Sentencia C-1052 de 2012

C-1052-12 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1052/12 SOSTENIBILIDAD FISCAL-Contenido SOSTENIBILIDAD FISCAL, ESTABILIDAD MACROECONOMICA Y PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS-Jurisprudencia constitucional SOSTENIBILIDAD FISCAL-Apertura de incidente fiscal/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Respeto del principio de identidad flexible que se exige en toda modificación introducida a un proyecto de Ley o de Acto Legislativo en el curso de los debates parlamentarios PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA-Jurisprudencia constitucional CONTROL CONSTITUCIONAL EN TRAMITE DE ACTOS LEGISLATIVOS-Reglas jurisprudenciales PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTOS DE ACTOS LEGISLATIVOS-Contenido y alcance PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Modificaciones o adiciones introducidas en segunda vuelta que no constituyen un cambio esencial En relación con las modificaciones o adiciones que pueden introducirse en “segunda vuelta”, la jurisprudencia ha establecido que no es un cambio esencial al proyecto de acto legislativo (i) aquel contenido que se introduce con el fin de precisar o delimitar el alcance de las decisiones adoptadas en el primer periodo; (ii) aquel o aquéllos que reafirman las consecuencias de una decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) aquel que fija pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde determinar a la Corte, pues, se deriva de una discusión que siempre estuvo presente desde el mismo inicio del proyecto; y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad evidente y tenga una función instrumental necesaria, aunque sean separables los contenidos normativos respectivos. ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011-No se vulnera el principio de identidad flexible durante el trámite legislativo al incluirse el inciso cuarto sobre incidente de impacto fiscal SOSTENIBILIDAD FISCAL COMO CRITERIO ORIENTADOR-Jurisprudencia constitucional/CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL-Instrumento para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011-Inclusión de la figura de incidente de impacto fiscal/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Características INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Concepto/INCIDENTE DE IMPACTO FICAL-Procedimiento sui generis que debe ser desarrollado y reglado por el Congreso de la República/INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Lineamientos jurisprudenciales Teniendo en cuenta que la apelación al concepto de incidente de impacto fiscal se originó ante la necesidad de establecer un diálogo entre las diferentes ramas y órganos del poder público, en la sentencia C-288 del 18 de abril de 2012, se indicó que el incidente de impacto fiscal es un procedimiento judicial sui generis que debe ser desarrollado y reglado por el Congreso de la República, cuyo marco normativo vinculante se encuentra establecido en el Acto Legislativo 03 de 2011. En particular destacó los siguientes lineamientos: (i) la legitimación para promover el incidente corresponde exclusivamente a los Ministros del Gobierno y al Procurador General de la Nación sin que se encuentren previstas cláusulas de delegación a otros servidores públicos; (ii) el incidente de impacto fiscal es consagrado como un espacio de interlocución entre los servidores públicos antes referidos y las altas corporaciones judiciales, en donde se les concede a los primeros la facultad de expresar las razones por las cuales consideran que los efectos de una sentencia desconoce el criterio de sostenibilidad fiscal, carga argumentativa que en ningún caso puede trasladarse a las altas cortes. Sumado a lo anterior, al tratarse de una decisión judicial, el incidente de impacto fiscal se encuentra sometido a los deberes que son exigibles para este tipo de actuaciones procesales, en particular, la obligación de motivar las decisiones que en el marco del procedimiento del incidente se adopte, máxime si se opta por la modificación, modulación o se difieren los efectos del fallo objeto de análisis; (iii) si bien la sostenibilidad fiscal es un criterio orientador para determinar los efectos de los fallos, las autoridades judiciales no están obligadas a realizar un estudio detallado sobre el impacto fiscal de sus decisiones, análisis que corresponde efectuar a los Ministros del Gobierno o al Procurador General de la Nación cuando decidan promover el incidente de impacto fiscal; (iv) los asuntos sometidos al trámite del incidente fiscal se encuentran restringidos a los efectos de la sentencia no al contenido de la providencia en sí misma considerada, esto es, la decisión adoptada por el juez está protegida por el principio de la cosa juzgada; (v) en virtud de lo anterior, el Acto Legislativo realiza una diferenciación entre la sentencia y sus efectos, esto es, “…Mientras el primer momento está cobijado por los efectos estrictos de la cosa juzgada constitucional, lo que significa la imposibilidad de revesar la decisión de amparo, no sucede lo mismo con las órdenes de protección. En este caso incluso resulta admisible que el juez, de manera excepcional, modifique el sentido de las órdenes originalmente proferidas, cuando concurran razones de primer orden, que así lo exijan en aras de proteger los derechos fundamentales concernidos. A su vez, esa distinción se explica en que muchos de los fallos de protección de derechos constitucionales no son simples, de ejecución inmediata y de una sola actuación, sino que pueden involucrar órdenes complejas, las cuales pueden extenderse por un periodo de tiempo, requerir varias actuaciones administrativas para su cumplimiento o estar precedidas de importantes operaciones presupuestales”; (vi) el incidente de impacto fiscal fue incluido en el Congreso bajo el espíritu de que las decisiones que protegen los derechos fundamentales no son objeto de modificación y, sólo los efectos de las sentencias pueden ser objeto del incidente de impacto fiscal dentro de los lineamientos que definen el Estado Social de Derecho; (vii) la posibilidad de modular, modificar o diferir en el tiempo los efectos del fallo tiene un carácter potestativo, esto es, 1) el carácter de obligatoriedad está circunscrito al trámite del incidente; 2) la alta corporación puede decidir si opta por cualquiera de las opciones establecidas en la norma, lo cual no implica adoptar una decisión particular en algún sentido. Bajo esta perspectiva, el juez puede mantener las órdenes emitidas desde el principio; 3) las opciones presentadas en la norma se refieren exclusivamente a las posibilidades a adoptar frente a las órdenes emitidas en el fallo no al contenido del mismo, el cual se encuentra protegido por el principio de la cosa juzgada y, por tanto, es de obligatorio cumplimiento; 4) ni el incidente de impacto fiscal ni ningún otro mecanismo puede despojar a las altas cortes de desarrollar su labor adoptando las decisiones a que haya lugar a la luz de la protección de los derechos de las personas; y (viii) el incidente de impacto fiscal es un instrumento que está al servicio del logro y realización efectiva de todos los derechos fundamentales. El incidente de impacto fiscal es un procedimiento establecido como consecuencia de las deliberaciones surtidas en el Congreso de la República para establecer un espacio de diálogo y concertación entre el Gobierno, la Procuraduría General de la Nación y las altas cortes sobre el impacto de los efectos de las decisiones judiciales en la sostenibilidad fiscal del país, bajo la observancia de los parámetros antes anotados. También enfatiza en que la sostenibilidad fiscal es un criterio que el juez debe tomar en consideración al momento de medir el impacto de los remedios para proteger las garantías invocadas y no para definir el contenido de los derechos; pues, entenderlo en caso contrario, implicaría el desconocimiento del principio de autonomía judicial consagrado en el artículo 228 Superior. Referencia: expediente D-9127 Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 3 del 1 de julio de 2011 (parcial) “Por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal” Actora: Clara Patricia Montoya Parra Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo -quien la preside-, Maria Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alexei Egor Julio Estrada, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes, 1 ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Clara Patricia Montoya Parra demandó el inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo 3 del 1 de julio de 2011 (parcial) “por el cual se establece el principio de sostenibilidad fiscal”. Mediante auto del 25 de mayo de 2012, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso oficiar a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que enviaran al Despacho originales o copia auténtica de las gacetas del Congreso y de las grabaciones en las que consten los antecedentes legislativos del Acto Legislativo 03 de 2011. Igualmente, el Magistrado Sustanciador ordenó fijar en lista la norma acusada para asegurar la intervención ciudadana, y comunicar la iniciación del presente proceso a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio del Interior, para que expresaran lo que estimaran conveniente. Además, invitó a las universidades del Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana- sede Montería-, del Sinú – Seccional Montería-; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Defensoría del Pueblo y al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, con el mismo fin. Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia. 2 LA DEMANDA 2.1 NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.117 del 1 de julio de 2011; se subraya el aparte acusado: “ACTO LEGISLATIVO 3 DE 2011 (julio 1o) Diario Oficial No. 48.117 de 1 de julio de 2011 DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Por el cual se establece el principio de la sostenibilidad fiscal. EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 1o. El artículo 334 de la Constitución Política quedará así: La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particularlas de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones. La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica. El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales. PARÁGRAFO. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. 2.2 LA DEMANDA La ciudadana Clara Patricia Montoya Parra considera que la norma demandada desconoce el contenido del inciso final del artículo 375 Superior, que establece “[e]n este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Indica que según puede observarse de los textos de la ponencia presentada en el primer periodo de sesiones a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes con su respectivo pliego de modificaciones, no está incluido el inciso demandado. Expone que lo mismo puede concluirse del informe de ponencia para el primer debate en la primera vuelta. Agrega que la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aprobó en primer debate el artículo primero del proyecto de acto legislativo que modificaba el artículo 334 Superior, el cual no incluía el parágrafo demandado. Con respecto al segundo debate en la Plenaria de la Cámara, aduce, el aparte demandado tampoco fue incluido en la ponencia ni en el pliego de modificaciones, por tanto, no fue discutido ni aprobado. Frente al trámite surtido en el Senado de la República, expuso que en la ponencia para primer debate no apareció propuesto en el texto del articulado ni en el pliego de modificaciones, como tampoco en el texto aprobado en el segundo debate. Continua con su exposición, aduciendo que en el segundo debate, ni en el informe de ponencia con su respectivo pliego de modificaciones, ni en el texto aprobado el 7 de diciembre de 2010, se hacía la más mínima referencia al contenido del aparte demandado. Explica, en razón a las divergencias surgidas entre el texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y la plenaria del Senado de la República, fue necesario conformar una comisión accidental de conciliación, sin que en esta etapa del trámite legislativo se hubiese incluido el párrafo acusado. Señala, durante el trámite del acto legislativo en el segundo periodo de sesiones, específicamente, en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el aparte acusado de inconstitucional estuvo totalmente ausente. Indica que en la plenaria de la Cámara de Representantes no fue propuesto el tema de fondo relativo al “incidente de impacto fiscal”, pero sí se hizo referencia a la intangibilidad de los derechos fundamentales frente a la sostenibilidad fiscal. Después del anterior recuento, señala, el actual texto sobre “incidente de sostenibilidad fiscal”, el cual constituye un tema totalmente nuevo y sustancialmente distinto al que se venía discutiendo en los debates anteriores, apareció en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, presentada por el Senador Juan Fernando Cristo Bustos, el cual fue aprobado en esta instancia así como en la Plenaria del Senado de la República con disimilitudes. Por esta razón, el texto fue conciliado y aprobado en los términos establecidos en el Acto Legislativo 03 de 2011. Para la demandante, el artículo 1° de este acto legislativo modificatorio del artículo 334 de la Constitución incorpora una norma completa y materialmente novedosa que solamente surgió en el segundo periodo del trámite previsto en el artículo 375 de la Constitución. Resalta que a través del incidente de impacto fiscal se autoriza una revisión sobre el contenido y alcance de una sentencia proferida por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura), con la característica de que el trámite del incidente será obligatorio, sumado a que modificaría radicalmente la cosa juzgada. Asegura que en el trámite del incidente, las altas cortes deben decidir si procede modular, modificar o diferir los efectos de la sentencia con el objeto de evitar serias alteraciones de la sostenibilidad fiscal, lo cual era un asunto completamente nuevo en el proceso legislativo. 3 INTERVENCIONES DENTRO DEL PROCESO 3.1 Ministerio de Justicia y del Derecho El 26 de julio de 2012, el Ministerio de Justicia y del Derecho intervino para solicitar la declaración de exequibilidad del aparte normativo acusado, con base en los siguientes argumentos: 3.1.1 Para iniciar, sostiene que en la exposición de motivos se consagró el siguiente propósito: “Con la reforma propuesta, Colombia creará un modelo institucional original, en donde se concibe la colaboración obligatoria de todos los órganos del poder público en alcanzar la sostenibilidad fiscal, como instrumento para realizar, de manera sostenible, el conjunto de derechos propios de un Estado Social de Derecho”. Con base en este texto, concluye que desde el inicio la intención que inspiró el proyecto de acto legislativo fue configurar un mecanismo que realizara efectivamente los derechos del Estado Social de Derecho, con una cobertura general en el marco de la igualdad material, lo cual estaba siendo obstaculizado por la falta de recursos financieros necesarios para el efecto. Por tanto, explica, era necesario autorizar constitucionalmente un mecanismo que hiciera sostenible financieramente la realización de tales derechos, como lo es el principio de sostenibilidad fiscal, el cual sólo puede cumplirse con la colaboración de todas las ramas y órganos del Estado. 3.1.2 Posteriormente, después de hacer un recuento de todo el trámite legislativo, concluye que durante la primera vuelta o primer periodo del trámite en el Congreso, se encuentra acreditado que en el proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 03 de 2011, el tema general de sostenibilidad fiscal sí fue objeto de debate como mecanismo para hacer efectivos los derechos propios del Estado Social de Derecho y en concordancia con el deber de todas las ramas y órganos del Estado de enmarcar sus decisiones en dicho principio. 3.1.3 En este orden de ideas, sostiene, el hecho de que en el inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo 03 de 2011 se hubiese establecido que tanto el Procurador General (órgano de control) como los ministros (Rama Ejecutiva) tienen la facultad de solicitarle a la respectiva corporación de cierre de las distintas jurisdicciones que, una vez proferida la sentencia, tramiten un incidente de impacto fiscal y, luego de escuchar las razones, decidan si procede modular, modificar o diferir los efectos de la sentencia, no es más que una forma de especificar la manera cómo se cumpliría la finalidad del proyecto, a saber, la efectividad de los derechos constitucionales a través de un mecanismo que permita su realización. 3.1.4 Reafirma que el inciso acusado se encuentra inmediatamente después del postulado general contenido en el inciso previo, que según lo expuso, fue objeto de debate desde la primera vuelta y que dice: “La sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración armónica”, con lo cual se confirma la especificidad del inciso acusado como concreción de la regla general consagrada en el inciso que lo precede. 3.2 Ministerio de Hacienda y Crédito Público El 26 de julio de 2012, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino para solicitar un fallo inhibitorio o, en su defecto, defender la constitucionalidad de la norma acusada, en los siguientes términos: 3.2.1 Sostiene que las normas que regulan el procedimiento legislativo parten del supuesto de que las cámaras pueden introducir modificaciones a los proyectos que provengan de las comisiones o de la otra Cámara, por esta razón, no es suficiente que el ciudadano afirme simplemente que la norma no estaba incluida en el proyecto original y que figuró en el mismo en un momento posterior del debate. 3.2.2 En el caso concreto, afirma, la demandante se limitó a señalar que la norma acusada fue introducida en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, cuando el proyecto cursaba en segunda vuelta; sin embargo, no explica porqué dicha inclusión es novedosa, al punto de quebrantar el principio de consecutividad. Asegura que la demandante tampoco sustenta la falta de conexidad del inciso acusado con el resto del contenido de la norma, ni su independencia temática respecto de lo discutido en los debates de la primera vuelta. En consecuencia, solicita respetuosamente que la Corte se declare inhibida para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda. 3.2.3 De otro lado, descarta el desconocimiento del principio de consecutividad en el trámite de aprobación del precepto demandado, teniendo en cuenta que la reforma constitucional tuvo desde su presentación ante el Congreso dos ejes fundamentales: (i) la adopción de un derecho que contribuyera a proteger todos los demás derechos y a darles continuidad bajo las diferentes condiciones que enfrente la economía, y (ii) el deber de todas las ramas y órganos del poder público de dirigir su actuación y sus decisiones en concordancia con la sostenibilidad fiscal, con el fin de realizar los propósitos del Estado Social de Derecho. Esta última finalidad –afirma- se inscribe en el marco de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 113 de la Carta Política, el cual señala que los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines. 3.2.4 A la luz de estos objetivos, expone, se entiende la inclusión del aparte demandado del Acto Legislativo 03 de 2011, el cual no vulnera el principio de consecutividad, pues el incidente de impacto fiscal constituye un instrumento por medio del cual el Procurador y los ministros pueden, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, solicitar examinar su impacto fiscal y forma de cumplimiento. Sostiene que en dicha instancia se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento, y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. Bajo esta perspectiva, asevera que el texto acusado incorpora simplemente una figura instrumental por medio de la cual se pretende asegurar uno de los objetivos fundamentales de la norma acusada, esto es, el deber de todas las ramas y órganos del poder público de dirigir su actuación y sus decisiones en concordancia con la sostenibilidad fiscal, para realizar los propósitos del Estado Social de Derecho. 3.3 Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada, en los siguientes términos: 3.3.1 Sostiene que el inciso demandado preservó las mismas ideas del texto originalmente propuesto, esto es, que la sostenibilidad fiscal debe orientar a las ramas y órganos del poder público dentro de sus competencias en un marco de colaboración armónica. 3.3.2 Aduce que si bien el aparte demandado no estuvo presente a lo largo de todos los debates en el trámite legislativo, como lo señala la actora, siempre se mantuvo el inciso sobre la obligatoriedad para las ramas y órganos del poder público de tener en cuenta la sostenibilidad fiscal y ese fue uno de los ejes temáticos de las discusiones. 3.3.3 En virtud de lo anterior, manifiesta, las aseveraciones de la accionante son parcialmente ciertas, en el sentido de que en el séptimo debate se introdujeron dos modificaciones: la introducción del incidente fiscal objeto de la demanda y la utilización de la noción de “criterio” en vez de “principio” como venía desde la propuesta original. Sin embargo, no es cierto que se trate de un elemento nuevo o extraño a la discusión, sino que, reitera, efectivamente se encuentra dentro del debate de colaboración armónica de los poderes y la incidencia que ello comporta. 3.3.4 Enfatiza en que el Gobierno desde la propuesta original buscaba reformar artículos constitucionales sobre la intervención del Estado en la economía, la elaboración de los planes de desarrollo y los presupuestos anuales, reforma que de manera explícita impartiría una orden al Congreso, al Ejecutivo, a la Rama Judicial y a los demás organismos del Poder Público, para que al ejercer sus respectivas competencias, se rigieran por el “´principio´ (finalmente aprobado como ´criterio´) de sostenibilidad fiscal”. De lo anterior, se derivó la fórmula de incidente como una de las posibilidades asociadas a esa coordinación. 3.3.5 Reitera que la introducción del aparte acusado en el séptimo debate, en los términos expuestos, es una fórmula para hacer aún más concreta la actuación armónica del Ejecutivo, los máximos tribunales de justicia y el Ministerio Público, para que en virtud de la sostenibilidad fiscal, las sentencias admitan una revisión modulatoria. En sus términos, ése es el significado del “incidente fiscal”, y no restar valor a la cosa juzgada como equivocadamente lo presenta la demandante. 3.3.6 Expone, el inciso aprobado abre la posibilidad de que si de una sentencia pueden derivarse consecuencias contra el cumplimiento del objetivo central de la Constitución desde 1991, a saber, el bienestar general de toda la población como corresponde a un Estado Social de Derecho, los ministros o el Procurador General de la Nación puedan exponer argumentos a “las máximas corporaciones judiciales” si consideran que una sentencia puede afectar las finanzas públicas. Aclara que lo que el inciso hace obligatorio es tramitar dicho incidente, pero es únicamente la respectiva corporación judicial la que decide si modula o no su propia sentencia. 3.3.7 Por todo lo expuesto, considera que no se vulneró la regla sobre consecutividad, en razón a que el “incidente fiscal” no es más que un mecanismo que pone en marcha la colaboración armónica de la Rama Ejecutiva y la Rama Judicial, o alternativamente, del Ministerio Público con esta última. 3.4 Defensoría del Pueblo El 26 de julio de 2012, el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo intervino para apoyar la solicitud de la demandante acerca de la inexequibilidad del aparte acusado del artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2011, pues considera que el párrafo acusado no hizo parte de lo discutido y aprobado durante la primera vuelta del procedimiento de aprobación del acto reformatorio de la Constitución, y en ese sentido, su inclusión en la segunda vuelta vulnera lo dispuesto en el artículo 375 de la Carta Política. 3.4.1 Manifiesta que los principios de consecutividad e identidad flexible limitan el poder de reforma del legislador para modelar las características y necesidad del debate parlamentario; en este sentido, la introducción del incidente de impacto fiscal sin que el tema hubiese sido considerado durante el trámite de la segunda vuelta, como tampoco debatido durante el primer periodo, vulnera la Constitución. En su criterio, según se evidencia de las actas del Congreso de la República, el incidente de impacto fiscal sólo fue introducido en el sexto debate de los ocho reglamentarios, lo cual tiene relevancia si se tiene en cuenta que el debate parlamentario y la garantía de los valores constitucionales se satisface mejor si sobre un tema específico existe una mayor deliberación por parte de los congresistas, máxime cuando se trata de reformar la Constitución. En este sentido, asegura, la introducción de un tema nuevo en el sexto debate reduce las posibilidades reales de oposición y la necesaria reflexión que sobre estos temas debe existir y que explica el dispendioso proceso para implementar reformas a la Carta Política. 3.4.2 Explica que si bien es cierto la jurisprudencia ha sido enfática en sostener que el principio democrático no se vulnera solamente porque un tema no se discuta desde el principio del debate parlamentario, también lo es que ha establecido límites constitucionales al poder de reforma, modificación o supresión que tiene el legislador. Específicamente, aduce, en el recuento del trámite legislativo no se encuentra la conexión temática del incidente introducido en el sexto debate, con lo que ya había sido objeto de discusión, en la medida en que este incidente constituye un procedimiento ajeno a la naturaleza jurídica de la sostenibilidad fiscal dentro del ordenamiento. Agrega, una vez revisó la exposición de motivos del proyecto, no encuentra razonablemente cómo se conecta este nuevo procedimiento con lo que fue objeto del trámite parlamentario completo. 3.4.3 Agrega que antes de la introducción del inciso demandado, el criterio de sostenibilidad fiscal se limitaba a un criterio orientativo de la actividad de los funcionarios, el cual debía ser considerado por las autoridades de manera autónoma en el ejercicio de sus funciones y en la adopción de las decisiones que les correspondiera adoptar. No obstante, luego de la introducción del inciso 4° demandado, el alcance del concepto varió de manera sustancial porque comporta la posibilidad de que las autoridades administrativas o el Procurador General intervengan ante los jueces de la República para que modifiquen las decisiones que han adoptado autónomamente. 3.4.4 En este contexto, considera que el tipo de acciones que pueden resultar afectadas por el “incidente de impacto fiscal”, son las acciones públicas en las que pueden resultar comprometidas o involucradas los recursos públicos, esto es, las acciones contencioso administrativas o las acciones constitucionales de protección de los derechos fundamentales, de los derechos colectivos o de control abstracto, las cuales pueden en mayor proporción tener consecuencias en las finanzas públicas. 3.4.5 Agrega, desde el punto de vista constitucional, son dos las principales acciones que involucran a las autoridades del Estado y a los recursos del fisco: la acción de tutela y la acción pública de inconstitucionalidad, pues, en ejercicio de éstas, se han adoptado decisiones que han suscitado controversias trascendentales no sólo por sus implicaciones sobre las finanzas públicas. 3.4.6 En efecto, señala, aunque la norma no lo evidencia de manera expresa, la posibilidad de que se presente un incidente de esta naturaleza se circunscribe casi de manera exclusiva a las acciones de tutela y a las acciones de inconstitucionalidad, escenarios donde se producen las decisiones con mayor incidencia en las finanzas públicas. 3.4.7 En virtud de lo expuesto, el incidente de impacto fiscal comporta una modificación del procedimiento, una prolongación del proceso, una adición en los términos, una prórroga en las decisiones y una dilatación de las actuaciones concretas que deben ser desplegadas como consecuencia de la sentencia, todo ello, en perjuicio del titular de los derechos fundamentales afectados o de la propia supremacía constitucional. 3.4.8 Si bien, el parágrafo del artículo 334 modificado por el Acto Legislativo, advierte que bajo ninguna circunstancia las autoridades podrán invocar el criterio de sostenibilidad fiscal para “menoscabar los derechos fundamentales restringir su alcance o negar su protección efectiva” es evidente que el sólo trámite del incidente de impacto fiscal ya introduce una actuación que posterga la ejecutoriedad de la sentencia. Por ejemplo, dice, es inevitable que los derechos fundamentales de las personas sufran una afectación considerable por el solo hecho de la introducción de un incidente cuya consideración y resolución son obligatorios para el juez constitucional. 3.4.9 Por otra parte, expone que no discute la bondad de la medida o su conveniencia sino la entidad autónoma, independiente, y esencialmente diversa de la regulación con respecto a lo que se venía discutiendo y aprobando en los debates precedentes a su consideración y adopción. Agrega que este incidente al otorgar facultades nuevas a los ministros de Gobierno y al Procurador General de la Nación, impone una carga nueva a los jueces de conocimiento, lo cual adiciona una actuación dentro de los procesos judiciales, en especial, en la acción de tutela y en la acción pública de inconstitucionalidad. 3.4.10 Por esta razón, no puede afirmarse que el incidente de impacto fiscal es un tema vinculado o relacionado con el criterio de sostenibilidad fiscal como para eximirlo del cumplimiento de la totalidad de los requisitos formales propios de las reformas de la Constitución. Al contrario, se trata de un tema nuevo con un alcance y consecuencias que exigían su sometimiento a la totalidad de los debates y publicaciones reglamentarios en desarrollo del trámite legislativo. 3.4.11 También, evidencia que someter las diferentes competencias –de los jueces en términos de garantía de derechos, o reglamentarias de las diferentes autoridades-, al trámite de un procedimiento que puede incidir en el ejercicio de dichas competencias no supone un desarrollo de lo ya aprobado sino un elemento nuevo cuyas consecuencias prácticas no hicieron parte de la deliberación legislativa. Enfatiza, en que en ninguna de las etapas previas del debate legislativo se discutió la asignación de una nueva competencia para la Procuraduría General de la Nación o para los Ministerios. Así pues, la asignación de una competencia a una autoridad no supone la simple introducción de un trámite sino la modificación, mayor o menor, del diseño institucional previsto en la Carta Política que desarrolla el artículo 7° Superior, lo cual obliga a que se surta todo el procedimiento constitucional establecido para un cambio sustancial como ese. 3.4.12 Además, plantea que si la sostenibilidad fiscal es un simple criterio para ser tenido en cuenta por el funcionario, no hay necesidad práctica del incidente de impacto fiscal, entre otras razones, porque la sostenibilidad fiscal es un fin legítimo que puede ser alcanzado por diversos medios, el cual no tiene la virtualidad de suspender los derechos fundamentales de los ciudadanos. 3.4.13 En definitiva, solicita la declaratoria de inexequibilidad del aparte demandado, en razón al desconocimiento del artículo 375 Superior, así como de los principios constitucionales de consecutividad y de identidad relativa. 3.5 Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional El 26 de julio de 2012, el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, a través de uno de sus miembros, solicitó a la Corte se declare inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. 3.5.1 Como cuestión previa, sostiene que en el presente caso a pesar de que la Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse acerca de la constitucionalidad del Acto Legislativo 03 de 2011, tanto por cargos relativos a la sustitución de la Constitución como por cargos referentes a la posible existencia de vicios de forma, esta Corporación no se ha pronunciado respecto de los cargos alegados por la demandante. 3.5.2 Luego, manifiesta que en el presente caso existe ineptitud sustantiva de la demanda por insuficiente desarrollo del vicio de inconstitucionalidad, ya que la actora funda su demanda en la posible violación del inciso final del artículo 375 Superior, dado que el aparte demandado no fue objeto de discusión ni aprobación en el primer periodo de sesiones, pero no tiene en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional acerca de la carga argumentativa que debe satisfacer el ciudadano cuando alega un vicio de procedimiento en la aprobación de actos legislativos, en el sentido de que no basta con acreditar que el aparte demandado es nuevo sino que además debe acreditar que el contenido normativo demandado no guarda conexión alguna con el proyecto de ley. 3.5.3 En resumen, aduce, la accionante se limitó a señalar que el aparte acusado fue introducido con posterioridad al primer periodo de sesiones, específicamente en los últimos dos debates, pero omite argumentar porqué el inciso introducido tiene tal nivel de novedad que resulta vulneratorio del principio de consecutividad. 3.6 Academia Colombiana de Jurisprudencia El 27 de julio de 2012, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a través del académico Paul Cahn Speyer Wells, rindió concepto dentro del presente proceso de tutela, en los siguientes términos: Manifestó que las modificaciones o adiciones que se propongan dentro del trámite legislativo deben guardar consonancia con el principio de identidad relativa sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta, y con las cuales exista una relación conexidad. Al respecto, indica que la Corte Constitucional ha descartado las relaciones remotas, distantes o meramente tangenciales. En su lugar, ha establecido que la relación de conexidad debe ser clara y específica, estrecha, necesaria y evidente para dar cabal respeto al contenido del aludido principio. Por lo anterior, reitera, la identidad temática debe versar sobre iniciativas presentadas y debatidas en la primera vuelta y no caben modificaciones “…que alteren la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma…” (artículo 226 de la Ley 5 de 1992) En este orden de ideas, concluye, en el caso bajo análisis se ha configurado el vicio de procedimiento invocado, por violación del principio de consecutividad en el trámite de la correspondiente reforma constitucional al haberse incluido un aparte normativo sin relación temática con el proyecto, el cual nunca fue discutido o votado ni en primera ni en segunda vuelta por sus cámaras dentro de los correspondientes debates constitucionalmente exigidos para reformar la Constitución. Por el contrario, afirma, el texto demandado atinente al incidente de impacto fiscal sólo apareció en la segunda vuelta del trámite correspondiente, con ocasión de la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, en segunda vuelta. En consecuencia, el texto que reformó la Constitución en lo pertinente, sólo fue discutido en los dos últimos debates de los ocho exigidos por el artículo 375 de la Constitución. Expone, si bien el “incidente de sostenibilidad fiscal” podría eventualmente resultar útil y conveniente como instrumento complementario para los fines de la norma propuesta, en ningún caso es necesario para la consagración y el sostenimiento del principio aludido; pues, la consagración del concepto de sostenibilidad fiscal, como derecho y deber, puede realizarse de manera autónoma e independiente, sin necesidad de la existencia del incidente de sostenibilidad fiscal, tanto así, que el cuerpo original de la norma no lo incluía. Finalmente, advierte que el Congreso de la República, al consagrar el concepto de sostenibilidad fiscal como un derecho y un deber, en realidad está instaurando una reforma a la justicia que implica la creación de instancias judiciales y excepciones al principio de la cosa juzgada. También, considera que hubo transgresión de la Constitución cuando la Comisión accidental de conciliación adoptó el texto aprobado por la Plenaria del Senado en segunda vuelta sin tomar en consideración que ésta sólo surgió hasta el penúltimo debate. 3.7 Universidad del Rosario El 1 de agosto de 2012, el profesor Manuel Alberto Restrepo Medina del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario presentó un concepto técnico a través del cual expone las razones que deben dar lugar a la declaración de inexequibilidad del artículo 1º parcial del Acto Legislativo 03 de 2011. 3.7.1 En primer lugar, manifiesta que la norma demandada vulnera el inciso final de artículo 375 de la Constitución Política. Al respecto, recuerda que la Corte Constitucional y el Reglamento del Congreso establecen que ninguna de las comisiones de alguna de las cámaras en segunda sesión puede introducir en un proyecto de acto legislativo, textos o artículos nuevos que no hubiesen sido tratados durante el debate legislativo previamente adelantado. En particular, sostiene que la norma objeto de reproche debe ser declarada inexequible por vulnerar el principio de consecutividad, al no haber surtido los ocho debates exigibles en el artículo 375 de la Constitución. 3.7.2 De otro lado, indica que tampoco guarda identidad flexible con el proyecto de ley, al contrario, el inciso censurado constituye una modificación esencial en el sentido de crear nuevas competencias y facultades en cabeza del Procurador General de la Nación y de los ministros de Gobierno para solicitar la modulación de las sentencias, sin que las mismas se hubiesen tratado en debates precedentes. En otras palabras, señala que las competencias asignadas en la disposición acusada no constituyen una irregularidad irrelevante sino que afectan de modo directo el proceso de formación de la voluntad democrática en las Cámaras, desconociendo el contenido básico institucional diseñado en la Constitución. En definitiva, asegura que las nuevas facultades, funciones o competencias no fueron evidentes en las ponencias para las comisiones constitucionales del Senado y Cámara. 4 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia a través del cual pide a la Corte declarar inexequible el artículo demandado, por las siguientes razones: Para iniciar, precisó que en el presente proceso no se configura el fenómeno de la caducidad de la acción establecido en el artículo 379 Superior, en concordancia con lo establecido en el artículo 241-2 ibídem. También aclaró que si bien la Corte ya se había pronunciado sobre la exequibilidad del Acto Legislativo 03 de 2011, entre otras, en las sentencias C-332, C-416, C-419 y C-490 de 2012, en ninguna de ellas estudió un cargo como el que se formula en la demanda sub examine. Por tanto, no se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional. Advierte que al revisar el proceso de formación del Acto Legislativo 03 de 2012, se encuentra que éste corresponde al Proyecto de Acto Legislativo 19 de 2010, Senado; 16 de 2010, Cámara, cuyo trámite se encuentra en las Gacetas del Congreso 451, 734, 758, 779, 833, 919, 937, 943, 948, 960, 989, 1079, 1081 y 1116 de 2010; 37, 76, 78 y 213 de 2011. En ninguno de estos documentos figura el incidente de impacto fiscal y, por lo tanto, se puede concluir que este incidente no fue objeto de iniciativa ni de debate en este periodo ordinario. De igual manera, indica, algo semejante ocurrió en el segundo periodo ordinario en la Cámara de Representantes, trámite que consta en las Gacetas del Congreso 163, 176, 189, 232 y 538 de 2011, donde tampoco se observa la inclusión del incidente de impacto fiscal. Manifiesta que el incidente de impacto fiscal fue aprobado en su versión definitiva en la Plenaria del Senado de la República en segunda vuelta, según consta en las Gacetas 360 y 485 de 2011. Luego de constatar que el incidente de impacto fiscal se presentó, por iniciativa de un senador, a consideración de esta Cámara durante el trámite del segundo periodo ordinario, esto es, cuando el proyecto de acto legislativo estaba en su séptimo debate, observa que en el proceso de formación de la expresión demandada se vulneró la regla en este periodo de no debatirse iniciativas que no se presentaron en el primer periodo, prevista en el artículo 375 Superior. 5 CONSIDERACIONES DE LA CORTE 5.1 COMPETENCIA De conformidad con lo prescrito por el numeral 1° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver sobre la constitucionalidad de la norma demandada, por tratarse de un acto reformatorio de la Constitución Política. 5.2 OPORTUNIDAD DE LA ACCIÓN POR VICIOS DE FORMA EN RELACIÓN CON LOS CARGOS DE VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE. Según el artículo 242.3 y el inciso final del artículo 379 de la Constitución, las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma deben interponerse en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. En esta oportunidad, el cargo que formula el demandante se relaciona con el procedimiento legislativo que precedió la promulgación del Acto Legislativo 03 de 2011, específicamente del inciso cuarto del artículo 1, de modo que está sujeta al término de caducidad antes previsto. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que el Acto Legislativo 03 fue expedido el 1 de julio de 2011, y publicado en el Diario Oficial No. 48.117 de la misma fecha, y la demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 14 de mayo de 2012, es decir, dentro del término arriba señalado. 5.3 CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LOS CARGOS. 5.3.1 Cargo formulado por la accionante. 5.3.1.1 La demandante asegura que la disposición acusada es inconstitucional, por cuanto no se observó lo dispuesto en el inciso final del artículo 375 Superior que establece “En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”. Para ilustrar lo anterior, realiza un recuento del trámite legislativo tanto en el primer periodo de sesiones como en el segundo, y concluye que el aparte demandado atinente al incidente de impacto fiscal fue incluido en segunda vuelta, específicamente, en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado, asegurando que se trata de un tema nuevo y sustancialmente distinto al que se venía discutiendo en los debates anteriores al permitir la revisión sobre el contenido y alcance de una sentencia proferida por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales y, por esta vía, desconocer el principio jurídico de cosa juzgada. Procede la Sala a examinar si el cargo formulado por la demandante cumple con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional. 5.3.2 Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[1]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos, desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo. En la sentencia C-1052 de 2001[2], la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se basa. El requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada. La especificidad demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad. La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas. Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada. 5.3.3 Examen de la aptitud del cargo formulado Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala observa que el cargo por vicio de procedimiento formulado por la demandante atinente al desconocimiento del principio constitucional de identidad flexible, reúne los requisitos exigidos por la normativa vigente y la jurisprudencia para suscitar un pronunciamiento de fondo de parte de esta Corporación. En primer lugar, el demandante acusa el inciso cuarto del artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2011, es decir, demanda la proposición jurídica completa[3]; en segundo lugar, su argumentación es clara y deja ver un hilo argumentativo de naturaleza constitucional; en tercer lugar, el actor aportó todos los elementos de juicios necesarios para examinar el cargo y explicó con detalle las razones por las cuales considera que el aparte normativo demandado vulneró el inciso final del artículo 375 Superior que establece “En este segundo periodo sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero” sumado a que su exposición estuvo acompañada de pruebas –Gacetas del Congreso- que ilustran el trámite legislativo; por último, el cargo se basa en una interpretación razonable de la reforma, esto es, la adición de un trámite denominado “incidente de impacto fiscal” en el séptimo debate del trámite legislativo, el cual a su parecer no guarda conexidad con el tema de la sostenibilidad fiscal y, en cambio, autoriza la revisión sobre el contenido y alcance de una sentencia ya dictada por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales. 5.4 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO 5.4.1 La demandante señala que el inciso cuarto del artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2011, que establece: “El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales…” desconoce el principio de identidad flexible establecido en el último inciso del artículo 375 atinente al trámite que deben surtir los proyectos de actos legislativos, porque el incidente de impacto fiscal sólo fue incluido en el séptimo debate, sin que se evidencie conexidad temática con lo discutido y aprobado durante el trámite del primer periodo en el Congreso. 5.4.2 Por otra parte, los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación, consideran que la norma acusada sí se ajusta a la Carta, por las siguientes razones: (i) el incidente de impacto fiscal es una forma de concretar la finalidad del proyecto en cuanto a la efectiva realización de los derechos en un Estado Social teniendo en cuenta la sostenibilidad fiscal como un criterio que debe orientar a todas las Ramas y Órganos del Poder Público; (ii) el inciso acusado incorpora una figura instrumental por medio de la cual se pretende asegurar uno de los objetivos fundamentales de todas las Ramas del Poder Público: la dirección de todas sus actuaciones y decisiones en concordancia con el principio de sostenibilidad fiscal; y (iii) el incidente de impacto fiscal fue una fórmula que nació de la discusión acerca de cómo las Ramas del Poder Público, dentro de sus competencias, debían tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, por tanto, el incidente encuadra dentro de las posibilidades a adoptar por el legislador. En consecuencia, no evidencian vulneración alguna de los principios constitucionales de identidad flexible y consecutividad. 5.4.3 Por el contrario, la Defensoría del Pueblo, la Academia Colombiana de Jurisprudencia y la Universidad del Rosario, estiman que la Corte debe declarar la inexequibilidad del inciso del artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2011demandado, en razón a que revisado el trámite legislativo del proyecto que le dio origen, no encontraron la proposición del artículo en cuestión ni tampoco evidencian que se haya deliberado acerca del incidente de impacto fiscal en la primera vuelta. Aseguran que el aparte demandado fue incluido en el séptimo debate reglamentario para la aprobación de Actos Legislativos, sin que hubiese existido la suficiente deliberación sobre la inclusión de este procedimiento en la Constitución, situación que genera la inconstitucionalidad de la norma. 5.4.4 Teniendo en cuenta que la demanda de inconstitucionalidad se encuentra dirigida contra una disposición incluida en un Acto Legislativo, corresponde a la Sala Plena examinar, primero, los lineamientos jurisprudenciales acerca de la caracterización del principio de identidad flexible en el trámite de los actos legislativos; segundo, el trámite al que fue sometido el inciso del artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2011 en el Congreso de la República, y tercero, determinar si la norma acusada vulnera el principio constitucional de identidad flexible por no guardar conexidad con lo debatido en el primer periodo del trámite. 5.5 CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE. 5.5.1 El principio de identidad flexible hace referencia a la posibilidad de que durante los debates dentro del trámite legislativo se introduzcan variaciones al texto, siempre y cuando se enmarquen dentro de los asuntos sometidos a debate y aprobación. De conformidad con este principio, las variaciones surgidas durante el trámite legislativo no deben devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, si se encuadran dentro de las temáticas del proyecto. Solamente aquellos asuntos completamente nuevos, no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad. Así lo expuso esta Corporación en la sentencia C-372 del 27 de abril de 2004[4]: “…En lo que respecta al principio de identidad relativa, es preciso señalar que en virtud del artículo 160 constitucional las Plenarias pueden introducir a un proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias, las cuales solo resultan constitucionalmente viables cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate. En tal sentido, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución[5]… en virtud del principio de identidad relativa, que flexibiliza el trámite legislativo, las Plenarias pueden introducir al proyecto las modificaciones, supresiones y adiciones que juzgue necesarias. No obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación[6], esos cambios introducidos por las Plenarias deben guardar una estrecha relación con los diversos temas debatidos y aprobados en el debate surtido en las respectivas comisiones. Se debe tratar, en consecuencia, de artículos, que sin haber surtido un debate reglamentario, pueden ser incorporados como nuevos por las Plenarias debido a la estrecha conexidad existente entre éste y el tema o asunto que si fue discutido y aprobado en comisiones...” 5.6.2 En particular, en la sentencia C- 208 del 10 de marzo de 2005[7], acerca de los requisitos constitucionales y legales que deben tenerse en cuenta para realizar una reforma constitucional a través de un acto legislativo se señaló que de conformidad con el artículo 375 Superior (i) el trámite del proyecto tiene lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos y, aprobado en el primero de ellos, el texto debe ser publicado por el Gobierno. Además, (ii) en el segundo periodo la aprobación requiere el voto de la mayoría de los asistentes y sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. En este fallo, se reiteraron las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia C-222 del 29 de abril de 1997, en donde se enuncian las características particulares que deben analizarse al estudiar el trámite de los actos legislativos. Entre ellas se encuentran: (i) “En cuanto a las reglas contempladas en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y 148 de la Ley 5ª de 1992, sobre unidad de materia, ésta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva”; (ii) “La obligatoriedad de los ocho debates para los proyectos de Acto Legislativo excluye también las denominadas "constancias", dejadas en el curso de la primera vuelta, generalmente al finalizar ésta, con el pretexto de cumplir la norma que consagra el inciso final del artículo 375 de la Constitución, a cuyo tenor en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. La presentación aludida en la norma superior, a las iniciativas debatidas en el primer período, no puede ser entendida con el alcance de la sola formulación de una propuesta de reforma, menos todavía si ella emana de un solo congresista y no de los diez que exige la Constitución”; (iii) “El artículo 160 de la Constitución, también es aplicable al trámite de los actos legislativos, en cuanto establece que durante el segundo debate cada cámara “podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, por cuanto es inherente a la función legislativa, la atribución de modificar y aún suprimir, total o parci...