Sentencia C-1040 de 2005

C-1040-05 REPUBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-1040/05 SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elaboración doctrinaria de los elementos y condiciones para la existencia de un vicio competencial CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros normativos El parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-No toda violación da lugar a su inexequibilidad SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No variación jurisprudencial CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar juez constitucional para determinarla El juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de sustitución de Constitución: primero, es necesario establecer cuáles son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y, segundo, cómo puede una reforma llegar a ser realmente una sustitución de la Constitución. INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reglas fijadas por la Corte para establecer condiciones de procedencia de demanda por sustitución de Constitución, no constituyen meros obiter dicta CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Alcance del vicio de competencia SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia de la Corte Constitucional PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Procedencia El pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente. SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto El fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así, después de la sustitución de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad básica, no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos. SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Prohibición/SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Concepto JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinción El juicio de sustitución comporta la aplicación de un método en tres etapas específicas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución. Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Se trata de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE FONDO-Incompetencia de la Corte Constitucional/CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia/NORMAS SUPRACONSTITUCIONALES-Inexistencia en el ordenamiento jurídico colombiano/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance A la Corte le está vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitución. En la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitución tienen la misma jerarquía y no es posible juzgar si una norma de la Constitución viola otra norma de la misma Constitución considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean más importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parámetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificación de los elementos esenciales que definen la fisonomía insustituible de la Constitución de 1991, pero no son tales tratados un referente autónomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta. ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitución de Constitución Permitir la reelección presidencial -por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidirá soberanamente a quién elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los órganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No es suficiente una mera reminiscencia histórica, para señalar que el constituyente primario habría tenido como propósito limitar el poder del Presidente de la República y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contravía con ese objetivo. No basta con señalar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibición de la reelección presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresión de esa prohibición comporta una sustitución de la Constitución. El análisis histórico conduciría a la conclusión exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitución se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseño institucional cuando se considere que la realidad social y política así lo requieren. Hay quienes pueden considerar que no existe en el país la suficiente madurez política para asumir un esquema de reelección inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontación violenta o inestabilidad institucional, o que el Presidente, se vería acrecentado por efecto de la posibilidad de reelección y podría ser utilizado para el propósito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresión de una objetiva sustitución o destrucción del diseño institucional, pertenecen al ámbito de la valoración política, de los análisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden ser objeto de decisión por el juez constitucional. ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Diseño de la distribución del poder del Estado Establecer la posibilidad de reelección presidencial inmediata implica introducir una modificación importante en algunos aspectos del diseño de la distribución del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos de gobernabilidad, sino que, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración del mandato presidencial, como podría ser, por ejemplo, la participación del presidente en la integración de otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación o la propia Corte Constitucional. La reelección del Presidente proyectaría por un período más su influencia en la conformación de esos órganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribución del poder son eventuales y hacen parte de la ponderación que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderación que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitución de constitución. DERECHO COMPARADO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Estados Unidos de América ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación en política de empleados públicos PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitución de Constitución No puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial o por una total subversión del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y además el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternación en el poder, al mantenerse las elecciones periódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección. PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Ineptitud del cargo relativo a la imposibilidad de que altos funcionarios del Estado puedan ser candidatos a la Presidencia/ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No inclusión de alcaldes y gobernadores En otra dimensión del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora señala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la República sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que la acusación no se orienta a mostrar la existencia de una sustitución de Constitución por supresión o total subversión del principio de igualdad, sino a plantear una oposición material, por una especie de omisión del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposición de la Constitución, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de carácter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razón por la cual el cargo, así planteado, resulta inepto. Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la República, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de elección popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdicción territorial, en aplicación del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se establecía la posibilidad de reelección inmediata para el Presidente de la República, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violación del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinión de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay allí un cargo por sustitución de Constitución sobre el cual la Corte pueda pronunciarse. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación del principio pro actione ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carácter general y abstracto ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Poder de reforma no excedió su competencia porque la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado La presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reelección presidencial, lo cual implica que la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedió su competencia al permitir la reelección presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes. SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales/PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR DELEGACION LEGISLATIVA-Sentencias C-970 y C-971 de 2004 El parágrafo acusado es una disposición transitoria, por medio de la cual, con carácter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un órgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004. Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitución de Constitución cuando de manera transitoria, y con el propósito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a órganos distintos del Congreso de la República, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria. En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusión distinta. En lo pertinente el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentará la materia. Observa la Corte, en primer lugar, que la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006. estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará a Colombia entre 2006 y 2010. PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Esquema flexible PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos DELEGACION LEGISLATIVA Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Compatibilidad La compatibilidad entre el principio de separación de los poderes y la posibilidad de legislación delegada en otros órganos del Estado, reside en que, (i) las condiciones que rodean la delegación evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitación remita al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la función legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgánicos que preserven el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parámetros para establecer violación/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Pasos VICIO E IRREGULARIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Falta de firma del ponente IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Presentación tardía del informe de ponencia VICIO SUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de vicios en el trámite legislativo REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha futura, prefijada, cierta y determinada REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ruptura de la secuencia temporal del aviso constituye vicio subsanable PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicación/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigible exclusivamente para la votación definitiva/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para la resolución de impedimentos/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite ¿Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trámite legislativo, o por el contrario, tan sólo resulta exigible para anunciar la votación del proyecto de ley o de acto legislativo, según sea el caso? A juicio de esta Corporación, siguiendo el método de interpretación conforme a la Constitución, el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realización posterior de la votación. El aviso cumple un objetivo específico en el trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la vocación progresiva del debate parlamentario, tan sólo tiene lugar con anterioridad al momento de llevar a cabo la votación del proyecto respectivo, evitando así la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez, que los congresistas gocen de un término prudencial para revisar los proyectos y preparar con la debida antelación -si es el del caso- su discusión. - En segundo término, la razón por la cual no se exige el anuncio del proyecto desde el inicio mismo del debate o de aquellas cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite, como lo sería la resolución de los impedimentos, radica en que existen otros instrumentos procesales que permiten garantizar la publicidad del proyecto de ley o de acto legislativo, durante todas y cada una de las etapas principales que regulan el procedimiento de creación legislativa o de reforma constitucional. Finalmente, el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 utiliza el concepto jurídico de “votación” como elemento normativo que sirve para la descripción de la etapa procesal del anuncio. En efecto, la citada disposición constitucional establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla en que previamente se haya anunciado, y adicionalmente, que dicho aviso tendrá lugar “en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación”. En conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aun exigible, para la resolución de los impedimentos o de cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo. REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alcance de la expresión “en la próxima sesión”/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Uso de las expresiones “debate” y “consideración” Se cumplió a cabalidad la exigencia del anuncio previo para la votación del proyecto de Acto Legislativo en sesión plenaria de Senado en primera vuelta, respetándose en las distintas sesiones en que fue necesario el orden secuencial del aviso, tal y como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporación. De igual manera, la expresión “en la próxima sesión” ha sido admitida por la Corte, como una de las frases que se puede utilizar para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso previsto en el último inciso del artículo 160 Superior, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario las sesiones y quiénes pueden convocar para su práctica. Finalmente, si bien la Corte ha sostenido que el anuncio previo debe limitarse a la votación del proyecto y no incluir dentro del mismo el uso de conceptos tales como “debate” o “consideración”, el hecho de incurrir en dicha deficiencia terminológica, no implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad. INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Obligatoriedad de la presentación antes de iniciar el debate en las plenarias de cada Cámara INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad DERECHOS DE LAS MINORIAS-Antecedentes DEMOCRACIA-Concepción moderna DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS-Protección constitucional/PLURALISMO POLITICO EN DEBATE PARLAMENTARIO-Protección constitucional/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Protección constitucional Nuestra Constitución Política y la Ley Orgánica del Congreso hacen realidad ese derecho de las minorías al exigir el debate de los proyectos de ley y de reforma constitucional para formalizar su aprobación. Es allí en las discusiones que se presentan en las comisiones y en las plenarias en donde el pluralismo político y la participación democrática son objeto de protección constitucional (C.P. arts. 1°, 157, 159 y 160), ya sea a través de la acción pública de inconstitucionalidad cuando se omite la realización de los debates, o como lo ha reconocido esta Corporación, en ciertos casos excepcionales, a través de la acción de tutela, cuando se impide el ejercicio del derecho al ius in officium de los congresistas. Así las cosas, es en el debate o discusión parlamentaria que surge de la publicación del proyecto y del conocimiento previo de los parlamentarios de los informes de ponencia, cuando se hace exigible el imperativo constitucional de permitir a las minorías expresar sus ideas para construir la democracia. Es por ello que en los actuales Estados democráticos se considera a la voluntad de la oposición como un decidir hacía el futuro, pues en la medida en que no renuncien a las razones que los llevaron a disentir de una determinada decisión, es posible que a través de un nuevo proceso legislativo alcancen la mayoría de votos suficientes para lograr el reconocimiento normativo de sus intereses y anhelos. PONENTE DE PROYECTO DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL-Inexistencia de limitaciones para la designación El artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporación legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trámite que no implica la afectación del debate parlamentario. PLURALISMO POLITICO EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designación de ponentes/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designación de ponentes/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL-Trabajo eminentemente técnico u operativo y no político Es indiscutible que la supuesta afinidad con las políticas del Presidente Uribe de los congresistas nombrados como ponentes en el Senado de República, bajo ninguna circunstancia condujo al desconocimiento del pluralismo político y a la participación democrática en los términos previstos en la Constitución Política y la Ley Orgánica de Funcionamiento del Congreso. Ello resulta comprobable no sólo a partir de los distintos debates y proposiciones que frente al contenido del Acto Legislativo formularon los denominados congresistas de oposición, muchas de las cuales fueron debidamente aprobadas, sino también por la presentación en la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, en la Comisión Primera, de una proposición de archivo por inconveniencia que fue resuelta adversamente por la mayoría presente en dicha Corporación. Además, la elaboración de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente técnico u operativo y no político, en el que con fundamento en razones históricas, económicas, científicas y jurídicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propósito es presentar de forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. La supuesta afinidad política de los congresistas que fueron nombrados ponentes en el Senado de la República, y que en opinión de la demandante desconoce el pluralismo democrático, no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reelección presidencial, ya que conforme a los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifican la composición política del Senado, los congresistas ponentes representan a tres distintos movimientos o partidos políticos, electos por diversos sectores de la población. DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Alcance/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Límites/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA DE CONGRESISTA-No se conciben como herramientas jurídicas que permitan actuar negligentemente a los congresistas PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Consecuencias que se derivan de su aplicación PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violación en el trámite de proposición aditiva porque fue objeto de decisión cuando la proposición principal fue negada en el Senado/PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violación en el trámite de proposición legislativa porque congresistas no solicitaron que fuera sometida a votación No le asiste razón a la accionante cuando sostiene que se desconocieron los derechos de representación política y de participación democrática por no haberse tramitado las proposiciones presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron objeto de decisión, al negarse por la Comisión Primera del Senado de la República, la proposición principal de la cual dichas proposiciones eran aditivas. Si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideración de la Comisión o Plenaria respectiva, ello no significa que su sola radicación exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trámite de la proposición, en especial, cuando se trata de propuestas de artículos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindió ponencia. En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participación activa en el debate del Acto Legislativo, en ningún momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva. Dicho comportamiento equivale a un desistimiento o renuncia de las propuestas, que no tiene entidad alguna para afectar la validez del trabajo legislativo. Lo anterior aun cuando resulta aplicable para las proposiciones impetradas por ambos congresistas, refuerza los argumentos para negar el cargo formulado, pues como previamente se explicó, (i) a ambos senadores se les otorgó todas las garantías necesarias para ejercer sus derechos de representación política y de participación democrática, y además, (ii) frente a las proposiciones aditivas presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron decididas negativamente al seguir la suerte de la principal. MENSAJE DE URGENCIA E INSISTENCIA EN ESTATUTO ANTITERRORISTA Y PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posible desconocimiento del mensaje de urgencia en el trámite del estatuto antiterrorista solo afectaría al mismo estatuto Manifiesta la accionante que, en el asunto sub-examine, al haberse impuesto la obligación de tramitar con mensaje de urgencia e insistencia el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, no podía la Comisión Primera del Senado de la República en primera vuelta, asumir la consideración de otro asunto distinto hasta tanto no se pronunciara definitivamente sobre el proyecto de ley sometido a su aprobación. El presente cargo no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen: En primer lugar, esta Corporación en sentencia C-072 de 1995 concluyó que el desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo. De suerte que, si existió algún vicio frente al trámite del mensaje de urgencia e insistencia, el mismo es predicable del procedimiento de aprobación de la Ley Estatutaria Antiterrorista, pero no del proyecto de Acto Legislativo. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No interrupción del trámite legislativo por estar pendiente la resolución de una apelación en otro proyecto legislativo No le asiste razón a la accionante cuando sostiene que mientras se define la apelación a una enmienda negada de un proyecto de ley, el proceso legislativo a la cual ella accede queda en suspenso, y en esa medida, no puede proseguirse con el análisis de otros proyectos. Dicha posición además de desconocer los principios democrático, de eficiencia y economía de la actividad legislativa, no se aviene a lo previsto en el Reglamento. El artículo 180 de la Ley 5ª de 1992, dispone que las enmiendas negadas en primer debate no se considerarán, a menos que se surtan mediante el procedimiento de la apelación. Fue así como el Senador Darío Martínez el día 14 de abril de 2004, interpuso el citado recurso al haber sido negada por la Comisión Primera del Senado una enmienda por él presentada, en el trámite de aprobación del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 213, en la página 23, se encuentra transcrita la citada apelación: El artículo 166 del Reglamento establece el procedimiento de la apelación al cual hace referencia el artículo 180 previamente citado. Esta disposición le otorga a la Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, la competencia para resolver el citado recurso. Si se acoge la apelación se remitirá por la Presidencia el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el trámite el primer debate. Por el contrario, si la misma es objeto de rechazo, se procederá a su archivo. Se comprende que la interposición del recurso de apelación no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trámite para su resolución, el proyecto jamás regresa a la Comisión en que tuvo su origen, ya que la decisión definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la Plenaria, quien en todo caso, de considerarla viable, devolverá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el primer debate. REGLAMENTO DEL CONGRESO-Aplicación de la integración normativa/REGLAMENTO DEL CONGRESO-Principios que gobiernan la interpretación PRESIDENTES DE LAS COMISIONES Y CAMARAS LEGISLATIVAS-Conducción del debate PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Obligación de garantizar la realización de los debates con sujeción al orden del día fijado MENSAJE DE URGENCIA EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Vacío normativo frente a las consecuencias de su incumplimiento/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaratoria de invalidez de la actuación legislativa por desconocimiento del mensaje de urgencia de otro proyecto legislativo/PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Incompetencia para anular actuación legislativa Ante la existencia de un vacío normativo referente a las consecuencias derivadas del incumplimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley, y dada la necesidad de preservar la intangibilidad del proceso constitucional de reforma y de garantizar los derechos de las mayorías y de las minorías representadas en diversas bancadas políticas; el Senador Germán Vargas Lleras, en su condición de Presidente del Senado, con fundamento en los artículos 2° y 43-4 de la Ley 5ª de 1992, procedió a adoptar las medidas pertinentes tendientes a subsanar posibles irregularidades formales del procedimiento legislativo. Lejos de existir un vicio en la decisión adoptada por el Presidente, lo que en realidad se manifiesta con esa determinación, es la aplicación de los citados artículos 2° y 43-4 del Reglamento del Congreso. En efecto, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trámite en contravención a la Constitución o a la Ley 5ª de 1992, es imprescindible que la Comisión o Cámara respectiva, con su aquiescencia y a través de la mesa directiva o del Presidente, como sucedió en este caso, proceda a revocar o eliminar del mundo jurídico esa actuación irregular, puesto que así lo imponen los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la función legislativa. Dicha decisión, en el presente caso, fue plenamente acogida por los demás miembros del Senado, sin que ninguno formulara una objeción al respecto. Las palabras empleadas por el Presidente del Senado (“lo actuado en materia de reelección (...) no tiene validez”) corresponden entonces a una interpretación de lo ya decidido por la Plenaria al votar la proposición de modificar el orden del día y no pueden tomarse como el ejercicio, sorpresivo e inconsulto, de una atribución de anulación de lo actuado que dicho Presidente no tiene. PRACTICA PARLAMENTARIA-Valor jurídico CONFLICTO DE INTERESES-Jurisprudencia del Consejo de Estado IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional La regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses. No se deben confundir, de un lado, los intereses políticos -inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político-. De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales. COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Importancia INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Funciones IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre competencia para resolver RECUSACION DE CONGRESISTA-Competencia para decidir IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Inexistencia de norma constitucional o legal que ordene su envío a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Competencia para decidir Una interpretación armónica de las disposiciones pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente. CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTA Y CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE JUEZ-Diferencias Considera la Corte que entre el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas y el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los jueces existen diferencias significativas a todo nivel, que impiden dar aplicación al régimen de ésos últimos en el caso de los primeros. Entre estas diferencias, se pueden citar tres que son de especial importancia: - Especificidad del régimen de conflictos de intereses de los congresistas. El régimen de conflictos de intereses de los congresistas es un tema específico que forma parte de toda una arquitectura constitucional establecida con la finalidad expresa de garantizar que la actuación de los miembros del poder legislativo propugnara por el interés general, sin perjuicio de que tomen posiciones de partido, ideológicas o políticas, que es lo propio de la función legislativa, pero es ajeno a la función judicial.- Naturaleza diversa del proceso legislativo y el proceso judicial. La naturaleza de los procedimientos dentro de los cuales se presentan los impedimentos de los congresistas y de los jueces es fundamentalmente distinta. Mientras que los impedimentos de los senadores y representantes se formulan en el marco de procesos políticos, representativos y partidistas, los impedimentos formulados por los jueces tienen lugar dentro de procesos judiciales orientados a agotar las etapas procedimentales necesarias para llegar a una decisión en derecho. - Posicionamiento diferente de los congresistas y los jueces frente a los asuntos sometidos a su consideración. La posición de los congresistas y de los jueces frente al asunto respecto del cual se declaran impedidos es diferente. Por una parte, los congresistas representan un determinado sector social o fuerza política dentro de un proceso de deliberación colectiva en los cuales la adopción de una decisión final -es decir, la ley- no compete a los congresistas individuales sino a la voluntad democrática de las mayorías; por otra, los jueces son funcionarios independientes y autónomos encargados de aplicar la Constitución y la ley a un asunto particular con miras a adoptar, en forma individual o colegiada, una decisión jurídica final sobre ese asunto en particular. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Normas aplicables en el debate y votación IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Solo cuando se ha aceptado la solicitud, cabe excusarlo del deber de votar QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Causales de disolución DEBATE PARLAMENTARIO-Definición MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de irregularidad en el levantamiento de la sesión y en la falta de verificación del resultado de la votación del informe de ponencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Derecho comparado MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Deber de imparcialidad en la conducción de debates y votaciones IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de factores de complejidad fáctica IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Debate conjunto/IMPEDIMENTOS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento/PRACTICA PARLAMENTARIA EN IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. Por el contrario, el debate de los mismos puede ser organizado por los Presidentes de cada Corporación Legislativa de manera conjunta. Luego, en el presente caso, no existe por dicha circunstancia irregularidad o tacha alguna que resulte imputable a los Presidentes de cada Corporación, y en especial, frente al Presidente de la Cámara, pues ellos podían realizar un debate conjunto de los impedimentos, y después proceder a su definición de manera individual y separada, siempre que en todo caso se preservará la posibilidad de solicitar las aclaraciones que se consideraran necesarias, tal y como ocurrió en el asunto bajo examen. Por otra parte, y en relación con la participación de los Congresistas impedidos en la definición de los demás impedimentos presentados por otros congresistas en el trámite de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que durante los cuatro primeros debates se reiteró de igual manera la práctica parlamentaria consolidada en esta materia, conforme a la cual, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisión, cada parlamentario sólo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definición de los otros, a menos que la votación para la decisión de los mismos, se haya practicado de manera conjunta. Tal como consta en las Gacetas del Congreso cuando se discutieron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias de Cámara y Senado, el Presidente de cada Corporación expresamente resolvió las cuestiones y dudas planteadas en torno al trámite de los impedimentos, determinando que no había lugar a que se le diera traslado a la Comisión de Ética, a la vez que se establecía que los mismos se decidirían individualmente, esto es, uno por delante del otro, sin la participación únicamente del congresista cuyo conflicto de intereses era objeto de consideración. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de quórum decisorio IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento de los derechos de las minorías parlamentarias en el trámite INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA Y REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES-Alcance RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite CONGRESO-Funciones CONGRESO-Función administrativa MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Integración MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Atribuciones administrativas MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Funciones del Presidente y Vicepresidente PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No designación de vicepresidente de Comisión Permanente constituye una irregularidad irrelevante/IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No designación de vicepresidente en Comisión Permanente/PLURALISMO POLITICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No afectación por no designación de vicepresidente de Comisión Permanente/DERECHO DE PARTICIPACION DE MINORIAS PARLAMENTARIAS-Garantía en el proceso de postulación y elección de Vicepresidente de Comisión Permanente del Senado Aun cuando la no-designación de Vicepresidente por parte de la Comisión Primera del Senado comporta una irregularidad, la misma es irrelevante ya que no tiene la entidad suficiente para afectar el proceso de formación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se aprobó la reelección presidencial. Ello es así, si se considera que la indebida integración de la Mesa Directiva no incidió en la formación de la voluntad democrática de los miembros de la Comisión Primera del Senado, ni tampoco alteró el trámite que debió cumplir dicho acto en esa célula legislativa. Frente a la irregularidad derivada de la ausencia de Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado, es claro que la misma se funda en normas regulatorias de una actividad congresional de naturaleza administrativa, como es la conformación de su Mesa Directiva, a la que además se le atribuyen funciones de naturaleza institucional y no partidistas relacionadas directamente con el buen funcionamiento de la entidad. En ese orden, además de tratarse de una irregularidad que no refiere directamente al procedimiento legislativo, como se observó, tampoco tuvo la vocación de incidir en el proceso de formación del Acto Legislativo demandado ni afectar el pluralismo político. Dos hechos resultan relevantes para considerar garantizados los derechos de las minorías parlamentarias y de los grupos o movimientos políticos distintos al del Presidente de la Comisión Primera del Senado. El primero, es que unos y otros tuvieron la oportunidad de participar en el proceso de postulación y elección del Vicepresidente, al haber sido convocada la Comisión para ese efecto en distintas ocasiones, y haber mostrado aquellos total desinterés por ocupar y llenar esa plaza. La Corte pudo constatar que ningún Senador, miembro de la Comisión Primera, aceptó ser candidato al cargo de Vicepresidente, a pesar de que el mismo le fue ofrecido a integrantes de distintas bancadas. Por tanto, no se excluyó a las minorías ni se les impidió acceder a esa dignidad. El segundo, es que el proceso de discusión y aprobación de las leyes y actos legislativos, para este caso del Acto Legislativo No. 02 de 2004, es competencia exclusiva y excluyente de la Comisión Constitucional Permanente y en ningún caso de la Mesa Directiva; con lo cual, la ausencia de vicepresidente en nada afectó el trámite de tal acto, pues en el curso de los debates la Presidencia de la Mesa Directiva garantizó la participaron de los miembros de las distintas fuerzas políticas que integraron la referida Comisión, dándoles la oportunidad de intervenir en el debate y de votar el proyecto en el sentido que quisieran. PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/IRREGULARIDAD IRRELEVANTE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Iniciativa en las corporaciones públicas OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Discrecionalidad de las cámaras legislativas para publicarlas o incorporarlas a la ponencia Las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo sólo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso”. Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional que por disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento en debate surtido ante Comisión del Senado de la República La acusación sobre un presunto desconocimiento del derecho de participación ciudadana no está llamada a prosperar, por las siguientes razones: (i) porque el Presidente de la Comisión, como miembro y cabeza visible de la Mesa Directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos relacionados con la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de acto legislativo; (ii) porque de conformidad con la Ley 5ª de 1992, es posible que se presenten observaciones ciudadanas a los proyectos que se discuten en una Comisión constitucional, con posterioridad a la entrega del informe de ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en cuenta por los miembros de la respectiva Comisión; y (iii) porque está demostrado dentro del expediente de constitucionalidad que, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia pública cuando todavía el proyecto era objeto de debate en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, cumpliéndose así los objetivos propuestos para hacer efectivo el derecho de participación ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de un proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. El cuestionamiento de la demandante carece de validez, pues la afirmación de que fue el Presidente y no la Mesa Directiva quien convocó a la audiencia pública sobre las observaciones ciudadanas, ignora no sólo que el Presidente integra la Mesa Directiva sino su labor que como director de la respectiva Comisión cumple, en especial, frente a la garantía de la participación ciudadana. OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Oportunidad en que deben presentarse OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-No son vinculantes para el Congreso DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Oportunidad en que debe convocarse a audiencia pública PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Se garantizó aunque audiencia pública se convocó después de presentado el informe de ponencia Los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia cuando el proyecto iba a ser objeto de debate y discusión en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, teniendo en cuenta que la convocatoria a esta audiencia se efectuó con posterioridad a la fecha en la cual presentaron informe de ponencia para primer debate. Dicho en otras palabras, aun cuando por sustracción de materia las observaciones ciudadanas no fueron incluidas en la ponencia, ya que la audiencia fue convocada por la Mesa Directiva luego de la presentación del informe, esa ponencia inicial fue adicionada oportunamente, es decir, antes del debate, con un resumen de las observaciones ciudadanas al proyecto de acto legislativo, las cuales fueron a su vez publicadas en la Gaceta del Congreso. Entonces, es claro que las observaciones ciudadanas cumplieron su objetivo de publicidad y reflexión, no sólo porque la audiencia se realizó con anterioridad al inicio del debate en la Comisión, sino porque los Senadores ponentes publicaron antes de la segunda sesión de discusión las intervenciones que se realizaron en la audiencia pública e hicieron algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Y es que, si el artículo 232 del Reglamento del Congreso exige incluir en el informe de ponencia las observaciones ciudadanas que “se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe”, no se le puede imponer a los ponentes cargas irrealizables e imposibles, como es la de resumir en dicho informe las intervenciones ciudadanas que no se han presentado en término, o en su defecto, esperar a que se lleve a cabo la convocatoria y realización de la audiencia, pues en este último caso se estarían incumpliendo los plazos previstos por la ley para presentar el informe de ponencia. PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO- Determinación de qué constituye “asunto nuevo” DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos para que solicitud prospere PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Modificación en segunda vuelta sobre el término de participación en política del Presidente y Vicepresidente de la República/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Delegación en ley estatutaria para reglamentar la participación partidista Encuentra la Corte que el tema contenido en el aparte normativo acusado sí fue considerado desde el inicio del trámite legislativo y durante el curso de los ocho debates parlamentarios, incluso como uno de los asuntos más relevantes, pues el mismo hizo parte del eje central de la reforma constitucional allí propuesta como era la reelección presidencial, a la manera de...