Sentencia C-105 de 2013

C-105-13 Sentencia C-105/13 Sentencia C-105/13 NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Elección de personeros municipales CONCURSO PUBLICO DE MERITOS A CARGO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION PARA DESIGNACION DE PERSONEROS MUNICIPALES-Inexequibilidad por desconocimiento de las competencias de los concejos y autonomía territorial INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional/INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Condiciones INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Reglas jurisprudenciales CONCURSO PUBLICO DE MERITOS EN CARGOS QUE NO SON DE CARRERA-Jurisprudencia constitucional/CONCURSO PUBLICO DE MERITOS-Mecanismo general de vinculación al sector público, incluso respecto de los cargos que no son de carrera, con excepción de quienes son elegidos a través del sufragio CONCURSO DE MERITOS DE PERSONEROS MUNICIPALES Y DISTRITALES-Justificación PRINCIPIO DEMOCRATICO-Concreción/DEMOCRACIA SUSTANCIAL, DELIBERATIVA Y REPRESENTATIVA-Modelos alternativos INTERVENCION DE LA PROCURADURIA EN LA REALIZACION DE CONCURSO PUBLICO PARA ELECCION DE PERSONEROS-Procedimiento para determinar si se desconocen las competencias constitucionales de los concejos y como consecuencia de ello, el principio democrático y la autonomía de las entidades territoriales RELACIONES ENTRE LA NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Reglas para establecer vaciamiento de competencias/TEST DE VACIAMIENTO-Reglas En la medida en que la Carta Política reconoce tanto el Estado unitario como la autonomía de las entidades territoriales, esta Corporación ha identificado una serie de pautas para establecer los casos en que se desconoce el núcleo fundamental de alguno de estos principios y, en particular, para identificar los casos de vaciamiento de las competencias de las entidades territoriales. Así, se ha desarrollado lo que puede denominarse como un “test de vaciamiento”, que comprende las siguientes reglas: (i) En primer lugar, se produce un vaciamiento de competencias cuando el órgano del ente territorial pierde el control y el direccionamiento de la actividad administrativa que originalmente detenta por atribución constitucional o legal. Así, existe una relación directamente proporcional entre la pérdida de control y dirección de los procesos decisorios relacionados con las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales y el vaciamiento de sus atribuciones. (ii) En segundo lugar, el análisis de vaciamiento debe estar encaminado a determinar si la limitación en las facultades y atribuciones del órgano territorial, repercute en el objeto institucional de la entidad. A mayor restricción, mayor vaciamiento. (iii) Finalmente, la evaluación no solo debe estar encaminada a definir el nivel de restricción en las competencias de las autoridades públicas, sino también su justificación y razonabilidad. En este sentido, el desplazamiento o traslado de funciones puede tener mayor amplitud en cuanto responda a necesidades o a finalidades constitucionalmente legítimas. CONCURSO PUBLICO DE MERITOS PARA ELECCION DE PERSONERO MUNICIPAL-Importancia INTERVENCION DE LA PROCURADURIA EN LA REALIZACION DE CONCURSO PUBLICO PARA ELECCION DE PERSONEROS-Incompatible con el ordenamiento superior/CONCURSO PUBLICO DE MERITOS DE PERSONEROS MUNICIPALES-Garantía de imparcialidad e independencia/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Puede intervenir en la vigilancia de los concursos para elección de personeros municipales, pero no sustituir a los propios concejos CONCURSO PUBLICO DE MERITOS POR ORGANO DISTINTO AL QUE CORRESPONDE SU ELECCION-Jurisprudencia constitucional/DISGREGACION FUNCIONAL-Reglas jurisprudenciales Referencia: expedientes D-9237 y D-9238. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 35 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, modificatorio del Artículo 170 de la Ley 136 de 1994 Actores: José Ignacio Arango Bernal. Mauro Antonio Higuita Correa Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez Bogotá D. C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes I. ANTECEDENTES 1. Demanda de inconstitucionalidad En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanosJosé Ignacio Arango Bernal y Mauro Antonio Higuita Correa presentaron, separadamente, demandas contra el Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012. 1.1. Disposición demandada A continuación se transcribe el texto del precepto demandada, y se subrayan los apartes acusados: Ley 1551 de 2012 (julio 6) Diario Oficial No. 48.483 del 6 de julio de 2012 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los Municipios EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DECRETA: ARTÍCULO 35. El artículo 170 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 170. Elección. Los concejos municipales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su período constitucional, previo concurso público de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año. Corresponde a la Procuraduría General de la Nación comunicar a los Concejos Municipales y Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando los respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles que tendrá vigencia por el período institucional. Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. Si en un municipio no se presentan candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere superado, el Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de los municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje, siempre y cuando los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esta lista, el concejo municipal o distrital respectivo elegirá personero. En caso de falta absoluta de personero municipal o distrital, el respectivo concejo designará como tal a la persona que siga en la lista, y si no hubiere lista para hacerlo, designará un personero encargado, quien desempeñará el cargo hasta tanto la Procuraduría General de la Nación realice el concurso correspondiente. Para optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales previa designación de su respectivo decano”. [1] 1.2. Cargos formulados Los accionantes afirman que la disposición demandada, en los apartes acusados, debe ser declarada inexequible, por vulnerar los siguientes principios, reglas y derechos de orden constitucional: 1.2.1. Principio democrático En la medida en que según el precepto demandado, los concejos municipales y distritales deben someter la elección de los personeros a los resultados de un concurso efectuado por la Procuraduría General de la Nación, la norma lesiona el principio democrático establecido en los artículos 1, 2, 3, 40 y 209 de la Constitución Política, en los siguientes sentidos: - Primero, porque se cercenan las competencias constitucionales del órgano de representación democrática por excelencia en los sistemas políticos contemporáneos. En efecto, los concejos abren el espacio al debate y la deliberación pública, así como a la participación de la ciudadanía en los asuntos de mayor trascendencia y relevancia de los municipios y distritos[2].En este contexto, cuando la norma acusada impide que los concejos designen autónomamente a los personeros, y subordina tal decisión a los resultados de un concurso efectuado por un tercer órgano -la Procuraduría General de la Nación-, se bloquea la actuación de las entidades locales y, por esta vía, el principio democrático. - Segundo, porque debilita la participación ciudadana en la designación de los personeros. En efecto, como la estructura y el funcionamiento de los concejos municipales y distritales incentiva la intervención directa del pueblo, la norma acusada obstaculiza este canal democrático al trasladar la designación del personero a la Procuraduría General de la Nación. - Tercero, porque en la medida en que los personeros cumplen funciones que materializan el principio democrático, tales como la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de los servidores públicos, su designación debería hacerse a través de mecanismos y procedimientos de esta misma naturaleza, en los que la ciudadanía tenga la posibilidad de incidir directamente, y no a través de fórmulas y sistemas rígidos e inflexibles que alejan al pueblo de tal determinación. 1.2.2. Autonomía de las entidades territoriales Por otro lado, la disposición impugnada desconoce la autonomía de las entidades territoriales por tres razones: - Porque sustrae del ámbito de decisión de las autoridades territoriales, y lo traslada a un órgano del orden nacional, un asunto de índole eminentemente local como la designación de los personeros municipales y distritales[3]. Con ello se pasan por alto dos de los componentes fundamentales de la autonomía territorial: la capacidad para gobernarse por autoridades propias, y la potestad para gestionar libremente los asuntos y las problemáticas locales. - Porque aunque, a la luz de lo dispuesto en el Artículo 118 del texto constitucional, las personerías integran el Ministerio Público y cumplen sus funciones dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, no existe ninguna relación jerárquica u orgánica entre éstas y la Procuraduría General de la Nación, ni aquellas son agentes de ésta[4]. - Si lo que pretendía la disposición era adoptar el sistema de méritos, ello ha debido hacerse sin sacrificar la autonomía territorial, dejando en manos de los propios concejos la organización e implementación de los concursos. En otras palabras, no existe ninguna conexidad entre el propósito legítimo de someter la elección de los servidores al modelo meritocrático, y la medida contenida en la disposición demandada de sustraer la elección de los personeros a los concejos, y transferirla a la Procuraduría General de la Nación. Por las razones expuestas, el precepto acusado vulnera el Artículo 287 de la Constitución Política. 1.2.3. Competencias constitucionales de los concejos para la elección de personero. La disposición demandada transgrede el Artículo 313.8 de la Carta Política, que atribuye a los concejos municipales y distritales la competencia para “elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine”. Aunque formalmente el precepto acusado no suprime la facultad de los concejos, materialmente sí lo hace, al subordinar sus decisiones a los resultados de un concurso realizado por un tercer órgano. En otras palabras, “el Congreso trató de disfrazar el hecho de que le arrebató las funciones de elección del personero a los concejos en la práctica, dejándoles una función de elección simbólica o notarial para terminar aplicando simplemente los resultados de un concurso de méritos, que aunque en principio garantiza que los mejores accedan a la función pública, no deja de ser violatorio de la Constitución”. 1.2.4. Derecho a la igualdad Por otro lado, la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad de quienes aspiran a ocupar los cargos de personeros, ya que mientras que la designación de estos funcionarios es sometida al procedimiento del concurso realizado por la Procuraduría, los demás cargos cuya elección depende de los concejos municipales y distritales, no están sujetos a tal mecanismo. 1.2.5. Modificación del procedimiento constitucional para la elección de los personeros En la medida en que la Constitución Política se abstuvo de indicar el procedimiento específico para elegir a los personeros, resulta forzoso concluir que la designación de esos funcionarios debe someterse a la lógica decisional general de las corporaciones públicas de elección popular, para que los concejales establezcan un contacto directo con los aspirantes, en orden a apreciar directamente sus calidades, cualidades, destrezas y conocimientos, lo cual permite que cuenten con un alto margen de autonomía y discrecionalidad. Contraviniendo esta dinámica general, la norma demandada impuso un procedimiento rígido e inflexible, ajeno al funcionamiento de estas entidades. En estas circunstancias,“si se quiere que la elección de los personeros distritales y municipales sea a través de un concurso público, deberá modificarse el numeral 8º, del artículo 313 de la Constitución, para indicar que sea por medio del procedimiento que señala la ley”. 1.3. Solicitud De acuerdo con las consideraciones anteriores, los peticionarios solicitan la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones “previo concurso de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación” y “a la Procuraduría General de la Nación”, contenidas en los incisos 1 y 2 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012. 2. Trámite procesal Mediante Auto del 16 de agosto de 2012, el Magistrado Sustanciador adoptó las siguientes decisiones: - Admitir la demanda. - Correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente concepto. - Fijar en lista la disposición acusada para las respectivas intervenciones ciudadanas. - Comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, y a la Defensoría del Pueblo. - Invitar a los decanos de las facultades de derecho de distintas universidades (Rosario, Externado de Colombia, Javeriana, EAFIT, de Antioquia, Santo Tomás de Bucaramanga, del Norte y del Atlántico), y a la Federación Nacional de Municipios, para que emitan concepto técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. 3. Intervenciones 3.1. Ministerio del Interior Mediante escrito presentado a esta Corporación el 4 de septiembre de 2012, el Ministerio del Interior solicitó la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas, con fundamento en los siguientes argumentos: - La disposición no elimina la competencia constitucional de los concejos, pues únicamente agrega, como una etapa del proceso de selección de los personeros, el concurso público de méritos. - La intervención de la Procuraduría en ese proceso es compatible con la estructura del Ministerio Público establecida en la Carta Política (arts. 118 y 275), ya que los personeros hacen parte de este ente de control y ejercen su función bajo la dirección de aquella. - El concurso tiene por objeto identificar y seleccionar a quien reúne las calidades para ejercer el cargo de personero, a partir de criterios objetivos, y mediante procesos transparentes y abiertos. Con ello, la media promueve los principios de moralidad, eficacia, imparcialidad, igualdad y publicidad en la administración pública. 3.2. Federación Colombiana de Municipios Mediante escrito presentado el 6 de septiembre de 2012, la Federación Colombiana de Municipios solicita la declaratoria de inexequibilidad del precepto demandado, por las siguientes razones: - La facultad para elegir a un servidor público comprende necesariamente la libertad de escogencia y un margen de discrecionalidad y de autonomía para adoptar la decisión. En la medida en que la norma impugnada reduce el papel de los concejos a la mera formalización de una determinación adoptada de antemano por la Procuraduría General de la Nación, termina por desconocer las competencias constitucionales de aquellos. - La intervención de la Procuraduría en el proceso de elección de los personeros genera una intromisión indebida de las autoridades nacionales en los asuntos locales, ya que los personeros son funcionarios de arraigo y estirpe municipal, cuya designación debe efectuarse por autoridades de su mismo orden territorial. Por esta razón, la medida transgrede la autonomía de las entidades territoriales. - La estructura del Ministerio Público no justifica la medida legislativa, pues aunque las personerías hacen parte del órgano de control, sus funciones rebasan y trascienden las de la Procuraduría, y tampoco existe una relación jerárquica o de subordinación entre una y otra entidad. - Los objetivos legítimos de autonomía, independencia e idoneidad para el ejercicio de funciones públicas que se le atribuyen a la disposición demandada se pueden garantizar mediante otras previsiones que no lesionen la preceptiva constitucional, como el establecimiento de requisitos y estándares más exigentes para el cargo de personero, o la definición de períodos fijos. 3.3. Congreso de la República Mediante escrito presentado a esta Corporación el 11 de septiembre de 2012, el Congreso de la República solicita la declaratoria de constitucionalidad del precepto impugnado, con fundamento en las siguientes consideraciones: - La norma impugnada no lesiona el principio democrático, pues la competencia de los concejos para elegir a los personeros no se elimina, sino que se somete a un procedimiento que asegura el acceso de todas las personas a la función pública y la selección de quienes reúnan las mejores condiciones para el ejercicio del cargo. - Dado que la autonomía de las entidades territoriales debe ser articulada con el principio de Estado Unitario, que hace necesario un control político centralizado, la medida se enmarca dentro de los principios constitucionales sobre la organización territorial. - La disposición no vulnera las competencias constitucionales de los concejos, pues éstos conservan su facultad para elegir a los personeros en los términos del Artículo 313 de la Carta Política, pero teniendo en cuenta los resultados del concurso de méritos efectuado por la Procuraduría General de la Nación. 3.4. Universidad Santo Tomás de Bucaramanga. Mediante escrito presentado a esta Corporación del 26 de septiembre de 2012, la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga solicita la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, por las siguientes razones: - El concurso de méritos propende por la eficiencia en la gestión administrativa, la participación en la conformación y ejercicio del poder, el derecho a la igualdad, y la transparencia en la administración pública, pues este mecanismo asegura que quienes acceden al cargo tengan las calidades académicas y personales para el cumplimiento de sus funciones, y que sean el mérito y la capacidad los criterios determinantes en la designación de los funcionarios. - El control de constitucionalidad debe realizarse a partir del principio de conservación del derecho, orientado a preservar las disposiciones emanadas del legislador como expresión de la voluntad democrática, y a eliminar únicamente aquellas que presentan una incompatibilidad insalvable con la Carta Política. Dado que ordenamiento superior no solo no prohíbe los concursos de méritos, sino que, además, los avala de manera general, la única solución admisible a la luz de este principio es la declaratoria de exequibilidad. - La medida no transgrede el sistema de distribución de competencias, pues se limita a definir los procedimientos y criterios que deben aplicarse para la selección de los personeros, pero sin desconocer las facultades de los concejos en tal determinación. Un asunto análogo fue resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-613 de 2012, al considerar que no se transgreden las competencias de la Corte Suprema de Justicia cuando su decisión se condiciona a la lista de elegibles emitida por el Consejo Superior de la Judicatura[5]. 3.5. Intervenciones ciudadanas 3.5.1. Solicitud de declaratoria de inexequibilidad Mediante escritos presentados a esta Corporación los días 7, 10 y 11 de septiembre de 2012, es decir, dentro del término legal, los ciudadanos Andrea Cardona Cáceres, Harold Andrés Parra Muriel, Robinson Reyes Nocua, Francy Milena Muñoz Hernández y Luis Orlando González Canabal, Lina Marcela Herrera, Héctor Javier Cañizales, Karoll Merchán Muñoz, Carolina Peña Sánchez y Mauricio Raigozo, Melquicedec Yepes Velásquez, Ledy Katerine Serrano Duquino, Nini Johana Rincón Idarraga, Erika Huerta Farias, Andrés David Rojas Gómez y Alba Gloria Palomo Espinosa, presentaron escritos de coadyuvancia, adhesión y apoyo a la demanda incoada por el actor Jorge Ignacio Arango Bernal. Por fuera del término legal presentaron escritos los ciudadanos Daniel Vásquez Komman, Joselito Silva Millán, José Pérez Moncada, Misael Sánchez Vaca, Nancy Pulido Estrada, Cindy Mayerly Giraldo Calderón, María Camila Bolaños Prieto, Alejandra Sorza Riaño, Viviana Andrea Angarita Forero, Ancizar Conde Tique, Angie Tatiana Triana Buitrago, Tatiana Marcela Montoya Angee, Andrea Morales Castillo, Kely Tatiana Cruz López, Lubny Jhoana rayo Pinilla, David Fabián Cifuentes Téllez, Jhonnathan Reinaldo Riveros López, Diana Yolima Paredes, Jair Alberto Oñate Reales y Leonel Arnulfo Rodríguez Melo, en los que igualmente se solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del precepto demandado por Jorge Ignacio Arango Bernal. En ambos casos, algunos de los intervinientes omitieron la presentación personal de los memoriales. Los escritos reiteraron los argumentos planteados por el actor Jorge Ignacio Arango Bernal, y añadieron los siguientes: - La medida impugnada en la demanda desconoce el derecho al sufragio, en cuanto transfiere las competencias electorales del concejo, órgano cuyos integrantes son designados democráticamente a través del voto, a una tercera entidad como la Procuraduría General de la Nación. - La norma vulnera el Artículo 136 del texto constitucional, que prohíbe al Congreso interferir en asuntos de competencia privativa de otras autoridades. - La disposición infringe el Artículo 278 de la Carta Política, que establece de manera taxativa las funciones de la Procuraduría General de la Nación, ninguna de las cuales comprende su intervención en la elección de los personeros municipales y distritales. - Aunque la participación de la Procuraduría en el proceso de selección de los personeros puede ser conveniente, el Artículo 313 del ordenamiento superior excluye clara e inequívocamente esta posibilidad. 3.5.2. Solicitud de declaratoria de exequibilidad Mediante escrito presentado a esta Corporación el 11 de septiembre de 2012, los ciudadanos Johnathan Parra Cruz y Nini Johana Rincón Indarraga solicitan la declaratoria de constitucionalidad del precepto demandado, con base en los siguientes argumentos: - La implementación de concursos de méritos favorece la institucionalidad, tanto de los concejos como de las personerías, pues libera a aquellos de las prácticas clientelistas que afectan su legitimidad, y asegura el correcto funcionamiento de estas últimas. - La intervención de la Procuraduría se justifica constitucionalmente. De un lado, la designación de los personeros mediante concursos de méritos realizados por una entidad independiente, permite el acceso a la ciudadanía a la función pública en condiciones de igualdad, garantiza la imparcialidad y la transparencia en el respectivo proceso, y excluye la utilización de criterios subjetivos, caprichosos e inaceptables, vinculados al favorecimiento político, el patronato y el clientelismo. Por otro lado, dada la coincidencia material entre las funciones de la Procuraduría General de la Nación y las de los personeros, aquella tiene la idoneidad para realizar el concurso de méritos. Finalmente, su mediación se circunscribe al diseño y ejecución del concurso, y no implica su injerencia en los planes de gobierno ni en las demás decisiones de los concejos municipales y distritales. 4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación Mediante escrito presentado a esta Corporación el 8 de octubre de 2012, la Procuraduría General de la Nación solicita la declaratoria de exequibilidad del precepto acusado, por las siguientes razones: - La norma desarrolla y concreta la exigencia constitucional de designar a los servidores públicos a través del concurso público de méritos, mecanismo orientado a vincular a la administración pública a quienes tienen las mejores condiciones, y a asegurar la transparencia y objetividad en el proceso de selección[6]. - El concurso público asegura la independencia y autonomía que por mandato constitucional deben tener los personeros frente a las autoridades de las entidades territoriales. - La atribución de la Procuraduría prevista en la disposición acusada no afecta las competencias de los concejos, pues la labor de aquellas e limita a identificar a quienes tienen las mejores condiciones para desempeñarse como personeros. Adicionalmente, dada la independencia que la caracteriza, es el organismo mejor calificado para adelantar el procedimiento. II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1. Competencia De acuerdo con el Numeral 4º del Artículo 241 de la Carta Política, esta Corte es competente para conocer y pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto se trata de una disposición de naturaleza y rango legal. 2. Cuestiones a resolver Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, esta Corporación debe resolver las siguientes cuestiones: En primer lugar, dado que las demandas de inconstitucionalidad cuestionan algunos apartes normativos del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, en cuanto establecen el concurso de méritos a cargo de la Procuraduría General de la Nación para la designación de los personeros municipales, pero que esta misma hipótesis se encuentra prevista en otros apartes normativos no demandados de ese artículo, se debe determinar si en esta oportunidad hay lugar a la conformación de la unidad normativa. En segundo lugar, se debe establecer si la previsión de un concurso público de méritos como instancia previa a la elección de los personeros municipales y distritales, es incompatible con el principio democrático, con el derecho a la igualdad, y con el procedimiento constitucional para la designación de estos servidores. En tercer lugar, se debe definir si la atribución de competencias a la Procuraduría General de la Nación para adelantar los concursos entre los candidatos a personeros, desconoce el principio democrático, la autonomía de las entidades territoriales y las competencias constitucionales de los concejos. A continuación, la Corte abordará los referidos asuntos. 3. La conformación de la unidad normativa Tal como se indicó anteriormente, los accionantes demandan únicamente algunos apartes de los incisos 1º y 2º del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, que ordenan a la Procuraduría General de la Nación realizar un concurso público de méritos entre los candidatos a ocupar los cargos de personeros municipales y distritales. Aunque otros apartes del inciso 2, y los incisos 4 y 5 del mismo Artículo se refieren a la misma hipótesis, ninguna de las demandas recae sobre estas otras previsiones normativas. Por tal motivo, corresponde a la Corte establecer si hay lugar a la conformación de la unidad normativa. Con tal propósito, a continuación se recordarán los estándares jurisprudenciales en esta materia, y posteriormente se resolverá la cuestión planteada en el caso particular. 3.1. Las líneas jurisprudenciales sobre la conformación de la unidad normativa Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre el concepto, la justificación y las condiciones para la conformación de la unidad normativa, de la siguiente manera[7]: - El fenómeno se presenta cuando el juicio de constitucionalidad recae sobre preceptos legales que no fueron objeto de la demanda que le da origen, pero que en virtud de su relación y conexidad con los que sí lo fueron, requieren de un pronunciamiento conjunto sobre todas ellos para evitar un fallo inhibitorio o ineficaz. - Este mecanismo tiene una doble justificación: Por un lado, tiene fundamento expreso en el derecho positivo, pues el Artículo 6.3 del Decreto 2067 de 1991 dispone que “la Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencias las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”. Por otra parte, se ampara en la supremacía constitucional y en la función del juez constitucional de garantizar su integridad y prevalencia dentro del ordenamiento jurídico. En efecto, en algunas ocasiones se demanda una disposición cuyo sentido y alcance únicamente es comprensible a la luz de otro que no fue demandado, de modo tal que, de no efectuarse la integración, no sería posible adelantar el juicio de compatibilidad normativa y, por consiguiente, el precepto quedaría exento de control constitucional. En un sentido semejante, cuando el contenido de una disposición que ha sido demandada, se encuentra reproducido en otra que no lo ha sido, un pronunciamiento del juez sobre su validez carecería de utilidad y efectos jurídicos si no se procede a la integración: en caso de declararse la inexequibilidad, la cláusula no impugnada seguiría desplegando sus efectos jurídicos; y en caso contrario, cuando se declara la exequibilidad, la medida no demandada aún podría ser impugnada. En cualquiera de estas hipótesis la ausencia de integración compromete la supremacía constitucional. - De acuerdo con esto, la Corte ha admitido la figura en tres hipótesis: (i) Cuando se demanda una disposición que individualmente considerada carece de un significado y un sentido claro y unívoco, y cuya comprensión y aplicación requiere su integración con otro precepto no demandado[8]; (ii) Cuando el contenido de una disposición impugnada se encuentra reproducido en otras no demandadas, y se requiere un pronunciamiento de fondo sobre todos ellos para evitar que el fallo sea inocuo[9]; y (iii) Cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra que, a pesar de no haber estado comprendida dentro de la demanda, presenta serias dudas de constitucionalidad[10]. - La aplicación de esta figura es excepcional por dos razones: Por una parte, porque, en cierta medida, implica un control oficioso del ordenamiento jurídico, en la medida en el juicio de validez recae sobre disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Y por otra parte, porque restringe el carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los intervinientes en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los preceptos con los que se conformó la unidad y no fueron demandados. Por tal razón, la interpretación de las causales anteriores debe ser restrictiva[11]. 3.2. La conformación de la unidad normativa entre los incisos 1 y 2 y los incisos 4 y 5 del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012. Las pautas anteriores permiten concluir que en esta oportunidad hay lugar a la integración normativa, en virtud de la conexidad temática entre los apartes demandados del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, y aquellos que no lo fueron, pero que se refieren al concurso público de méritos y su conducción por la Procuraduría General de la Nación. En efecto, el inciso 2 dispone que “corresponde a la Procuraduría General de la Nación comunicar a los concejos Municipales y Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando los respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles que tendrá vigencia por el período institucional”. Por su parte, el inciso 4 dispone que “Si en un municipio no se presentan candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere superado, el Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de los municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje, siempre y cuando los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esta lista, el concejo municipal o distrital respectivo elegirá personero”. Finalmente, el inciso 5 establece que “en caso de falta absoluta de personero municipal o distrital, el respectivo concejo designará como tal a la persona que siga en lista, y si no hubiere lista para hacerlo, designará un personero encargado, quien desempeñará el cargo hasta tanto la Procuraduría General de la Nación realice el concurso correspondiente”. Como puede observarse, estos incisos regulan tres hipótesis específicas: - El inciso 2 se refiere al deber de la Procuraduría de comunicar los resultados del concurso a los concejos, y al contenido mínimo de tal comunicación. - El inciso 4 regula la hipótesis de la inexistencia de candidatos a personero, disponiendo que tal ausencia se suple con los que se encuentran en los municipios vecinos que pertenezcan a la misma categoría. - El inciso 5 se refiere a la falta absoluta de personero, ordenando la elección de los candidatos que siguen en la lista de elegibles, y en caso de no existir, la designación provisional de un encargado mientras se efectúa un nuevo concurso. Aunque los apartes normativos señalados tienen un contenido diverso al de las disposiciones demandadas, existe un vínculo material y una conexidad temática entre ellos, en la medida en que estas últimas parten del supuesto de la realización del concurso por parte de la Procuraduría: el inciso 2 establece el deber de esta entidad de enviar la lista de elegibles al concejo, y tal deber tiene como presupuesto esencial la práctica de dicho procedimiento; el inciso 4 dispone que cuando no existen candidatos, el concurso se efectúa con los que se encuentran en municipios vecinos; de nuevo, esta regla supone necesariamente el mencionado procedimiento; y el inciso 5 determina que la falta absoluta de personero se subsana con la designación del candidato subsiguiente de la lista de elegibles; como es natural, esta lista resulta del concurso de méritos. De este modo, como todas estas normas parten del supuesto fundamental de que la designación de personeros está en función del concurso de méritos realizado por la Procuraduría, se debe integrar la unidad normativa, con el objeto de garantizar los efectos jurídicos del fallo de constitucionalidad. 4. La constitucionalidad del concurso público de méritos El primero de los cuestionamientos que se han presentado apunta a demostrar la incompatibilidad entre la preceptiva constitucional yla previsión de un concurso público de méritos para la elección de personeros municipales y distritales. Esta acusación se estructura a partir de dos ejes fundamentales: Por un lado, el demandante y algunos intervinientes consideran que la medida se opone a la dinámica decisional de los concejos, en la que las determinaciones son precedidas, no de procedimientos rígidos y formalizados, sino de mecanismos abiertos de deliberación y discusión pública, que permiten visibilizar, identificar y materializar la voluntad popular; en estas circunstancias, la introducción de una institución extraña y ajena a la lógica natural de las corporaciones públicas de elección popular, termina por desconocer tanto el principio democrático, como el trámite constitucional para la elección de los servidores públicos. Por otro lado, se argumenta que la norma es contraria al principio de igualdad, en tanto la designación de otros servidores públicos a cargo de los concejos no está precedida del concurso. Por su parte, el Ministerio del Interior, el Congreso de la República, la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga y la Procuraduría General de la Nación sostienen la tesis contraria, sobre la base de dos argumentos: de un lado, se afirma que independientemente de las prácticas y costumbres institucionales de las corporaciones públicas, expresamente el ordenamiento superior prevé el concurso público de méritos como mecanismo general de acceso a la función pública, por lo que carece de justificación sustraer de tal exigencia a los personeros. Y en segundo lugar, se justifica la medida legislativa a partir de las finalidades del concurso, relacionadas con la consecución de los fines estatales y la garantía de los derechos al trabajo y de acceso a la función pública en condiciones de igualdad. En este contexto, se debe definir si someter la designación de los personeros a los resultados de un concurso público de méritos, es incompatible con la dinámica decisional de las corporaciones públicas a cuyo cargo está la elección y si, como consecuencia de ello, la norma lesiona el principio democrático y el procedimiento constitucional de elección. Para responder este cuestionamiento se seguirá el siguiente procedimiento: - En primer lugar, se identificarán las reglas jurisprudenciales de esta Corporación sobre el concurso público de méritos como mecanismo de acceso a la función pública, incluso a los cargos que no son de carrera. - En segundo lugar, se examinará si estos precedentes son aplicables a la presente hipótesis, teniendo en cuenta que en esta oportunidad la elección corresponde a una corporación pública de elección popular, cuya lógica decisional tradicionalmente responde a dinámicas abiertas de deliberación y debate público, y no a procedimientos altamente formalizados. - Finalmente, se evaluarán los cargos del demandante, relacionados con la supuesta negación del principio democrático, del procedimiento constitucional de elección de los personeros y del principio de igualdad. 4.1. Los precedentes constitucionales sobre el concurso público de méritos en los cargos que no son de carrera La Corte ha sostenido de manera clara, inequívoca e invariable, que en la medida en que la Carta Política propende por un sistema meritocrático de vinculación de las personas al servicio público, el concurso debe ser el mecanismo regular de incorporación a los empleos y cargos del Estado. De esta directriz se han derivado dos consecuencias específicas: por un lado, el ingreso y el ascenso a los cargos de carrera debe ser el resultado de procedimientos de esta naturaleza; en estos casos, por tanto, el procedimiento es obligatorio. Por otro lado, con respecto a los servidores públicos que no son de carrera, aunque el concurso no constituye un imperativo, es constitucionalmente admisible, excepción hecha de quienes son elegidos a través del sufragio. Distintos argumentos apoyan esta conclusión. En primer lugar, el Artículo 125 de la Carta Política establece que los funcionarios del Estado deben ser nombrados por concurso público, que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, y que el ingreso y el ascenso en la misma debe efectuarse mediante dicho procedimiento. Como puede advertirse, la obligatoriedad de este sistema en los cargos de carrera no excluye su utilización en aquellos que no tienen este carácter. Por el contrario, como según el texto constitucional el concurso es la regla general, las excepciones que se establezcan en el derecho positivo deben estar respaldadas y justificadas en los principios y fines del propio ordenamiento constitucional. En segundo lugar, la Carta Política no solo avala este tipo de procedimiento para la elección de funcionarios de libre nombramiento y remoción y de los que se encuentran sometidos a un período fijo (como los personeros), sino que además, sus finalidades justifican su aplicación en las hipótesis que cuestiona el demandante. Por un lado, este mecanismo de vinculación facilita y promueve la consecución de los fines estatales, en la medida en que su objeto es justamente la identificación de las personas que reúnen las condiciones para ejercer óptimamente el respectivo cargo, y que por tanto, pueden contribuir eficazmente a lograr los objetivos y metas de las entidades públicas. Por otro lado, por tratarse de procedimientos abiertos, reglados y formalizados, en los que las decisiones están determinadas por criterios y pautas objetivas, garantizan los derechos fundamentales de acceso a la función pública, el debido proceso en sede administrativa, y al trabajo. Finalmente, por excluir las determinaciones meramente discrecionales y ampararse en criterios imparciales relacionados exclusivamente con la idoneidad para ejercer los cargos en las entidades estatales, aseguran la transparencia en la actuación del Estado y el principio de igualdad[12]. En otras palabras, el concurso para la provisión de cargos de servidores públicos que no son de carrera se encuentra avalado en virtud del reconocimiento constitucional explícito y en razón de los fines estatales y los derechos fundamentales por cuya realización propende. Esta regla ha sido reiterada por la Corte en distintas oportunidades. En primer lugar, en el contexto de las empresas sociales del Estado. Siguiendo la misma lógica de los directores y gerentes de las demás entidades descentralizadas por servicios en los niveles nacional, departamental y municipal o distrital, el Artículo 192 de la Ley 100 de 1993 dispuso que los directores de las empresas sociales del Estado deben ser elegidos por el jefe de la entidad territorial a la que pertenecen, es decir, por el Presidente de la República, por el gobernador, o por el alcalde, según el caso. Pese a lo anterior, el Artículo 28 de la Ley 1122 de 2007 ordenó que tal determinación sea precedida de un concurso de méritos, de cuya lista de elegibles se conforma la terna por parte de la Junta Directiva. En la Sentencia C-181 de 2010[13], la Corte consideró que este concurso no solo era constitucionalmente admisible, sino que además, en virtud de sus efectos vinculantes, la disposición debía ser entendida en el sentido de que la terna “deberá ser conformada por los concursantes que hayan obtenido las tres mejores calificaciones en el respectivo concurso público de méritos; de que el nominador de cada empresa social del estado deberá designar en el cargo de gerente a quien haya alcanzado el más alto puntaje; y que el resto de la terna operará como un listado de elegibles, de modo que cuando no sea posible designar al candidato que obtuvo la mejor calificación, el nominador deberá nombrar al segundo y, en su defecto, al tercero”.Este condicionamiento es consistente con la tesis que previamente se había sostenido en sede de tutela. Así, en la Sentencia T-329 de 2009[14], por ejemplo, se examinó la validez de la elección de un director de una ESE, que había estado antecedida de un concurso; en este fallo se reconoció el valor y los efectos vinculantes de tales procedimientos, y se afirmó que también la selección de los funcionarios que no son de carrera puede estar sometida a sistemas de esta naturaleza. Esta misma línea se siguió en la Sentencia T-715 de 2009[15]. La misma regla también ha sido reiterada con respecto al personal de libre nombramiento y remoción que hace parte de las Misiones en el Exterior, y cuya designación corresponde al Presidente de la República. En efecto, el Artículo 83 del Decreto 274 de 2000 dispuso que el gobierno nacional debe nombrar al personal que presta servicios especializados a las Misiones en el Exterior, en las categorías de agregado, consejero especializado, adjunto y asesor. En la Sentencia C-312 de 2003[16], este tribunal sostuvo expresamente que esta condición no obsta para que la determinación se sujete a los resultados de un concurso de méritos. Finalmente, se ha seguido este precedente en el contexto de los establecimientos públicos del orden nacional. El Artículo 305.13 de la Carta Política ordena que la designación de los gerentes o jefes seccionales de estas entidades se haga por los gobernadores, de ternas conformadas por el director nacional. En la Sentencia T-1009 de 2010[17] la Corte examinó un caso en el que la integración de la terna resultó de un concurso público de méritos; aunque en esta oportunidad el debate giró en torno a la fuerza vinculante de la lista de elegibles, expresamente se admitió la posibilidad de que la elección de funcionarios que no son de carrera, se subordine a los resultados del mencionado procedimiento. En definitiva, el concurso público de méritos es el mecanismo general de vinculación al sector público, incluso respecto de los cargos que no son de carrera, con excepción de quienes son elegidos a través del sufragio. 4.2. Los concursos para la elección de personeros. En el expediente D-9238, el accionante afirma que, en este caso particular, la realización del concurso para la elección de los personeros municipales y distritales, debilita el principio democrático, pasa por alto el procedimiento constitucional de elección de los personeros, y desconoce el derecho a la igualdad de quienes pretenden acceder a los cargos cuya elección depende de los concejos, pero respecto de los cuales no se ha previsto este sistema. En otras palabras, las particularidades y especificidades de la designación de estos funcionarios, haría inaplicable el precedente anterior. La Corte considera que este argumento no es de recibo. En primer lugar, no se encuentra ninguna diferencia relevante entre los elementos tenidos en cuenta para la formulación de la regla jurisprudencial anterior y la hipótesis examinada esta oportunidad. Como se explicó anteriormente, la Corte ha afirmado que la elección de funcionarios que no son de carrera, por parte de órganos a los que el derecho positivo les atribuye la correspondiente competencia, puede estar precedida de concurso público, incluso cuando el órgano es de representación popular. De este modo, la regla parte de los siguientes supuestos: - En primer lugar, se trata de empleos que no son de carrera, o bien por ser de libre nombramiento y remoción, o bien por estar sometidos a un período fijo, como ocurre con los directores de las Empresas Sociales del Estado, con el personal de las Misiones en el Exterior y con los directores de los establecimientos públicos del orden nacional. - Y segundo lugar, se trata de cargos cuya provisión corresponde, según el derecho positivo, a un órgano de representación popular, como el Presidente de la República, los gobernadores o los alcaldes. Así pues, estos mismos elementos se encuentran comprendidos dentro de la hipótesis examinada en esta oportunidad, pues lo que está en cuestión es justamente la elección de los personeros municipales y distritales, que son funcionarios que no son de carrera, por parte de un órgano de representación popular, como los concejos. Ahora bien. Podría argumentarse que el rol particular de los personeros dentro de los municipios y distritos, o que el carácter deliberativo de las corporaciones públicas, excluye la aplicación del precedente. No obstante, esta especificidad no justifica la exclusión de la regla jurisprudencial. Por un lado, de acuerdo con los artículos 118 y 277 de la Carta Política, a los personeros corresponde la promoción, la divulgación y la defensa de los derechos humanos, y la veeduría y vigilancia de la conducta de los servidores públicos municipales y distritales; la importancia de estas funciones, y el control que deben ejercer sobre los órganos del orden territorial justifican una elección reglada y no necesariamente una decisión discrecional que pueda comprometer la independencia y la imparcialidad de la persona que resulte favorecida. De este modo, el rol y las funciones del personero, antes que excluir la aplicación del precedente anterior, refuerzan la necesidad de apelar a este tipo de procedimientos. Por otro lado, el carácter de corporación pública de elección popular que ostentan los concejos municipales y distritales, tampoco explica la inaplicación del precedente. En efecto, las dinámicas deliberativas se predican de su rol político y normativo, relacionado con el control a la actividad gubernamental, y con la expedición de los planes y programas de desarrollo, de los tributos y los gastos locales, del presupuesto de rentas y gastos, de la reglamentación del uso del suelo, entre otras; los demás roles que asume no necesariamente responden a esta metodología. Adicionalmente, la independencia que debe caracterizar al personero con respecto a los concejos, cuya actividad controla y supervisa, aconsejan un procedimiento formalizado y reglado, en el que las decisiones se adoptan a partir de criterios y pautas objetivas. En definitiva, la regla jurisprudencial que avala el concurso público de méritos como instancia previa a la elección de los funcionarios que no son de carrera, es perfectamente aplicable al caso que se examina en esta oportunidad. Esto en modo alguno significa que los concejales deban ser elegidos necesariamente por este mecanismo, sino únicamente que su adopción se encuentra dentro del marco de libertad de configuración del legislador. 4.3. Examen de los cargos formulados por el demandante Pero aún en gracia de la discusión, y suponiendo que el precedente anterior fuese inaplicable, los cargos formulados por el demandante no ponen en evidencia la inconstitucionalidad del precepto acusado. En este sentido, encuentra la Corte que las consideraciones relativas a la anulación del principio democrático y al desconocimiento del procedimiento constitucional de elección, por bloquear la dinámica natural de las corporaciones públicas como órganos que canalizan y representan la voluntad general, no son de recibo. En primer lugar, no es cierto que la previsión normativa modifique el procedimiento constitucional de designación de los personeros. El Artículo 313 de la Carta Política establece las competencias del concejo, y en este marco dispone que debe “elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine”. Se trata entonces de una norma de orden competencial, que únicamente atribuye a este órgano la función de elegir ciertos servidores públicos, pero que en modo alguno puede ser entendida como una norma procedimental, que fije el trámite para atender esta responsabilidad. En otras palabras, la disposición únicamente define la competencia del concejo, más no el procedimiento mediante el cual se materializa. En segundo lugar, la suposición de que las corporaciones públicas deben deliberar y decidir discrecional y libremente, en tanto están integradas por personas que representan y actúan en nombre de la voluntad general, parte de una noción restringida del principio democrático. En efecto, originalmente se radicó la legitimidad del sistema político en la voluntad de la mayoría, expresada a través del sufragio. Se postula entonces un sistema representativo, en el que la conducción política está en cabeza de quienes han sido elegidos a través del voto como auténticos representantes de la voluntad general; de igual modo, se concentra la atención en el sufragio como acto fundamental y decisivo que materializa el interés colectivo; y finalmente, se trata de un modelo formalista, en cuanto hace depender el sistema político de los intereses, necesidades e intereses de la mayoría, independientemente de su contenido. No obstante, a esta formulación original se han superpuesto otros modelos alternativos de democracia. Así, frente a las denominadas “democracias procedimentales”, se habla hoy en día de “democracias sustanciales”[18], para las que los “contenidos mínimos”, relacionados con el reconocimiento de un catálogo relativamente amplio de derechos fundamentales, normalmente positivizados en los textos constitucionales, constituye el eje vertebral de la organización política y social. Como consecuencia de ello, mientras el modelo estándar proyecta su atención en los procedimientos mediante los cuales se identifica la voluntad popular, en éste se destaca la importancia de estos contenidos, a los cuales se debe sujetar cualquier sistema político, e incluso la voluntad popular. En otro sentido, la denominada “democracia deliberativa”[19] afirma que no solo debe tener en cuenta el querer y el interés general expresado mediante el sufragio, sino, fundamentalmente, la deliberación colectiva que antecede a dicha expresión, y, muy especialmente, los procedimientos que canalizan la discusión y el debate público. No es el voto en sí mismo lo que le confiere valor a la organización política, sino la forma en que se conforma la voluntad, a través del diálogo y la discusión colectiva. Y frente a la “democracia representativa”, en la que se asume que la voluntad popular se canaliza a través de representantes elegidos por medio del sufragio, la “democracia participativa” destaca la necesidad de que los actores sociales se involucran directamente en la dinámica política, social y económica, y gestionen sus intereses sin la mediación de otros agentes políticos. La Carta Política postula el principio democrático en términos amplios y generosos, sin adherirse a ningún modelo en particular. A lo sumo, en contextos o escenarios específicos, confiere prevalencia a algún u otro elemento destacado por estos paradigmas, pero en términos generales asume que estos no son excluyentes entre sí, y que más bien la actividad estatal debe encaminarse a su articulación y armonización. Es en este marco más amplio que debe examinarse el cargo por la vulneración del principio democrático. En consonancia con los postulados de la democracia participativa, el concurso público de méritos materializa la intervención ciudadana en distintos sentidos: de un lado, porque cualquier persona que cumpla los requisitos y condiciones para ejercer el cargo de personero, puede tomar parte en el respectivo proceso de selección; esta apertura no es propia ni característica de las dinámicas informales en las que discrecionalmente los concejos conforman su repertorio de candidatos. Y de otro lado, porque como se trata de un procedimiento público y altamente formalizado, cualquier persona puede hacer el seguimiento respectivo, y detectar, informar y controvertir las eventuales irregularidades. En definitiva, la publicidad, transparencia y formalización del proceso incentivan la participación ciudadana. Se trata de un proceso democrático, no en tanto se delega en los representantes de la ciudadanía la conducción política, sino en tanto la ciudadanía interviene activamente y controla la actividad estatal. Además, el concurso es coherente con los postulados de la democracia sustancial, pues las determinaciones en torno a la integración de las entidades estatales se estructuran alrededor de los derechos fundamentales a la igualdad, a la participación en la función pública y al debido proceso. La garantía de estos derechos no se deja librada al juego de las mayorías, sino que constituye el presupuesto fundamental, el referente y la finalidad de la actividad estatal. Por tal motivo, las acusaciones en torno al debilitamiento del principio democrático tampoco son procedentes. Finalmente, los cargos por la presunta vulneración del principio de igualdad no admiten un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. En efecto, el demandante en el expediente D-9238 argumenta que la medida legislativa lesiona este derecho de los demás servidores públicos que son designados por el concejo, y cuya elección no está precedida del concurso. Como puede observarse, el actor alega una omisión legislativa, en la medida en que la ley dejó de prever este sistema respecto de los demás servidores nombrados por estos órganos. No obstante, no indica cuáles son esos funcionarios, ni mucho menos por qué debían tener el mismo tratamiento jurídico. Como quiera que según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, las demandas de inconstitucionalidad fundadas en una omisión normativa deben señalar el contenido normativo vinculado con la omisión, la insuficiencia normativa, su alcance y sus efectos jurídicos[20], la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre este cargo. De acuerdo con esto, la Corte concluye que los cargos de las demandas encaminados a cuestionar la validez de los concursos públicos de méritos para la elección de personeros municipales y distritales, no están llamados a prosperar, y por tanto, se declarará la constitucionalidad, por este concepto, de las previsiones normativas acusadas. 5. Análisis sobre la constitucionalidad de la intervención de la Procuraduría General de la Nación en el concurso público de méritos para la elección de personeros municipales y distritales El segundo de los cuestionamientos que se han identificado en este proceso apunta a demostrar la inconstitucionalidad, no del concurso público de méritos como tal, sino de la intervención en el mismo de la Procuraduría General de la Nación. La objeción se funda en la consideración de que la medida legislativa, aunque formalmente no suprime la competencia de los concejos, materialmente la traslada a otro órgano, en tanto los resultados del concurso diseñado y ejecutado por este tercero, no dan lugar a ningún margen decisional para quien, de acuerdo con la Constitución, debe hacer la elección. Esta anulación no solo es intrínsecamente incompatible con el sistema de distribución de competencias establecido en el ordenamiento superior, sino que, además, lesiona el principio democrático, por debilitar al órgano de representación democrática del nivel local, y la autonomía de las entidades territoriales, por transferir a un órgano del orden nacional, el poder decisorio sobre asuntos de naturaleza eminentemente local. En contraste, los intervinientes que defienden la constitucionalidad del precepto legal, siguen dos líneas argumentativas: Por un lado, sostienen que en, estricto sentido, la intervención de la Procuraduría General de la Nación no afecta la competencia de los concejos, pues no solo se produce en un momento anterior a la elección, sino que, además, como se trata de un procedimiento reglado y formalizado, que deja un margen de discrecionalidad estrecho y limitado a quien lo diseña y ejecuta, la asignación de tal función a uno u otro órgano es una cuestión accesoria y secundaria, sin la potencialidad para interferir con las atribuciones del concejo. La otra línea argumentativa, en cambio, reconoce la limitación competencial, pero considera que la misma se encuentra justificada a la luz de principios de orden constitucional. Se sostiene en esta línea que, en la medida en que las personerías integran el Ministerio Público, el cual debe actuar coordinadamente y bajo la dirección de la Procuraduría General de la...