que la limitación introducida por la norma acusada al derecho a la igualdad no supera el test que suele utilizar esta Corporación, en particular por cuanto dicha limitación no era necesaria y tampoco resulta idónea para la obtención de ningún objetivo constitucional, pues “al recibirse menos aportes, el Estado no puede garantizar la seguridad social de la población. El fin de la seguridad social no es proteger a quienes reciben ingresos altos: es proteger a todas las personas sin discriminación y sin privilegios, de acuerdo con el principio de universalidad.” Aliviar las cargas de quienes reciben mayores ingresos no es un objetivo constitucional legítimo, y el sacrificio del derecho a la igualdad no es compensado en forma alguna con ningún beneficio general. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. En representación de la Academia de la referencia intervino oportunamente dentro del proceso el ciudadano Guillermo López Guerra, quien solicitó a esta Corporación desatender la demanda del accionante. Al parecer de la entidad intervinente “no logra deducirse la alegada violación de los principios de solidaridad y de universalidad que propone el libelista porque las disposiciones legales acusadas establezcan topes máximos a la base de cotización de los trabajadores a la seguridad social, pues la congelación de la base en un tope máximo es una consecuencia normal y lógica del régimen salarial y tributario imperante en el país.” Agrega el ciudadano que interviene en nombre de dicha agremiación, que “el demandante está confundiendo las obligaciones de los ciudadanos de un país que deben contribuir a prorrata de sus ingresos con lo que el quisiera que la ley hubiera dicho, pero que no podía decirlo, y es que todos contribuyen en escala ascendente, hacia el infinito a subsidiar a los de menores o ningunos ingresos.” Estima que para que los cargos aducidos pudieran ser tenidos en cuenta por esta Corporación, deberían estar sustentados en cálculos actuariales que demostraran que “los montos de las contribuciones están equivocados y deben ser revisados”. 2. Intervención del Ministerio de la Protección Social. En representación del Ministerio de la Protección Social intervino oportunamente el ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, quien defendió la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. En fundamento de tal posición indicó que se oponía a la declaración de inconstitucionalidad, pues los cargos aducidos se fundamentan en “el desconocimiento del actor en cuanto a los mecanismos técnicos y actuariales que rigen al Sistema y que le otorgan sostenibilidad, pues ignora que el artículo 10 de la Ley 797 de 2003, que a su turno modificó el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 ya corrigió la inequidad que se alega, al limitar el tope máximo de las pensiones a un máximo que oscila entre el 80 % y el 70.5% del ingreso base de liquidación (IBL) en función inversa al ingreso de la persona.” Sostiene también el intervinente que la demanda es inepta, por cuanto se fundamenta no en el contenido de la disposiciones, sino en la interpretación que de las mismas hace el demandante. En efecto, el principio de solidaridad, estima el interviniente, no carece de limitaciones como lo considera la demanda. Agrega que el legislador cuenta como una amplia libertad de configuración que le permite establecer los parámetros de las cotizaciones, de índole técnica y financiera. De otro lado, sostienen que la norma no vulnera ningún derecho fundamental, pues la seguridad social no es de esta categoría, sino que más bien se erige como un derecho prestacional. Tampoco desconoce otras norma constitucionales, puesto que se limita a establecer “unos topes mínimos y máximos de cotización, que responden a criterios técnicos y actuariales y que determinan la necesidad de fijar tales parámetros.” La solidaridad de los subsistemas de pensiones se ver reflejada, dice la intervención, en diferentes aspectos diversos del monto de las cotizaciones, como la creación de un fondo común en el sistema de prima media, y en las mutualidades constituidas al interior de las compañías de seguros que asumen los riesgos de invalidez y sobre vivencia en el sistema de ahorro individual y solidaridad, también la solidaridad se expresa en los regímenes subsidiados del régimen de pensiones. De otra parte, el tope máximo a las pensiones no debe ser visto como un mecanismo para privilegiar a quienes reciben mayores ingresos, sino que obedece a la necesidad de que las cotizaciones mantengan una relación directa y proporcional al monto de la pensión, como lo establece el inciso final del artículo 5° de la Ley 797 de 2003. En cambio, la interpretación del actor, llevaría a la necesidad de incrementar el monto de las pensiones, “efecto ineludible que se encuentra en el extremo opuesto de las pretensiones de la demanda.” V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO En la oportunidad legal intervino en el proceso de la referencia el Procurador General de la Nación (e), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, para solicitar a la Corte que se inhiba de pronunciarse respecto de la constitucionalidad del inciso 5° y el parágrafo 3° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, por carencia actual de objeto, y que declare la exequibilidad del inciso 5° y del parágrafo del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, solamente por los cargos analizados. Antes de abordar el análisis de los cargos, la vista fiscal aclara que el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 modificó el inciso quinto del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, aunque en su encabezado el legislador haya mencionado impropiamente el inciso cuarto. Por tal razón la vista fiscal estima que la Corte solamente debe pronunciarse sobre el contenido normativo del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, e inhibirse en relación con el inciso 5° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Igual solicitud formula respecto del parágrafo 3° del artículo 18 ibidem, pues su texto también fue tácitamente derogado. Aclarado lo anterior, el concepto del Ministerio Público se refiere a la libertad legislativa en materia de seguridad social y al principio de solidaridad en el mismo tema. Al respecto opina que en estas materias al legislador le compete un amplio margen de configuración política, sujeta a los principios de universalidad, eficacia y solidaridad que menciona el artículo 48 superior. En ejercicio de tal libertad, el legislador en el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 fijó los topes máximos del salario base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones, en 25 y 45 salarios mínimos legales mensuales (en este último supuesto con la intervención del Gobierno). Esta potestad legislativa de fijar topes en materia pensional, dice, había sido reconocida por esta Corporación en las Sentencia C-155 de 1997 y T-1016 de 2000. No comparte el señor Procurador la opinión del demandante, según la cual los topes señalados en la Ley desconocen el principio de solidaridad, por cuanto, en su sentir, “no puede afirmarse que los trabajadores que reciban ingresos hasta de 25 salarios mínimos legales mensuales, cuando realizan aportes proporcionales a sus ingresos salariales están subsidiando la pensión de quienes reciben salarios superiores al mencionado monto porque no cotizan en forma proporcional a su salario, por cuanto es una realidad legal que el monto de la cotización tiene una relación directa y proporcional con la pensión”, es decir no es el salario devengado el que determina la cuantía de la pensión, sino que ésta se fija en consideración a los valores cotizados”. Agrega que la fijación de unos límites a la base de la cotización obedece justamente al principio de solidaridad, de manera tal que si se excluyeran tales límites, el sistema se vería obligado a pagar pensiones muy superiores al tope señalado. Agrega que la necesidad de limitar la base de cotización es mayor en el sistema de primera media con prestación definida, en donde trabajador y patrón aportan a un fondo común del que saldrán los recursos para pagar la mesada pensional. En cuanto al supuesto carácter regresivo que la norma acusada imprime a las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones, la vista fiscal aduce que la cotización no se puede asimilar a una contribución de naturaleza tributaria, sino que es una forma de ahorro obligatorio que le permitirá en un futuro gozar de una mesada pensional. Por ello, “si la limitación en los aportes es correlativa a la limitación en el monto de las pensiones, la exclusión de una parte del salario de la base de cotización no constituye ningún privilegio para los afiliados, por el contrario podría considerarse como una carga adicional en procura de la estabilidad del sistema”. Por lo tanto, el Ministerio Público rechaza el cargo aducido por violación del derecho a la igualdad. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE A. Competencia 1. La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de la República. 2. Cuestión previa. La derogatoria del inciso quinto y el parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993. El actor demanda parcialmente dos disposiciones: una es el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, en su numeral 5°; la otra es el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en su inciso 5° y su parágrafo 3°. El primero de estos dos artículos, es decir el 5° de la Ley 797 de 2003, en su primer inciso señala que mediante esa norma se modifican el “inciso 4 y el parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993” . No obstante, como bien lo pone de presente el señor Procurador y además es constatable con la sola lectura de las disposiciones, es notorio que el inciso del artículo 18 de la Ley 100 que resulta modificado es el 5° y no el 4°. Se evidencia así un error legislativo en el señalamiento del inciso que cambia de redacción, error intrascendente pues el sentido de la norma conduce con facilidad a concluir que lo reformado es el contenido normativo del referido inciso 5° del artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, el artículo 5° de la Ley 797 de 2003 indica que modifica “el parágrafo” del artículo 18 de la Ley 100 de 1993; esta última norma tiene tres parágrafos, sin que se precise por la nueva disposición cuál de los tres es el que resulta modificado. Sin embargo, de la lectura del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 se deduce claramente que el contenido normativo del parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 fue substituido por lo prescrito en la nueva Ley. Para mayor facilidad en la comprensión de lo anteriormente expuesto, se transcriben a continuación en columnas paralelas la norma antigua y la nueva, dentro de las cuales se subraya lo acusado: Ley 797 de 2003 “ARTÍCULO 5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: “ARTÍCULO 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. “El salario base de cotización para los trabajadores particular es, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. “El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992. “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales. “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. “En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. “Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. “En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.” LEY 100 DE 1993 “ARTICULO 18. Base de Cotización de los trabajadores dependientes de los sectores privado y publico. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. “El salario mensual base de cotización para los trabajadores particulares será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo. “El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público será el que se señale, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. “En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio doméstico conforme a la Ley 11 de 1988. “Cuando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional. “Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70 % de dicho salario. “PARAGRAFO 1. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumularán para todos los efectos de esta Ley. “PARAGRAFO 2. A partir de la vigencia de la presente Ley se eliminan las tablas de categorías y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las demás entidades de previsión y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidarán con base en el salario devengado por el afiliado. “PARAGRAFO 3. Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor.” De lo anterior se concluye que el inciso 5° y el parágrafo 3° de la Ley 100 de 1993, demandados en este proceso, han perdido vigencia por efectos de la modificación llevada acabo mediante el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, también demandado. Así las cosas, en principio la Corte debe inhibirse de llevar a cabo el examen de constitucionalidad de las normas de la Ley 100 de 1993 que fueron acusadas. En efecto, reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha definido que en ejercicio de su función de guardar la supremacía e integridad de la Constitución, debe conocer solamente de disposiciones que estén vigentes en el ordenamiento, salvo que, si no lo están, continúen produciendo efectos. En cambio, respecto de las normas demandas que han perdido vigencia y no continúan surtiendo efectos, o nunca los surtieron, el pronunciamiento de la Corte debe ser inhibitorio por carencia de objeto.[2] En esta ocasión, las normas acusadas de la Ley 100 de 1993 que fueron modificadas no se encuentran produciendo efectos, pues la Ley 797 de 2003 entró a regir al momento de su publicación, y con ella las nuevas previsiones normativas sobre base de cotización para pensiones.[3] Por todo lo anterior, la Corte sólo llevará a cabo el examen de constitucionalidad del inciso 5° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003. 3. El problema jurídico que debe estudiar la Corte. Como se dijo en el acápite de Antecedentes, el demandante estima que cuando el inciso 5° del artículo 5° de la Ley 797 dispuso que el límite máximo de la base sobre la cual se debe calcular el monto de la cotización para pensiones será el equivalente a veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes (en adelante SLMM), pudiendo llegar a ser hasta de cuarenta y cinco SLMM, para garantizar pensiones que en cualquier caso no podrán ser superiores a veinticinco (25) SLMM[4], desconoció los principios de solidaridad y universalidad que presiden el sistema de seguridad social, a los que se refieren los artículos 48[5] y 49[6] de la Constitución Política. En efecto, a su parecer, cualquier fijación de topes máximos a la base de cálculo de la cotización para el régimen de pensiones conlleva el desconocimiento de los mencionados principios, pues implica que personas más débiles -económicamente hablando- contribuyan en mayor proporción que las más fuertes. Es decir, quienes perciben salarios o remuneraciones por encima de dichos topes máximos, a pesar de ser más fuertes económicamente, contribuyen en igualdad de condiciones que quienes no superan esos topes. Lo anterior implica una limitación de la vigencia del principio de solidaridad que la ley no podía introducir, pues aunque la seguridad social es un servicio público que debe prestarse en los términos que establezca la ley, ello no confiere al legislador la posibilidad de diseñar un régimen que no desarrolle plenamente tal principio. Adicionalmente la demanda arguye que la introducción de topes máximos a la base de cotización para pensiones desconoce el derecho a la igualdad, pues esos límites constituyen un privilegio injustificado para quienes obtienen salarios elevados. Por lo mismo, este privilegio injustificado violaría los artículos 48, 49 y 53 superiores. Las intervenciones postulan que el principio de solidaridad no es ilimitado, y que el tope máximo de la base de cotización encuentra su justificación en la existencia de topes máximos en el monto de las pensiones. El Ministerio de la Protección Social, además, aduce que el principio de solidaridad no sólo se ve reflejado en el monto de las cotizaciones, sino también en otros aspectos del sistema, como la existencia de regímenes subsidiados, de un fondo común en el sistema de prima media, y de mutualidades constituidas al interior de las compañías de seguros que asumen los riesgos de invalidez y sobrevivencia en el sistema de ahorro individual y solidaridad. La vista fiscal menciona que la libertad legislativa para fijar topes máximos del salario base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones había sido reconocida por esta Corporación en fallos anteriores, y coincide con las intervenciones en cuanto a que tales límites se justifican porque el monto de la cotización tiene una relación directa y proporcional con la pensión. Además, a su parecer estos topes cobran más importancia en el sistema de prima media con prestación definida, en donde trabajador y patrón aportan a un fondo común del que saldrán los recursos para pagar la mesada pensional. Conforme con lo anterior, debe la Corte resolver si, como lo dice el demandante, el principio constitucional de solidaridad tiene un carácter ilimitado, que impide fijar topes máximos a la base de cotización para seguridad social en pensiones, o si, como lo dicen los intervinientes y apoya la vista fiscal, tal principio no tiene un carácter absoluto, y además los referidos topes se justifican por los límites legales máximos de las pensiones, y por la proporción que debe darse entre la cotización y la pensión. Además, debe estudiar si otras normas definitorias de la manera como opera el principio de solidaridad en el sistema de seguridad social en pensiones son relevantes a la hora de examinar el cargo que plantea la demanda. Procede la Corte a hacer el estudio respectivo, no sin antes aclarar que lo limitará al examen de los cargos de la demanda. 4. El desarrollo legal principio de solidaridad en el sistema de seguridad social 4.1.Conceptos generales 4.1.1 El principio de solidaridad aparece ya enunciado en el artículo 1° de la Constitución Política como uno de aquellos que son fundamentales a la organización social. Su consagración como tal fija un derrotero a la acción estatal e implica “un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.[7] En este sentido, el artículo 95 superior consagra el deber personal que se deriva del principio de solidaridad, prescribiendo que cada persona tiene que “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas.” Ahora bien, el Estado Social de Derecho, a diferencia del Estado Liberal Clásico, parte del supuesto según el cual la realización del interés colectivo presupone la existencia de mecanismos de redistribución de los ingresos, a fin de que los menos favorecidos tengan acceso a la satisfacción de las necesidades básicas, asociadas con la efectividad de los derechos fundamentales. Uno de estos mecanismos es la organización de los sistemas de seguridad social, que pretenden conseguir la satisfacción universal de las necesidades básicas de la población en materia de salud y de previsión de los riesgos de merma de la capacidad laboral por invalidez, vejez o muerte. El funcionamiento de tales sistemas sólo se hace posible gracias al esfuerzo mancomunado del Estado y los particulares, y mediante la implementación de medidas que hagan viable la redistribución de los ingresos disponibles para estos propósitos. Por esta razón, el artículo 48 superior define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. Ahora bien, el significado concreto del principio de solidaridad en materia de seguridad social fue definido por el legislador indicando que en este terreno comporta "la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”[8], y que es deber del Estado garantizar la efectividad de la solidaridad en el Régimen de Seguridad Social “mediante su participación, control y dirección del mismo.”[9] Agregó el legislador que “los recursos provenientes del erario público en el Sistema de Seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables”. [10] También la jurisprudencia ha explicado las consecuencias del principio de solidaridad en el campo de la seguridad social, señalando que en esta materia tal principio “implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto[11]” y que “la ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad.”[12] Por lo anterior, es decir debido a la vigencia del principio constitucional de solidaridad, en los sistemas de seguridad social tanto en salud como en pensiones no se presenta una relación contractual sinalagmática o estrictamente conmutativa entre lo que aporta el contribuyente al sistema y lo que posteriormente recibe[13], y tales aportes deben ser fijados de conformidad con criterios de progresividad, que permitan que quienes más capacidad contributiva tengan, aporten en proporciones mayores. 4.2 La operatividad del principio de solidaridad en el sistema de seguridad social en pensiones 4.2.1. El legislador se ha ocupado de desarrollar los mecanismos legales a través de los cuales opera el principio de solidaridad específicamente en materia de seguridad social en pensiones, y de manera particular en cada uno de los subsistemas diseñados por él, bien el régimen de prima media con prestación definida que administra el ISS, o el de ahorro individual con solidaridad que administran los fondos privados de pensiones[14]. A este respecto la ley establece que, en aplicación del principio de universalidad, la afiliación al sistema de seguridad social en pensiones hoy en día es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes[15]. Tal afiliación, en los dos subsistemas, impone la obligación de hacer los aportes que en la misma ley se establecen, destinados al financiamiento de las pensiones y prestaciones futuras, de manera que el reconocimiento de tales pensiones y prestaciones se logra previo el cumplimiento de la referida obligación de cotizar durante el tiempo y en las condiciones fijadas por el legislador. En relación con los trabajadores dependientes e independientes, la ley dispone que durante toda la vigencia de la relación laboral o del contrato de prestación de servicios deberán efectuarse cotizaciones con base en el salario o ingresos que devenguen.[16] De conformidad con lo prescrito por el artículo 7 de la ley 797 de 2003, que modifica el 20 de la Ley 100 de 1993, los empleadores cubren el 75% de la cotización total y los trabajadores el 25% restante. La tasa de cotización en ambos subsistemas es del 13.5% del ingreso base de cotización. (No obstante, a partir del 1° de enero del año 2004 la cotización, por previsión contenida en la Ley 797 de 2003, se incrementó en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización y, adicionalmente, a partir del 1º de enero del año 2005 se incrementará en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el año 2006. Además, a partir del 1º de enero del año 2008, el Gobierno Nacional podrá incrementarla en un (1%) punto adicional por una sola vez, siempre y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4% en promedio durante los dos (2) años anteriores.) 4.2.2. De manera especifica, el principio de solidaridad en materia pensional se concreta así: en el régimen de prima media con prestación definida, el 10.5% del ingreso base de cotización se destina a financiar la pensión de vejez y la constitución de reservas para tal efecto. El 3% restante sobre el ingreso base de cotización se destina a financiar los gastos de administración y la pensión de invalidez y sobrevivientes. En el régimen de ahorro individual con solidaridad, el 10% del ingreso base de cotización se destina a las cuentas individuales de ahorro pensional. Un 0.5% del ingreso base de cotización se destina al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, y el 3% restante se dirige a financiar los gastos de administración, la prima de reaseguros de Fogafín, y las primas de los seguros de invalidez y sobrevivientes.[17] La Ley 797 de 2003, modificatoria de la Ley 100 de 1993, prevé la existencia del Fondo de Solidaridad Pensional y del Fondo de Garantía de Pensión Mínima. El primero “está destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres comunitarias y discapacitados.” [18] Dentro de él existe la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, destinada “a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico”, cuyo origen, monto y regulación se establecen en la misma Ley. Para alimentar el Fondo de Solidaridad Pensional, en la Ley 797 de 2003 se prevé que los afiliados que tengan un ingreso mensual igual o superior a cuatro 4 SLMM, tendrán a su cargo un aporte adicional de un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización, y los afiliados con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán un aporte adicional sobre su ingreso base de cotización, así: de 16 a 17 SLMM, de un 0.2%; de 17 a 18 SLMM, de un 0.4%; de 18 a 19 SLMM,, de un 0.6%, de 19 a 20 SLMM, de un 0.8% y superiores a 20 SLMM, de 1%; aportes adicionales destinados exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del mencionado Fondo de Solidaridad Pensional.[19] También para dotar de recursos al Fondo de Solidaridad, los pensionados que devenguen una mesada superior a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y hasta veinte (20) contribuyen para la subcuenta de subsistencia en un 1%, y los que devenguen más de veinte (20) salarios mínimos en un 2%. Con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional, la Ley 797 de 2003 contempla también el subsidio a los aportes para aquellas personas que, siendo mayores de 55 años, si se trata de afiliados al ISS, o de 58, si son vinculados a los fondos privados de pensiones, carecen de capital suficiente para financiar una pensión mínima[20]. 4.2.3. El Fondo de Garantía de Pensión Mínima[21] pertenece al Régimen de Ahorro individual con Solidaridad y es un patrimonio autónomo con cargo al cual se completan los recursos que hacen falta para reconocer la pensión mínima que a aquellos afiliados que al llegar a la edad de jubilación no han alcanzado a generarla.[22] Como se dijo, este Fondo se alimenta con los recursos provenientes de los aportes de los afiliados que en un 0.5% del ingreso base de cotizaciones dedican a este propósito. 4.2.4. Los anteriores mecanismos de efectivización del principio de solidaridad permiten varios propósitos de socialización de los riesgos de invalidez, vejez o muerte de las personas menos favorecidas. Así por ejemplo, las pensiones futuras de quienes hoy en día cotizan con base en el salario mínimo en su momento se verán subsidiadas en aproximadamente un 49.1%.[23] También en aplicación del principio de solidaridad, con cargo al Fondo de Solidaridad Pensional, se podrá ampliar la cobertura del sistema mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tendrían acceso a los sistemas de seguridad social. Además, la subcuenta de subsistencia de dicho fondo, permitirá extender la protección a las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico[24]. [25] 4.3. El salario base de liquidación de la cotización y la tarifa de la misma frente al principio de solidaridad. 4.3.1 El artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en la nueva redacción introducida por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, parcialmente acusado, dispone cuál es el salario base de cotización para el sistema de seguridad social en pensiones, indicando lo siguiente: a. El salario base de cotización, tanto para los trabajadores particulares como para los servidores públicos, es el salario mensual. b. Sin embargo, conforme al inciso aquí acusado, existe un límite a la anterior base de cotización. La regla general en el sector público y en el privado es que el límite a la base de cotización es de veinticinco SLMM. No obstante, para quienes devengan más de veinticinco SLMM, el Gobierno debe reglamentar la base de cotización, que podrá ser hasta de 45 SLMM. Es decir, en el rango entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM, la base de cotización puede ser mayor, según la reglamentación que el Gobierno debe expedir para tales efectos. En desarrollo de esta disposición el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario N° 510 de 2003, el cual, en su artículo 3° prescribe lo siguiente. “Artículo 3°. La base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. Este límite se aplicará a las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo.” c. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. d. Si se trata de trabajadores que perciben salario de dos o más empleadores, o de trabajadores independientes o contratistas, la base mensual de cotización son los varios salarios acumulados o la totalidad de los ingresos, sin exceder del tope legal de veinticinco SLMM (pudiendo llegar hasta los cuarenta y cinco, según la reglamentación del Gobierno Nacional). e. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo[26]. f. En todo caso, el monto de la cotización mantiene siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión. g. El tope máximo del monto de la mesada pensional es de veinticinco salarios mínimos. Ahora bien, el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en la nueva redacción introducida por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que ahora se examina, se ubica en el Título I de “Disposiciones Generales” del Sistema de Seguridad Social en Pensiones que regula dicha Ley 100, por lo cual el tope fijado a la base salarial de cotización se aplica en los dos subsistemas previstos: el de prima media con prestación definida que administra el Instituto de Seguros sociales, y el de ahorro individual con solidaridad que administran los fondos privados de pensiones. Sin embargo, es necesario tener presente que este tope salarial al que se refiere la norma acusada se aplica para efectos de liquidar la cotización obligatoria a pensiones en ambos subsistemas, pero que en el régimen el ahorro individual con solidaridad los afiliados pueden cotizar, periódica u ocasionalmente, valores superiores a los límites mínimos establecidos como cotización obligatoria, con el fin de incrementar los saldos de sus cuentas individuales de ahorro pensional, para optar por una pensión mayor o un retiro anticipado.[27] 4.3.2 De lo anterior se deduce que, en principio, la cotización obligatoria es directamente proporcional al salario. Es decir, a mayor salario, mayor cotización. Sin embargo, esta regla general sólo opera hasta el tope de los veinticinco SLMM. De este límite para arriba, la cotización se mantiene estática, es decir, es igual sin importar que el trabajador devengue mayores salarios o perciba mayores ingresos. [28] La cotización obligatoria también es directamente proporcional al monto de la pensión. Sin embargo, como excepción a esta regla general, en el rango que va entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM, y previa reglamentación del Gobierno Nacional, cabrían cotizaciones sobre bases salariales superiores a veinticinco salarios mínimos, para garantizar pensiones que en todo caso no podrían exceder de veinticinco SLMM[29]. La anterior reglamentación de la base de cotización obligatoria para pensiones y del correlativo monto futuro de las mesadas comporta elementos de solidaridad: en efecto, dado que no toda la cotización mensual se utiliza para conformar el ahorro con el que se pagará la propia pensión, sino que parte de ese aporte se destina a alimentar los distintos mecanismos de solidaridad del sistema que antes fueron comentados, es claro que quienes más ingresos laborales perciben, contribuyen en mayor cuantía a dichos mecanismos. Además, la ley prevé la posibilidad de que quienes reciban salarios o ingresos entre los veinticinco y los cuarenta y cinco SLMM legales coticen con base en salarios superiores a veinticinco SLMM que, sin embargo, no darán lugar a pensiones superiores a este mismo monto. En este evento, rompiendo el principio de proporcionalidad entre la cotización y la pensión, la ley permite un claro mecanismo de solidaridad entre personas.[30] Por otro lado, las tasas adicionales que se aplican a la base de cotización obligatoria también dan lugar a la vigencia del principio. En efecto, aunque si bien la regla general es que la tasa sea uniforme para todos los cotizantes (hoy en día es del 14.05%), también es cierto que se prevén aportes complementarios para los afiliados de mayores ingresos; así, los afiliados que tengan ingresos mensuales iguales o superior a cuatro 4 SLMM, contribuyen con uno por ciento (1%) adicional, calculado sobre la base de cotización[31]. Además, como se dijo, los afiliados con ingresos iguales o superiores a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes hacen aportes adicionales sobre su ingreso base de cotización[32], que se destinan exclusivamente a la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. De esta manera, aunque la tasa es prevalentemente proporcional, contempla algunos elementos de progresividad, en cuanto prevé la existencia de aportes cada vez mayores a medida que se asciende en la escala salarial, hasta el tope de los veinte salarios mínimos. 4.3.3. El anterior análisis del contexto legal dentro del cual se inserta la disposición acusada muestra los mecanismos de operatividad del principio de solidaridad dentro del sistema de seguridad social en pensiones. En particular este análisis se refiere al salario base y la tarifa aplicables para la determinación de la cotización obligatoria y a los elementos de solidaridad que conllevan. Ahora bien, como lo plantea el demandante, ciertamente el principio de solidaridad en materia seguridad social en pensiones, entendido como la "práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”[33], no alcanza en la reglamentación legal examinada un carácter absoluto, es decir no se prevé una cooperación sin límites entre los anteriores sujetos. La existencia de límites se evidencia en tasas que no son estrictamente progresivas, en la exigencia de requisitos para acceder a ciertos subsidios que por lo tanto no son absolutamente generales, y de manera particular en la fijación de un tope máximo a la base de cotización. En efecto, en virtud de lo dispuesto por la disposición acusada, es decir el inciso 5° del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, actualmente reglamentado por el artículo 3° del Decreto 510 de 2003, aquellos trabajadores con salarios o ingresos laborales por encima del tope legal máximo no cotizan con fundamento en lo que realmente devengan, sino que lo hacen como si sólo obtuvieran aquel tope, a pesar de que reciben más. Por lo anterior, una parte de sus ingresos no es tenida en cuenta para efectos del alimentar los mecanismos de solidaridad pensional previstos en la Ley, tales como el Fondo de Solidaridad Pensional o el Fondo de Garantía de Pensión Mínima, y además, como lo denuncia el actor, acaban contribuyendo a estos mecanismos en igualdad de condiciones que aquellos trabajadores que obtienen sólo el tope legalmente fijado, de manera que, porcentualmente, apoyan de menor manera que aquellos los aludidos mecanismos de colaboración solidaria previstos en el sistema. Por ejemplo, un trabaj...