Sentencia C-1049 de 2004

C-1049-04 El ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Sentencia C-1049/04 UNIDAD NORMATIVA-Integración COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos CADUCIDAD DE LA ACCION-Concepto CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Legislador no desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia cuando establece términos CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Finalidad de la excepción señalada para los actos que reconocen prestaciones periódicas Dispuso el legislador en el artículo 136, como regla general, un término de caducidad de cuatro meses para las acciones de restablecimiento del derecho; y una excepción consistente en que para los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, tanto por la administración como por los interesados, sin que haya lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Así, la finalidad perseguida por la norma es doble: brindarle la posibilidad a una persona, que viene recibiendo una prestación periódica, a que en cualquier tiempo demande ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la reliquidación de su pensión, cuando quiera que existan, por ejemplo, nuevos elementos de juicio o pruebas que le permitan reclamar su derecho; por otra, apunta a la salvaguarda del interés general, en especial, a defender el erario público, al brindarle asimismo a la administración la facultad para que, en cualquier tiempo, pueda demandar su propio acto ante los jueces competentes por cuanto se está ante la imposibilidad jurídica de revocarlos directamente cuando no ha obtenido el consentimiento del particular, salvo cuando se trate de la comisión de un delito. CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Intemporalidad de la administración para demandar sus propios actos de reconocimiento de prestaciones periódicas no desconoce los deberes de protección del Estado La Corte considera que la intemporalidad que el legislador estableció en beneficio de la administración para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su propio acto de reconocimiento de prestaciones períodicas, no desconoce los deberes de protección del Estado por cuanto, (i) el Congreso cuenta con un amplio margen de discrecionalidad al momento de establecer los procedimientos judiciales; (ii) si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales, nada obsta para que, en determinados casos específicos, se pueda consagrar excepciones en defensa del interés general; (iii) el ordenamiento jurídico no ampara derechos adquiridos en contra de la Constitución y la ley; (iv) la administración no puede directamente revocar el acto; y, (v) el afectado cuenta con todas las garantías procesales para defender su derecho. Exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por si sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable. La medida contemplada en el hoy numeral segundo del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, al disponer que la administración podrá demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, es razonable y justificada, por cuanto el ordenamiento jurídico no puede amparar derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la ley. REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE PRESTACION PERIODICA-Necesidad del consentimiento del particular afectado salvo que se trate de la comisión de un delito PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Alcance PRINCIPIO DE LA BUENA FE-No es absoluto PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Línea jurisprudencial PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Alcance PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Irradia a la actividad judicial PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Alcance El principio de la confianza legítima es un corolario de aquel de la buena fe y consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos legítimamente adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Facultad de la administración para demandar en cualquier tiempo actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas no vulnera principios de la buena fe, confianza legitima y seguridad jurídica La disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco esta defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. Referencia: expedientes D-5168 Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Actor: José Gregorio Hernández Galindo Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil cuatro (2004) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano José Gregorio Hernández Galindo solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. La Magistrada Sustanciadora, mediante auto del seis ( 06 ) de mayo del corriente año, admitió la demanda de la referencia por cumplir con los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En el mismo proveído ordenó la fijación en lista y el traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. De igual forma, se invitó al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Protección Social, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Departamentos de Derecho Público de las Universidades Nacional, Andes, Javeriana, Rosario y Externado de Colombia, a fin de que rindieran su concepto. Finalmente, se comunicó de la iniciación del presente proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir en relación con la demanda de la referencia. II. TEXTO DE LA DISPOSICIÓN ACUSADA Se transcribe a continuación el texto del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y se subraya la parte demandada. “Artículo 136. Modificado L.446/98, art. 44. Caducidad de las acciones. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (…)”. III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo demanda la expresión “en cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por considerar que la misma desconoce los principios del debido proceso (Artículo 29 C.P.), acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica (Artículo 229 C.P.), el postulado de Estado Social de Derecho (Artículo 1º C.P.) y la obligación del Estado de proteger la vida, honra, bienes, creencias y derechos de las personas residentes en Colombia (Artículo 2º C.P.). En primer término, señala que el precepto demandado consagra una excepción a la regla general, según la cual la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca en 4 meses para los particulares y, en 2 años para las entidades públicas. Explica que tal excepción consiste en que la disposición acusada establece que cuando se demanden actos que reconozcan prestaciones periódicas la acción podrá proponerse en cualquier tiempo por la administración y el particular. Ahora bien, aclara que si bien la facultad para demandar se establece tanto para el particular como para la Administración, para el primero “puede existir el interés legítimo en que se revise judicialmente su prestación periódica por haberle sido mal liquidada o por existir elementos nuevos que le permitan reclamar en cuanto a derechos que le son desconocidos por la administración…”. En su sentir, permitir que la Administración pueda demandar en cualquier tiempo es aceptar que la acción no prescriba o caduque, lo cual implica “una pérdida total de la seguridad jurídica y una carencia evidente y total de certidumbre en lo que atañe a los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona, el postulado de la buena fe (Art. 83 C.P.), el principio de confianza legítima y la estabilidad de las decisiones administrativas que resuelven sobre asunto tan importante para una persona como el reconocimiento de su pensión de jubilación…”. Considera que si bien podría pensarse que la disposición acusada persigue un fin “loable”, en la medida en que procura la defensa del tesoro público, el perjuicio que causa a las personas cuya pensión fue reconocida y están sujetos permanentemente a su invalidación judicial es más grave frente al beneficio “muy relativo a favor del interés colectivo”. En efecto, afirma que la norma permite la negligencia de los agentes estatales, por cuanto éstos están obligados a actuar dentro del término de caducidad “sin que el recuerdo tardío acerca de posibles irregularidades cometidas por la propia administración perturba después de transcurrido el tiempo y de manera indefinida los derechos consolidados de personas de buena fe.” De otra parte, advierte que la norma demandada se asemeja, en lo concerniente a la intemporalidad de la acción, al artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que establecía que la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública podría efectuarse en cualquier tiempo. Explica que la expresión “en cualquier tiempo” del mencionado artículo fue declarado inexequible por la Corte en la sentencia C-835 de 2003, de la cual cita los apartes relevantes. A su juicio, existe un antecedente jurisprudencial claro sobre el tema y, por tal razón la expresión acusada debería declararse inexequible “al menos en lo que respecta a la administración”, en los mismos términos que se efectuó en la providencia citada. Finalmente, aclara que a pesar de que la Corte mediante sentencia C-108 de 1994 declaró exequible el inciso 3º del artículo 136 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso Administrativo), a su juicio, en el presente caso no se puede predicar la existencia de la cosa juzgada constitucional por dos razones: “a) el texto normativo ha cambiado, en virtud de la Ley 446 de 1998, art. 44 (posterior a dicho fallo), y por tanto no estamos hablando de la misma disposición. b) La razón de inconstitucionalidad entonces examinada por la Corte era la posible vulneración del derecho a la igualdad, aquí no invocado, y en relación con un aspecto diferente planteado en esta demanda”. IV. INTERVENCIONES 1. Ministerio de Protección Social. El ciudadano Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del Ministerio de la Protección Social, interviene en el presente proceso y solicita que se declare la exequibilidad de la disposición acusada. En su sentir no le asiste razón al accionante, pues señala que la norma demandada “lejos de violentar el debido proceso y crear incertidumbre jurídica, lo que hace es realizar el principio del debido proceso y el acceso a la justicia”. En primer término aclara que la presente demanda no se asemeja a aquélla estudiada por la Corte en la sentencia C-835 de 2003 citada por el accionante. Lo anterior por cuanto, en aquella oportunidad, esta Corporación se refirió a la revocatoria de actos de carácter particular y concreto que podía producir la administración sin el consentimiento del afectado e hizo referencia a la necesidad de que existiera un término de caducidad para intentar la acción de revisión contra actos que habían hecho tránsito a cosa juzgada, en lo relativo al reconocimiento de prestaciones periódicas. Indica que la disposición acusada garantiza el debido proceso pues “la consecuencia de imponer un término de caducidad frente a un derecho que no prescribe, lo convertiría en un derecho meramente formal, un simple dicho inaplicable en la realidad, lo cual lleva al absurdo de admitir la imprescriptibilidad de un derecho que no se puede hacer efectivo por la vía judicial…”. En su sentir, la disposición acusada pretende eliminar un acto ilegal, que, además de desconocer el orden jurídico, vulnera un derecho o causa un perjuicio con ocasión al pago de una obligación periódica. Señala que, en todo caso, la norma acusada respeta a los particulares que han obrado de buena fe. Por último advierte que el inciso tercero del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, fue declarado exequible por la Corte, mediante Sentencia C-108 de 1994. Indica que en esa oportunidad la Corte explicó por qué la intemporalidad consagrada en la norma se adecua a los principios Superiores. Fundamentándose en el hecho de que la cosa juzgada constitucional opera sobre el contenido normativo de los preceptos legales, plantea el posible rechazo de la presente demanda y por ende, la eventual inhibición. 2. Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejía, Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el presente proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la disposición acusada. En primer término advierte que el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, desde su expedición, ha sido objeto de modificaciones en su redacción. Primero, por medio del artículo 23 del Decreto 2304 de 1989 y, posteriormente, por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. No obstante, aclara que, respecto a la expresión “cualquier tiempo”, no ha existido alteración alguna, conforme se deduce de la comparación del contenido original de la norma y sus anteriores modificaciones. Así mismo, señala que en relación con la expresión demandada, la Corte se pronunció mediante sentencias C-108 de 1994, C-351 de 1994 y C-339 de 1996, al declarar exequible el inciso 3º del texto subrogado por el Decreto Extraordinario 2304 de 1989, el cual coincide, en lo pertinente, con el aparte normativo demandado, según la modificación por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, y por tal razón, aduce que habrá que estarse a lo resuelto en las respectivas sentencias. En síntesis, manifiesta que sobre la disposición acusada ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues en la medida en que no ha habido alteración alguna a su contenido normativo, no es procedente un nuevo pronunciamiento. 3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita se declare la exequibilidad de la disposición acusada. Al igual que la mayoría de los demás intervinientes, considera que, contrario a lo que plantea el actor, en el presente caso existe cosa juzgada constitucional. Al respecto señala que el hecho de que se puedan demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, tal y como lo dispone el artículo 136 del C.C.A., ya fue objeto de estudio por esta Corporación en la sentencia C-108 de 1994, en la cual se declaró la exequibilidad. No obstante, aduce que aún no ha sido objeto de estudio el aparte en virtud del cual se extendió a los particulares la ausencia de caducidad respecto de los actos administrativos en mención. Advierte que a pesar de que la disposición acusada ha sido objeto de distintas modificaciones, no se ha alterado la voluntad del legislador, pues si bien su forma cambió su contenido sustancial es el mismo. Así mismo aduce que, en la medida en que la Corte no determinó los efectos de su decisión, en la sentencia C-108 de 1994, debe operar la presunción de control integral y, en tal sentido, habrá que estarse a lo resuelto en la misma. Sin embargo sostiene que de no determinarse la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional, habrá que declarar su exequibilidad, pues, en su sentir, la disposición acusada lejos de desconocer el principio de seguridad jurídica y el debido proceso, los garantiza. Explica que en el caso de la sentencia C-835 de 2003 se consideró que el artículo 20 de la Ley 797 de 2002 desconocía principios tales como el debido proceso, la confianza legítima, toda vez que esta disposición contemplaba la intemporalidad de la acción únicamente para el ejercicio de la administración, contrario a lo que ocurre con el artículo 136 del C.C.A. que la dispone tanto para el beneficiario de la prestación como para la administración. Así mismo, indica que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se refiere a la acción de revisión de sentencias judiciales que tienen valor de cosa juzgada, mientras que la norma acusada se refiere a acciones contenciosas contra actos administrativos. En su sentir la posibilidad que tiene la administración de demandar sus propios actos es una consecuencia del principio de inmutabilidad de los actos administrativos que reconocen derechos subjetivos, pues ante la imposibilidad de revocarlos, la administración debe demandarlos ante la jurisdicción respectiva, manteniendo inalterables los derechos discutidos hasta que el juez, con la debida intervención del particular y agotadas la formas propias del juicio, decida sobre la legalidad del acto. Explica que en ambos casos -revocatoria directa y acción judicial-, la supresión del acto puede operar en cualquier tiempo sin que ello contraríe norma o principio alguno constitucional. A su juicio, ante una irregularidad relacionada con el derecho a percibir una prestación de manera periódica, debe existir un mecanismo de control judicial que impida que esa prestación que deviene en antijurídica se siga generando periódicamente, en detrimento del tesoro público, en la mayoría de los casos. En tal sentido indica que, no tendría sentido, si se siguiera la regla general de los cuatro meses de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que detectada la ilegalidad de la prestación, ésta tuviera que seguirse pagando, impidiendo que un juez restablezca el ordenamiento jurídico y las finanzas públicas. Por lo anterior, afirma que se justifica la existencia del artículo 136 del Código Contencioso, en la medida en que desarrolla principios constitucionales tales como el estado social de derecho y la prevalencia del interés general. Advierte que el Estado, frente a la ilegalidad, no sólo puede sino que debe iniciar las acciones para corregir dicha situación, protegiendo únicamente las prestaciones que han sido concedidas con arreglo a derecho. En este orden de ideas, señala que “se haría nugatorio y hasta cómplice, el hecho de tener conocimiento de una irregularidad de esta entidad y no tener herramientas judiciales para evitar el continuo detrimento del patrimonio público en perjuicio de toda la comunidad”. Aclara que tanto al particular como a la administración debe garantizársele el debido proceso y los demás derechos fundamentales al debido proceso y la seguridad jurídica por medio de dos mecanismos: “ I) La imposibilidad de revocar actos de carácter particular y concreto sin el consentimiento expreso y previo del beneficiario. II) La necesidad de acudir en sede judicial, para que el juez natural, una vez observadas todas las formas propias del juicio, decida sobre la legalidad o no del acto en cuestión”. Explica que con las anteriores dos garantías se alivia la posible tensión que pudiera existir en este caso, entre la prevalencia del interés general, frente a los derechos de los particulares. Además anota que no se limita el acceso de las personas a la administración de justicia, por el contrario, el precepto demandado otorga herramientas que permiten el mantenimiento o restablecimiento del ordenamiento jurídico. En suma precisa que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo garantiza el principio de la prevalencia del interés general sobre el particular, mantiene la vigencia del ordenamiento jurídico y propende la efectividad de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia. 4. Academia Colombiana de Jurisprudencia. El ciudadano Carlos Arturo Orjuela Góngora interviene en el presente proceso, a fin de sustentar la inconstitucionalidad de la disposición acusada, por compartir los mismos criterios del actor. Al respecto explica que de la lectura del artículo 136 del C.C.A. se deduce un trato generoso y flexible para la Administración. Quiere decir lo anterior que la administración, tratándose de prestaciones periódicas ( como las pensiones ) goza de un término más extenso para demandar sus propios actos, en lo que atañe al reconocimiento de esta clase de derechos. El interviniente comparte lo afirmado por el demandante en el sentido de que dos años son suficientes para que la administración realice una cuidadosa revisión de esos actos y decida si es necesario demandarlos o no. Extender dicho término “redunda en un estado de inseguridad e incertidumbre en un terreno tan delicado como es el de las pensiones, que son –desde un ángulo filosófico y jurídico-, los estipendios con los cuales quienes ya han cumplido una larga jornada de servicios al Estado, disponen para mantener una vida decorosa, o lo que es lo mismo, una subsistencia digna”. Coincide con el actor, en cuanto al posible desconocimiento del postulado de estado de derecho y el principio de la buena fe. Aduce que si bien es plausible la protección del tesoro público, no se justifica que el Estado cuestione nuevamente la existencia de derechos que, luego de trámites largos y dispendiosos, la propia Administración ha considerado como razonable y justos, máxime tratándose de derechos adquiridos. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. La Vista Fiscal, en el concepto rendido ante esta Corporación, solicita se declare la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por considerar que se ajusta a la Constitución Política. En primer término, hace referencia a la figura de la caducidad de la acción mediante la cual se garantiza que los procesos y controversias terminen definitivamente y que se respeten el principio de la seguridad jurídica, los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas. Sin embargo, advierte que existen casos que por su especialidad ameritan que se establezcan excepciones a la regla general de la caducidad, permitiendo que el derecho de acción que tienen tanto la administración como los particulares sea intemporal. En tal sentido, considera que el objeto de la actividad de la administración pública es la satisfacción del interés general y la realización de los fines del Estado, para lo cual puede valerse de instrumentos que constituyen prerrogativas en su favor, tales como la consagrada en la disposición cuestionada. Así pues, señala que, en aras de proteger el interés general y asegurar la vigencia de un orden justo, la norma demandada consagra el poder demandar en cualquier momento un acto que desde su nacimiento fue ilegal e impedir que el simple transcurso del tiempo purifique una situación injusta. En el mismo sentido, manifiesta que la facultad intemporal de la administración no vulnera los derechos adquiridos, toda vez que para que exista la obligación de garantizar un derecho es preciso que éste se haya adquirido con arreglo a las leyes. Indica que un derecho subjetivo cuando tiene por sustento la violación del ordenamiento jurídico, no merece protección. De otra parte, argumenta que la disposición acusada no representa un capricho del legislador, sino la respuesta a un fenómeno irregular que en la realidad presenta el manejo no transparente de las prestaciones periódicas, en especial las pensiones, por parte tanto de los servidores públicos como los particulares. Así pues, manifiesta que la norma demandada resulta proporcional y razonable, en la medida en que existe una correspondencia entre el objeto perseguido, cual es, proteger el interés general y de asegurar la vigencia de un orden justo, y la medida adoptada para tal efecto –facultad de la administración para demandar en cualquier tiempo ese tipo de actos ilegales-. Además, considera que el precepto demandado no desconoce el principio de la confianza legítima, en la medida en que protege a las personas de buena fe que puedan resultar afectadas con la nulidad de los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas, por cuanto prohíbe recuperar las prestaciones que les fueron pagadas. Sostiene que, teniendo en cuenta que los efectos de los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas se extienden en el tiempo, ya sea de manera transitoria o permanente, mientras tales efectos se producen nada le impide a la Administración controvertir ante la jurisdicción contenciosa el acto administrativo que los genera, cuando éste se expidió con desconocimiento del ordenamiento superior o desaparecieron sus fundamentos de hecho. Aduce que la sentencia C-108 de 1994 debe tenerse en cuenta como antecedente jurisprudencial sobre la materia objeto de estudio. Por todo lo anterior, el Procurador General de la Nación reitera que la expresión “en cualquier tiempo” no vulnera los artículos 1º, 2º y 83 de la Constitución. Advierte que en lo relacionado con la posible violación de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política que consagra respectivamente, los derechos al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia, el demandante no formuló cargo alguno. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia. La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra disposiciones que forman parte de una ley de la República. 2. Asunto previo. Integración de unidad normativa. Aunque el cargo de la demanda se dirige exclusivamente contra la expresión “en cualquier tiempo”, considera la Corte, que en este caso para el análisis de los cargos planteados, no puede limitarse a tomar en consideración, de manera aislada, el enunciado invocado en este caso por el demandante, sino que es preciso situarlo en el contexto determinado al que alude la demanda, y que será el objeto del respectivo control de constitucionalidad. Quiere ello decir que, en el presente asunto, la Corte estima necesario realizar integración normativa con la expresión “por la administración”, dado que es a ésta de manera específica que se dirigen los cargos planteados en la demanda, vale decir, las expresiones legales acusadas constituyen tan solo uno de los sujetos que integran la figura procesal de la intemporalidad de la acción judicial, y lo que se considera violatorio de la Constitución es la intemporalidad solo respecto de la administración para demandar sus propios actos en caso de prestaciones periódicas. 3. Problema jurídico que debe resolver la Corte. El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo solicita a la Corte “que las señaladas palabras “en cualquier tiempo”, del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, sean declaradas inexequibles, al menos en lo que respecta a la administración”, por cuanto considera que las mismas vulneran los artículos 1, 2, 29, 83 y 229 constitucionales. Considera el demandante, que al permitirse que la administración pueda demandar en cualquier tiempo los actos que reconozcan prestaciones periódicas, se consagra una acción sin prescripción o caducidad que implica una pérdida de seguridad jurídica no justificada, y de incertidumbre en el interesado en lo que atañe a los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas consolidadas, el postulado de la buena fe, el principio de confianza legítima y la estabilidad de las decisiones administrativas. Considera además, que aunque la norma puede buscar un propósito loable como reivindicar la intangibilidad del tesoro público, resulta abiertamente irracional y desproporcionada. Aduce también que, sobre la base de la intemporalidad contemplada en el precepto impugnado, a favor de la administración, no hay derechos adquiridos desde el punto de vista material sino formal, pues jamás terminan de radicarse en cabeza de las personas. Algunos intervinientes consideran que la Corte debe limitarse en este caso a declarar estarse a lo resuelto en las sentencias C- 108 de 1994, C- 351 de 1994 y C- 339 de 1996; otros agregan que no son de recibo las comparaciones que establece el demandante entre el presente caso y lo resuelto en sentencia C- 835 de 2003, por cuanto no se trata de analizar la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos sin el consentimiento expreso del afectado, ni de reglamentar la procedencia de la acción de revisión contra decisiones judiciales referentes al reconocimiento de pensiones; y finalmente, unos intervinientes sostienen que, debido a la inmutabilidad de los actos administrativos que reconocen derechos subjetivos, la Administración debe acudir a la vía jurisdiccional para que, mediante la acción de lesividad un juez, previo el agotamiento de un proceso, retire del mundo jurídico el acto ilegal. De tal suerte que, la facultad de que dispone la Administración para demandar, en cualquier tiempo, sus propios actos no contraría la seguridad jurídica ni los principios fundantes del Estado Social de Derecho. Agregan que, la disposición legal se encamina a evitar que se sigan pagando cuantiosas pensiones que fueron reconocidas de manera fraudulenta, en desmedro del patrimonio público. De todas maneras los intervinientes consideran en últimas que la Corte debe declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas, salvo la Academia Colombiana de Jurisprudencia que coadyuva la demanda. La Vista Fiscal, por su parte, solicita a la Corte declarar exequible la expresión acusada por cuanto en el ordenamiento jurídico colombiano existen otros casos en que el legislador ha decidido exceptuar la regla de la caducidad de las acciones con el propósito de mantener el interés general y asegurar la vigencia de un orden social justo. Agrega que no se pueden salvaguardar derechos que han sido adquiridos violando la ley por cuanto “sería un incentivo para la corrupción pues para nadie es un secreto que precisamente las prestaciones periódicas, principalmente las pensiones, han sido objeto de manejos no transparentes tanto por parte de los servidores públicos como de los particulares, luego la disposición acusada no fue el producto del capricho del legislador, sino la respuesta a un fenómeno irregular que la realidad ha venido mostrando”. En este orden de ideas, corresponde a la Corte determinar previamente, si le asiste o no razón a algunos intervinientes, quienes sostienen que en el presente asunto ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. De llegar a ser negativa la respuesta, la Sala examinará si el no establecimiento de un término de caducidad para que la administración pueda demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad de sus actos mediante los cuales se reconocen prestaciones periódicas, vulnera o no el deber que tiene el Estado de proteger los derechos de los ciudadanos, igualmente si se viola el debido proceso así como los derechos adquiridos y los principios de buena fe y confianza legítima. 4. Inexistencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional. El actual artículo 136 del Código Contencioso Administrativo ha sido objeto de diversas reformas legales, razón por la cual la Corte considera necesario mencionarlas, para ir analizando los diversos fallos proferidos por la Corte, al respecto del inciso tercero original, hoy numeral segundo del que forma parte la expresión ahora demandada. Así pues, el artículo 136 original del Decreto 01 de 1984, por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo, rezaba: ”Caducidad de las acciones. La nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto o después de su publicación, si necesita de este requisito para entrar a regir. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro ( 4 ) meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública, la caducidad será de dos ( 2 ) años. Sin embargo, cuando se demanden actos que reconozcan prestaciones periódicas la acción podrá proponerse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. ( negrillas agregadas ). La de reparación directa y cumplimiento y la de definición de competencias caducarán al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir de la producción del acto o hecho. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo. Las de nulidad y de restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos, proferidos por el Incora, caducarán en dos (2) años contados desde la publicación cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos. Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella. Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato. La acción electoral caducará en veinte (20) días contados a partir del siguiente a aquel en el que se verifique el acto por medio del cual se declara la elección o se expida el nombramiento”. Posteriormente, el art. 23 del Decreto Extraordinario núm. 2304 de 1989 subrogó el artículo 136 del C.C.A., en los siguientes términos: "Artículo 136. Subrogado D.E. 2304 /89, art.23. Caducidad de las Acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure el silencio negativo. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. ( negrillas agregadas ). La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos. La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –Incora-, caducarán en dos (2) años, contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos. Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”. Pues bien, la expresión “en cualquier tiempo”, del inciso tercero del citado artículo, fue demandada ante la Corte por el cargo consistente en que se estaría violando el derecho a la igualdad por cuanto se permite demandar en cualquier tiempo solo los actos que reconocen prestaciones periódicas, pero no prevé la posibilidad de demandar en cualquier tiempo los actos que niegan tales prestaciones. Se aduce un trato procesal discriminatorio entre la consagración de la posibilidad de un particular de demandar dentro de los cuatro meses, en acción de nulidad y restablecimiento, el acto administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento de una pensión, y la inexistencia de un término de caducidad cuando la situación es la contraria. En la sentencia C- 108 de 1994, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, la Corte consideró que lo que juzga el actor censurable de la norma no es propiamente lo que dice, sino lo que dejo de decir, omisión en que incurrió el legislador al no haberle dado expresamente a los actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas el mismo tratamiento procesal que el Código Contencioso Administrativo contempló para los actos que sí las reconocen. En esta sentencia, se declaró exequible el inciso tercero del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, “en los términos del presente fallo. Para resolver el cargo propuesto, la Corte realizó algunas consideraciones en lo que concierne a los derechos fundamentales de los trabajadores en materia de prestaciones sociales y se pronunció sobre la igualdad respecto de la administración en los siguientes términos: “Considera la Corporación que la norma que es materia del examen de constitucionalidad se refiere al acto administrativo que afecta a la entidad en lo concerniente al reconocimiento de prestaciones periódicas que benefician a un particular o servidor del Estado. En esta situación, es procedente la demanda en cualquier tiempo, por parte de aquella, a fin de obtener la nulidad de la correspondiente providencia del reconocimiento decretado sin sujeción a los ordenamientos superiores. Es bien sabido como los actos creadores de situaciones jurídicas individuales, como son los que versan sobre reconocimientos periódicos en materia de prestaciones, no pueden ser revocados por la misma administración en forma directa, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular. Por ello el instrumento jurídico con que cuenta la respectiva entidad para obtener la nulidad de dicho acto, es la demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en cualquier tiempo, en la forma indicada en el precepto demandado. ( subrayado fuera de texto ). Más adelante, en la misma providencia, la Corte consideró en relación con el tratamiento distinto que el legislador previó en materia de caducidad de las acciones procesales exclusivamente entre los particulares. En palabras de esta Corporación: “De otro lado, debe tenerse en cuenta que como en tratándose de prestaciones periódicas se configura la prescripción trienal, en relación con las mismas, ello no obsta para que la persona a quien se le ha negado el reconocimiento de estas pueda promover con posterioridad al vencimiento del término del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, nuevamente una reclamación de carácter administrativo a la misma entidad oficial tendiente a obtener el reconocimiento de su prestación periódica y obtener un pronunciamiento de la respectiva administración, agotando la vía gubernativa para que en caso de negativa pueda ejercer la acción correspondiente, ya que lo que prescribe en esta materia no es el derecho sino las mesadas correspondientes en forma trienal. De todo lo anterior se deduce que lo que el demandante aspira es que la norma demandada según la cual "los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo", se extienda también para los efectos de ejercer la acción en forma intemporal a todas las personas a quienes se les negó el derecho reclamado que versa sobre prestaciones periódicas, lo que no es materia de una decisión de inexequibilidad y más aún, cuando para estas existe la acción de restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses, en la forma indicada, que es la que rige en relación con todas las personas a quienes no solamente se les ha desconocido el reconocimiento de prestaciones periódicas, sino cualquier derecho particular, razón por la cual considera la Corte que no se quebranta el principio de la igualdad ni ninguno de los preceptos constitucionales invocados. En este orden de ideas, la Corte examinó la disposición legal por violación del derecho a la igualdad estableciendo una comparación entre el tratamiento que el legislador le acordó, por un lado, a un particular cuya prestación le fue negada, disponiendo de cuatro meses para entablar la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho; por otro, a la administración y a la persona cuyo derecho sí fue reconocido, quienes pueden acudir, en cualquier tiempo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el propósito de que se deje sin efectos, según el caso, el respectivo acto o el mismo resulte modificado. De igual manera, esta Corporación, como se indicó, analizó la norma legal a la luz de los derechos de los trabajadores. Más adelante, se demandó la expresión “los actos que reconozcan prestaciones periódicas” contenida en el inciso tercero del mismo artículo citado. Mediante sentencia C- 351 de 1994, con ponencia del Magistrado Hernando Herrera Vergara, la Corte declaró que respecto de la expresión demandada del inciso tercero se habían planteado unos cargos idénticos a aquellos que fueron analizados en sentencia C- 108 de 1994, y en consecuencia declaró “Estese a lo resuelto en sentencia C-108 de marzo 10 de 1994 que declaró exequible, en lo demandado, el inciso tercero del artículo 136 del Decreto Ley 01 de l984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso Administrativo ).” Por último, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, modificó nuevamente el texto del artículo 136 del C.C.A., en los siguientes términos: “Artículo 136. Caducidad de las acciones. 1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. ( negrillas fuera de texto ). 3. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos. Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. 5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. 6. La acción de expropiación de un inmueble agrario deberá presentarse por el Incora dentro de los dos (2) meses, contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la resolución que ordene adelantar la expropiación. 7. Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición. 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. 9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes, contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años, contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la Ley "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia." f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento. 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. 12. La acción electoral caducará en veinte (20) días, contados a partir del siguiente a aquél en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el nombramiento de cuya nulidad se trata. Frente a los actos de confirmación, el término de caducidad de la acción se contará a partir del día siguiente a la fecha en la cual se confirme la designación o nombramiento. Parágrafo 1º. Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará. Parágrafo 2º. Los actos de extinción del dominio de bienes distintos a los regulados por la Ley Agraria deberán ser demandados dentro de los mismos término señalado para éstos". Ahora, se demanda la expresión “en cualquier tiempo” del numeral segundo del artículo 136 del C.C.A., aduciéndose violación a los artículos 1, 2, 29, 83 y 229 de la Constitución. Por lo tanto puede concluirse, que en este caso no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues si bien la evolución legislativa del inciso tercero, hoy numeral segundo, del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo nos muestra que pudo haberse conservado una similitud respecto del contenido normativo en cuanto a la intemporalidad para interponer la acción contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, de todas maneras la decisión contenida en la sentencias C- 108 de 1994, evidencia una cosa juzgada relativa. Y, la Corte no ha examinado, hasta el momento, la constitucionalidad de la citada norma legal frente a los cargos planteados en la demanda que nos ocupa. 5. Examen material de la expresión acusada. El segundo numeral del artículo 136 del C.C.A. contiene una regla general según la cual, la acción de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Y, consagra una excepción a dicha regla, en cuanto que, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Al respecto de la caducidad, cabe recordar que es una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independientemente de consideraciones que no sean solo el transcurso del tiempo. Entonces, para que el fenómeno de la caducidad se de, solo bastan dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción[1]. Al respeto, esta Corporación en Sentencia C-378 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz consideró, que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quine estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado. En reiteradas ocasiones[2], la Corte ha considerado que el Congreso de la República goza de libertad para configurar los procedimientos a través de los cuales se protegen los derechos de los ciudadanos y la integridad del ordenamiento jurídico, encontrando como límite el propio ordenamiento constitucional. En virtud de esta facultad puede fijar límites en el tiempo para alegar el reconocimiento de garantías o impugnar la juridicidad de ciertos actos[3]. Esta Corporación también ha determinado el respecto, que al establecer términos de caducidad para acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho [entre otra], el legislador ejerció las competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia, ni ninguno otro de la Carta[4]. En virtud de la libertad de configuración, dispuso el legislador en el artículo 136, como regla general, un término de caducidad de cuatro meses para las acciones de restablecimiento del derecho; y una excepción consistente en que para los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, tanto por la administración como por los interesados, sin que haya lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Así, la finalidad perseguida por la norma es doble: brindarle la posibilidad a una persona, que viene recibiendo una prestación periódica, a que en cualquier tiempo demande ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la reliquidación de su pensión, cuando quiera que existan, por ejemplo, nuevos elementos de juicio o pruebas que le permitan reclamar su derecho; por otra, apunta a la salvaguarda del interés general, en especial, a defender el erario público, al brindarle asimismo a la administración la facultad para que, en cualquier tiempo, pueda demandar su propio acto ante los jueces competentes por cuanto se está ante la imposibilidad jurídica de revocarlos directamente cuando no ha obtenido el consentimiento del particular, salvo cuando se trate de la comisión de un delito. La disposición acusada por tanto, establece un tratamiento idéntico entre la administración pública y los particulares en lo que concierne al acceso a la administración de justicia, por cuanto ambos pueden acudir, en cualquier tiempo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el propósito del restablecimiento del derecho respecto de un acto administrativo mediante el cual se reconoció una prestación periódica, pero la administración no recuperará las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. En este caso, por no haberse formulado un cargo de igualdad, la Corte no abordará el estudio relacionado con dicho trato legal. Por lo tanto, solo se abordará el estudio relacionado con los cargos propuestos y que aluden a la protección que el Estado debe acordarle a los derechos adquiridos, en virtud del artículo 2 Superior, por cuanto, en su opinión “los derechos no son garantizados, puesto que permanecen en permanente zozobra, con una “espada de Damocles” imprescriptible sobre ellos”, así como el relativo a determinar si la norma acusada se ajusta al debido proceso, y a los principios de buena fe y confianza legítima. Contrario a lo que sostiene el demandante, la Corte considera que la intemporalidad que el legislador estableció en beneficio de la administración para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su propio acto de reconocimiento de prestaciones períodicas, no desconoce los deberes de protección del Estado por cuanto, (i) el Congreso cuenta con un amplio margen de discrecionalidad al momento de establecer los procedimientos judiciales; (ii) si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para el ejercicio de las acciones judiciales, nada obsta para que, en determinados casos específicos, se pueda consagrar excepciones en defensa del interés general; (iii) el ordenamiento jurídico no ampara derechos adquiridos en contra de la Constitución y la ley; (iv) la administración no puede directamente revocar el acto; y, (v) el afectado cuenta con todas las garantías procesales para defender su derecho. Cabe recordar, que si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad para ejercer las correspondientes acciones judiciales, por motivos de seguridad jurídica, pues como lo ha considerado esta Corporación [Para nadie es desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren definitivamente, y que entendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio[5], nada obsta para que en el ordenamiento jurídico, cuando quiera que se trate de defender intereses superiores de la comunidad, prevea el legislador que, en determinados casos, existan acciones cuyo ejercicio no se encuentra sometido a un término de caducidad. Al respecto, basta mencionar las acciones de simple nulidad, de extinción de dominio y las populares. En relación con estas últimas, la Corte en Sentencia C- 215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, declaró la inexequibilidad del término de caducidad de cinco años que el legislador había fijado para el ejercicio de las acciones populares. En palabras de esta Corporación: “Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos o intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda una colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para una pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha acción judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar es...