Sentencia C-1048 de 2004

C-1048-04 D-5134 Sentencia C-1048/04 PROYECTO DE LEY DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Trámite legislativo PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto y alcance SESION CONJUNTA DE COMISIONES DE LAS CAMARAS-Eventos en que procede DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Relativización PROYECTO DE LEY DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-No discusión, votación ni aprobación sobre límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales Tanto en la plenaria de la Cámara de Representantes como en la Comisión Accidental de Mediación, y en relación al parágrafo del artículo 19 de la hoy ley 790 de 2002, el principio de consecutividad e identidad. Ya que el parágrafo señalado no fue debatido ni votado de manera completa e integral , en tres debates; es decir en este caso especial se evidencia una ausencia de debate. Encuentra esta Corporación , que con las acciones realizadas, se pretendió trasladar la competencia concerniente a las comisiones primeras a otra comisión , como la accidental. Así las cosas, con estas acciones no se guardó relación temática con lo debatido, votada y aprobado o no en primer debate , por ende se presentó una elusión de debate, violentándose el artículo 157 constitucional. Sin dudas, esta irregularidad no es irrelevante, y no lo es por cuanto al ser incumplida la formalidad se vulneró el principio que esta protegía . Es decir, el principio constitucional según el cual todo proyecto para ser ley debe haber sido debatido, votado y aprobado o no en primer debate. PROYECTO DE LEY DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Inclusión de tema no relacionado con la materia tratada De la exposición de motivos del proyecto de ley, de los debates de las comisiones, de las ponencias y las variaciones en los textos e incluso del título de la ley, se desprende que la materia de este concernía a la renovación de la administración pública del orden nacional. Contrariamente, de la Constitución Nacional se colige que la Corporaciones Autónomas Regionales poseen un régimen de autonomía y una naturaleza jurídica propia. En este orden de ideas, la inclusión temática del parágrafo no tiene relación con la materia tratada a través del iter legislativo en el proyecto referido. Su materia específica no surgió del trámite en primer debate. Razón por la cual se trasgrede el principio de identidad determinado en el artículo 158 constitucional. DEBATE PARLAMENTARIO-Ausencia como vicio insubsanable Referencia: expediente D-5042 Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del Artículo 19 de la ley 790 de 2002. Actor: Diego Bravo Borda Magistrado Ponente: Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA Bogotá, D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil cuatro (2004). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Diego Bravo Borda presentó demanda contra el parágrafo del Artículo 19 de la ley 790 de 2002 , por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República Mediante auto del 5 de Febrero de 2004 , el Magistrado Sustanciador admitió la demanda presentada contra el parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002 y la rechazó con relación al Decreto 1669 de 2003. Así las cosas, cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMA ACUSADA A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 45.046 del 27 de diciembre de 2002 y se subraya la parte demandada. LEY 790 DE 2002 (diciembre 27) por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. El Congreso de Colombia DECRETA: (... ) Artículo 19. Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de los Ministerios, Departamento Administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación. Parágrafo. Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible y de las Autoridades Ambientales de los grandes centros urbanos. En ningún caso la consecuencia de establecer tales límites, podrán impedir el ejercicio de la funciones propias de dichas Corporaciones. III. DEMANDA El demandante considera que la disposición acusada vulnera los artículos 113 inciso 2, 150 numerales 7 y 10, 157,158, 160 y 161, todos estos de la Constitución Política. Igualmente en su parecer, se vulneraron los artículos 66, 119, 142 numeral 4, 147 , 186 y 189 de la ley 5 de 1992. ( ley orgánica del reglamento del Congreso ). Afirma , que la norma acusada posee vicios en el procedimiento y en su contenido material. En cuanto a los vicios de procedimiento , el demandante, realiza los siguientes cargos: Primer Cargo. Afirma, que la norma demandada fue sancionada sin haber sido aprobada en segundo debate en la plenaria del Senado de la República ,lo que constituye una violación de los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Nacional y un desconocimiento de los principios de identidad y consecutividad que rigen en la formación de las leyes. Se señala, que el 10 de octubre de 2002 , el Ministro del Interior ,encargado de las funciones del Ministro de Justicia y del Derecho y el Ministro de Hacienda y Crédito Público , en representación del Gobierno Nacional; radico en el Congreso de la República un proyecto de ley por el cual expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. Asevera el demandante, que dicho proyecto se radicó con el número 100 de 2002 Senado y 103 de 2002 Cámara y fue publicado en la Gaceta del Congreso número 430 de 2002. Se afirma, que en el proyecto de iniciativa gubernamental no se incluyó ninguna disposición en la que se pretendiera implementar límites a los gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales , ni se solicitaron facultades extraordinarias con tal fin. Así las cosas, continua el demandante, en la ponencia radicada el 5 de noviembre de 2002 para primer debate, celebrado conjuntamente entre las comisiones primeras constitucionales permanentes del Senado y Cámara, publicado en la gaceta del Congreso número 481 de 2002 , se agregaron 8 artículos más al proyecto de ley y dentro de ellos como artículo 18 , se incluyó el texto que hoy corresponde al artículo 19 de la ley 790 de 2002 , pero sin llevar incluido el parágrafo que se demanda. En el texto de ponencia para segundo debate ante la plenaria del Senado, publicado en la gaceta del Congreso 575 de 2002 , las normas aumentaron a 22, las cuales fueron aprobadas en su integridad por la plenaria del Senado. La disposición relativa a la restricción al gasto público pasó a ser distinguida con el artículo 19 . El texto de este articulo fue presentado en la ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado , con escasas modificaciones de redacción . Afirma el demandante, que de lo anterior se observa que no contiene ninguna referencia a las Corporaciones Autónomas Regionales. Se insiste , que cosa similar sucedió en la ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes , publicada en la gaceta del Congreso 576 de 2002 , pues en ella no se encuentra ninguna propuesta de modificación al artículo 19 referido, y simplemente se presenta para debate y aprobación tal y como quedó sancionada en la comisión. Asevera el demandante, que según consta en el texto definitivo del proyecto de ley 100 Senado y 103 Cámara ; publicado en la gaceta del Congreso 161 de 2002, el proyecto de ley fue aprobado en la plenaria del Senado el 12 de diciembre de 2002 , sin que el texto del artículo se hubiera adicionado o modificado. Se indica, que según consta en el acta 036 de la plenaria de la Cámara , publicada en la gaceta del Congreso 081 de 2003 , en este debate fue incluido el parágrafo del artículo 19 , el cual es demandado en esta oportunidad. Así las cosas, se sometió a votación el texto mencionado, fue aprobado por la plenaria de la Cámara y se incorporó al proyecto como parágrafo del artículo 19. Señala el demandante, que el texto definitivo del proyecto de ley fue publicado en la gaceta del Congreso 619 de 2002 , con fundamento en la sesión plenaria de la Cámara el día 16 de diciembre de 2002. Se fija que el texto final del artículo aprobado fue el siguiente: Artículo 19. Restricción al gasto público. Hasta el año 2005 el incremento anual del costo de la planta de personal de los Ministerios, Departamento Administrativos y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación. Parágrafo. Con el fin de racionalizar el uso de los recursos públicos, el Gobierno Nacional, podrá establecer límites a los gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de las Corporaciones de Desarrollo Sostenible y de las Autoridades Ambientales de los grandes centros urbanos. Informa el demandante, que en consecuencia, el parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002 , fue sancionado sin haber sido aprobado en primer debate en las comisiones ni en segundo debate en la plenaria de la Senado. Así las cosas, se asevera, la Constitución Política establece que para que un proyecto pueda válidamente convertirse en ley de la República debe haber sido publicado antes de darle curso a la comisión respectiva , aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara , aprobado en cada Cámara en segundo debate y sancionado por el Gobierno Nacional. Se sostiene, que con dicho proceder , de igual manera se transgredió el artículo 161 de la Constitución Política , desarrollado en los artículos 66 y 186 al 189 de la ley 5ª de 1992. Lo precedente, por cuanto al existir discrepancias entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara y lo decidido por la plenaria del Senado , era necesario integrar una comisión accidental que conciliara un texto para ser sometido a la decisión final. Afirma el demandante, que el precepto constitucional reseñado, establece que cuando surjan diferencias en las cámaras respecto de un proyecto , ambas integrarán comisiones accidentales que reunidas conjuntamente prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada una de la Cámaras , con la admonición que si después de repetido el segundo debate persisten las diferencias , deberá considerarse negado el proyecto. Esta contenido normativo se encuentra reflejado igualmente en la ley 5ª de 1992, se indica. Por consiguiente, se expresa, en el presente caso no podía sancionarse presidencialmente el proyecto de ley, y era necesario para lo anterior, dirimir las diferencias existentes entre las cámaras con relación a la norma impugnada. En otras palabras, se señala, el parágrafo del artículo mencionado fue sancionado sin ser aprobado por las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara en primer debate; ni por la plenaria del Senado en segundo debate y sin haber agotado previamente el trámite de la comisión accidental ; lo cual hace palpable su inconstitucionalidad. Segundo Cargo. Afirma el demandante, que a través del parágrafo del articulo 19 de la ley 790 de 2002 , se le otorgaron unas facultades extraordinarias al Presidente de la República que no fueron debidamente solicitadas y fundamentadas como exige la Constitución. Se indica, que el parágrafo sancionado de la forma expresada con anterioridad, otorgó unas facultades al Gobierno Nacional para establecer límites a los gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales. Se señala, que si bien es cierto en el parágrafo mencionado no se manifiesta expresamente que las facultades que se le están otorgando al Presidente para establecer limites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones se le entregan a título de facultades extraordinarias como lo establece el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución ; no cabe duda que de otra manera se podía haber transferido al gobierno atribuciones en tal sentido, ya que es de órbita exclusiva del Congreso reglamentar la creación y el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales , según el numeral 7º del articulo 150 constitucional. Asevera el demandante, que la concesión de facultades extraordinarias para reglamentar los gastos de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales no cumplió con los requisitos de fondo ni con los requisitos de forma que exige la Constitución Política , por cuanto dichas facultades no fueron solicitadas expresamente por el Gobierno Nacional. Además, ni el Gobierno Nacional ni el Congreso sustentaron la conveniencia de otorgar dichas prerrogativas y menos aún fueron aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros del Senado y de la Cámara . En este orden de ideas, se señala, que no tenía el ejecutivo facultades propias para reglamentar el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales , por cuanto el otorgamiento de estas del Congreso hacia el Presidente, deben reunir unos requisitos que están plasmados en la Constitución , consistentes en que medie una solicitud expresa del Gobierno Nacional , que se sustenten en razones válidas de necesidad y conveniencia para otorgarlas , que se agote el procedimiento formal para la elaboración de una ley y que se aprueben por mayoría de los miembros de Senado y Cámara. Situación esta que no ocurrió en el presente caso. Tercer Cargo. Señala el demandante, que el parágrafo demandado introdujo disposiciones para reglamentar el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales sin que existiera iniciativa del gobierno, lo cual es violatorio del artículo 142 de la ley 5ª de 1992 orgánica del reglamento del Congreso. Se establece, que el Gobierno Nacional no tuvo una iniciativa expresa en cuanto a modificar el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, requisito establecido en la norma ya referida. Se asevera, que la mencionadas corporaciones no están incluidas dentro de lo que en iniciativa del Gobierno se denomina Administración Pública , pues el sustento del proyecto de ley se basó en las entidades y organismos administrativos que pertenecen a la rama ejecutiva del orden nacional. En consecuencia, se afirma, la norma demandada no fue tramitada a iniciativa del Gobierno Nacional , tal como lo exige la ley orgánica del reglamento del Congreso. Ahora bien, en cuanto a los vicios de contenido material, el demandante efectúa los siguientes cargos: Cuarto Cargo. Indica que el parágrafo del articulo 19 no tiene unidad de materia con la ley 790 de 2002. Entiende el demandante, que el parágrafo que determina unos límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales no guarda relación con el contenido y alcance de la referida ley, mediante la cual se expidieron disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública. Así las cosas, es clara la unidad de materia y por ende la inconstitucionalidad de la norma acusada, por cuanto lo que se predica para las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional no es automáticamente aplicable a los entes autónomos , en este caso las corporaciones autónomas regionales , que se rigen por normas propias y especiales. Téngase en cuenta, asevera el demandante, que la norma demandada no solo cobija a las corporaciones autónomas regionales y corporaciones de desarrollo sostenible en su condición de entidades autónomas , sino que acoge también a las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos , entes que en el caso de los municipios o distritos son dependencias pertenecientes al sector central de la administración municipal o distrital o, en el mejor de los casos, entidades descentralizadas del orden municipal o distrital. Por consiguiente, el parágrafo tantas veces mencionado, no guarda unidad de materia con el restante contenido normativo de la ley 790 de 2002 , la cual estaba dirigida al programa de renovación de la administración pública en cabeza de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional. Quinto Cargo. Asevera el demandante, que otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones , es violatorio de la autonomía constitucional de que están investidas estas a la luz de los artículos 113 inciso 2 y 150 numeral 7 de la Constitución. El artículo 150, se expone , le asigna al Congreso la función de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales bajo un régimen de autonomía. Se continua señalando, que en el ordenamiento jurídico Colombiano expedido por el Congreso , ley 99 de 1993 , quedó claro que las corporaciones son entes corporativos de carácter público , creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica . De acá se desprende, afirma el demandante, que las corporaciones mencionadas son organismos autónomos en los cuales el estado ha depositado las funciones de autoridad judicial. En consecuencia, no existe un fundamento constitucional ni legal que permita que el Congreso autorice al Gobierno Nacional a interferir en la autonomía de la Corporaciones Autónomas Regionales. IV. INTERVENCIONES La Secretaría General de la Corte Constitucional , constata que vencido el término de fijación en lista se recibieron las siguientes intervenciones en el plazo señalado: 1. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia El ciudadano Fernando Gómez Mejìa , actuando en su calidad de Director de Ordenamiento jurídico del Ministerio del Interior y de justicia, intervino para defender la Constitucionalidad del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002. En relación al primer cargo, el interviniente señala, que en la exposición de motivos del proyecto ley 100 de Senado presentado por el gobierno nacional, se indicó que uno de los objetivos del programa de renovación de la administración pública , era lograr la eficiencia de la administración pública mediante el rediseño de la organización institucional , racionalizando la estructura de la administración , esto con miras a la sostenibilidad fiscal del estado , reduciendo no solamente su planta de personal sino igualmente sus gastos de funcionamiento . Se afirma, que en el pliego de modificaciones de la ponencia para primer debate , realizado conjuntamente por la comisiones del Senado y Cámara , se incluyó una disposición relativa a la restricción al gasto público . Lo anterior, se encuentra en armonía con la política de austeridad que el gobierno ha anunciado y con lo cual debe estar comprometida la administración pública en general. Se expone, que en las actas 10 y 11 de 2002 correspondientes al primer debate del proyecto en la comisiones conjuntas de Senado y Cámara , se hace mención expresa a la solicitud del gobierno nacional , formulada por intermedio del Ministro del interior, mediante escrito radicado en las secretarías de Senado y Cámara, consistente en una proposición aditiva al proyecto de ley 100 de Senado y 103 de 2002 Cámara , solicitando facultades extraordinarias para reestructurar a las corporaciones autónomas regionales , con el propósito que estas se vinculen al programa de renovación de la administración pública. Se menciona por parte del interviniente, que en la ponencia para segundo debate en el Senado, así como en el debate correspondiente , la disposición referente a la restricción del gasto público no sufrió modificación alguna y fue aprobada conforme quedó en la comisión. Según consta en el aparte correspondiente cuando la presidencia sometió a consideración de la plenaria el articulado tal como estaba en la ponencia, la plenaria aprobó el articulado propuesto. Se continua señalando, que en la ponencia para segundo debate en la Cámara, así como en el texto aprobado , también se incluye lo referente a la restricción al gasto público , en los términos en que fue aprobado en la comisión , pero adicionando el parágrafo sobre limitación de los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de las corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos. Se indica, que en el acta de conciliación aprobada en la plenaria del Senado el día 19 de diciembre de 2002 y de Cámara de la misma fecha, quedó constancia de acuerdo al informe de conciliación del proyecto de ley, que respecto del parágrafo del artículo 19, se decidió acoger el texto de la Cámara de Representantes con una modificación que permite asegurar la finalidad perseguida con el artículo . Señala el interviniente, que respecto de los principios de identidad y consecutividad deben entenderse como relativos , por cuanto también debe darse preponderancia al principio de consecutividad en virtud del cual es posible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo determinado en la Constitución. Se expone , que si las propuestas de las comisiones accidentales de conciliación , aún tratándose de textos nuevos , guardan conexidad temática con los textos aprobados por las Cámaras, y por ende no alteran su sentido y finalidad , el texto correspondiente no estará viciado de inconstitucionalidad. En consecuencia, se continua, al presentarse en el presente caso una discrepancia entre el texto del artículo 19 del proyecto mencionado aprobado en la plenaria del Senado y el aprobado en la plenaria de la Cámara , pues en esta se incluyó un parágrafo no contenido en la primera, pero referente al mismo tema, es decir la restricción al gasto público, pues dicho parágrafo guarda relación con la restricción al gasto público como objetivo para lograr la eficiencia de la administración dentro del programa de renovación de la administración del Estado. Por estos argumentos, considera el interviniente, el primer cargo debe ser rechazado. Segundo Cargo. Se afirma que es posible que la solicitud de facultades extraordinarias se cumpla o se adicione por el gobierno en el curso del debate parlamentario, sin que ese hecho ,per se y supuesto el cumplimiento de los demás requisitos constitucionales , resulte en la inconstitucionalidad de la ley de facultades.. Así las cosas, se asevera, en el presente asunto se cumplen los requisitos exigidos por la Constitución para la solicitud de adición de facultades extraordinarias en el curso del trámite legislativo, pues lo referente a la reestructuración de las CAR fue solicitada por el gobierno con la expresión de los correspondientes motivos y dicha petición se formuló durante el curso del primer debate , conforme quedó consignado en el acta 10 de 18 de noviembre de 2002, publicada en la gaceta del Congreso 21 de 2003. Adiciona el interviniente, con relación a que la solicitud de dichas facultades fuera presentada por el Ministro del interior en representación del gobierno, tampoco conlleva inconstitucionalidad de la disposición acusada, por cuanto el gobierno puede presentar los proyectos de ley a través de sus ministros. Por estas razones, se indica , debe ser rechazado el cargo. Tercer Cargo. El interviniente reitera sus apreciaciones anteriores , en punto de que si existió iniciativa del gobierno para adicionar el proyecto de ley en el sentido de vincular a la CAR al programa de renovación de la administración pública. Esto llevaría a rechazar el cargo. Cuarto Cargo. Se indica, que la interpretación en relación a la unidad de materia debe ser amplia y consecuente con el trabajo legislativo. Así las cosas, no podrá alegarse vulneración de este principio por cuanto el aparte de la disposición acusada , indudablemente guarda relación teleológica con la temática general de la ley de la cual forma parte. Lo anterior debido a que uno de los objetivos de dicho programa era lograr la eficiencia de la administración pública mediante el rediseño de la organización institucional, racionalizando no solamente la estructura de la administración pensando en un marco de austeridad. Razones estas, se señala, deben llevar a que el cargo no prospere. Quinto Cargo. Se expresa, que la autonomía de las corporaciones autónomas regionales se encuentra condicionada a la configuración normativa que diseñe el legislador, pues la Constitución a diferencia de lo que prevé en relación con los órganos autónomos en general y con las entidades territoriales, no establece reglas puntuales que delimiten la esencia de la autonomía propia de dichas corporaciones y, en ese sentido, es el propio legislador quien debe precisar tal asunto, como en efecto sucedió en la disposición acusada al autorizar al gobierno nacional para establecer límites a los gastos de funcionamiento de las CAR . Con base en lo expuesto, se sostiene, no puede prosperar el cargo. 2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas, actuando como apoderado del Ministerio referido, interviene para defender la constitucionalidad del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002. Señala el interviniente, que el trámite de la norma acusada fue un trámite especial. En primer lugar, el gobierno nacional presentó mensaje de urgencia y solicitud de sesiones conjuntas para el trámite de este proyecto. Se indica, que cuando se tramita un proyecto de ley en estas situaciones es normal que se preterminen algunos de los trámites ordinarios. En consecuencia, el análisis de un proyecto de ley objeto de trámites legislativos exceptivos debe realizarse de una manera particular. Se agrega, que con relación a los principios de consecutividad e identidad, es evidente que al Congreso le es permitido introducir modificaciones a los proyectos de ley, y que si al producirse estos resultan diferencias tales como la aprobación de articulados distintos , las mismas deberán solucionarse a través de una comisión accidental de conciliación , la cual deberá presentar por intermedio de un informe, un texto conciliado para aprobación de la respectiva plenaria. Menciona el interviniente, que con relación al caso de la ley 790 de 2002 , sometida al trámite de urgencia y a sesiones conjuntas, los principios de identidad relativa y de consecutividad se ven restringidos ante la simultaneidad de los debates en las plenarias de las Cámaras, situación perfectamente compatible con las disposiciones constitucionales, puesto que los mismos se aseguran con la conformación de las comisiones de conciliación Así las cosas, se sostiene, que el proyecto en mención, ante el trámite especial de sesiones conjuntas , por estar bajo el imperio del artículo 163 de la Constitución Política , para el cumplimiento del artículo 157 debe dimensionarse en su justa proporción. Bajo este entendido, el reglamento del Congreso permite la simultaneidad de los debates en las plenarias de Senado y Cámara , en la ocurrencia del estudio por comisiones conjuntas del Senado y Cámara. Señala el interviniente, que bajo el principio dinámico y participativo de la actividad legislativa , las plenarias de las cámaras pueden, con amplia facultad, modificar, adicionar o suprimir los artículos debatidos en primer debate. En este orden de ideas, y en relación a las comisiones accidentales, estas pueden superar las divergencias , pero también pueden modificar el contenido de los artículos e incluso crear nuevos textos . Se sostiene, que la prueba de las aseveraciones realizadas se halla en las gacetas del congreso 46 y 83 de 2003. Ahora bien, luego de realizar el anterior análisis, el interviniente da respuesta a los cargos de la demanda de la siguiente manera: Primer Cargo. Se asevera, que un proyecto puede convertirse en ley , aún habiendo sufrido modificaciones o inclusiones al texto original , siempre y cuando se surtan los pasos anotados de manera precedente y se garantice a través de la unidad de materia , que los textos conciliados son coherentes con el resto de normatividad. Se manifiesta el interviniente, que en el caso presente consta en la gaceta 46 del Congreso página 51 , el cumplimiento de los requisitos aludidos, en la que se publicó el informe de conciliación. Se adiciona, que en la página 55 de la gaceta referida aparece el texto conciliado donde se incluye el parágrafo discutido , y en la página 58 aparece la constancia de la aprobación en plenarias. Razones estas, que al decir del interviniente, hacen nugatorio el cargo. Segundo y Tercer Cargo. Se afirma, que el legislador al expedir la ley 790 de 2002 , tenía como finalidad la de dictar normas de renovación de la administración pública y otorgar unas facultades extraordinarias al Presidente , la cuales como se observa se otorgaron en el artículo 16 de la referida ley. Se señala, que el parágrafo demandado se encuentra contenido en el artículo 19 , el cual a su vez está en el capítulo VI ( disposiciones finales ) , teniendo como objetivo según su propio texto “ racionalizar el uso de los recursos públicos “ , dentro del esquema de renovación de la administración pública, y ateniendo un marco de sostenibilidad financiera, lo cual implica que la norma examinada , no es de aquellas que confiera facultades extraordinarias al Presidente , por lo cual no requiere de los condicionamientos previstos para las facultades aludidas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Continua el interviniente exponiendo que en virtud de la dinámica propia del ejercicio democrático que inspira al legislativo , la iniciativas presentadas por el gobierno nacional pueden variar, ora incluyendo artículos, ora modificándolos , ora suprimiéndolos, bastando para su conformidad con el ordenamiento, el consentimiento y la participación activa del ejecutivo en el curso de su discusión y aprobación , así como la presencia de la unidad de materia. En este orden de ideas, se sostiene, la necesidad de retirar un proyecto de ley se presenta únicamente cuando la modificación que se pretende no guarda unidad de materia con el resto del articulado , lo cual como se ha venido insistiendo no sucede en este caso, por lo cual el cargo no puede prosperar. Cuarto Cargo. Menciona el interviniente, que la finalidad de la ley entre otras era dotar a la nación de sostenibilidad financiera. De tal suerte que, la unidad de materia no solamente implica una coherencia temática del texto de la ley, sino que debe guardar armonía inclusive el nombre de la misma, en efecto, la ley 790 de 2002 , tiene como título “ por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República. “ En consecuencia, se señala, una ley para renovar la administración pública , para que eficientemente logre la consecución de los fines esenciales del Estado social de derecho, debe lógica, constitucional y legalmente contener disposiciones en materia de límites a los gastos que todos los estamentos del la nación emplean para el logro de sus propios fines. Así las cosas, se indica, la obligación de desarrollar principios constitucionales , no depende del grado de autonomía que tenga cada una de las entidades que hacen parte del estado, el constituyente al dotar de autonomía a ciertos órganos , prescribió en su artículo 113 que estos colaborarán armónicamente para la realización de los fines del estado, por lo que en ninguna medida se previó la actuación de estas entidades por fuera de los esfuerzos que hace el Estado para alcanzar sus fines. En otras palabras, las corporaciones autónomas regionales no pueden alegar su autonomía cuando lo que se pretende es renovar la administración pública integralmente. Fundamento , se asevera, para rechazar el cargo. Quinto Cargo. Señala el interviniente, que únicamente fue prevista por el constituyente en el artículo 331 la corporación autónoma regional del río grande de la magdalena, las demás corporaciones son de creación legal , eso sí, por expreso mandato de la Constitución en el artículo 150 numeral 7º, según el cual le corresponde al Congreso hacer la leyes y a través de estas reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía , por lo que la autonomía reconocida por la Constitución a estas entidades, se ejerce dentro del ámbito fijado por la ley, la cual reglamenta la creación u el funcionamiento de las mismas. Por consiguiente, la autonomía no es un prerrogativa que se ejerza de forma absoluta. En consecuencia, se insiste, la autonomía de estos organismos no se altera puesto que la misma no es absoluta y se ejerce con arreglo a la ley según lo manda la misma Constitución, de igual manera se evidencia que la regulación que se expidió no invade el núcleo esencial del derecho de las CAR, sino que busca desarrollar principios constitucionales, razones válidas para concluir que la norma acusada es ajustada a la Constitución. 3. Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El ciudadano Remberto Quant González actuando en su calidad de apoderado del Ministerio referido, intervino para defender la constitucionalidad del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002. Lo anterior por las siguientes razones: Afirma el interviniente, en punto del primer cargo, que no es de recibo lo argumentado por el demandante en el sentido de que se debió conformar una comisión accidental , para que discutiera el proyecto , ya que según él , había discrepancias entre las comisiones de las cámaras , lo cual no tiene sentido y mucho menos que esta situación se haya presentado ( sic ) Ahora bien, es claro que si se hubiera presentado discrepancias entre las cámaras en la discusión del proyecto, el mismo no hubiera sido aprobado ( sic ) Señala con relación al segundo cargo, que si la Cámara introdujo modificaciones en el segundo debate , está actuando acorde con lo establecido en el artículo 160 de la Constitución Política. Agrega , en referencia a las facultades extraordinarias, que no puede ser válida la interpretación del demandante. Indica , respecto del tercer cargo, que el demandante fundamenta este con base en el artículo 142 de la ley 5 de 1992 ; y que por ser esta una ley escapa al objeto de revisión de la presente acción. Expone el interviniente , a propósito del cuarto cargo, que el demandante no establece en forma clara la norma superior que considera infringida con la expedición del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002. Finalmente, refiriéndose al cargo quinto se sostienen, que no se establece una facultad extraordinaria sino que se determina una facultad en cabeza del gobierno nacional para reglamentar el gasto de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales , lo que se ratifica con el encabezamiento del decreto 1669 de 2003 , que en nada hace referencia a facultades extraordinarias. En cuanto el decreto 1669 de 2003, el interviniente afirma, que la Corte carece de competencia para resolver sobre el mencionado decreto. 4. Intervención del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente. El ciudadano Jairo Moreno Guerrero , actuando como apoderado del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente, presentó escrito de intervención ante esta Corporación. No obstante , mediante constancia de la Secretaría General de esta Corte se evidencia que dicho escrito fue presentado de forma extemporánea , razón por la cual no será tenido en cuenta para el presente análisis de constitucionalidad. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, en Concepto No. 3603 presentado el 11 de junio del presente año, solicita a la Corte se declare la inexequibilidad del artículo 19 parágrafo de la ley 790 de 2002. Lo anterior con base en las siguientes consideraciones: Del trámite del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002. Afirma el Ministerio Público, que el proyecto de ley fue radicado por los Ministros del Interior y de Hacienda el 10 de octubre de 2002, de número de radicación 100 de 2002 Senado y 103 de 2002 Cámara. Agrega, que ni en el texto ni en la exposición de motivos se hace referencia al tema de que trata la norma acusada. ( gaceta del Congreso 430 de 2002 ). El 11 de octubre , el Presidente de la República solicita al Congreso dar trámite de urgencia a este proyecto. Se continua aseverando, que se realiza la sesión conjunta de las comisiones primeras de la Cámara y Senado. En el primer debate se propone la inclusión del texto del artículo 19 , en el cual fue aprobada la restricción al gasto público , con relación únicamente a las entidades de la rama ejecutiva del nivel nacional sin que se incluyera el tema contenido en el parágrafo en estudio, tampoco se hace referencia a este aspecto en la ley de facultades extraordinarias contenida en el proyecto. ( ponencia para primer debate publicada en la gaceta del Congreso 481 de 2002. Texto aprobado publicado en la gaceta 575 de 2002 ). Señala el Señor Procurador General de la Nación, que en el acta 10 de 2002 Senado, relativa a la sesión conjunta realizada el 18 de noviembre de 2002, se observa la proposición aditiva al proyecto de ley, en la que se propone adicionar un literal así “ H. Reestructurar, fusionar o suprimir las Corporaciones Autónomas Regionales “ . Con la respectiva fundamentación, la cual está firmada por el Ministro del Interior. En la discusión , se solicita por parte de del Senador Rojas el rechazo de plano por improcedente y pide se deje constancia de su solicitud, la cual es apoyada por el Senador Pedraza . El senador Holguín señala que la proposición debe ser estudiada cuando se discuta el artículo 10 de facultades extraordinarias. ( gaceta 21 de 2003 pags 7 y ss ) . Moción de orden del senador Benedeti para que no se desvíe el orden del día tratando el tema de las corporaciones autónomas regionales y se suspende el análisis del tema. Al cierre de la sesión, se observa, se radica la proposición aditiva la cual se debate en la siguiente sesión , en la que interviene la Ministra del Medio Ambiente ( gaceta del Congreso 22 de 2003 ) . En múltiples intervenciones se manifiesta el rechazo a la propuesta y se propone que el Ministro del Interior la retire. Posteriormente, el Gobierno retira la proposición aditiva. Se señala , que el 12 de diciembre de 2002 la plenaria del Senado aprobó el texto del artículo 19 como fue aprobado en primer debate , es decir, sin el parágrafo ( gaceta del Congreso 161 de 2002 ) . El 16 de diciembre de 2002 , en plenaria de la Cámara fue aprobado el artículo 19 , incluyéndose por primera vez el parágrafo que se demanda en el capítulo VI “ Disposiciones Finales “ es decir, no fue tratado en el capítulo V en el cual se conceden “ facultades extraordinarias “. ( gaceta del Congreso 619 de 2002 ) . Se continua exponiendo, que esta modificación no aparece presentada ni sustentada en la ponencia para segundo debate ni en el pliego de modificaciones presentado ( gaceta del Congreso 576 de 2002 ) , sino que fue incluida en el transcurso del debate por el Representante Díaz, quien señala que la propuesta que solicitaba facultades relacionadas con las corporaciones autónomas regionales fue retirada “ (... ) pero desea el Gobierno y estamos de acuerdo los ponentes , tener la capacidad de racionalizar los gastos de funcionamiento de esas corporaciones “ , prosigue a leer el texto del parágrafo , y más adelante expresa “ Ese es el sentido de la proposición , simplemente que el Gobierno pueda establecer unos límites a los gastos de funcionamiento “ . El parágrafo es sometido a votación y aprobado, con la constancia del representante Maya de que no se analizó suficientemente lo relativo a la limitación del gasto de la corporaciones autónomas regionales , lo cual afecta la autonomía de estos organismos. Indica el Ministerio Público que , el 19 de diciembre , se constituyo una comisión accidental para conciliar las diferencias del texto aprobado por las plenarias de Cámara y Senado , en cuya acta se decide adoptar el texto del artículo 19 aprobado por la Cámara de Representantes, es decir, aquel que incorpora el parágrafo demandado. El texto definitivo es aprobado sin discusión. Así las cosas, encuentra el Señor Procurador General de la Nación, que el trámite surtido presenta vicios que conllevan a solicitar su inconstitucionalidad , sustentado en las siguientes razones: Se asevera, que el parágrafo otorga al gobierno una competencia facultativa para “ establecer límites a los gastos de funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales , de la corporaciones de desarrollo sostenible y de las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos “ en otras palabras, de entidades que no pertenecen al nivel nacional de la rama ejecutiva, sino que corresponden a organismos de origen constitucional del orden nacional con régimen de autonomía o a organismos o autoridades pertenecientes al nivel territorial. En consecuencia, el Ministerio Público no comparte lo dicho por el demandante según lo cual se conceden facultades extraordinarias, por cuanto el trámite surtido por la norma no es el señalado por la Constitución para este tipo de leyes, las cuales son una ley en sí mismas, con requisitos especiales . Por ende, se considera que no se está en presencia de una norma de facultades extraordinarias . Pero al mismo tiempo se pregunta si ¿ Podía el Congreso válidamente facultar al gobierno para limitar los gastos de funcionamiento de estas entidades a través de una ley ordinaria ? Competencia del Congreso en la limitación del gasto de funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales . Se señala que la norma vulnera el ordenamiento constitucional por cuanto afecta la autonomía que la Constitución otorga a estas entidades , la cuales no forman parte de la rama ejecutiva del nivel Nacional y cuya regulación compete únicamente al legislador , quien no puede desplazarla al Ejecutivo , a menos que lo haga a través de una ley de facultades extraordinarias , como lo señaló el Ministro del Interior al presentar una proposición aditiva en ese sentido que posteriormente fue retirada. En este orden de ideas, se continúa , no son aceptables las justificaciones de los ponentes para el segundo debate en la Cámara, según la cual como no se tramitaron dichas facultades , debía otorgarse competencia al gobierno en otra norma de la ley, como si pudieran pretermitirse de esta manera los requisitos Constitucionales. Se adiciona, que claramente la norma vulnera la competencia privativa del legislador de regular tales entidades y de ninguna manera podría interpretarse que ésta se ejerce autorizando en una ley ordinaria al gobierno para establecer facultativamente limitaciones a los gastos de las mismas. Llama la atención del Ministerio Público la inobservancia del requisito de identidad y consecutividad en el trámite legislativo. Si bien es cierto constitucionalmente se permite introducir modificaciones a los proyectos en los diferentes debates, esta flexibilización del principio de identidad no significa que puedan incluirse normas totalmente nuevas sin un debate serio , caso de la norma acusada, como se dejó de presente por los representantes que dejaron constancia. Por consiguiente, considera el Señor Procurador General de la Nación, que el trámite del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002 vulnera de distintas maneras los preceptos constitucionales y por tanto debe ser declarado inexequible. Conexidad del parágrafo demandado con el título y contenido de la ley 790 de 2002. Sostienen el Ministerio Público, que desde el momento en que se presentó el proyecto , en su artículo 1 , el objetivo fue “ renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional , con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la nación , un adecuado cumplimiento de los fines del estado (... ) “. Por consiguiente, se indica, ni el proyecto presentado por los Ministros ni el proceso legislativo ampliaron el objeto de la ley de tal manera que comprendiera organismos autónomos del orden nacional o de entidades territoriales. Agrega, que el parágrafo aprobado no guarda relación siquiera con el mismo artículo en que se encuentra contenido , sino que resulta una adición incoherente y el sólo hecho de coincidir en la materia general no permitiría al legislador referirse al gasto de cualquier tipo de entidad diferentes a las del orden nacional . Se señala, que en el parágrafo acusado no es el legislador el que está regulando la racionalización del gasto de las entidades autónomas a que hace referencia sino trasladando esta facultad al gobierno nacional quien carece de competencia propia para tal regulación. En consecuencia, también prosperaría el cargo de unidad de materia. De la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales y el principio de República Unitaria. Señala el Ministerio Público, que se vulnera la autonomía de estas entidades, al facultar al gobierno para que regule aspectos relacionados con su autonomía patrimonial , sin estar investido de la facultad del legislativo. Se afirma, que de forma improvisada se facultó al gobierno para regular un aspecto fundamental como es el de los gastos de funcionamiento de las de las entidades encargadas del medio ambiente, sin tener en consideración los lineamiento fijados por el Plan de Desarrollo y en general , en las normas que orientan la política ambiental. La decisión de restringir tales gastos es una decisión política que debe estar antecedida de un amplio debate en el cual se observen los preceptos constitucionales en la materia. Precisamente, se sostiene, se otorgó autonomía a este tipo de entidades que manejan el medio ambiente , con el fin de que no sean sujetas a atender problemas coyunturales del gobierno. Además se constata, que en uso de las facultades inconstitucionalmente otorgadas , el gobierno fue más estricto en el recorte de los gastos de estas entidades que en el recorte de las entidades de la administración nacional, sin justificar políticamente la diferenciación de trato con respecto al tema ambiental, que tiene un mandato constitucional claro de compromiso estatal. Finalmente, concluye el Ministerio Público, debe declararse la inexequibilidad del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002 VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE Competencia 1. Esta corporación es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar contenida en una ley. 2. Oportunidad de la acción de inconstitucionalidad. Con base en el plazo establecido en el numeral 3 del artículo 241 constitucional y el artículo 43 del Decreto 2067 de 1991; encuentra esta Corte que la ley 790 de 2002 fue publicada en el Diario oficial No 40.046 del 27 de diciembre de 2002, de igual manera constata que la demanda presentada, en punto de los vicios de forma, se radicó el 19 de diciembre de 2003. Razón para concluir, que la demanda , en relación a los vicios de forma, se efectuó acorde con el plazo de un año referido en las normas señaladas. Problema jurídico planteado 3. El demandante considera que la norma acusada podría ser contraria a la Constitución por razones de forma y de fondo. En cuanto a las primeras, de un lado argumenta que el parágrafo del artículo demandado fue sancionado sin haber sido aprobado en primer debate en las comisiones conjuntas de las cámaras y en segundo debate en la plenaria del Senado. Así las cosas, señala el demandante, al existir discrepancias entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara y lo decidido en la plenaria del Senado era indispensable integrar una comisión accidental que conciliara un texto para ser sometido a la decisión final. Violándose de esta manera los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política. De otro lado se indica, que a través del parágrafo mencionado se le otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República que no fueron debidamente solicitadas y fundamentadas como lo exige la Constitución. Agrega el demandante, que estas facultades no podían ser trasladadas al Presidente , debido a que es de resorte del Congreso reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, según el artículo 150 numeral 7 de la Constitución. Finalmente, se sostiene, que el parágrafo demandado introdujo disposiciones para reglamentar el funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales sin que existiera iniciativa del gobierno , lo cual es violatorio del artículo 142 de la ley 5 de 1992. En cuanto a los vicios de contenido material el demandante expreso: Primeramente, que el parágrafo del artículo 19 no tiene unidad de materia con la ley 790 de 2002. Sustenta lo referido afirmando que lo que se predica para las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional no es automáticamente aplicable a los entes autónomos. En segundo lugar expone, que otorgar facultades extraordinarias al gobierno nacional para reglamentar el funcionamiento de las Corporaciones, es violatorio de la autonomía constitucional de que están investidas a la luz de los artículo 113 inciso 2 y 150 numeral 7 constitucionales. Antes de estudiar las cuestiones jurídicas de fondo, la Corte pasa a analizar las razones de forma, por cuanto de prosperar estas no habrá lugar a pronunciarse sobre aquellas. Así las cosas, se analizará en una primera parte ( I ) el trámite surtido por la ley 790 de 2002, para establecer cual fue el proceso efectuado en punto del parágrafo del artículo 19 de la mencionada ley ( a ) y se determinará, en el caso concreto, la posible afectación a los principios de consecutividad e identidad ( b ). En el evento, que dichos aspectos de forma sean superados, se estudiará en una segunda parte ( II ) los cuestionamientos de contenido material formulados en la demanda. I. Trámite legislativo de la ley 790 de 2002 La ley en mención tuvo su origen en el Senado de la República (Proyecto de ley 100/2002 Senado), presentado a iniciativa del Gobierno Nacional , a través del Ministros del Interior y de Justicia y del Ministro de Hacienda y Crédito Público; el día 10 de octubre de 2002, y publicado en la Gaceta del Congreso No. 430 de 16 de octubre del mismo año ( páginas 1 a 7 ) cumpliendo de esta forma con lo dispuesto por el artículo 157, numeral 1 de la Constitución Política. El Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 163 de la Carta Política, en escrito de 11 de octubre de 2002, dirigido a los Presidentes de Senado y Cámara del Congreso de la República, solicitó darle trámite de urgencia al citado proyecto, insistiendo en ello el día 18 del mismo mes y año. En la Gaceta No. 481 de 8 de noviembre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate del proyecto de ley 100 de 2002 Senado y 103 de 2002 Cámara, en las Comisiones Permanentes de Senado y Cámara ( páginas 1 a 11 ) la cual fue debatida y aprobada en las sesiones de los días 18, 21 y 27 de noviembre de 2002, como consta en las Gacetas del Congreso Nos. 21 ( páginas 3 a 24 ) , 22 ( páginas 3 a 15 ) y 24 ( páginas 3 a 32 ) de 29 de enero de 2002. El texto aprobado por las Comisiones Primeras Conjuntas de Senado y Cámara, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 575 de 9 de diciembre de 2002 ( páginas 2 a 12 ) La ponencia para segundo debate en el Senado de la República, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 575 de 9 de diciembre de 2002, ( páginas 2 a 12 ) y fue discutida y su texto aprobado, con cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el Acta No. 37 de la sesión ordinaria de 12 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 30 de 4 de febrero de 2003 ( páginas 4 a 19 ) , como además se constata según certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República (fl. 2, cuaderno de pruebas No 2 Senado). La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 576 de 9 de diciembre de 2002 ( páginas 1 a 16 ) discutida y su texto aprobado, con el lleno de los requisitos constitucionales y legales, como consta en el Acta No. 36 de 16 de diciembre de 2002, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 81 de 2003 ( páginas 32 a 51 ) . Fruto de las discrepancias entre las cámaras , con relación a algunos artículos del proyecto ( artículos 3,14 , 19 y 20 ); se reunió una comisión accidental para conciliar las posiciones. Resultado de dicha reunión se efectuó un Acta de Conciliación de fecha 19 de diciembre de 2002 , publicada y aprobada por la plenaria del Senado, como consta en la Gaceta del Congreso No 46 del 6 de febrero de 2003 ( páginas 54 a 58 ). En igual forma, el acta de conciliación referida, fue publicada y aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes según consta en la Gaceta del Congreso No 83 de 6 de marzo de 2003 ( páginas 96 a 120 ) El proyecto de ley fue sancionado por el Presidente de la República, el día 27 de diciembre de 2002 y publicado ese mismo día en el Diario Oficial No. 45.046. a. Trámite Legislativo del parágrafo del artículo 19 de la ley 790 de 2002. Con el propósito de poder dilucidar si se cumplieron las formas constitucionales en la elaboración específica del parágrafo mencionado, entra esta Corporación a analizar el trámite legislativo de la norma acusada. En primer lugar, y como se mencionó en el acápite anterior, el proyecto de ley tuvo iniciativa gubernamental y fue presentado a través del Ministro del Interior y del Ministro de Hacienda y Crédito Público. Dicho proyecto fue radicado en el Senado de la República con el No 100 de 2002. La publicación del proyecto en mención se efectuó en la Gaceta del Congreso No 430 del 16 de octubre de 2002 ( páginas 1 a 7 ). En ella se constata lo siguiente: El proyecto se compone de 11 artículos , dentro de los cuales ninguno hace alusión a la Restricción al gasto público y menos aún a las Corporaciones Autónomas Regionales. En segundo lugar, en la gaceta del Congreso No 481 de 8 de noviembre de 2002, se publicó la ponencia para primer debate del proyecto de ley 100 de 2002 Senado y 103 de 2002 Cámara, en las Comisiones Permanentes de Senado y Cámara ( páginas 1 a 11 ). En ella se constata lo siguiente: Se propone integrar varios nuevos artículos, entre los que se encuentra el artículo 18 relativo a la Restricción al gasto público. En consecuencia , la redacción del artículo referido fue : Artículo 18 . Restricción al Gasto Público. El incremento anual del costo de la planta de personal de los Ministerios y entidades públicas del orden nacional, no podrá ser superior a la inflación del año inmediatamente anterior. Adicionalmente, los gastos anuales de funcionamiento no podrán incrementarse en cuantía superior al índice de inflación. La ponencia fue debatida y aprobada en las sesiones de los días 18, 21 y 27 de noviembre de 2002, como consta en las Gacetas del Congreso Nos. 21 ( páginas 3 a 24 ) , 22 ( páginas 3 a 15 ) y 24 ( páginas 3 a 32 ) de 29 de enero de 2002. Se desprende de la gaceta del Congreso No 21 , que el Director de Planeación Nacional en su exposición defiende el proyecto. No obstante lo anterior, el senador Rojas solicita se le explique si se piensa modificar o reestructurar las Corporaciones Autónomas Regionales. La Presidencia de la Corporación interviene manifestando que se presentó una solicitud del gobierno ampliando las facultades en punto de las Corporaciones Autónomas Regionales. Dicha proposición aditiva fue presentada y motivada por el Ministro del Interior; ella consistía en adicionar el artículo 10 del proyecto de ley radicado por el gobierno nacional equivalente al artículo 15 del pliego de modificaciones de la ponencia, relativa a las facultades extraordinarias . El texto era el siguiente : h. Reestructurar, fusionar o suprimir las Corporaciones Autónomas Regionales. Al interior de la Corporación se cuestiona esta propuesta aditiva en cuanto a la oportunidad de su interposición. El Senador Rojas considera que debe rechazarse de plano por cuanto es una proposición improcedente a la luz de la ley 5 de 1992. La razón se basa en que no habría iniciativa del gobierno en la solicitud de facultades. A su vez, el senador Holguín expone que como se trata de facultades extraordinarias , es indispensable que el gobierno pida las facultades, pero que lo podía hacer como lo hizo el Ministro. Al respecto, sostiene el Director Nacional de Planeación, “que no puede el gobierno pedir facultades extraordinarias para otros organismos autónomos e independientes; constitucionalmente no es posible, pero si para las Corporaciones Autónomas Regionales.” Se evidencia en la gaceta del Congreso No 22, que el representante Rodríguez manifiesta que la manera como se incluyó el tema de las facultades en relación a las Corporaciones Autónomas Regionales , traería una inconstitucionalidad , además se violaría el régimen de autonomía de dichas entidades. Dicha posición es apoyada por el senador Jumi Tapias, quien manifiesta que las Corporaciones autónomas regionales no son parte de la administración pública , sino que hacen parte del sistema ambiental y son de creación constitucional . Por consiguiente, para modificar las señaladas corporaciones , no puede el Congreso otorgarle facultades al Presidente de la República. Debido a la controversia formal que produjo la introducción de la propuesta aditiva , el senador Gómez Gallo propone que el gobierno retire la propuesta por no ser conveniente para el debate. En la gaceta del Congreso No 24 se evidencia , que la propuesta aditiva ( h ) sobre corporaciones autónomas regionales fue retirada por el Gobierno. De otra parte, se constata que se presenta la proposición número 78, en esta se determina el contenido del artículo 18 del proyecto de ley, de la siguiente manera: Artículo 18. Restricción al Gasto Público. Hasta el año 2005 ,El (...