Sentencia C-1043 de 2000

C-1043-00 Sentencia C-1043/00 Sentencia C-1043/00 COSA JUZGADA RELATIVA-Objeciones presidenciales El examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia; de ahí que estos aspectos sean los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional, respecto de aquellas disposiciones cuya constitucionalidad se someta nuevamente a valoración. UNIDAD TEMATICA DE LAS LEYES-Concatenación sustancial/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Correspondencia e interrelación de contenidos LEY-Título impreciso/UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA-Título de la ley no restringe contenido sólo a inmuebles sometidos a propiedad horizontal No escapa a la Corte la imprecisión del titulo utilizado por el legislador para rotular su articulado, porque el elegido da a entender, y -así lo comprendieron la actora y algunos intervinientes-, que la integración de los inmuebles con el entorno urbano, que la misma regula, se restringe a los inmuebles sometidos a propiedad horizontal, lo cual es ajeno a la realidad, puesto que, como quedó explicado, sus disposiciones se refieren a inmuebles en general, sin interesar la titularidad, por esto se alude insistentemente a propietarios, copropietarios, tenedores, habitantes, usuarios, moradores y vecinos. Así las cosas, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 169 de la Constitución Política, el cual pretende que el título delimite el contenido de la ley que precede, con el objeto de contribuir a erradicar la incertidumbre de las normas permitiendo que desde su iniciación se pueda percibir su contenido, para que puedan ser conocidas, exigidas y aplicadas, la Corte debe precisar que la ley en mención no adiciona y reglamenta, únicamente, lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal, sino que se trata de una regulación aplicable a toda clase de construcciones que compartan elementos constructivos y estructurales, con el objeto de integrarlas al entorno urbano. DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites/PROPIEDAD PRIVADA-Permisión de áreas comunes de servicios sociales La Corte desestimará el cargo formulado puesto que el derecho de propiedad, en su acepción genérica de derecho patrimonial, está garantizado en nuestra Constitución Política de conformidad con el contenido y alcance que los principios del mismo ordenamiento consagran y con los lineamientos, modalidades o limitaciones establecidos por el legislador. Por lo anterior, imponer a las construcciones la obligación de disponer de áreas comunes de servicios sociales necesarios, no tiene porque considerarse contrario a la garantía constitucional de la propiedad privada. UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA-Espacios públicos de dominio de persona jurídica que integra la copropiedad Ha de entenderse que “los espacios públicos”, sometidos al dominio inalienable e imprescriptible de la persona jurídica, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 3° de la Ley 428, no es el vacío sino el conjunto de elementos que conforman la unidad inmobiliaria cerrada, de propiedad de la persona jurídica que la integra y que, además, están destinados al uso de todos. No se trata, entonces, de la misma entidad conceptual definida por el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, ni la que somete a especial protección y vigilancia del Estado el artículo 82 de la Constitución Política, circunstancia que de suyo hace el cargo formulado improcedente, porque, como se dijo, la actora argumenta que la expresión desconoce esta disposición. CONCEJO MUNICIPAL-Reglamentación uso del suelo de acuerdo con la ley La Corte considera que con la expedición de la ley en estudio el Congreso Nacional ejerció una facultad que le es propia, en razón a que le está atribuida expresamente por el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política. En efecto, dicha disposición, si bien es cierto le atribuye a los Concejos Municipales la reglamentación del uso del suelo, además del control y vigilancia de las actividades relacionadas con la construcción, también lo es impone a estos entes territoriales el ejercicio de esta atribución de acuerdo con la ley; imposición que de suyo excluye la autonomía que la actora pretende atribuir a los Concejos Municipales, porque es la ley la encargada de fijar las pautas y criterios generales que deben enmarcar las decisiones que estos tomen, cuando se trate de ejercer la facultad que para reglamentar su propio suelo les atribuye la Constitución Política, con miras a ordenar la vida urbana de cada municipio en forma acorde con las circunstancias que la rodean, haciéndola de esta manera particular y específica. SENTENCIA INHIBITORIA POR INEXISTENCIA DE PROPOSICION JURIDICA COMPLETA REGIMEN DE PROPIEDAD HORIZONTAL-Bienes comunes/UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA-Diferencia entre bienes comunes y servicios comunes En el régimen de propiedad horizontal se distinguen los bienes de los servicios comunes, y está distinción puede aplicarse por analogía a aquellos inmuebles de conformación arquitectónica y régimen jurídico similar, porque lo que es esencial a la propiedad horizontal no es la existencia de los bienes comunes, sino que éstos sean anejos a las unidades privadas y que éstas tengan salida independiente a la vía pública. De ahí que por bienes comunes, en el sentido genérico que utiliza el término la Ley sub exámine, han de entenderse los elementos que, por razones de existencia, seguridad o en general de habitalidad, un inmueble comparte con otros; mientras que la referencia a servicios comunes se dirige a distinguir el provecho compartido que se obtiene de los bienes comunes o de aquellos bienes privados destinados al uso de todos. UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA-Bienes comunes por naturaleza no pueden ser gravados separadamente del bien privado Los bienes comunes pueden serlo por naturaleza o por destino. Los primeros son inherentes a los inmuebles a los cuales acceden, es decir, no se pueden dividir, enajenar, gravar o embargar separadamente del bien del cual hacen parte integrante, porque son anejos a él; mientras que, los bienes comunes por destino si admiten esta separación, por cuanto no son inescindibles con la unidad sino que complementan su mejor uso. Esta distinción resulta de gran utilidad para el asunto en estudio, puesto que, solo los bienes comunes por naturaleza no pueden ser gravados separadamente del bien privado del cual son elementos integrantes; empero, sí pueden gravarse separadamente los bienes comunes, cualquiera sea su denominación, que complementan el uso de los bienes privados sin conformar un todo con ellos. IMPUESTO PREDIAL Y CONTRIBUCION DE VALORIZACION-Zonas comunes y espacio público interno en unidades inmobiliarias cerradas PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO IMPUESTO PREDIAL DE ESPACIO PUBLICO INTERNO-Gravación menor que para áreas privadas en unidades inmobiliarias cerradas DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Condiciones las fija el legislador La fijación de las condiciones de acceso a la administración de justicia las reserva la Constitución al órgano legislativo en razón de que no se agotan en si mismas, sino que con ellas transciende la idea, por demás general, impersonal y abstracta, de realización de la justicia. De ahí que cada criterio, requisito o condición de acceso a la justicia, deberá diseñarse con miras a lograr que en las actuaciones judiciales sea restablecido el orden jurídico que a las autoridades corresponde mantener y por esto su regulación no puede confiarse a instrumentos de naturaleza privada, destinados a regular la administración de bienes de igual naturaleza, aunque destinados al uso común. ESTATUTO DE UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA-Administrador no reemplaza a interesados en el ejercicio de sus derechos Podría afirmarse que los estatutos de las unidades inmobiliarias cerradas se inspiran en intereses comunes y trasladan a quien los representa un interés capaz de reemplazar los que se encuentran en conflicto; empero, a quienes se adhieren a estos estatutos, al igual que a aquellos que los acuerdan o los aceptan, ya se trate de copropietarios, comuneros, poseedores o simplemente medianeros, no los vincula la realización de unos propósitos comunes -affectio societatis o associationis-, sino que los une la necesidad de decidir conjuntamente lo relativo a la existencia, conservación y utilización, de aquellos bienes en los cuales tienen intereses concurrentes. Por esto se ha previsto que, salvo en el cobro de las expensas comunes, el administrador no reemplaza a los interesados en el ejercicio de sus derechos, porque éstos conservan la posibilidad de intervenir en los asuntos relativos a los bienes comunes y a defender sus intereses en proporción a su participación en los mismos, sin que los estatutos ni la asamblea puedan disponer lo contrario. PARTICIPACION CIUDADANA-Actos administrativos de aprobación y licencias urbanísticas/ESTATUTO DE UNIDAD INMOBILIARIA CERRADA-Regulación de actos administrativos de gestión urbana es inconstitucional No cabe duda que los actos administrativos que “den aprobación y licencias urbanísticas”, son actos de gestión urbana, respecto de los cuales rige el principio constitucional de participación que debe ser facilitado y promovido por las autoridades, en ningún caso deferido a los particulares, puesto que solo quienes son interpretes y voceros del interés general están en capacidad de fomentar esta intervención y lograr reincorporar al particular a los asuntos que conciernen al destino colectivo, haciendo efectivo el principio urbano de cooperación, como uno de los supuestos encargados de hacer realidad la partición ciudadana. Por consiguiente, la disposición en estudio deberá declararse inconstitucional, en razón a que el legislador no puede deferir su obligación de regular acciones, procedimientos y recursos con miras a lograr un orden justo, puesto que al hacerlo desconoce los artículos 2° y 89 de la Constitución Política. Y porque, además, si de conformidad con los artículos 103 y 342 del mismo ordenamiento, los mecanismos de participación deben ser regulados mediante una ley de superior jerarquía, como es la ley estatutaria, con el propósito de que ésta se garantice con instancias y reglas de conformación democrática, resulta inaceptable que su regulación, cuando se trate de actos administrativos de gestión urbana y por tanto de interés colectivo, se confie a los estatutos de una unidad inmobiliaria cerrada. Referencia: expediente D-2767 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1° (parcial), 3° (parcial), 6°, 7°, 8°, 9°, 27, 41 y 43 de la Ley 428 de 1998. Actora: Clemencia Parra de Villamizar Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS Santafé de Bogotá D.C., agosto diez (10) de dos mil (2000). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES La ciudadana Clemencia Parra de Villamizar, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó los artículos 1° y 3°, parcial, 6°, 7°, 8°, 9°, 27, 41 y 43 de la Ley 428 de 1998. Cumplidos los trámites legales propios de la acción impetrada se entra a decidir respecto de las pretensiones de la actora. II. NORMAS DEMANDADAS El siguiente es el texto de las normas demandadas, según publicación en el Diario Oficial 43.219, para mayor claridad, se subraya lo demandado. “LEY 428 DE 1998 (enero 16) por la cual se adiciona y reglamenta lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal. Artículo 1º. Objeto de la Ley. La presente ley tiene por objeto establecer los principios generales para el desarrollo y funcionamiento de las Unidades Inmobiliarias Cerradas y la reglamentación de los derechos y obligaciones de los copropietarios respecto a su municipio o distrito; organizar su funcionamiento para procurar una mejor calidad de vida y una convivencia armónica de los copropietarios, moradores y usuarios, y establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos nacionales. Artículo 3º. Definición de unidades inmobiliarias cerradas. Las unidades inmobiliarias cerradas son conjuntos de edificios, casas y demás construcciones integradas arquitectónica y funcionalmente, que comparten elementos estructurales y constructivos, áreas comunes de circulación, recreación, reunión, instalaciones técnicas, zonas verdes y disfrute visual; cuyos copropietarios participan proporcionalmente en el pago de las expensas comunes, tales como servicios públicos comunitarios, vigilancia, mantenimiento y mejoras. El acceso a tales conjuntos inmobiliarios se encuentra restringido por un cerramiento y controles de ingreso. Parágrafo. Las áreas de circulación, de recreación, de uso social, zonas verdes y los espacios públicos, son de dominio inalienable e imprescriptible de la persona jurídica que integra la copropiedad. Artículo 6º. Uso del suelo predominante. Se considera uso del suelo predominante aquel cuyas características arquitectónicas y funcionales, así como el impacto que genera en su entorno determina la configuración de la unidad inmobiliaria cerrada e impone condiciones y exigencias de usos complementarios. Artículo 7º. Usos y servicios complementarios. Usos del suelo complementarios son aquellos de menor impacto urbanístico en relación son los usos predominantes, pero que resultan imprescindibles para la configuración y funcionalidad del entorno de acuerdo con la reglamentación municipal, tales como los parqueaderos, zonas recreativas, vías peatonales y pequeños comercios. Una misma área puede cumplir varias funciones y permitir la prestación de diversos servicios sociales, como la de áreas viales y escenarios deportivos, según la reglamentación municipal y los estatutos de las unidades inmobiliarias cerradas. Artículo 8º. Usos de los suelos compatibles. Las normas municipales de urbanismo determinarán las tipologías de usos del suelo que se consideran compatibles entre sí, atendiendo a condiciones de funcionalidad urbanas y a las características de la configuración de la unidad inmobiliaria cerrada." Artículo 9º. Usos restringidos. Son todos aquellos usos del suelo permitidos a condición de que cumplan determinadas normas, requisitos o limitaciones, exigidas por las autoridades municipales de urbanismo y planeación o por la Asamblea General de Copropietarios. Los usos del suelo ya establecidos en las unidades inmobiliarias cerradas podrán someterse a nuevas restricciones con el fin de que cumplan su función urbanística y garanticen condiciones de salubridad y armónica convivencia. Artículo 27. Conformación urbanística. El cambio el conformación urbanística del entorno de las unidades inmobiliarias cerradas conllevará al cumplimiento de exigencias exoneradas y así mismo podrá permitir la transformación de áreas internas o externas para otros usos. Artículo 41. Impuesto predial y contribuciones de valorización. Las unidades inmobiliarias cerradas pagarán el impuesto predial y las contribuciones de valorización correspondientes a las zonas comunes y al espacio público interno conforme a tarifas diferenciales menores a las tarifas de las áreas privadas. Artículo 43. Los Estatutos de las Unidades Inmobiliarias Cerradas definirán los criterios y condiciones para impugnar los Actos Administrativos de las autoridades de planeación y urbanismo que den aprobación y licencias definitivas.” III. LA DEMANDA Estima la actora que las disposiciones acusadas desconocen los artículos 1°, 6°, 58, 82, 98, numeral 1° del 136, 158, 287, 294, numerales 4 y 7 del 313, 317 y 338 de la Constitución Política. A continuación se sintetizan los cargos formulados siguiendo el orden propuesto en la demanda. 1. Solicita declarar inconstitucional la expresión “y establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos nacionales”, contenida en el artículo 1° de la Ley 428 de 1998. Formula en su contra dos cargos: a. Considera que como la propiedad horizontal es una forma de dominio o propiedad privada, sin perjuicio de su función social, la expresión demandada desconoce el artículo 58 de la Constitución Política al imponer a las unidades inmobiliarias cerradas servicios sociales, porque confunde éste tipo de propiedad con la propiedad asociativa o solidaria. b. Afirma que el tema de la determinación de áreas comunes de servicios sociales, por estar relacionado con la reglamentación del uso del suelo, es competencia de los Concejos Municipales, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política. 2. Estima que la Corporación debe declarar inconstitucional la expresión “espacios públicos”, que hace parte del parágrafo del artículo 3° de la Ley 428 de 1998. Fundamenta su inconformidad con la expresión en que, a su juicio, el dominio del espacio público de las unidades inmobiliarias cerradas no puede atribuirse a la persona jurídica que integra la copropiedad, porque está destinado a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas y es un bien social. Considera, que la norma acusada confunde los denominados bienes comunes de la propiedad horizontal, protegidos por el artículo 58 de la Constitución Política, con el espacio público, regulado por el artículo 82 del mismo ordenamiento. 3. /4. /5. /6. Demanda la inconstitucionalidad de los artículos 6°, 7°, 8° y 9° de la Ley 428 de 1998 por contrariar los artículos 1°, 158 y el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política. Formula contra las disposiciones acusadas similares cargos que se sintetizan como sigue: a. Que el artículo 6° no cumple con el principio de la unidad de materia, porque en una ley cuyo objeto es “reglamentar las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal”, no es dable incluir disposiciones generales sobre aspectos urbanísticos. b. Que los artículos acusados incluyen temas de competencia exclusiva de los Concejos Municipales como son la reglamentación del uso del suelo y la regulación de la construcción de inmuebles. c. Que el artículo 7° contraría el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, porque dispone que el uso de algunas áreas en las unidades inmobiliarias cerradas puede estar determinado no solo por las normas municipales, sino por los estatutos de las unidades inmobiliarias cerradas, desconociendo que estos reglamentos son los que deben someterse a las disposiciones municipales sobre usos del suelo y no al contrario. d.- Que el artículo 8° contraría el artículo 1° de la Constitución Política, porque al establecer que las normas municipales de urbanismo determinarán las tipologías de usos del suelo, “atendiendo a condiciones de funcionalidad urbana y a las características de configuración de la unidad inmobiliaria cerrada, subordina las normas municipales que son de interés general a las características de la unidad inmobiliaria cerrada, a su juicio, de interés particular. e.- Que el artículo 9° contraría el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución Política, porque alterna entre las autoridades municipales de urbanismo y planeación y la Asamblea de Copropietarios el establecimiento de requisitos o limitaciones para determinar el uso restringido del suelo y considera que esta facultad, en ningún caso, puede asignarse a la Asamblea de Copropietarios. 7. Acusa el artículo 27 de la Ley 428 de 1998 de desconocer el artículo 6° de la Constitución Política porque es incomprensible y por tanto inaplicable. Aduce que no se puede obligar a los particulares a responder por la infracción de normas cuyo significado y alcance no comprenden. Agrega que las acciones urbanísticas están definidas en la Ley 388 de 1997 y que no se entiende como, una norma de carácter especial, pueda establecer conceptos incomprensibles como el texto transcrito, cuya cobertura debería limitarse a los conjuntos inmobiliarios cerrados sometidos al régimen de propiedad horizontal. Y, por último, acusa a esta disposición de involucrar temas ajenos a su motivación quebrantando el principio de unidad de materia. 8. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 41 de la ley en comento, por infringir los artículos 1°, 13, 136, 158, 287, 294, numeral 4° del artículo 313, 317 y 338 de la Constitución Política. Fundamenta su petición en los siguientes cargos: a. Que se impone el pago del impuesto predial sobre las zonas comunes y el espacio público interno de las unidades inmobiliarias cerradas, se determinan los elementos del tributo y se permite aplicar tarifas menores que las aplicables a las unidades privadas, desconociendo que la Constitución Política asigna la competencia para establecer gravámenes sobre la propiedad inmueble a los municipios, que los entes territoriales tienen autonomía para administrar sus propios recursos y que no es dable al Congreso Nacional inmiscuirse en asuntos de otras autoridades. b. Que el artículo acusado desconoce el imperativo constitucional de la unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, porque en una ley cuyo objeto es “adicionar y reglamentar lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal”, no se pueden incluir artículos relativos al impuesto predial. c. Considera que se desconocen los principios de igualdad y equidad tributaria, consagrados en los artículos 13 y 363 de la Constitución Política, porque, sin justificación, a partir de la vigencia de la norma acusada, existen inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal con gravámenes diferentes; esto por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la misma ley, es facultativo de los conjuntos de casas, edificios y construcciones, constituirse en unidades inmobiliarias cerradas o no hacerlo. d. Que los bienes comunes, tanto bajo el régimen de la Ley 182 de 1948 como de la Ley 16 de 1985, mientras conservan ese carácter, son inalienables e indivisibles, separadamente, de los bienes privados. e. Que si el denominado espacio público es un bien social, éstas áreas no deberían ser objeto de impuesto predial, porque el municipio se gravaría así mismo. 9. Solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 43 de la Ley 428 de 1998 porque, a su juicio, permitir que en los estatutos de las unidades inmobiliarias cerradas se definan “los criterios y condiciones para impugnar los Actos Administrativos de las autoridades de planeación y urbanismo, que den aprobación y concedan licencias definitivas”, desconoce el artículo 89 de la Constitución Política, de conformidad con el cual el establecimiento de las condiciones para impugnar los actos de la administración le corresponde al Congreso Nacional. IV. INTERVENCIONES 1. Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, actuando en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Desarrollo Económico, intervino para solicitar se desestimen los cargos formulados y, en consecuencia, se declare la constitucionalidad de las normas acusadas. Busca desvirtuar los cargos formulados con los siguientes argumentos: Que la expresión controvertida del artículo 1° de la Ley 428 de 1998 “y establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos nacionales” es constitucional. Señala que la necesidad de estos servicios debe entenderse como un desarrollo o aplicación de las zonas comunes que integran la propiedad horizontal, con la cual las unidades inmobiliarias cerradas, a su juicio, guardan relación. Descarta que la expresión se refiera a la propiedad asociativa o solidaria, como pretende la actora, porque estima, que a éstas formas de propiedad no se les puede exigir el establecimiento de áreas comunes. Considera que de conformidad con el artículo 334 de la Constitución Política, el Estado puede intervenir en la economía y reglamentar el uso del suelo; que por tanto, no se desconoce la preceptiva constitucional prevista en el numeral 7° del artículo 313, de conformidad con la cual, le corresponde a los municipios la reglamentación del uso del suelo; porque, sin reglamentar “concienzudamente” los tipos o usos de suelo, se prevén características mínimas que deberán ser tenidas en cuenta por los municipios para establecer áreas de servicios sociales. Agrega que de conformidad con la sentencia C-346/97, mediante la cual se resolvieron las objeciones presidenciales formuladas contra el Proyecto de Ley No. 258/96 Senado, 31/95 Cámara, hoy Ley 428 en estudio, providencia de la cual trae apartes, la expresión del artículo 1°, en comento, al igual que otras controvertidas en la demanda, no contradicen la Constitución Política. En su criterio la expresión "espacios públicos", que hace parte del artículo 3° de la Ley 428 de 1998, es constitucional. Para fundamentar su afirmación sostiene que el espacio público a que refiere esta ley no es el mismo espacio público contemplado en el artículo 82 de la Constitución Política y reglamentado por el articulo 5° de la Ley 9° de 1989, sino que se trata, exclusivamente, del espacio común o comunal propio del régimen de propiedad horizontal; añade que por esto se puede relacionar, directa y exclusivamente, con aquellos bienes de uso común descritos por las normas que rigen la propiedad horizontal y regulan las unidades inmobiliarias cerradas, sin desconocer la Constitución Política. Afirma que los cargos formulados contra los artículos 6°, 7°, 8° y 9° de la Ley 428 de 1998, por desconocer el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, son infundados. Indica que definir lo que debe entenderse por suelo predominante, complementario, compatible o restringido, desarrolla la atribución conferida a las autoridades nacionales por el artículo 334 del ordenamiento constitucional, para intervenir en la reglamentación del uso del suelo. Estima que estas definiciones son reglas generales impuestas por autoridades del orden nacional, que deben aplicarse por las entidades territoriales. Al respecto, se detiene en el desarrollo que, a su parecer, hace el legislador de ésta facultad en el Capitulo IV de la Ley 388 de 1998. Encuentra infundado el cargo que en la demanda se formula contra el artículo 27 de la ley en estudio, porque considera que en la demanda no hay claridad respecto del concepto de violación. Para refutar los cargos que la actora dirige contra el artículo 41, transcribe el siguiente aparte de la sentencia 346/97 M.P. Antonio Barrera Carbonell, ya mencionada: "(..) norma alude a un aspecto, el llamado "espacio público interno" que constituye un aspecto que concierne a los llamados intereses colectivos o sociales que corresponde regular al legislador. De este modo, no puede resultar extraño que, para efectos del impuesto predial, el legislador determine, dado el valor y la connotación social que tienen las áreas que integran dicho espacio, que ellas sean gravadas con un impuesto predial diferenciado menor que el previsto para las áreas privadas. Ello se adec[ú]a a la Constitución, porque ésta no sólo propicia y protege el surgimiento y consolidación de otras formas alternas de dominio diferente a la tradicional propiedad individual, sino que, además, le asigna al Estado el deber de velar por la protección de la integridad de las zonas destinadas al espacio público y al uso común. La obligación de contribuir a los gastos e inversiones del Estado debe estar sustentada en conceptos de justicia y equidad, razón por la cual se consultan éstos cuando el legislador permite el establecimiento de tarifas diferenciales menores para las zonas comunes y del espacio público interno, con respecto a las que corresponden a las áreas de dominio privado, pues la institución de aquéllas responden más a los intereses comunitarios prevalentes, que a los intereses privados." Con relación al cargo formulado contra el artículo 43 de la ley en estudio, manifiesta, que deferir a los estatutos de las unidades Inmobiliarias cerradas la fijación de los criterios y condiciones para impugnar los actos administrativos de las autoridades de planeación no es inconstitucional, toda vez que, de acuerdo al artículo 89 de la Constitución Política, esta facultad ha sido asignada al Congreso Nacional. Para concluir agrega que la constitucionalidad del artículo 43, en comento, fue objeto de estudio y análisis por parte de ésta Corporación con ocasión de las objeciones presentadas contra el proyecto de ley, a que hemos hecho referencia. Al respecto transcribe el siguiente aparte de la sentencia C-551/97, M. P. Antonio Barrera Carbonell. “ En acatamiento del fallo de la Corte el Congreso reformó el artículo 44 del dicho proyecto, de la siguiente manera: " Artículo 44. Situaciones jurídicas subjetivas. Las Estatutos de las unidades inmobiliarias cerradas definirán los criterios y condiciones para impugnar los actos administrativos de las autoridades de planeación y urbanismo que den aprobación y licencias definitivas. " 4. Analizada la norma transcrita, la Corte la encuentra ajustada a la Constitución Política. Por lo tanto, procederá a declarar su exequibilidad definitiva. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE el articulo 44 del Proyecto de Ley 31/95 Cámara, 256/96 Senado, "Por el cual se adiciona y reglamenta lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal ", modificado por el H. Congreso de la República en cumplimiento de la sentencia C 346 de julio 22 de 1997” 2. Intervención de la Federación Colombiana de Municipios El ciudadano Gilberto Toro Giraldo, actuando en representación de la Federación Colombiana de Municipios, en su calidad de Director Ejecutivo, intervino para solicitar que se declare inconstitucional la expresión “y establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos nacionales” que hace parte del artículo 1° y los artículos 6°, 7°, 8°, 9°, 27, 41 y 43, de la Ley 428 de 1998, en estudio; empero, considera que no deben prosperar los cargos formulados contra la expresión “espacios públicos”, contenida en el parágrafo del artículo 3°, de la misma disposición. Afirma que la expresión “y establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos nacionales” no es inconstitucional por violar el artículo 58 de la Constitución Política, porque el propósito de la norma es exigir unos estándares de calidad de vida mínimos, para cada una de las adjudicaciones que integran la unidad inmobiliaria, y el Estado puede limitar el derecho a la propiedad privada, como puede hacerlo con los demás derechos. Sin embargo, sostiene que la expresión es inconstitucional porque el legislador, sin proponérselo, al referirse a “estándares mínimos nacionales” obró como debería hacerlo en una ley orgánica de principios, bases y reglas y, a su juicio, no podía hacerlo, ya que no se ha dictado la ley orgánica respectiva. Estima que aunque la Constitución Política ha confiado al Concejo Municipal, en ejercicio de su autonomía, la reglamentación del uso del suelo, esta atribución no es siempre exclusiva del ente territorial. Dice apoyarse en la sentencia C-478/92, para afirmar que esta competencia es privativa del Concejo Municipal cuando se refiere a asuntos de interés exclusivo del mismo ente territorial, como también en aquellos casos en los cuales se involucran intereses nacionales y territoriales, empero los últimos prevalecen. Agrega que en caso de que los intereses nacionales y territoriales concurran, es al legislador al que le compete, mediante una ley orgánica, desatar el conflicto estableciendo directrices, principios y reglas comunes. Al respecto considera que: “ Serán a tal punto sabios estos postulados que la Comisión redactora del Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial integrada por el Gobierno Nacional no vaciló en transponerlos en el mencionado proyecto en los siguientes términos: “ Artículo 10. Criterios para la asignación de competencias. Para determinar las entidades territoriales a las cuales corresponde una competencia, sea o no normativa, operarán las siguientes reglas: Exclusividad: Todo cuanto no tenga una incidencia mas allí del límite municipal, del territorio indígena o del distrito, será de competencia exclusiva de las autoridades de esos órdenes. Si trasciende a otros municipios, sin comprender todo el departamento, el asunto deberá ser resuelto, por vía de concertación, entre los municipios. Si este procedimiento resulta fallido resolverá la autoridad departamental competente. Los asuntos que se confinan exclusivamente a un departamento serán de competencia de las autoridades departamentales. Si trasciende a otros departamentos, lo resolverán las autoridades regionales o nacionales. Todo cuanto deba ser homogéneo en el territorio nacional es de competencia nacional exclusiva, dado el carácter unitario de la República de Colombia. Concurrencia: Son competencias concurrentes aquellas en las que los intereses de la Nación y las entidades y divisiones territoriales, o de algunas de ellas, convergen, razón por la cual deben armonizarse. El ejercicio de las competencias concurrentes se hará mediante leyes o actos de las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales. De modo que cuando se esté en presencia de un problema como el aquí planteado, lo primero que debe hacerse es sopesar los intereses.” La afirmación de que el uso del suelo debe regularse mediante una ley orgánica dice fundamentarla en la Sentencia C-600A de 1995, providencia de la cual, a su juicio, se puede deducir que lo propio de una ley orgánica es: 1. Definir las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas. 2. Determinar el régimen jurídico básico de las entidades territoriales. 3. Disponer los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial. 4. Establecer el reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y asignar competencias normativas y no normativas a estas últimas. Considera infundado el cargo formulado contra la expresión “espacios públicos” que hace parte del parágrafo del artículo 3 de la ley en estudio, puesto que, en su criterio, como en el concepto de espacio público lo que importa es la destinación, no la titularidad, la persona jurídica de la unidad inmobiliaria puede ser titular de los bienes que lo constituyen, sin contradecir el ordenamiento constitucional. Respecto de los cargos que la actora formula en contra de los artículos 6°, 7°, 8°, 9° y 27 de la Ley 428 de 1998, solicita tener en cuenta lo planteado en su escrito con relación a la inconstitucionalidad de la expresión “y establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos nacionales” porque, en su sentir, éstos artículos, por los mismos argumentos ya expuestos, desconocen la Constitución Política. Señala que, aunque la Corte ya se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 41 de la ley en estudio, como los ingresos por concepto de impuesto predial, según clasificación hecha por esta Corporación, son propios de los municipios y de fuente endógena, en ellos no puede inmiscuirse el órgano legislativo. Sostiene que al hacerlo no solo desconoce este precepto, sino que dispone un tratamiento favorable para algunos inmuebles, violando los principios constitucionales de intangibilidad de los impuestos de las entidades territoriales y de igualdad. Considera que debe declararse inconstitucional el artículo 43 de la Ley 428 de 1998, porque resulta incomprensible lo que se quiere decir con criterios y condiciones que definirán los estatutos de las unidades inmobiliarias cerradas. Sostiene, además, que la impugnación de los actos administrativos por parte de la unidad inmobiliaria cerrada no tiene que depender de sus estatutos, sino de la decisión de la Asamblea; puesto que, a su juicio, es a este órgano o la Junta de Copropietarios a quienes corresponde determinar si la persona jurídica demanda un acto administrativo o se abstiene de hacerlo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN El Doctor Eduardo Montealegre Lynett, en calidad de Procurador General de la Nación (E), solicita que se declaren constitucionales los artículos 1° (parcial), 3° (parcial), 6°, 7°, 8°, 9° y 27 de la Ley 428 de 1998 e inexequibles los artículos 41 y 43 de la misma disposición. Sostiene la Vista Fiscal que la Ley 428 de 1998, por la cual se adiciona o reglamenta lo relacionado con las unidades inmobiliarias cerradas sometidas al régimen de propiedad horizontal, fue expedida por el Congreso de la República, en desarrollo de su facultad de regular la organización, funcionamiento y manejo del régimen de propiedad horizontal. Señala que se trata de una ley de carácter ordinario, que regula relaciones de derecho privado, como son las de los propietarios y habitantes de las unidades inmobiliarias cerradas. Afirma que la expresión “y establecer áreas comunes de servicios sociales necesarios bajo estándares mínimos nacionales”, distingue los bienes de uso privado, los de naturaleza privada y los de uso social dentro de una unidad inmobiliaria cerrada y que, por lo tanto, no desconoce el artículo 58 de la Constitución Política. Considera que “El objetivo de la Ley es clasificar y establecer la naturaleza de los bienes privados sujetos al régimen de propiedad horizontal, con el fin de garantizar la convivencia pacífica y armónica entre los copropietarios, residentes, usuarios y tenedores de dichos inmuebles”. Dentro de esta perspectiva, infiere que los bienes de una unidad inmobiliaria cerrada se clasifican en bienes inmuebles de uso privado, en donde solo los propietarios tienen derecho a ejercer las facultades que emanan del derecho de dominio y, bienes privados de uso colectivo o social, en los cuales el uso está destinado a todos los copropietarios y residentes de la unidad inmobiliaria. Agrega que el reglamento de propiedad horizontal que se expida, teniendo en cuenta la autonomía de la voluntad de los copropietarios, regula el uso y goce de éstos últimos. Así las cosas, contraría a la actora en su apreciación de que el legislador confundió la propiedad privada con la asociativa o solidaria. Disiente de la accionante en su apreciación de que la expresión “espacios públicos”, que hace parte del artículo 3° de la ley en estudio, es inconstitucional por desconocer el artículo 89 de la Constitución Política; porque, estima que, como del espíritu de la ley se deduce el propósito de regular la constitución de una persona jurídica, como la única forma de garantizar el orden, mantenimiento y aseo de las zonas sociales y comunes, el espacio público, al cual se refiere la norma, como de dominio inalienable e imprescriptible de la persona jurídica que integra la copropiedad, es el destinado al uso colectivo de la copropiedad y no el regulado por el ordenamiento constitucional. Para reafirmar su posición cita apartes de la sentencia C-346/97, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell. Desestima los cargos formulados contra los artículos 6°, 7° y 9° de la Ley 428 de 1998, ya que, a su juicio, al definir el uso del suelo predominante, los usos y servicios complementarios y los usos restringidos, de las unidades inmobiliarias cerradas, no se desconoce la competencia de los Concejos Municipales para reglamentar el uso del suelo, conferida por el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, en razón a que dicha competencia se debe ejercer, según el texto constitucional, de conformidad con la ley -indica que es la Ley 388 de 1997- y en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial. Encuentra infundados los cargos dirigidos contra el artículo 8°, de la ley en estudio, toda vez que, en su criterio, así como le corresponde a la ley reglamentar el funcionamiento, los órganos de dirección y las funciones de los Concejos Municipales, le es dable señalar los parámetros generales a partir de los cuales estas entidades deben desarrollar su función constitucional relativa a la reglamentación del uso del suelo. Agrega que contrario a lo afirmado en la demanda, la norma en estudio no somete el interés general al particular, pues, estima que señalar criterios para determinar las tipologías del suelo, con el objeto de que las decisiones de los Concejos Municipales correspondan a la realidad urbanística de cada ciudad, es una decisión de interés general. Afirma que el artículo 27 de la Ley 428 de 1998, es constitucional, porque, “no es cierto que la Ley 428 de 1998, sea una norma especial” sino una “ley ordinaria de la misma naturaleza de la Ley 388 de 1997 (mal llamada Ley de Ordenamiento Territorial), que modifica la Ley 9a. de 1989”; y agrega, que siendo una ley ordinaria, puede señalar normas relativas al cambio en la conformación urbanística que armonicen con la Ley 388 de 1997, con los “Planes de Ordenamiento Territorial” y con las demás “normas locales urbanísticas”. Además, cita la sentencia C-025 de 1993, de esta Corporación, de la cual fue ponente el Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, para sostener que el artículo 27, en mención, “guarda de manera objetiva y razonable relación de conexidad causal, teológica temática y sistemática con la materia dominante en la Ley 428 de 1998”, razón por la cual, considera que debe rechazarse el cargo que le formula la actora, por desconocer el principio de unidad materia, consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política. De otra parte, la Vista Fiscal solicita acceder a las pretensiones de la demanda y excluir del ordenamiento jurídico, por inconstitucionales, los artículos 41 y 43 de la Ley 428 de 1998. Aduce al respecto los siguientes argumentos: Que el artículo 41, en comento, quebranta los artículos 1°, 154, 158, 317, 318, numeral 3° del 287, numeral 4° del 313 y el 338 de la Constitución Política, porque desconoce: i) la autonomía fiscal que dicho ordenamiento otorga a los entes territoriales, ii) que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, iii) que todo proyecto de ley relativo a tributos iniciará su trámite en la Cámara de Representantes y iv) el principio de la unidad de materia. Este último cargo por cuanto considera, que la carga impositiva impuesta al espacio público interno no guarda unidad temática con el texto de la Ley 428 de 1998. Respecto de la inconstitucionalidad del artículo 43 de la Ley 428 de1998, en estudio, arguye que los estatutos de la unidades inmobiliarias cerradas son normas de derecho privado que no pueden señalar las condiciones para disponer o hacer uso de los recursos o medios de impugnación contra los actos de la administración; fundamenta su afirmación en que, de conformidad con el artículo 89 de la Constitución Política, este asunto está sometido al principio de reserva legal. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia La Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, porque las disposiciones acusadas hacen parte de una Ley de la República. 2. Cosa Juzgada Constitucional Relativa El Presidente de la República, en ejercicio de sus facultades constitucionales, objetó, por inconstitucionales, los artículos 42 y 44 del Proyecto de Ley 258/96 Senado -31/95 Cámara. Por insistencia de las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, le correspondió a esta Corporación pronunciarse respecto de la constitucionalidad de las disposiciones en conflicto, decisión que se tomó mediante sentencias C-346 y C-551 de 1997, con ponencias del magistrado Antonio Barrera Carbonell. Tal como lo ha señalado esta Corporación[1] y lo reiteró en las sentencias en mención, el examen que realiza la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas controvertidas, a los cargos formulados por el objetante y los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia; de ahí que estos aspectos sean los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional, respecto de aquellas disposiciones cuya constitucionalidad se someta nuevamente a valoración. Por lo tanto, resulta necesario que la Corte se detenga en los cargos y en las razones que motivaron la insistencia del Congreso con miras a establecer, con precisión, cuál es el alcance de la cosa juzgada constitucional respecto de las normas controvertidas, puesto que tanto el artículo 42 como el 44 del proyecto, sobre cuya constitucionalidad ya se pronunció la Corte, fueron demandados y deben estudiarse en esta providencia (corresponden a los artículos 41 y 43 del texto definitivo de la Ley 428 de 1998). a.- El señor Presidente de la República consideró que el artículo 42 del proyecto, en lo concerniente al impuesto predial, desconocía la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble conferida a los municipios por el artículo 317 de la Constitución Política. Además, estimó que el artículo 44 del mismo proyecto, al disponer que la autorización para impugnar los actos administrativos de las autoridades de planeación y urbanismo solo podía otorgarla la Asamblea General de Copropietarios, con una votación de por lo menos el 75% de sus miembros, quebrantaba el artículo 29 del Ordenamiento Constitucional, porque excluía a las personas naturales afectadas de la posibilidad de ejercer las acciones administrativas pertinentes. Se expresó así, mediante oficio 10200 del 6 de marzo de 1997, dirigido a la Cámara de Representantes: "a) El artículo 42 del proyecto establece que las unidades inmobiliarias cerradas pagarán una tarifa inferior por concepto de impuesto predial y contribuciones de valorización con respecto de las tarifas de las áreas privadas. Este artículo, en lo concerniente al impuesto Predial vulnera el artículo 317 de la Constitución Política, ya que corresponde a los Municipios exclusivamente, gravar la propiedad inmueble. b) El artículo 44 del proyecto señala que las autorizaciones para impugnar los actos administrativos de las autoridades de Planeación y Urbanismo sólo podrán darlas la Asamblea General de Copropietarios con los votos de por lo menos el 75% de sus miembros. "Esta norma vulnera el artículo 29 de la Constitución Política, al privar a las personas naturales de ejercer las acciones administrativas pertinentes en caso de que sientan vulnerados sus derechos"[2]. b.- El Congreso Nacional insistió en la constitucionalidad de las disposiciones objetadas. Con relación a las objeciones formuladas contra el artículo 42 del proyecto, consideró que la norma no desconocía la facultad constitucional de los Concejos Municipales para gravar la propiedad inmueble, porque no determinaba la tarifa tributaria, sino que creaba el marco fundamental dentro del cual los Concejos Municipales debían ejercer su competencia. En cuanto a las objeciones contra el artículo 44 del proyecto argumentó que la norma exigía la autorización de la Asamblea para que los administradores pudieran instaurar acciones contencioso administrativas y que este organismo debía otorgarla con un consenso de las ¾ partes debido a su trascendencia; empero, que la disposición no privaba a las personas naturales y jurídicas, distintas a las unidades inmobiliarias cerradas, legitimadas para el efecto, de instaurar las acciones correspondientes ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Se pronunciaron así las plenarias de la Cámara y del Senado sobre las objeciones presidenciales: “(..) La doctrina y la jurisprudencia nacionales más autorizadas siempre han considerado que la potestad tributaria de los municipios se halla acreditada en todo momento a la Ley, y que las entidades locales no detentan una soberanía fiscal. Por tanto, es indiscutible el reconocimiento de la facultad legislativa para encauzar el ejercicio de la potestad tributaria derivada por parte de las autoridades municipales. (..) En otras palabras, el Proyecto de Ley # 31/95 aprobado por el Congreso de la República quiso precisar que dichas demandas no las podrían entablar -a nombre de la Unidad Inmobiliaria Cerrada- la Junta Administradora, ni el Administrador de la Unidad; y que el grado de consenso necesario en la Asamblea General de Copropietarios para oponerse por la vía judicial a los actos administrativos de la autoridad era de las ¾ partes de sus miembros, puesto que se trataría de un serio cuestionamiento a las decisiones de la autoridad municipal de planeación y urbanismo presentado a nombre de la comunidad de vecinos afectada. (..) el Congreso de la República puede establecer directrices generales básicas que encaucen el ejercicio de las atribuciones impositivas municipales, sin que quepa interpretar, como se hace en el memorial de objeciones, que se esta gravando la propiedad inmueble y vulnerando la autonomía municipal en esta materia. (..) La norma de la iniciativa no contempla tarifas tributarias denominadas, no inhibe la potestad de los concejos municipales en materia impositiva, ni destina o desvía los ingresos municipales hacia otras entidades territoriales. (..) el derecho de acceso a la administración de justicia tiene su base constitucional en los artículos 40-6 y 229 y por ninguna parte se ve que el establecimiento de una regla interna de mayoría del 75% de los miembros de la Asamblea General de Copropietarios de la Unidad Inmobiliaria y a una competencia también interna de la Unidad Inmobiliaria para impugnar los actos administrativos de las autoridades de Planeación y Urbanismo a nombre de la Unidad Inmobiliaria Cerrada vulnere el ordenamiento jurídico".[3] La objeción presentada por el Presidente de la República, contra el texto del artículo 42, no prosperó. Esta Corporación estimó que el artículo 42 del proyecto no desconocía el imperativo constitucional de que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, porque no los privaba de esta facultad, sino que se limitaba a establecer que para las zonas que conforman el llamado espacio público interno la tarifa del impuesto predial debía ser menor que la aplicable a las unidades privadas; prevención que la Corte encontró justificada en la Constitución Política. Dijo al respecto: “(..) No resulta irrazonable ni desproporcionado, antes por el contrario consulta finalidades constitucionales que son válidas, el establecimiento en el art. 42 de las aludidas restricciones a la autonomía de los municipios para establecer impuestos, mas aún cuando con ellas se satisface o persigue un interés de alcance general y la consecución de un objetivo de mayor valor social que el que pueda representar el tratamiento tributario uniforme de las áreas que componen las unidades inmobiliarias cerradas. La competencia privativa que tienen los municipios para gravar la propiedad inmueble no se vulnera con la disposición objetada, porque dicha potestad subsiste en cabeza de aquéllos, en el sentido de que pueden señalar, conforme a la ley, todos los elementos del respectivo tributo, sólo que con el fin de perseguir finalidades constitucionales legítimas se ha dispuesto en la norma comentada el establecimiento de tarifas diferenciales en las condiciones en ellas señaladas, pero que en todo caso deben ser fijadas por la competente autoridad municipal (arts. 313-4 y 338 C.P.). En conclusión, considera la Corte: Que no se desconoce la preceptiva del art. 317, en el sentido de que sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble, pues la norma no les desconoce dicha facultad ni consagra una exención a un impuesto municipal. Pueden los municipios gravar con el impuesto predial los inmuebles correspondientes a las referidas unidades inmobiliarias cerradas, sólo que deben establecer tarifas diferenciales menores con respecto a las zonas que conforma el llamado espacio público interno, lo cual tiene, como se ha visto, una justificación constitucional. Que en el establecimiento de las referidas tarifas diferenciales las autoridades municipales gozan de plena autonomía. Sin embargo, en su determinación deben obrar con criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad que consulten los intereses municipales y de la comunidad. Por lo tanto el uso desviado de esta facultad, atentatorio contra los intereses públicos sociales puede dar lugar al uso de la acción pública de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Es en razón de las anteriores reflexiones que la Corte considera infundadas las objeciones del Gobierno a la norma del art. 42 del proyecto.”[4] De otra parte, esta Corporación consideró fundadas las objeciones esgrimidas por el Presidente de la República para oponerse al artículo 44 del proyecto, a que nos venimos refiriendo, porque la exigencia de que la autorización para impugnar los actos administrativos de las autoridades de planeación y urbanismo que den aprobación y licencias definitivas, se otorgara con el 75% de los votos de los miembros de la Asamblea de Copropietarios, por ser onerosa y excepcional, desconocía los artículo 29 y 229 de la Constitución Política. Se pronunció así la Corporación: “Un derecho se coarta no sólo cuando expresamente o de manera abierta se impide u obstruye su ejercicio, sino, de igual modo, cuando de alguna manera y a través de diferentes medios, se imponen condicionamientos o exigencias que anulan o dificultan en extremo la posibilidad de su ejercicio o la forma para hacerlo efectivo. Cuando la Constitución consagra el derecho fundamental en favor de toda persona para acceder a la administración de justicia, es decir, el derecho público abstracto de ejercer los actos de postulación necesarios para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado y a que se tramite y resuelva la pretensión que se formula, en principio, no establece directamente cortapisas que lo disminuyan o limiten, sino que defiere al legislador la definición de los tipos de acciones, las condiciones objetivas y subjetivas para su ejercicio, la oportunidad en que pueden ser instauradas etc., pues aquél le compete según el art. 29 de la Constitución determinar el juez o tribunal competente para conocer de dichas acciones y las formas propias de cada juicio que deben ser observadas. En el establecimiento de las formas propias de cada actuación judicial, que comprende asi mismo la regulación de las diferentes acciones, el legislador debe tomar como punto de referencia la realidad social y extraer de ellas reglas útiles que hagan expedito y eficaz el derecho de acción. Por lo tanto, si bien el legislador goza de libertad para establecer las formas procesales, en el diseño de éstas deben observarse los criterios de razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad. No son válidas constitucionalmente, en consecuencia, aquéllas formas procesales que se desvían de dichos criterios y que anulan u obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción. Considera la Corte que la norma del art. 44 del proyecto es inconstitucional por las siguientes razones: La consagración de una mayoría de las dos terceras partes de los votos de los copropietarios de una unidad inmobiliaria cerrada, para obtener la autorización de impugnar las decisiones de las autoridades de planeación y urbanismo, resulta a todas luces irracional y desproporcionada, porque significa la consagración de un sistema específico y excepcional para la impugnación de los referidos actos administrativos subjetivos, que desconoce la realidad social y particularmente la forma como operan en la práctica las asambleas de copropietarios, en las cuales el ausentismo de sus miembros es la regla de conducta constante. Con mucha dificultad y luego de más de una citación, por lo menos, se logra que concurran a ella el número mínimo para llevar a acabo la respectiva sesión. Conseguir la aquiescencia del 75% de los miembros de la asamblea, como lo prevé la norma, es casi un imposible. Por ende, la exigencia del proyecto configura, en la práctica, la negación del derecho de acción para impugnar dichas decisiones. Dice el Procurador en su concepto que la norma en referencia no prohibe a las demás personas naturales o jurídicas, acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de las acciones que regula el código de la materia, que dicha norma lo que hace es establecer una regla de funcionamiento interno de las unidades inmobiliarias cerradas y que al "imponer un consenso entre los propietarios, como condición previa para demandar a las mencionadas autoridades, se explica en cuanto se trata de intereses que afectan a una comunidad y, además, atendiendo a la trascendencia que implica el hecho de oponerse a las autoridades públicas". No comparte la Corte el criterio del señor Procurador, por varias razones: El Código de lo Contencioso Administrativo regula en los arts. 84 y 85, de modo general, las condiciones bajo las cuales toda persona puede hacer uso de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho. Igualmente, establece los requisitos de procedibilidad para el ejercicio de las referidas acciones. El legislador bien puede consagrar requisitos o condiciones para el ejercicio de dichas acciones en ciertos casos, distintos de los previstos en el referido [C]ódigo, pero como se dijo antes la respectiva regulación debe obedecer a criterios de razonabilidad, racionabilidad, proporcionalidad y finalidad, que justifiquen objetivamente el trato diferenciado y que no consagren discriminaciones lesivas del derecho a la igualdad. Se viola en el presente caso el derecho a la igualdad, cuando desatendiendo los aludidos criterios el legislador impone a las personas jurídicas que constituyen las unidades inmobiliarias cerradas una carga procesal onerosa y excepcional que no se exige a las demás personas que acuden a la jurisdicción de lo contencioso administrado. A juicio de la Corte, la norma revela un paternalismo excesivo, si lo que persigue es la protección del patrimonio de las mencionadas unidades, en el sentido de que el ejercicio de las acciones contencioso administrativas que pueden conllevar la asunción de gastos, algunas veces considerables, debe contar con la aprobación de una mayoría calificada. Pero dicho tratamiento, no se justifica constitucionalmente en la medida en que cercena el derecho a la acción contencioso administrativa. Además, dicha norma consagra una injerencia excesiva y desproporcionada del legislador en el ámbito del derecho de asociación, si se tiene en cuenta que como personas jurídicas...