Sentencia C-105 de 2016

C-105-16 Sentencia C-105/16 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Utilización de gas licuado de petróleo para uso vehicular PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Exequibilidad de la expresión “y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular” ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia dentro del año siguiente a su promulgación DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de la violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Contenido y estructura del Plan Nacional de Desarrollo/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación CONGRESO DE LA REPUBLICA-Trámite del Plan Nacional de Desarrollo CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones al Plan Nacional de Inversiones Públicas sin alterar el equilibrio financiero CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones, supresiones o adiciones a proyectos de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad flexible PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Observancia durante trámite de modificaciones PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Se deben surtir todos los debates exigidos en el trámite de aprobación de leyes o actos legislativos PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Introducción de artículo nuevo durante segundo debate no implica su desconocimiento PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Procedencia de modificaciones introducidas en segundo debate PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Exige que núcleo temático del proyecto se mantenga en lo fundamental durante trámite de aprobación de modificaciones APROBACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación armónica de principios de consecutividad e identidad flexible PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de nuevos artículos durante segundo debate SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Objetivo del artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Funcionamiento SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Agentes de cadena de distribución de combustibles líquidos SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Finalidad SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Categorías de acuerdo con la naturaleza del combustible SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificación a Ley 1151 de 2007 que incluye gas licuado de petróleo como combustible líquido para uso vehicular SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Utilización de gas licuado de petróleo como carburante en motores de combustión interna y transporte automotor SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Competencia del Ministerio de Minas y Energía para expedir regulación concerniente a utilización de gas licuado de petróleo SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Competencia del Gobierno Nacional para determinar orden de atención prioritaria en regiones afectadas cuando oferta de gas licuado de petróleo sea menor a la demanda PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos del artículo 210 de Ley 1753 de 2015 sobre Sistema de Información de combustibles PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Discusión de las bases en primer debate de Comisiones en Senado de la República y Cámara de Representantes BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consolidación del desarrollo minero-energético para la equidad regional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Falta de inclusión de artículo específico presentado por Gobierno Nacional no implica vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de planeación participativa y democracia deliberativa PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación ciudadana y de entidades territoriales en la fase de elaboración del proyecto PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación democrática en la fase de elaboración CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL CONPES-Organo consultivo/CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL CONPES-Decisiones no son jurídicamente vinculantes para el Gobierno Nacional PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aunque decisiones proferidas por el CONPES no sean jurídicamente vinculantes no implica garantizar su participación en etapa previa de elaboración del proyecto PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Introducción de artículo sin haber sido discutido y aprobado por el CONPES no vulnera el principio de planeación participativa PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de iniciativa gubernamental exclusiva INICIATIVA GUBERNAMENTAL EXCLUSIVA-Finalidad PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Regulación y diferencia de partes que componen la norma PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Introducción de artículo nuevo a la parte general del proyecto no vulnera el principio de iniciativa legislativa exclusiva PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de planeación PRINCIPIO DE PLANEACION-Importancia PRINCIPIO DE PLANEACION Y PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Relación GOBIERNO NACIONAL EN EL MARCO DE FORMULACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Facultad de proponer políticas públicas necesarias para obtener objetivos propuestos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Amplia libertad de configuración legislativa/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Limites PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No genera afectación al principio de planeación que repercuta en prestación del servicio público domiciliario en favor de ciudadanos Referencia: expediente D-10931 Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial) y contra el parágrafo primero del artículo 210 (parcial) de la Ley 1753 de 2015. Demandante: José Roberto Sáchica Méndez. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Bogotá, D. C. dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016). La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien la preside, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano José Roberto Sáchica Méndez presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo primero y algunos apartes del inciso primero del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””. La demanda fue admitida mediante auto del 25 de agosto de 2015, en el que se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministros de Minas y Energía, de Hacienda y al Director del Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991. Adicionalmente, se ordenó la comunicación del proceso a la Asociación Nacional de Industriales de Colombia ANDI, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de Antioquia, la UIS y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia. II. LA DEMANDA A continuación se transcribe el artículo 210 y se subrayan los apartes acusados. Posteriormente, se explicarán los cargos de inconstitucionalidad presentados por el demandante y las intervenciones de las entidades públicas, ciudadanos y el concepto del Procurador General de la Nación. LEY 1753 DE 2015 (junio 9) por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. ARTÍCULO 210. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE COMBUSTIBLES. El Sistema de Información creado mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y modificado por el artículo 100 de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de Información de Combustibles, seguirá funcionando para realizar un eficiente control sobre los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos, biocombustibles, gas natural vehicular (GNV) y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular. El Ministerio de Minas y Energía dará continuidad directamente o por intermedio de terceros a la operación de este sistema en el cual se deberán registrar, como requisito para operar, los mencionados agentes. El Ministerio de Minas y Energía continuará reglamentando los procedimientos, términos y condiciones operativas del sistema, para lo cual aplicará las medidas necesarias para su cumplimiento. El Sicom será la única fuente de información oficial a la cual deben dirigirse todas las autoridades administrativas de cualquier orden que requieran de información de los agentes de la cadena de distribución de combustibles en el país. PARÁGRAFO 1o. Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como carburante en motores de combustión interna, como carburante en transporte automotor (autogás) y demás usos alternativos del GLP en todo el territorio nacional. El Ministerio de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin, así como las condiciones de priorización en la utilización del GLP en situaciones de escasez, y en general la política energética aplicable al GLP en todo el territorio nacional. Cuando la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región o regiones afectadas. PARÁGRAFO 2o. Garantía de Abastecimiento Seguro y Confiable de Combustibles. El Gobierno Nacional a través de las autoridades competentes garantizará las condiciones para asegurar la disponibilidad y suministro de combustibles líquidos en el mercado nacional, de manera confiable, continua y eficiente con producto nacional e importado. El Gobierno nacional garantizará el desarrollo normal de las actividades de refinación, transporte y distribución de combustibles del país, frente a situaciones de hecho o decisiones normativas de carácter local, regional, departamental, nacional que impidan o restrinjan la prestación de este servicio público. Concepto de la violación: El accionante considera que las disposiciones acusadas vulneran el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 40, 79, 80, 136 numeral 1º, 151, 154, 157 numeral 2º, 160, 334, 340, 341, 342, 365 y 366 de la Constitución Política. Adicionalmente, mencionó que Lo impugnado transgrede normas de la Ley Orgánica del Congreso – Ley 5ª de 1992 – y la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo – Ley 152 de 1994. En particular, señala que los apartes demandados contradicen los artículos 142 numeral 1º y147 numeral 2º de la Ley 5º de 1992; y 3º literales c, f, g, j y l; 8º numeral 3º, 12, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 de la Ley 152 de 1994. Manifiesta que el Plan Nacional de Desarrollo es el principal mecanismo para la realización de los fines del Estado, toda vez que contiene los objetivos adoptados por el Gobierno Nacional, razón por la cual éste debe ser el resultado de un proceso planificado, democrático y participativo. No obstante, advierte que de acuerdo con los antecedentes del proyecto de Ley 200 de 2015 (Cámara) y 138 (Senado), la disposición acusada no fue objeto de discusión ni decisión en primer debate en sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes en el Congreso de la República, y además, tampoco guarda relación con las materias que sí fueron discutidas. Así, el demandante describe el trámite surtido para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 con respecto a la materia objeto de demanda. En primer lugar, resalta que en ninguno de los debates realizados por el Gobierno Nacional para la socialización del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, ni en su presentación ante el Consejo Nacional de Planeación, ni en las recomendaciones realizadas por este órgano, ni en el proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional se mencionó la posibilidad de autorizar el uso de gas licuado de petróleo para la combustión de transporte automotor y para ampliar la canasta energética. En consecuencia, para el accionante la disposición acusada vulnera los principios democrático, de participación y de deliberación, así como la función de planeación en sentido estricto y los principios de planeación participativa y de consecutividad e identidad flexible del Plan Nacional de Desarrollo. 1. Posteriormente, formula específicamente los cargos de inconstitucionalidad contra la norma demandada. Así, como primer cargo señala que la disposición acusada vulnera el principio democrático y el de participación, por desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. Reiteró que la norma que autoriza la inclusión del gas licuado de petróleo como combustible para automotores nunca fue discutida en el primer debate conjunto adelantado por las comisiones permanentes, ni hace parte de los temas discutidos en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. 2. Como segundo cargo, señala que la disposición demandada vulnera los principios de planeación participativa y democracia deliberativa. Manifiesta que en el trámite de expedición del Plan Nacional de Desarrollo se desconoció la etapa “pre-legislativa”, puesto que el Consejo Nacional de Planeación (CONPES) nunca estudió la pertinencia de la inclusión del gas licuado de petróleo como combustible para automotores. Indica que el artículo 341 de la Constitución Política expresamente consagró que el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo debe elaborarse con la participación activa de diversos sectores de la población, de las autoridades de planeación y del Consejo Superior de la Judicatura. Además, resalta que el CONPES, integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos y comunitarios, es el principal escenario de discusión del Plan Nacional de Desarrollo, órgano que debe aprobar el proyecto antes de su presentación ante el Congreso de la República. 3. Como tercer cargo de inconstitucionalidad expone que la norma demandada efectúa una modificación de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual, a su juicio, contraviene el artículo 341 de la Constitución, y desconoce la iniciativa gubernamental exclusiva. En primer lugar, indica que la iniciativa del órgano legislativo se encuentra limitada en ciertas materias de competencia exclusiva del Ejecutivo, como es el caso del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, manifiesta que los artículos 341 de la Constitución Política y 22 de la Ley 152 de 1994 señalan que el Congreso de la República sólo está facultado para efectuar reformas o adiciones al plan de inversiones, y únicamente con el aval del Gobierno Nacional. En consecuencia, a juicio del demandante el Congreso no está facultado para realizar modificaciones a la parte general del plan. La anterior interpretación, a juicio del demandante, también ha sido avalada por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-376 de 2008. Señala que en el caso analizado la norma acusada se encuentra en el Título III del Capítulo VII del Plan Nacional de Desarrollo, en la parte general del Plan. En consecuencia, a su juicio, la modificación efectuada repercutió en una restricción de las facultades exclusivas del Ejecutivo, y una extralimitación de las competencias del Congreso en materia legislativa. 4. Como cuarto cargo, el accionante señala que la disposición acusada vulnera el principio de planeación, el cual fue desarrollado en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994. Explica que no se realizaron los estudios, exámenes, investigaciones y análisis necesarios para determinar la viabilidad, necesidad y eficiencia de incluir el gas líquido de petróleo para uso vehicular en el Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido, para el demandante la disposición acusada pone en riesgo la prestación de un servicio público esencial, como lo es la utilización del gas líquido de petróleo para la consecución de las necesidades básicas familiares. Explica que de acuerdo con estudios efectuados por el Ministerio de Minas y Energía, el gas licuado de petróleo ha sido históricamente el recurso más importante para labores de cocción en las zonas de menores ingresos, especialmente en los lugares alejados de la infraestructura de transporte de gas natural. A su vez, tiene un impacto ecológico positivo, pues con su implementación se redujo el consumo de leña para cocción de alimentos y, por lo tanto, la deforestación. No obstante, históricamente la oferta de gas licuado de petróleo ha sido inferior a la demanda, lo que ha implicado que el Gobierno ejecute ciertas políticas para garantizar la prestación del servicio, a saber, “el sistema de cupos”, mediante el cual se asignaba un volumen mensual y zona específica a cada distribuidor; y posteriormente, su levantamiento, para pasar a la regulación del gas licuado de petróleo como un servicio público domiciliario con la Ley 142 de 1994. Por lo anterior, señaló que el Gobierno Nacional ha procurado la garantía del acceso y la protección de la producción de gas licuado de petróleo para satisfacer las necesidades básicas de la población más vulnerable. Ello se advierte, por ejemplo, en el programa “gas para el Campo”, cuya finalidad era extender la prestación del servicio a las zonas rurales menos pobladas del territorio nacional, y en el Decreto 2195 de 2013, norma que otorga subsidios al consumo de gas licuado de petróleo. Finalmente, el demandante afirma que con la autorización del uso de gas licuado de petróleo para vehículos se pone en riesgo la prestación efectiva de un servicio público esencial, circunstancia que fue aceptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-578 de 2004. En consecuencia, concluye que “Al incluirse en el PND la autorización para la utilización del GLP como combustible para el transporte automotor sin que a la misma le hubiese precedido algún estudio, análisis o investigación que permita determinar que con dicha medida no será afectada la función básica y social que el GLP cumple como instrumento para la consecución de diversas y fundamentales finalidades del Estado Social de Derecho, tal medida deviene en inconstitucional”. III. INTERVENCIONES Intervención del Ministerio de Minas y Energía El Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte la inhibición por falta de aptitud de la demanda, y, subsidiariamente, la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. En primer lugar, señala que los cargos no cumplen con los requisitos de certeza, especificidad y pertenencia desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. A juicio del interviniente, los cargos no son ciertos, pues el accionante se limita a exponer simples suposiciones sobre los posibles efectos de la aplicación de la norma en cuestión, pese a que ello no se encuentra contemplado por la disposición acusada. Por otro lado, considera que tampoco son específicos ni pertinentes, pues, además de que son vagos e imprecisos, tampoco tienen relación con la disposición demandada. Así, indica que el accionante sólo describe una situación hipotética en la que se daría una presunta preponderancia del gas licuado de petróleo para el uso vehicular. En segundo lugar, manifiesta que las normas demandadas no tienen como objetivo priorizar el uso vehicular del gas licuado de petróleo, como equivocadamente pretende hacerlo ver el demandante. Así, expone que la finalidad de la norma es regular su uso como combustible, teniendo en cuenta la especial volatilidad de los precios internacionales del petróleo, lo cual podría incidir en una mayor demanda de transportadores y consumidores de vehículos particulares. Además, señaló que el parágrafo primero del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 protege a los usuarios residenciales en periodos de escasez, “de manera que se garantice el suministro de GLP en todo momento”. Posteriormente, solicita a la Corte que, en caso de pronunciarse de fondo, declarare la exequibilidad de la norma demandada. A juicio del interviniente, no existió una omisión del principio de participación durante el trámite del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República. Específicamente, indica que “el hecho de que haya tenido una diferencia pequeña de tiempo entre el inicio del proyecto nacional (sic) de desarrollo que fue radicado el 14 de noviembre de 2014 y pocos días reales después 6 de febrero de 2015 (sic), se adiciona la propuesta de autorización para el uso de GLP para combustión automotor, per se no viola la constitución, más cuando el tema del proyecto guarda relación con varios de los temas de la industria del petróleo y sus derivados que se encuentran en varios artículos de la ley de plan aprobado”. En similar sentido, transcribe el salvamento de voto de la Sentencia C-1147 de 2003, el cual, a juicio del interviniente, se encuentra en armonía con los argumentos que éste expone. Finalmente, realiza una extensa descripción de las ventajas del gas licuado de petróleo en materia social, económica y ambiental, y expone la intención del Gobierno Nacional de impulsar su producción y consumo. Intervención de la Presidencia de la República La Secretaría de la Presidencia de la República interviene a favor de la exequibilidad de la disposición acusada[1]. Para el interviniente no existió una vulneración de los principios de consecutividad ni identidad flexible, razón por la cual la norma se ajusta a los lineamientos de la Carta Política. Así, el interviniente señala que el trámite de aprobación del Plan Nacional de Desarrollo garantizó los principios de consecutividad e identidad flexible, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-376 de 2008. En consecuencia, indica que si bien se introdujo una modificación en forma de artículo nuevo en el segundo debate, ésta tenía un vínculo razonable con el tema del proyecto en curso. Posteriormente, realiza una descripción del trámite surtido para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República, y puntualiza: i) El proyecto original presentado por el Gobierno incluyó la utilización del gas líquido de petróleo como combustible vehicular en las bases del documento, lo que demuestra claramente el propósito de la ley. ii) En las bases del proyecto de ley propuesto por los ponentes a las comisiones terceras y cuartas de la Cámara y el Senado, se conservó el texto que disponía la utilización del gas líquido de petróleo como combustible vehicular. iii) Durante el primer debate, las comisiones terceras y cuartas de la Cámara y el Senado aprobaron en sesión conjunta el proyecto de ley que incluía las bases del Plan Nacional de Desarrollo en su artículo 2º. Igualmente, éstas discutieron y aprobaron la proposición del artículo denominado “Sistema de Información de combustibles” en sesión del 22 de abril de 2015. Por lo tanto, concluye el interviniente que “en el primer debate conjunto se consideró y aprobó en las bases del plan, el tema de la utilización del GLP como combustible vehicular, aunque no la fórmula legislativa concreta, la cual se dejó como constancia y se dispuso su aprobación para segundo debate”. iv) En la ponencia para segundo debate se reiteraron los objetivos de las “bases” del Plan Nacional de Desarrollo y se incluyó el texto del artículo “Sistemas de Información de Combustibles”. El interviniente concluye que la inclusión del gas líquido de petróleo como combustible vehicular hacía parte de las bases del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, el cual fue discutido en el primer debate de las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara de Representantes. En consecuencia, considera que la inclusión del texto del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 en ponencia para segundo debate no desconoció los principios de identidad flexible y consecutividad. Intervención del ciudadano Enrique José Arboleda Perdomo El ciudadano solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la disposición demandada. En primer lugar, indica que no existió una vulneración de los principios de consecutividad ni identidad. Así, hace referencia a la propuesta del texto del artículo 210 como un artículo nuevo denominado “Sistema de información de combustibles”, la cual fue presentada durante la sesión conjunta de las comisiones económicas del Congreso de la República por un grupo de congresistas, quienes contaron con el aval del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Indica que el texto propuesto claramente establecía la inclusión del gas licuado de petróleo para uso vehicular, y que éste fue aprobado por las comisiones económicas conjuntas del Congreso de la República en sesión del 18 de marzo de 2015.[2] Ahora bien, el interviniente señala que aún si en gracia de discusión se aceptase que la disposición acusada no fue aprobada en primer debate de las Comisiones Conjuntas, lo cierto es que el principio de identidad no es absoluto, sino relativo. Para ello, expone que la Corte Constitucional en Sentencias C-222 de 1997, C-254 de 2003, C-372 de 2004, C-1052 de 2012 puntualizó que dicho principio sólo se vulnera cuando se incluyen asuntos enteramente nuevos a los tratados en el proyecto de Plan de Desarrollo, y no existe una conexidad entre la materia y el cuerpo del proyecto. En este sentido, aún en el evento en que se hubiera introducido la disposición acusada en el segundo debate de las plenarias, lo cierto es que no se trataba de una materia ajena al proyecto presentado por el Gobierno Nacional. Adicionalmente, el interviniente puntualiza que no se vulneraron los principios de planeación y democracia participativa en el trámite de aprobación de la disposición acusada. Reitera que la utilización del gas licuado de petróleo como combustible fue incluida en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, elaboradas por el Departamento Nacional de Planeación, siendo éstas el fundamento del proyecto de ley aprobado. Así mismo, expone que, de acuerdo con el artículo 341 superior, el Presidente procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes una vez obtenido el concepto del Consejo Nacional de Planeación, no obstante, dicha norma no implica una prohibición al Presidente de introducir modificaciones al proyecto. Igualmente, desestima la alegada vulneración de la iniciativa legislativa del Ejecutivo. Así, reiteró que el Congreso de la República está facultado para realizar modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo e incluir artículos nuevos con el aval del Gobierno Nacional. En el caso estudiado, un grupo de congresistas presentó la propuesta de inclusión del artículo 210, el 18 de marzo de 2015 en la sesión conjunta de las Comisiones Económicas del Congreso de la República, situación que fue avalada por el Gobierno. Así mismo, manifiesta que, contrario a lo expuesto por el demandante, la aprobación del uso del gas licuado de petróleo como combustible automotor no supone una trasgresión de la Sentencia C-578 de 2004. Así, indicó que en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se demostró que: i) sí existen estudios técnicos que demuestran la viabilidad, necesidad y eficiencia del uso del gas licuado de petróleo como combustible, toda vez que éste es más económico, menos contaminante, y se proyecta una sobreoferta en el país que debe ser mitigada con un estímulo a la demanda; y ii) no se pone en riesgo la prestación del servicio público domiciliario de gas, toda vez que el mismo parágrafo primero del artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo prevé que el Gobierno puede adoptar medidas para garantizarla. Finalmente, solicita a la Corte el decreto de algunas pruebas para demostrar sus afirmaciones. Así, requiere i) copia de las actas No. 10 y 11, correspondientes a las sesiones del 18 y 19 de marzo de 2015 del Congreso de la República, y ii) copia de la proposición por la cual se adiciona el Proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 con un artículo nuevo, denominado “Sistema de Información de Combustibles”, presentada durante el primer debate de las Comisiones Económicas del Congreso de la República. IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular” y del parágrafo 1º del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015. El Procurador inicia su exposición explicando que, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-386 de 2014, el principio de consecutividad hace relación a la obligación de cumplir con los debates reglamentarios de los proyectos de ley. A juicio del funcionario, en el trámite de aprobación del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo se adelantaron todos los debates requeridos por la Constitución Política, razón por la cual no existe una vulneración del principio de consecutividad. Sin embargo, considera que sí se vulnero el principio de identidad flexible. El Procurador advierte que de acuerdo con las Sentencias C-539 de 2008, C-333 de 2010 y C-822 de 2011, el principio de identidad flexible exige que las modificaciones a los proyectos de ley estén directamente relacionadas con los temas tratados y aprobados en primer debate en la comisión constitucional, es decir, con el núcleo temático del proyecto. Así, el representante del Ministerio Público considera que la autorización del uso del gas licuado de petróleo como carburante vehicular fue incluida en un artículo nuevo en la ponencia rendida para segundo debate en la Cámara y el Senado, no obstante, ello no fue propuesto, discutido o aprobado en el primer debate de las comisiones económicas del Congreso. Posteriormente, aduce que la disposición acusada no vulnera el principio de planeación participativa. El funcionario público afirma que la salvaguarda del principio de planeación no implica la exigencia de que todos los temas sujetos a discusión del Congreso de la República deban ser incluidos en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. A su juicio, la obligación de planeación a cargo del Gobierno Nacional es de trámite, y se perfecciona con la participación de las entidades involucradas en la elaboración del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo y su posterior presentación ante el Congreso de la República. Adicionalmente, señala que con la disposición demandada no se vulnera el principio de iniciativa gubernamental exclusiva. El Procurador considera que, contrario a lo argumentado por el demandante, el Congreso de la República tiene una amplia facultad de modificación de los temas del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo. Indica que: i) en virtud del artículo 341 superior, el Congreso puede modificar el plan de inversiones siempre y cuando mantenga el equilibrio financiero, y en caso contrario, debe hacerlo con la autorización del Gobierno Nacional, y, que ii) de acuerdo con el artículo 160 de la Constitución Política, las modificaciones sobre la parte general del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo son procedentes y no requieren la autorización del Gobierno Nacional. En consecuencia, en tanto la autorización del uso del gas licuado de petróleo como carburante no se relaciona con el plan de inversiones públicas del Plan Nacional de Desarrollo, el Congreso de la República tenía la facultad de incluirlo en la ley aprobada. Finalmente, el Procurador considera que no existe vulneración del principio de planeación. El funcionario señala que, en primer lugar, el Legislador no está obligado a motivar sus decisiones en materia de aprobación de leyes. En segundo lugar, indicó que en el caso estudiado el Legislador manifestó expresamente que el objetivo de la disposición acusada era duplicar la disponibilidad de gas licuado de petróleo por la modernización de la refinería de Cartagena y los campos de Cusiana y Cupiagua. En este sentido, considera que tal decisión tiene como finalidad la obtención de mayores recursos por parte del Estado, teniendo en cuenta la coyuntura en la que se encuentra la economía colombiana por razón del descenso de los precios del petróleo. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia 1. De acuerdo con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una disposición que hace parte de una ley de la República. Oportunidad de la demanda 2. El accionante señala que debido a que el Congreso de la República introdujo irregularmente en el artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 algunos aspectos no incluidos en el proyecto radicado por el Gobierno, se vulneraron los principios de identidad flexible y consecutividad, planeación participativa, iniciativa legislativa exclusiva en favor del Gobierno Nacional y planeación. En particular, el demandante afirma que los principios de identidad flexible y consecutividad fueron violados porque los apartes acusados del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 fueron introducidos en el segundo debate, pese a que no fueron discutidos ni aprobados por las comisiones económicas conjuntas del Congreso en el primer debate. Adicionalmente, señala que el principio de planeación democrática fue pretermitido, debido a que el CONPES no lo discutió ni aprobó en la fase pre-legislativa del Plan Nacional de Desarrollo. Dice que el principio de iniciativa legislativa exclusiva fue pretermitido porque el Congreso de la República no tenía la competencia para introducir modificaciones a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, manifiesta que se vulneró el principio de planeación, puesto que en la fase de planeación el Gobierno Nacional no realizó los estudios correspondientes que determinaran la necesidad de autorizar el uso del gas licuado de petróleo como combustible de vehículos automotores. 3. En tanto los cargos presentados refieren a vicios de procedimiento en la formación de la ley, la Corte debe verificar si la acción pública de inconstitucionalidad fue presentada el año siguiente a su promulgación, tal y como lo establece el numeral 3º del artículo 242 constitucional. 4. La Corte advierte que el Plan Nacional de Desarrollo fue publicado en el diario oficial el día 9 de junio de 2015, y la acción de inconstitucionalidad fue iniciada el 3 de agosto de 2015, razón por la cual considera que este requisito se encuentra cumplido en el caso analizado. Análisis de aptitud de la demanda Un interviniente solicitó a la Corte que se declarara inhibida porque, a su juicio, los cargos presentados por el accionante no reunían los requisitos de admisibilidad establecidos por la jurisprudencia. En consecuencia, la Corporación realizará un breve análisis de esta petición en el presente acápite. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los requisitos[3] que deben reunir las demandas de constitucionalidad para su admisión, esto es, que el actor (i) señale las normas acusadas como inconstitucionales, con la transcripción de su texto por cualquier medio o aportando un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indique las disposiciones de la Constitución Política que en su criterio resultan violadas; (iii) consigne las razones por las cuales estima que la norma demandada es contraria al ordenamiento constitucional; (iv) cuando fuere el caso, invoque el trámite impuesto por la Carta Política para la expedición y de qué manera se produjo el alegado quebrantamiento; y (v) exponga la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. 6. En cuanto al concepto de la violación, la jurisprudencia ha manifestado[4] que los argumentos de inconstitucionalidad de la demanda deben ser claros, esto es, debe existir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Constitución, que formulen al menos un cargo concreto; pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en el contenido de la norma superior que se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, pues se deben exponer todos los elementos de juicio necesarios que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada. La carga mínima de argumentación que tiene el ciudadano es indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, aunque la acción de inconstitucionalidad sea pública e informal. La presentación adecuada del concepto de la violación permite a este Tribunal cumplir su función de defensa de la Constitución en debida forma, pues circunscribe el campo sobre el cual hará el análisis de constitucionalidad y brinda los elementos necesarios para proferir un fallo de fondo[5]. 7. Los cargos presentados por el ciudadano despiertan duda sobre la constitucionalidad de los apartes normativos demandados, pues en forma clara y directa indican que la autorización para utilizar el gas licuado de petróleo como combustible vehicular no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley Orgánica y la Constitución para ser incluido en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. De igual modo, a juicio de la Sala, los argumentos del demandante están dirigidos a demostrar el incumplimiento de requisitos constitucionales en la formación de la ley parcialmente impugnada, con lo cual se cumple con el requisito de certeza. Y, finalmente, se considera que la demanda cumple el requisito de pertinencia, en tanto que, si bien el demandante hace alusión a algunas consideraciones sobre los posibles efectos de la autorización de la utilización del gas licuado de petróleo para uso vehicular o como carburante en motores de combustión interna, no es menos cierto que esas opiniones no desvirtúan o descalifican los planteamientos de confrontación entre las normas acusadas y la Carta Política. En esa medida, los cargos contienen los requisitos mínimos para plantear un debate constitucionalm y, en consecuencia, la Corte encuentra que la demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 y de la jurisprudencia constitucional, razón por la cual adelantará el análisis de fondo en el acápite siguiente. Identificación del asunto bajo revisión y planteamiento de los problemas jurídicos. 8. El accionante considera que el artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo, el cual da viabilidad a la utilización del gas licuado de petróleo como combustible vehicular, no fue discutido ni aprobado en el primer debate conjunto de las comisiones económicas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A su juicio, la referida omisión vulneró los principios de consecutividad e identidad legislativa, los cuales deben ser garantizados en el trámite de todo proyecto de ley. Sobre este punto, el Procurador concurre parcialmente con la posición del demandante. Para el Ministerio Público sí existe una vulneración del principio de identidad flexible, puesto que la autorización del gas licuado de petróleo para uso vehicular no fue objeto de discusión ni de aprobación en las sesiones conjuntas de las Comisiones Económicas del Senado y la Cámara. No obstante, los intervinientes desestiman los argumentos presentados por el accionante. Consideran que no existe una vulneración del principio de consecutividad, toda vez que sí se surtió el primer debate en relación con la inclusión del gas licuado de petróleo para uso vehicular. Adicionalmente, señalan que no se vulneró el principio de identidad flexible puesto que el artículo 210, introducido en el segundo debate, estaba directamente relacionado con las materias discutidas en primer debate y con los principios y objetivos contenidos en las bases del Plan de Desarrollo. En consecuencia, la Corte deberá responder el siguiente problema jurídico: ¿La falta de inclusión de un artículo específico en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional implica una vulneración de los principios de consecutividad e identidad flexible? 9. Adicionalmente, el accionante señala que las disposiciones demandadas también desconocen el principio de planeación participativa, puesto que éstas no fueron objeto de discusión en el CONPES. En contraste, los intervinientes consideran que el principio de planeación participativa no fue vulnerado, toda vez que el CONPES estudió, discutió y analizó las bases del Plan Nacional de Desarrollo, en las que se incluyó la necesidad de utilizar el gas licuado de petróleo como combustible vehicular. De acuerdo con lo reseñado, la Corte deberá dar respuesta a un segundo problema jurídico, a saber: ¿La introducción de un artículo en el Plan Nacional de Desarrollo, sin que hubiese sido formalmente discutido y aprobado por el CONPES, vulnera el principio de planeación participativa? 10. Por otro lado, el demandante indica que con la aprobación del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, el Legislativo vulneró el principio de iniciativa gubernamental exclusiva, puesto que el Congreso de la República no está facultado para realizar modificaciones a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, los intervinientes se oponen al argumento presentado por el demandante. Indican que no se vulneró el principio de iniciativa legislativa exclusiva, toda vez que la utilización del gas licuado de petróleo fue prevista en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que fueron realmente propuestas por el Gobierno. Y, en todo caso, el Gobierno avaló la inclusión del artículo 210 en el Plan de Desarrollo. En este sentido, la Corte deberá analizar el siguiente problema jurídico: ¿Se vulnera el principio de iniciativa gubernamental exclusiva cuando el Congreso incorpora un artículo nuevo a la parte general del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo? 11. Finalmente, el demandante manifiesta que con la aprobación del artículo 210 se vulneró el principio de planeación. Así, reseña que actualmente no existen estudios que soporten la necesidad de extender el uso del gas licuado de petróleo para combustible automotor, y que, como consecuencia de ello, el acceso a este servicio público puede verse afectado. Sobre el particular, los intervinientes argumentan que el principio de planeación no fue vulnerado, toda vez que el Gobierno Nacional y el Legislador sí presentaron las razones técnicas para la inclusión del artículo 210 en el Plan de Desarrollo. A partir de los argumentos expuestos, la Corte responderá el siguiente problema jurídico: ¿Se vulnera el principio de planeación cuando el Gobierno Nacional no incluye estudios para autorizar el uso del gas licuado de petróleo como combustible automotor? 12. En tanto los cargos presentados por el demandante están relacionados con los alcances de la facultad del Congreso de la República para introducir modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo, y, particularmente, a la parte general de éste, en primer lugar, la Corte se pronunciará sobre el trámite de aprobación del Plan. Luego, la Sala abordará el análisis de i) los principios de consecutividad e identidad legislativa; ii) la finalidad del Plan Nacional de Desarrollo y del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015; iii) el principio de planeación participativa; iv) el principio de iniciativa gubernamental exclusiva, y v) el principio de planeación, con base en los cuales irá resolviendo los cargos planteados por el demandante. Breve exposición del trámite de aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 13. El artículo 339 de la Constitución Política, norma desarrollada por la Ley 152 de 1994, por la cual se establece la “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, consagra el contenido y estructura del Plan Nacional de Desarrollo. De acuerdo con las disposiciones mencionadas, dicho plan, cuya elaboración está a cargo del Gobierno Nacional, consta de dos partes: i) una parte general, en la que se establecen los objetivos socioeconómicos del Ejecutivo durante el término del mandato y las estrategias y planes específicos para llevarlos a cabo, y ii) un plan de inversiones, en el que se incluyen los aspectos presupuestales y los mecanismos específicos para llevar a cabo los proyectos de la parte general. 14. Ahora bien, el artículo 341 superior establece el trámite de elaboración y posterior aprobación del Plan Nacional de Desarrollo. Así, la mencionada norma señala que el Gobierno debe elaborar el proyecto del Plan con la participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura. Posteriormente, deberá consultar al Consejo Nacional de Planeación y realizará las enmiendas que considere pertinente de acuerdo con las recomendaciones de este órgano. Finalmente, lo presentará a consideración del Congreso dentro de los seis (6) meses siguientes al inicio del periodo presidencial. 15. A su vez, el inciso segundo del artículo 341 superior describe el trámite que deberá surtir el Plan en el Congreso de la República. Así, la norma indica que las comisiones de asuntos económicos tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes elaborarán un informe con base en el cual se debe producir el segundo debate en la plenaria de la Cámara y del Senado. Esta disposición constitucional es desarrollada por la Ley 152 de 1994 en sus artículos 20 y 21. Así, el artículo 20 de la mencionada ley dispone que el proyecto del Plan será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta. En similar sentido, el artículo 21 señala que, con base en el informe resultante del primer debate, cada una de las Cámaras, en sesión plenaria, discutirá y decidirá sobre el proyecto. 16. Por su parte, el inciso cuarto del artículo 341 constitucional dispone que el Congreso de la República podrá efectuar modificaciones al Plan Nacional de Inversiones Públicas que no alteren el equilibrio financiero. En similar sentido, indica que cuando las modificaciones supongan una alteración del equilibrio financiero, el Legislativo deberá contar con el aval o visto bueno del Gobierno Nacional. 17. No obstante, si bien el artículo 341 superior prevé, de forma específica, el trámite de las modificaciones que el Congreso está facultado para realizar sobre el plan de inversiones, lo cierto es que dicha norma no implica una prohibición para realizar otro tipo de modificaciones sobre el plan. En efecto, el artículo 22 de la Ley 152 de 1994 prevé la manera en que el Congreso puede realizar modificaciones al proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, así: “ARTÍCULO 22. MODIFICACIONES POR PARTE DEL CONGRESO. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente. En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir”. 18. Adicionalmente, el artículo 23 de la Ley 152 de 1994 establece la manera en que el Gobierno Nacional puede realizar modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Así, la norma prescribe que el Gobierno podrá realizar modificaciones en cualquier momento del trámite de aprobación del plan, así: “Artículo 23. MODIFICACIONES POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. Si se trata de modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente”." 19. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido a la posibilidad de que el Legislativo efectúe modificaciones a proyectos de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional. Sobre el particular, la Corporación ha indicado que las modificaciones, supresiones o adiciones que no alteren de forma sustancial la iniciativa del Gobierno serán procedentes sin necesidad de que el Ejecutivo dé el visto bueno o aval. No obstante, si las modificaciones propuestas por el Congreso alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, será necesario que el Gobierno Nacional dé de forma explícita su aval. Así, en la Sentencia C-473 de 2004[6] la Corte se pronunció: “De conformidad con la sentencia C-094 de 1996, la ley mediante la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones sólo puede ser dictada o reformada por el Congreso a iniciativa del gobierno, las modificaciones que introduzca deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval del gobierno; y (ii) si se trata de modificaciones al plan de inversiones, deben mantener el equilibrio financiero. Tratándose de una ley de iniciativa gubernamental, la Corte ha señalado de manera general que el Congreso puede introducir modificaciones a este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental. Si las modificaciones propuestas tienen el alcance de alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, en ese evento se requiere el aval del gobierno”. (Subraya y negrilla fuera del texto) 20. De esta manera, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se concluye que el Gobierno Nacional está facultado a realizar modificaciones al proyecto del Plan Nacional de Desarrollo en cualquier momento. No obstante, en el caso del Congreso, dicha facultad se ve restringida a aquellos casos en que no se altera sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental. En tal virtud, si el Congreso pretende modificar un aspecto que altere de forma sustancial el proyecto presentado por el Gobierno, deberá contar con el aval del Ejecutivo para que ello sea procedente. Los principios de consecutividad e identidad flexible en el Plan Nacional de Desarrollo 21. En consonancia con lo anteriormente expuesto, el artículo 160 de la Constitución Política establece que las cámaras del Congreso de la República, durante el segundo debate, podrán introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley, sin que ello implique una nueva revisión por parte de las comisiones, así: “ARTICULO 160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. 22. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la facultad de modificación del Plan Nacional de Desarrollo en el segundo debate no es omnímoda. En consecuencia, la Corporación se ha pronunciado sobre los requisitos y limitaciones en relación con las modificaciones introducidas al Plan Nacional de Desarrollo. En particular, ha indicado que durante el trámite de las modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo deberán observarse dos principios, a saber: el de consecutividad y el de identidad flexible. 23. La Corte Constitucional se ha referido al principio de consecutividad, y ha indicado que éste impone que se surtan todos los debates exigidos por la Constitución en el trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos. En este sentido, en virtud de este principio, todas las leyes deberán surtir los cuatro debates exigidos en el artículo 107 de la Constitución Política, o los tres debates, en caso de que el primero se adelante en sesión conjunta de las comisiones respectivas. Al respecto, en Sentencia C-222 de 1997[7] la Corporación manifestó: "Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control." (Subraya y negrilla fuera del texto). 24. Ahora bien, en principio, la introducción de un artículo nuevo durante el segundo debate no implica, per se, un desconocimiento del principio de consecutividad. En efecto, la Corte ha indicado que el mencionado principio se predica del proyecto en general, y no de cada uno de sus artículos. Sobre el particular, en la Sentencia C-535 de 2008[8] estableció: “Esta posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que cuando en las plenarias se adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se desconozca el principio de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían surtido los cuatro debates reglamentarios -o los tres, en los casos en los que el primer debate se adelante en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de consecutividad rige para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus artículos”. (Subraya y negrilla fuera del texto) 25. En este sentido, la Corte ha considerado que la procedencia de las modificaciones introducidas en el segundo debate deberá obedecer al cumplimiento de otro principio, a saber, el de identidad flexible, consagrado en el artículo 160 de la Constitución Política. En la Sentencia C-372 de 2004 la Corte indicó que en virtud de este principio, las Plenarias del Congreso de la República están facultadas para modificar, suprimir o adicionar partes del proyecto de ley cuando lo consideren pertinente, siempre y cuando los cambios guarden una necesaria relación con los temas debatidos y aprobados en el primer debate de las comisiones[9]. Por lo anterior, sólo deberán devolverse aquellos temas nuevos que no fueron objeto de estudio en el trámite del proyecto, así: “De conformidad con este principio, las variaciones surgidas durante el trámite legislativo no deben devolverse a primer debate para que surtan todo el proceso, si se encuadran dentro de las temáticas del proyecto. Solamente aquellos asuntos completamente nuevos, no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben devolverse para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió el proyecto con anterioridad”.[10] (Subraya y negrilla fuera del texto) 26. De esta forma, el principio de identidad flexible exige que el núcleo temático del proyecto se mantenga en lo fundamental durante el trámite de aprobación de las modificaciones incluidas al proyecto. No obstante, ello no implica que el texto del proyecto no pueda sufrir modificaciones. Por el contrario, la Corte ha dicho: “En primer lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los principios de identidad y consecutividad –sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala Plena ’lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular’.(…) De tal manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad el texto del articulado de un proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los temas objeto del proyecto correspondiente.” [11](Subraya y negrilla fuera del texto) 27. En similar sentido, la Corte Constitucional se ha expresado sobre la aplicación armónica de los principios de consecutividad e identidad flexible en relación con la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo. La Corte ha indicado que en virtud de estos principios es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, si se cumplen dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo. De esta forma, en la Sentencia C-376 de 2008, la Corporación indicó: “La jurisprudencia ha explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el caso concreto del proceso de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las cámaras legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones que pueden consistir en disposiciones nuevas, púes así lo autorizan expresamente los artículos 1...