Sentencia C-1051 de 2005

C-1051-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1051/05 COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Habilitación al Consejo de Estado para expedir ley de garantías electorales INHIBICION EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Ausencia de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Debe plantear cargos que apunten a demostrar que el Congreso de la Republica sustituyó la Constitución Un demandante no puede plantear como violación de la Constitución que una norma adoptada mediante un Acto Legislativo se oponga a la actual Carta Política, ya que ello implicaría establecer una relación de inferioridad de la primera en relación con la segunda, con lo cual, resultaría siempre imposible modificar la Constitución. Quiero ello decir que las demandas de inconstitucionalidad que se presenten contra un acto reformatorio de la Constitución deben plantear cargos de inconstitucionalidad que apunten a demostrar, no la vulneración de un artículo de la vigente Carta Política, sino que el Congreso de la República sustituyó la Constitución, para lo cual no tiene competencia. Referencia: expediente D- 5691 Demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 2º y 3º del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Actora: Luis Carlos Domínguez Prada. Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., diecinueve ( 19 ) de octubre de dos mil cinco ( 2005 ). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Luis Carlos Domínguez Prada demanda la inexequibilidad de los incisos 2º y 3º del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del 7 de marzo de 2005 se admitió la demanda por cumplir con los requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Igualmente, se ordenó la fijación en lista de la norma acusada y también se dispuso el traslado al Jefe del Ministerio Público para que rindiera su concepto de rigor. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó a intervenir en el proceso de la referencia a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Andes y Externado de Colombia, para que emitieran sus conceptos sobre la demanda de la referencia. Finalmente, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 1991, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y al Ministerio del Interior y de Justicia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la presente demanda. II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA. Se transcribe a continuación el texto del Acto Legislativo 02 de 2004, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial núm. 45.775 de 28 de diciembre de 2004, subrayando la parte demandada: ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2004 (diciembre 27) Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia DECRETA: ARTÍCULO 1o. Modificanse los incisos 2o y 3o del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así: A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución. Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria. Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos. Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria. ARTÍCULO 2o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así: "Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos". No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179 , ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial. ARTÍCULO 3o. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así: Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República. El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio. El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato. ARTÍCULO 4o. Adicionase al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así: f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. PARÁGRAFO transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República. El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia. ARTÍCULO 5o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación. El Presidente del honorable Senado de la República, Luis Humberto Gómez Gallo. El Secretario General del honorable Senado de la República, Emilio Ramón Otero Dajud. La Presidenta de la Cámara de Representantes, Zulema Jattin Corrales. El Secretario General de la Cámara de Representantes, Angelino Lizcano Rivera. REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL Publíquese y ejecútese. Dado en Bogotá, D. C., a 27 de diciembre de 2004. ÁLVARO URIBE VÉLEZ El Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA El ciudadano demandante considera que el Congreso de la República es competente para modificar la Constitución en el sentido de permitirle al Presidente de la República ser reelegido. No obstante lo anterior, alega que la Corte debe declarar inexequibles los dos últimos párrafos del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, por diversas razones. Alega que la separación, independencia y autonomía de las tres ramas del poder público constituyen, desde siempre “elemento principalísimo de nuestro ser como Estado de Derecho y principio fundacional del mismo, recogido con tal carácter en la Constitución Política que nos rige”. De allí que las disposiciones acusadas constituyan un paréntesis del Estado de Derecho, por cuanto caprichosamente el tribunal supremo de lo contencioso administrativo se convierte en legislador y expide una ley estatutaria mediante la cual se desarrolla el literal f ) del artículo 4º de la reforma. Agrega que existe “una especie de blindaje de la Carta en sus aspectos fundamentales”, que no pueden ser revocados ni desvirtuados sino por un constituyente de igual categoría de aquél que los consagró, es decir, el pueblo. De allí que el Congreso de la República careciera de competencia para cambiar un aspecto estructural de la Constitución de 1991, “que es lo que ocurre cuando se autoriza al Consejo de Estado para promulgar una Ley Estatutaria”. En lo que concierne al segundo inciso del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, explica el demandante que tal norma dispone que las Cámaras, antes del 1º de marzo de 2005 tramitará un proyecto de Ley Estatutaria con las siguientes características ( i ) tendrá mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional; ( ii ) podrá ser objeto de mensaje de insistencia; ( iii ) el Congreso debe expedirlo antes del 20 de junio de 2005; y ( iv ) se reducen a la mitad los términos con que cuenta la Corte Constitucional para la revisión previa del proyecto. Para el ciudadano, estas cuatro excepciones al procedimiento legal vigente, por norma constitucional, fueron realizadas “con el propósito exclusivo de posibilitar la reelección presidencial del actual mandatario Dr. Álvaro Uribe Vélez. No en aras del interés general”. De allí que, a su juicio, se hayan vulnerado principios constitucionales fundamentales tales como la prevalencia del interés general, la garantía efectiva de los principios consagrados en la Constitución y el principio según el cual los servidores públicos están al servicio de los intereses generales y la función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad e imparcial. IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS Y DE AUTORIDADES PÚBLICAS. 1. Presidente del Congreso de la República. El Senador Luis Humberto Gómez Gallo, Presidente del Congreso, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2004. Afirma que la función constituyente o de expedir normas de rango constitucional es de carácter reglado. Para tales efectos, la Constitución establece unos procedimientos que regulan la formación de los actos legislativos, razón por la cual la Corte puede declarar inexequible un acto reformatorio de la Constitución que desconozca tales procedimientos. Agrega que “preocupan las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución Política, esto es, que establecerían restricciones al ejercicio de la función constituyente a nuestro cargo para determinadas materias consideradas esenciales o trascendentales”. A renglón seguido insiste en que no existe norma constitucional alguna que constituya un límite material al poder de reforma de la Carta Política. 2. Ministro del Interior y de Justicia. Sabas Pretelt de la Vega, Ministro del Interior y de Justicia, interviene en el proceso de la referencia solicitándole a la Corte declarar exequibles los incisos 2º y 3º del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004. Sostiene que en Colombia es claro que la Constitución no contiene normas intangibles o cláusulas pétreas, a diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos jurídicos. Agrega que “una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa del poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”. Señala que la competencia de la Corte se encuentra limitada al examen de vicios de procedimiento en la formación del Acto Legislativo. De allí que la jurisprudencia de la Corte, en repetidas oportunidades, le ha reconocido al Congreso de la República facultad de constituyente derivado para reformar cualquier artículo de la Constitución, cambiar la redacción de los mismos y hacer cambios fundamentales que contradigan de manera importante una norma constitucional porque ese es, precisamente, el cometido de las reformas constitucionales. Expone que no es cierto, como pretende el demandante, que se haya constituido un vicio por cuanto el Gobierno Nacional habría desconocido el principio de separación de poderes y de independencia del órgano legislativo por haber impulsado el proyecto de reforma por medio del Ministro del Interior y de Justicia. Al respecto señala que la Constitución de 1991 adoptó un modelo flexible de separación de poderes, encontrándose el Gobierno facultado para participar activamente en el trámite legislativo, aunque se trate de proyectos que no son de su iniciativa legislativa. De tal suerte que la participación del Gobierno en el trámite legislativo no se agota con la presentación de proyectos de ley de su autoría directa. Agrega que la facultad del Gobierno de concurrir en el trámite legislativo, independientemente de la autoría del proyecto, encuentra un claro fundamento de los artículos 200 y 2008 de la Carta Política, pudiendo concurrir en los debates. En palabras del interviniente “Es así como, la participación del Gobierno, a través del Ministro del Interior y de Justicia, en el impulso y debates del Proyecto de Acto Legislativo, no fue otra cosa que el ejercicio de la facultad que le reconoce la Carta Política y el Reglamento del Congreso para intervenir y concurrir en la formación de leyes y actos legislativos en las materias de su resorte, sin que ello pueda considerarse una vulneración de la autonomía legislativa, pues es un reflejo propio de la colaboración armónica de poderes propia del modelo flexible de separación de poderes contemplado en la carta del 91”. En lo que concierne a los cargos de inconstitucionalidad dirigidos contra el tercer inciso del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, estima el interviniente que no le asiste razón al demandante por cuanto tal previsión constituye una excepción a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa de carácter subsidiario, limitada temporal y materialmente, que conserva la reserva de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de forma tal que guarda plena armonía con el modelo flexible de separación de poderes de la actual Constitución. Al respecto explica que la Constitución de 1991 atribuyó al Consejo de Estado la facultad transitoria y supletiva de expedir el Reglamento del Congreso, normatividad que incluso tiene el carácter de ley orgánica. Además, el Consejo de Estado no es un organismo típicamente jurisdiccional, coexistiendo en él funciones consultivas del Gobierno y de colaboración legislativa mediante la preparación y presentación de proyectos de ley. Otro argumento en defensa de la norma acusada, consiste en afirmar que, en el caso concreto, el Consejo de Estado era una alternativa aconsejable para garantizar la imparcialidad de la regulación a expedirse. Al respecto expone que “La delegación legislativa supletoria y transitoria que se incluyó como parte de tales medidas, no se atribuyó al Gobierno, como usualmente ocurre, ya que la finalidad de imparcialidad propia de la regulación a expedirse se desnaturalizaría, al plantearse teóricamente un conflicto de intereses en caso de que el mandatario en ejercicio considerara la posibilidad de participar en una elección presidencial hacia el futuro, y fuera precisamente el llamado a expedir, aunque sea temporalmente, la reglamentación primaria sobre el tema”. De igual manera, explica, que con la habilitación constitucional excepcional contemplada en el Acto Legislativo, el control de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional no sufre desmedro alguno por cuanto, si el Consejo de Estado llega a adquirir competencia regulatoria transitoria debido a fallo de inexequibilidad del juez constitucional por vicios materiales, tal decisión es vinculante para todas las autoridades públicas, incluyendo al Consejo de Estado. De igual manera, si el fallo de inexequibilidad de la Corte Constitucionalidad es por vicios de forma, el Congreso de la República podrá volver a expedir la ley estatutaria. Aunado a lo anterior, las normas que expida el Consejo de Estado en ejercicio de una atribución excepcional y transitoria típicamente legislativa, tendrán el carácter y fuerza de ley, por lo cual se encuentran sometidas al control de la Corte Constitucional. En este orden de ideas, la atribución de competencia legislativa al Consejo de Estado no constituye una supresión de la Constitución por cuanto se trata de una habilitación de carácter subsidiario, limitada en cuanto a la materia, temporal, que respeta la reserva material de ley, y además, porque las normas expedidas en ejercicio de aquélla quedan sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el ordenamiento jurídico. De igual manera, sostiene el interviniente que no se trata de una reforma constitucional personalizada, ya que “desde el punto de vista lógico, la norma no hace referencia a una persona en particular sino a una circunstancia, de manera que en cualquier caso en que un presidente en ejercicio o un expresidente, que no hayan sido reelegidos, quieran postular su candidatura pueden hacerlo y pueden ser reelegidos para un nuevo período”. Agrega que “puesto que lo expuesto en el Acto Legislativo 02 de 2004 es válido para cualquier persona que cumpla las condiciones para ser reelegido previstas en la norma, por lo cual no puede afirmarse que tenga nombre propio, máxime cuando no impide la presencia de otros competidores en la contienda electoral.” 3. Ciudadano Manuel Fernández Díaz. El ciudadano Manuel Fernández Díaz remite un escrito titulado “La reelección como mecanismo de participación democrática”, texto en el cual sostiene que si de admite que la reelección pertenece a la esfera de la soberanía popular, no queda otro recurso que permitirle al constituyente primario, que en uso de sus facultades extraordinarias de poder absoluto en el ámbito de toma de decisiones democráticas, ejerza a través de una institución que le es propia, las acciones que el voto popular, permiten en esa situación. Agrega que “En consonancia con lo antes expuesto deberá entonces la Corte Constitucional, desligar su análisis de toda perspectiva personalista, pues no se trata de definir la continuidad o no en el poder del actual Presidente de la República, sino más bien de habilitar un nuevo espacio de participación democrática”. En consecuencia, solicita a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2004. V. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 3857, recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 8 de julio 2005 del presente año, solicita a la Corte declarar exequible el Acto Legislativo 02 de 2004, “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”, por ausencia de vicios de competencia, dado que no se violaron los límites materiales de reforma de la Constitución, salvo en lo que hace al inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004, según el cual “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos ( 2 ) meses” que es inexequible. La Vista Fiscal comienza por señalar la necesidad de que la Corte establezca con claridad el concepto de sustitución de la Constitución, base fundamental para determinar no sólo cuáles son los límites del poder de reforma, sino la competencia de esa Corporación en relación con este punto. Al respecto señala que el tema de los límites al poder de reforma de la Constitución fue planteado, por primera vez, en sentencia C- 544 de 1992. Sin embargo, no fue sino hasta el fallo C- 551 de 2003 cuando quedó expuesto con claridad. Con todo, tales criterios habrían sido modificados en las sentencias C- 970 y C- 971 de 2004, con fundamento en las consideraciones expuestas en sentencia C-1200 de 2003 que “como tal, no podía tenerse como precedente”. Así pues, en sentencia C- 551 de 2003 la Corte estableció como criterio metodológico para determinar cuándo dicho poder constituyente derivado incurre en un vicio de competencia “para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad”. De tal suerte que bastaría con que un solo principio o valor constitucionales fuese alterado por el poder de reforma mediante cualquiera de los mecanismos previstos para modificar la Constitución, para que ésta se considere reemplazada, sustituida o subvertida. En contrapartida, en las sentencias C- 970 y C- 971 de 2004 se introduce un cambio en el sentido de que los principios fundamentales no son intangibles, ya que “la alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución, porque ese es precisamente el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución”. A continuación, la Vista Fiscal hace su planteamiento central en el sentido de que el Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma no desbordó su competencia al incorporar en el ordenamiento constitucional la posibilidad de reelección del Presidente de la República. Al respecto señala que la reelección o no del primer mandatario no es requisito esencial del sistema presidencial, pues en algunos Estados con tal sistema de gobierno aquélla se admite y en otros no. Agrega que si bien en la mayoría de Estados con sistema presidencial no se admite la reelección presidencial inmediata “no significa que ésta sea una característica esencial de este sistema. Por tanto, este argumento cuantitativo debe desecharse como fundamento para sostener que su reconocimiento implica una desfiguración del sistema de gobierno adoptado por el Constituyente de 1991”. Señala que la Constitución de 1991 se caracterizó por haber reestablecido el equilibrio de poderes entre el Congreso y el Ejecutivo, devolviéndole al primero muchas de sus facultades, las cuales no se alteran con la reforma constitucional. De tal suerte que carece de fundamento el planteamiento según el cual la figura de la reelección concentra el poder en el Ejecutivo, puesto que el Presidente suma a su condición de Jefe de Estado y de Gobierno, de Suprema Autoridad Administrativa y de Comandante de las Fuerzas Armadas, nuevos poderes político-electorales. Aunado a lo anterior, las funciones del Congreso en materia legislativa, de control político y de reforma no fueron alteradas ni tácita ni implícitamente por la reforma constitucional. Explica que según el demandante, la posibilidad del uso de instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor conduciría a su reelección, argumento que no es recibo ya que tales anomalías no se predican de la figura de la reelección presidencial en sí misma considerada. Tampoco se desconocería el principio de alternancia en el poder, puesto que el Acto Legislativo señala que la posibilidad de la reelección por una sola vez, bien en forma inmediata o discontinua, por cuanto serán los mismos ciudadanos quienes decidirán si reeligen o no al Presidente. De igual forma, sostiene que no es cierto que Acto Legislativo no le introduzca restricción alguna al Jefe del Ejecutivo durante su campaña electoral, pues en el artículo 2º se establece con claridad que durante aquélla ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Asimismo señala que el hecho de que el Constituyente de 1991, después de una amplia discusión, hubiese optado por mantener la prohibición de la reelección presidencial, que igualmente estuvo presente en la Constitución de 1886 con algunas excepciones, no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitución o que su cambio implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991. De tal suerte que el análisis acerca de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de la reelección se mantienen o no, escapa al control judicial. Comparte el Señor Procurador General de la Nación la afirmación según la cual es claro que las condiciones de poder político que ostenta el Presidente de la República lo colocan en una situación de ventaja en materia de contienda electoral en relación con sus oponentes, puesto que conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. Sin embargo, esos poderes no pueden ejercerse arbitrariamente existen determinadas previsiones al respecto en el Acto Legislativo 02 de 2004, además de aquellas que se establecerán en la correspondiente ley estatutaria. En otras palabras, la reforma constitucional parte de reconocer la existencia de una desigualdad fáctica a favor del presidente-candidato, y por ende, el tema de la igualdad electoral será desarrollado mediante una ley estatutaria “sin la cual la reforma introducida mediante el acto legislativo no podrá surtir efectos”. Por lo tanto, para la Vista Fiscal no es de recibo el argumento según el cual el Congreso excedió su poder de reforma al propiciar un quebrantamiento del principio de igualdad, al incorporar la figura de la reelección presidencial inmediata, pues precisamente éste entendió que tal desigualdad se presentaría, razón por la cual condicionó la aplicación de tal figura a que el legislador desarrollara un amplio marco de garantía que permitan superar tal desigualdad fáctica. En lo que concierne al inciso final del Acto Legislativo 02 de 2004, según el cual el Consejo de Estado dictará una ley estatutaria sobre garantías electorales en caso de que el Congreso de la República no lo haga antes del 20 de junio de 2005 o la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de la ley dictada por el Congreso, estima la Vista Fiscal que se trasgredió en este caso los límites del poder de reforma. Al respecto señala la Vista Fiscal que, en principio, se podría considerar que no tendría sentido que la Corte examinara ese cargo de inconstitucionalidad, dado que el pasado 20 de junio el Congreso aprobó el proyecto de ley estatutaria al que alude el inciso final del Acto Legislativo 02 de 2004. Sin embargo, la habilitación para que el Consejo de Estado regule la materia continúa vigente, toda vez que en el evento en que la Corte declare la inexequibilidad del proyecto aprobado por el Congreso, corresponderá al órgano judicial, y no al legislativo, expedir temporalmente las normas pertinentes, hecho que hace imprescindible el análisis de tal habilitación. Explica que tal habilitación constitucional constituye una sustitución de la Carta por cuanto se alteraron los valores y principios superiores del ordenamiento superior, como son, el principio democrático, la separación de poderes y la reserva de ley. Argumenta que “si bien resulta armónico con el constitucionalismo democrático que rige las relaciones políticas en nuestro Estado, la figura de la delegación legislativa, la extrapolación de la misma al campo del poder de reforma no resulta apropiada”. En efecto, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1991 flexibilizó el esquema de separación de poderes, no se puede llegar al punto de contemplar la posibilidad de que en manos del Ejecutivo quede la regulación de asuntos que son inherentes al debate democrático por su trascendental importancia en el campo de los derechos y de la configuración normativa del Estado, sobre todo, cuando dicho debate corresponde realizarlo al Congreso de la República. Se trata por tanto de un principio definitorio de la Constitución de 1991. En este orden de ideas, “al establecerse el carácter secundario de esa titularidad y habilitarse al poder de reforma para que delegue en el Presidente de la República o en un órgano de la Rama Judicial, la regulación de materias de reserva de ley estatutaria, aun cuando sea temporal o transitoriamente, se estaría con ello desconociendo que el origen de tal titularidad guarda estrecha relación con principios fundantes de la Constitución instituidos por quien tiene la potestad exclusiva y excluyente para hacerlo, esto es, el Constituyente primario, por lo que su desconocimiento por parte del poder de reforma, como sucede en el inciso final del Acto Legislativo 2 de 2004, comporta la trasgresión de los límites de competencia de ese poder.” Agrega que, si de conformidad con las sentencias C- 970 y C- 971 de 2004, en determinadas circunstancias excepcionales se justifica delegar la facultad legislativa, se pregunta entonces ¿cuáles son esas circunstancias extraordinarias o especiales que el caso del Acto Legislativo 02 de 2004 justifican entregar al Consejo de Estado la regulación de una materia vital para el sostenimiento de los principios democráticos, como es la de asegurar las garantías en el plano de la igualdad a quienes decidan participar como candidatos frente al Presidente- candidato?. Al respecto, el Procurador General no encuentra justificación alguna. Explica que el Congreso de la República no puede delegar la facultad de expedir leyes estatutarias en un órgano judicial, dada la naturaleza cuasiconstitucional que ofrecen esas leyes. Sólo el Congreso de la República está legitimado para ello, en su condición de titular indirecto de la soberanía popular y de órgano que ostenta la representación del pueblo. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 1º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra disposiciones pertenecientes a un Acto Legislativo. 2. Oportunidad de la acción. El inciso 2º del artículo 379 Superior señala que la acción pública contra los actos reformatorios de la Constitución sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones” fue publicado el veintiocho ( 28 ) de diciembre de 2004 en el Diario oficial No. 45.775. La presente demanda fue instaurada el dieciséis ( 16 ) de febrero de 2005, esto es, dentro del término establecido constitucionalmente. 3. Los cargos de inconstitucionalidad. El ciudadano Luis Carlos Domínguez Prada demanda la inexequibilidad de los incisos 2º y 3º del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, con fundamento en los siguientes cargos de inconstitucionalidad: a. El Congreso de la República incurrió en un vicio por incompetencia por cuanto al haber habilitado al Consejo de Estado para expedir una ley estatutaria, en caso de que el Congreso de la República no lo hiciera antes del 20 de junio de 2005 o si el proyecto de la misma fuese declarado inexequible por la Corte Constitucional, se vulneró el principio fundamental de la separación de poderes públicos. b. En lo que concierne al segundo inciso del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, alega que tal norma fue adoptada “con el propósito exclusivo de posibilitar la reelección presidencial del actual mandatario Dr. Álvaro Uribe Vélez. No en aras del interés general”. 4. Cosa juzgada constitucional en relación con el primer cargo propuesto Esta Corporación, mediante Sentencia C-1040 de 2005 M.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández resolvió, por lo cargos analizados declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, salvo el siguiente aparte contenido en el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4º del citado Acto Legislativo: “[s]i el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”, que se declara INEXEQUIBLE. En efecto, es claro que la Corte ya se pronunció en relación con el primer cargo propuesto en esta oportunidad, siendo declarada inexequible la norma acusada. Al respecto dijo la Corte, “(…) “ 7.10.2. Jurisprudencia de la Corte sobre sustitución de la Constitución En las distintas providencias en las que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los límites competenciales del reformador de la Constitución, se ha tomado como punto de partida la diferencia clásica entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constitución, el cual -este último-, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitución. En ese contexto, la Corte ha venido decantando su jurisprudencia sobre el particular, en términos que pueden sintetizarse de la siguiente manera: Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales. Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada. Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta. Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla. Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes. Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible. De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser “reformada” por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos “los requisitos” establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política. La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta. En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias “en los términos que esta Constitución establece”, no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución, no es el detentador de la soberanía que “reside exclusivamente en el pueblo”, el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente. Advierte la Corte que el poder de reforma es muy amplio y comprende la adopción de modificaciones importantes e, inclusive, trascendentales. No es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la Constitución. El fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así, después de la sustitución de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad básica, no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos. “7.10.3. Los lineamientos jurisprudenciales para definir el método del juicio de sustitución En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se delineó el método para efectuar el juicio de sustitución, y sobre el particular se señaló: “4. Metodología para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución Habiendo acotado el ámbito de la sustitución como reemplazo total o parcial de la Constitución, es preciso señalar la metodología que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un cargo por sustitución de la Constitución. Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos, de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control sólo en relación con los vicios en el trámite de formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo, por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser invalidada. 4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado. Se trata de un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad. 4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los parámetros normativos del control. 4.3. Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia”. De lo dicho en la sentencia citada, se deduce que el juicio de sustitución comporta la aplicación de un método en tres etapas específicas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución. Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más exigente. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior. De esta manera, resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que alteren su estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una sustitución, total o parcial de la Constitución, las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio. Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante. “(…) “7.10.4.3. La habilitación al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que desarrollen la previsión sobre reelección presidencial, en los términos en los que está concebida, entraña una sustitución parcial de la Constitución de 1991 La demandante acusa el parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo No. 2 de 2004 en cuanto que dispone una habilitación supletoria al Consejo de Estado para que, en el evento en el que el Congreso de la República no expidiese la ley estatutaria que regule las condiciones en que debe desarrollarse el proceso electoral para la presidencia, o la misma fuese declarada inexequible, reglamente transitoriamente la materia. El cargo plantea dos problemas distintos: por un lado, estima la demandante que, al conferir facultades al Consejo de Estado para expedir normas sujetas a reserva de ley estatutaria, se afectan los principios de separación de los poderes públicos y reserva de ley, así como el sistema democrático; por otro, en criterio de la demandante, el parágrafo transitorio acusado permite que el Consejo de Estado regule una materia no obstante el pronunciamiento de inexequibilidad que sobre el particular se haya emitido por la Corte Constitucional, y, además, la reglamentación que expida el Consejo de Estado carecería de control de constitucionalidad. Ello comportaría, en concepto de la actora, la supresión de un principio implícito en la Constitución conforme al cual todo acto del poder público debe ser susceptible de control judicial en orden a establecer su constitucionalidad. Observa la Corte que el parágrafo acusado es una disposición transitoria, por medio de la cual, con carácter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un órgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004. Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitución de Constitución cuando de manera transitoria, y con el propósito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a órganos distintos del Congreso de la República, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria. En las referidas sentencias, la Corte, después de unas consideraciones generales sobre la manera como los principios de reserva de ley y de separación de poderes están consagrados en la Constitución, identificó una serie de elementos que, en cada caso, estaban presentes en el asunto sometido a su consideración y en razón de los cuales estimó que no podía afirmarse que dichos principios hubiesen sido suprimidos. En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusión distinta. En lo pertinente el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley, ley que debe incluir, entre otras materias, las relacionadas con garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentará la materia. Del mismo modo se procederá, de acuerdo con la mencionada disposición en el evento en el que el proyecto de ley estatutaria fuese declarado inexequible por la Corte Constitucional. Observa la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulación se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, así sea de manera temporal, del ámbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse. En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitución. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la República y, además, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos políticos de los ciudadanos, la financiación de las campañas, la participación en política de los funcionarios públicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006. Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a la Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles efectivos de ningún tipo. Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos. Los anteriores elementos argumentativos le permiten a la Corte concluir que existe una sustitución parcial de la Constitución de 1991 por parte de las instituciones que resultan del aparte del Acto Legislativo 02 de 2004 que es objeto de examen, es decir, el que otorga al Consejo de Estado la facultad mencionada. En efecto la Constitución de 1991 tiene como elementos de su identidad los principios de división del poder público y de supremacía de la Constitución. El enunciado del principio de división del poder público en la Constitución de 1991 se encuentra en su Título V, dedicado a la Organización del Estado. En su primer capítulo, sobre estructura del Estado, se señala, en el artículo 113, que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y que, además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e...