Sentencia C-104 de 2016

C-104-16 REPÚBLICA DE COLOMBIA Sentencia C-104/16 CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA-Prelación para adoptantes colombianos/PRELACION QUE SE OTORGA A SOLICITUDES DE ADOPCION PRESENTADAS POR COLOMBIANOS SOBRE LOS EXTRANJEROS-No configura una discriminación por razones de origen nacional, sino una medida adecuada, acorde con el principio de subsidiaridad consagrado en el Derecho Internacional de Derechos Humanos En el asunto bajo examen, luego de proceder a la integración normativa, esta Corporación concluyó que la prelación que se otorga a las solicitudes de adopción presentadas por los colombianos sobre los extranjeros, en los apartes cuestionados de los artículos 71 y 73 de la Ley 1098 de 2006, no implican un desconocimiento del principio y del derecho a la igualdad, pues la diferencia de trato no corresponde a una hipótesis de discriminación por razones de origen nacional, sino a una medida legítima y constitucionalmente importante, que guarda coherencia con el principio de subsidiaridad de la adopción internacional incorporado por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, al mismo tiempo que permite preservar, a partir de un examen de idoneidad y conducencia, la identidad cultural de los niños colombianos, sus valores nacionales y su componente étnico, en un contexto en el que no se sacrifican derechos, principios o valores constitucionales y, por el contrario, se disminuyen los riesgos asociados con factores de seguridad, se aumenta las posibilidades de control post-adopción y se brinda una mejor alternativa para realizar el derecho al reencuentro con la familia de origen. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de especificidad/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga de suficiencia/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa TEST O JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento/IGUALDAD COMO VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO-Reiteración de Jurisprudencia/IGUALDAD-Carácter de valor, principio y derecho fundamental/IGUALDAD-Carácter relacional/TEST DE IGUALDAD-Método de análisis constitucional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD-Etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según el grado de intensidad/TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación/TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Alcance/TEST LEVE DE IGUALDAD-Alcance El juicio integrado de igualdad se compone entonces de dos etapas de análisis. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, este Tribunal ha fijado una regla y varios criterios, los cuales se explicarán a continuación. La regla consiste en reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta; y por la otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación valida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia. La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin. ADOPCION-Naturaleza jurídica NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Derecho a tener una familia y no ser separado de ella/MENORES DE EDAD-Podrán ser separados de su familia, cuando ésta no garantice las condiciones para la realización y ejercicio de sus derechos/NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Deber del Estado en defensa de sus derechos, cuidado y protección cuando los familiares directos incumplen sus deberes de asistencia y socorro/DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Intervención estatal se somete a un claro criterio de subsidiariedad/NIÑOS, NIÑAS Y ADOLECENTES-Impone al Estado el deber de agotar todas las medidas posibles para garantizar su permanencia con la familia biológica o extendida ADOPCION-Contenido y alcance/ADOPCION-Finalidad/ADOPCION-Persigue el objetivo primordial de garantizar al menor que no puede ser cuidado por sus propios padres el derecho a integrar de manera permanente e irreversible un núcleo familiar/ADOPCION-Tipología que surge en razón del origen de la solicitud/PROCESO DE ADOPCION-Debe estar orientado fundamentalmente por la búsqueda del interés superior del niño, niña o adolescente ADOPCION-Competencia legislativa para definir las condiciones, requisitos y exigencias que se deben acreditar por cada una de las estructuras familiares habilitadas para tal efecto El Congreso de la República puede definir las condiciones y requisitos para adoptar y las exigencias que se deben acreditar por cada una de las estructuras familiares habilitadas para tal efecto, previendo la consagración de reglas en las que se tengan en cuenta, entre otros, factores relacionados con la diferencia de edad entre el adoptado y sus adoptantes, la permanencia del primero o de los segundos a grupos étnicos especialmente protegidos, e incluso la residencia en la que tendrá asiento la nueva familia. CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA-Sujetos habilitados para adoptar ADOPCION-Procedimiento ADOPCION-Carácter irrevocable ADOPCION-Modalidades/ADOPCION-Distinción que se plantea en las modalidades a partir del origen del solicitante/ADOPCION NACIONAL y ADOPCION INTERNACIONAL-Distinción Un elemento importante que incorpora la ley, es la distinción que se plantea en las modalidades de adopción a partir del origen del solicitante. En efecto, uno es el trámite que se sigue para las adopciones nacionales y otro para las adopciones internacionales, a pesar de que ambas confluyen en la etapa de asignación. Esta distinción tiene su origen en los artículos 71 a 73 de la Ley 1098 de 2006, en la que se alude a que las adopciones internacionales, además de las disposiciones del derecho interno, se regirán por los tratados y convenios internacionales ratificados sobre la materia, en especial, el Convenio de la Haya de 1993, relativo a la protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional. El citado Convenio consagra normas especiales dirigidas a garantizar la idoneidad del adoptante, sin perjuicio de admitir que por fuera del mismo también son válidas las adopciones internacionales. En consecuencia, obsérvese cómo, un aspecto trascedente de la diferenciación propuesta, es que las adopciones nacionales tan sólo se rigen por el derecho interno. PROCESO DE ADOPCION-Criterio determinante es la nacionalidad y no la residencia del solicitante JUICIO DE IGUALDAD EN TORNO A LOS EXTRANJEROS EN PROCESO DE ADOPCION-Parámetros La Corte ha planteado que el juicio de igualdad en torno a los extranjeros debe seguir los siguientes parámetros: (i) inicialmente, debe precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos ámbitos en los que, por razones de orden público, pueden establecerse diferencias entre los nacionales y los extranjeros, tal como lo dispone el artículo 100 de la Constitución. En caso de ser ello posible, este Tribunal debe examinar que las razones invocadas sean concretas y no abstractas, y que las limitaciones dispuestas a los derechos civiles de los extranjeros sean expresas, necesarias, mínimas e indispensables, con miras a realizar un fin constitucional que resulte legítimo. De lo contrario, y desde una perspectiva general, (ii) el juicio de igualdad exige establecer si la distinción consagrada por el legislador corresponde a un trato razonable en términos constitucionales, en donde la intensidad del juicio dependerá del ámbito en el que se establece la regulación y de la situación concreta a analizar, con el objeto de precisar si se permiten diferenciaciones o no entre los nacionales y los extranjeros. Particularmente, y siguiendo los criterios enunciados en el acápite 6.5 de esta providencia, se acogerá el test estricto si la medida adoptada afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Por el contrario, tendrá lugar un test intermedio, cuando se afecte el goce de un derecho no fundamental o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” respecto de alguno de los sujetos comparados. Por último, incluso cabría la aplicación del test leve, en aquellos ámbitos en los se vean involucradas medidas comerciales, económicas o de política internacional. En conclusión, a diferencia de lo que ocurre con otros criterios sospechosos, en materia de igualdad entre nacionales y extranjeros, su análisis no siempre impone la necesidad de acudir a un test estricto, pues es directamente la propia Constitución la que atenúa la fuerza normativa de la expresión “origen nacional” del artículo 13, al permitir la limitación o supresión de algunos derechos y garantías para los extranjeros, en este último caso acorde con los mandatos del artículo 100 de la Carta. Por ello, como lo ha señalado de forma expresa esta Corporación, “la intensión del juicio de igualdad en los casos en que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá del tipo de derecho afectado y de la situación concreta a analizar. Referencia: expediente D-10835 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 71 de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia” Demandante: Elkin Camilo Jiménez Barón Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, el ciudadano Elkin Camilo Jiménez Barón instauró demanda de inconstitucionalidad contra el el artículo 71 (parcial) de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia” En Auto del 23 de junio de 2015, el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, ordenó comunicar la iniciación del presente proceso de constitucionalidad al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Alta Consejería Presidencial para la Primera Infancia, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF - COLOMBIA), a la Fundación los Pisingos, a la Fundación para la asistencia de la niñez abandonada (FANA), a la Corporación Casa de María y el Niño, al Centro de adopciones Chiquitines, al Centro de Estudios Sociales Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional, a la Red Antioqueña de Niñez, a la Defensoría del Pueblo y a las Facultades de Derecho de las siguientes Universidades: Externado, Rosario, Sergio Arboleda, Santo Tomás, del Norte y Nariño, para que, si lo consideran conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo la disposición acusada. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 del Texto Superior y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto del precepto legal demandado, en el que se destaca y resalta el aparte cuestionado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 46.446 de noviembre 8 de 2006: “LEY 1098 DE 2006 (Noviembre 8) Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia Artículo 71.- Prelación para adoptantes colombianos. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las instituciones autorizadas por éste para adelantar el programa de adopción, preferirán, en igualdad de condiciones, las solicitudes presentadas por los y las colombianas, cuando llenen los requisitos establecidos en el presente Código. Si hay una familia colombiana residente en el país o en el exterior y una extranjera, se preferirá a la familia colombiana, y si hay dos familias extranjeras una de un país no adherido a la Convención de La Haya o a otro convenio de carácter bilateral o multilateral en el mismo sentido y otra sí, se privilegiará aquella del país firmante del convenio respectivo.” III. DEMANDA 3.1. El demandante considera que los preceptos demandados son contrarios a la Constitución, por cuanto sin justificación alguna, prevén una diferencia de trato que discrimina a los extranjeros al momento de adoptar, a pesar de que el artículo 13 del Texto Superior dispone que: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de (…) origen nacional”, lo cual se complementa con el mandato consagrado en el artículo 100, según el cual, “Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos.”[1] 3.2. En la parte inicial de su escrito, el actor refiere al reconocimiento que ha tenido la igualdad como derecho fundamental y principio. Respecto de este último, sostiene que se impone al Estado la adopción de medidas para brindar un trato paritario a quienes se encuentran en una misma situación fáctica. Este mandato se vulnera cuando, en el marco previamente descrito, se le otorga a alguien una prerrogativa que no le es dada a los demás (privilegio) o cuando se le priva de la misma tan sólo a algunos sujetos en particular (discrimina-ción), siempre que la medida no se inserte dentro de la lógica de promover la igualdad material. Con fundamento en lo anterior, el accionante considera que los preceptos demandados establecen un trato diferenciado al momento de adoptar, pues prefieren al nacional sobre el extranjero, sin que dicha distinción tenga un soporte objetivo y razonable. Al respecto, se afirma que si la finalidad de la adopción es permitir el desarrollo armónico e integral de un niño, permitiendo la creación de una relación paterno-filial con personas con las cuales no se comparte un vínculo biológico, el examen que se debe realizar por las autoridades competentes al momento de activar esta medida, es el de valorar la capacidad, aptitud e idoneidad del adoptante, a partir de exigencias netamente objetivas, como las que se consagran en el artículo 68 de la Ley 1098 de 2006[2]. En este orden de ideas, a juicio del actor, si el propósito de la adopción es materializar el derecho del niño a tener una familia, no se entiende en que afecta la nacionalidad del adoptante el cumplimiento de dicho fin, ni qué rol cumple el mandato de preferencia, cuando éste no garantiza por sí mismo que los “derechos de los menores se protejan en mayor grado de efectividad”. 3.3. En palabras del demandante, si la familia nacional y la extranjera cumplen por igual con los requisitos y condiciones para adoptar, no hay razón que justifique que las instituciones autorizadas para adelantar el proceso se inclinen por el origen nacional del adoptante, ya que la procedencia de una persona en nada perjudica o beneficia la protección de los derechos de los niños. Por consiguiente, a partir de la consideración conforme a la cual la norma acusada debería observar un trato paritario entre nacionales y extranjeros a lo largo del proceso, concluye que, en la medida en que no lo hace, la misma debe ser declarada inexequible. IV. INTERVENCIONES 4.1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho 4.1.1. El Director de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordena-miento Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio y, en subsidio, declarar la exequibilidad de los preceptos demandados. 4.1.2. En cuanto a la primera pretensión, el interviniente considera que el actor no integró la proposición jurídica completa, ya que los textos acusados carecen de un sentido regulador autónomo por fuera del panorama general que se establece en la ley y en los tratados internacionales sobre la adopción internacional. Puntualmente, sostiene que la norma debe armonizarse con la Convención sobre los Derechos del Niño y el Convenio de la Haya de 1993, y en especial, con los artículos 72 y 73 de la Ley 1098 de 2006. 4.1.3. En todo caso, visto el asunto de fondo, se señala que los preceptos cuestionados no excluyen a los extranjeros de la posibilidad de solicitar la adopción en Colombia, limitándose a consagrar una regla de preferencia, cuya finalidad es la de proteger los derechos prevalentes y el interés superior de los niños, el cual busca la continuidad en su desarrollo dentro un marco coherente con su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico, reduciendo incluso el impacto que surge por ser “sacado de su lugar de origen”. Las razones expuestas justifican la validez y necesidad de la distinción de trato otorgada, por lo que no se vulnera el derecho a la igualdad de los extranjeros. 4.2. Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 4.2.1. La Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar le pide a esta Corporación declarar la exequibilidad de las normas demandadas. Al igual que en la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho, se señala que la demanda podría carecer de una proposición jurídica completa, ya que la interpretación del objeto demandado debe hacerse teniendo en cuenta otros artículos de la Ley 1098 de 2006, especialmente el artículo 73. Así, en un primer momento, se resalta que cuando se trata de solicitudes de adopción de extranjeros dicha figura se conoce como adopción internacional, la cual tiene un régimen normativo especial no sólo previsto en la citada ley, sino también en convenios internacionales ratificados por Colombia, aspecto que sujeta su aplicación a lo señalado en dichos dispositivos normativos, como lo ordena el artículo 72 de la Ley 1098 de 2006[3]. Adicional a lo expuesto, el artículo 73 del mismo estatuto legal, consagra el momento en el que tiene lugar la aplicación de la prelación, cuyo evento se sujeta a la asignación de familias que se realiza por el Comité de Adopción del ICBF o de las instituciones autoridades para desarrollar el programa de adopción[4]. Esto significa que el artículo 71 no se encuentra aislado ni se puede aplicar de manera objetiva sin tener en cuenta otras disposiciones que lo complementan, circunstancia que podría incidir en la aptitud de la demanda. 4.2.2. Más allá de lo anterior, se resalta que la adopción corresponde a una medida de protección, cuyo fin es el de restablecer o restituir el derecho de los niños a tener una familia, cuando las personas con las que se tiene un vínculo biológico no ejercen de manera efectiva dicho derecho y los demás establecidos en la Constitución para lograr su desarrollo armónico e integral. La adopción se puede presentar en el Estado de origen (nacional) o en el exterior (internacional), en cuyo caso se aplican los tratados internacionales y las normas nacionales que regulan la materia. La Convención sobre los Derechos del Niño y el Convenio de la Haya de 1993 establecen que la adopción internacional constituye una herramienta para cuidar a un niño, básicamente cuando no pueda ser entregado a una familia adoptiva en su país de origen. Estas normas apelan al denominado principio de subsidiariedad, en el que se prefiere la asignación de un menor al ámbito local, después al nacional y por último al internacional. En este escenario, el precepto demandado es un reflejo del citado principio, mediante el cual se privilegia la adopción por parte de familias del país de origen del niño, siempre que se cumplan con las condiciones establecidas en la ley. La preferencia se somete siempre a una igualdad de condiciones, lo que excluye su arbitrariedad y permite realizar el interés superior del menor. Lo anterior es de vital importancia si se tiene en cuenta que la prelación tan sólo se activa al momento de asignación de la familia por parte del Comité de Adopciones, lo que significa que las personas colombianas y extranjeras cuando presentan la solicitud entran en las mismas condiciones, son objeto de las mismas exigencias y cuando haya culminado el proceso exitosamente, es que se da aplicación al principio de subsidiaridad, resaltando que la familia no seleccionada vuelve a la lista de espera hasta una siguiente posibilidad de asignación. Destaca el ICBF que la finalidad de este trato diferenciado, más allá de reducir el impacto que produce el traslado del niño de su país de origen, se encuentra en que permite preservar su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico, como lo exige el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos del Niño. En este sentido, el interviniente concluye que no se trata de otorgar una preferencia sin sentido, como parece sugerirlo el actor, sino el de brindar una herramienta dirigida a que los niños sufran menos consecuencias psicológicas y de comportamiento derivadas del proceso de adopción. La preferencia sólo opera en un marco de igualdad de condiciones, en el que se tiene en cuenta el interés superior del niño, sus características y necesidades. Por lo demás, toda asignación debe constar en un acta, en la que se expresan las razones técnicas y los motivos que llevaron a la selección de una familia sobre la otra. 4.3. Intervención del Ministerio de Relaciones Exteriores El apoderado de la Cancillería solicita a la Corte declarar la exequibilidad de los preceptos legales demandados, al considerar que la preferencia prevista en el ordenamiento jurídico, puntualmente en el artículo 71, está justificada en la medida en que busca la protección integral de los niños, niñas y adolescentes. 4.4. Intervención de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario Quien interviene en nombre de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario solicita proferir un fallo inhibitorio, al entender que la demanda carece de especificidad y suficiencia, en tanto no se aludió al interés superior del niño, como criterio determinante para el examen de la institución de la adopción. Por lo demás, señala que no se desarrolló un argumento concreto y puntual respecto de la supuesta vulneración del artículo 100 del Texto Superior. 4.5. Intervención de la Universidad Santo Tomás El Decano y uno de los Docentes del Consultorio Jurídico Internacional de la Universidad Santo Tomás solicitan que se declare la exequibilidad de la norma demandada. Al respecto resaltan que el derecho a la igualdad no puede ser entendido como una unificación de trato, cuando se presentan factores que permiten brindar una respuesta distinta por parte del ordenamiento jurídico. En el asunto sub-judice, la preferencia responde a la necesidad de procurar que los niños nacionales puedan crecer dentro de la identidad étnica y cultural de la que son parte, tal como ha sido admitido tanto por la UNICEF como por otros organismos internacionales[5]. Aunado a lo anterior, también se considera que la regla demandada se vincula con factores de seguridad, especialmente en la prevención del delito de tráfico de menores[6]. 4.6. Intervención de la Universidad del Norte La docente Investigadora designada por la Universidad del Norte pide que los preceptos demandados sean declarados inexequibles. Para comenzar señala que la norma acusada se inspira en el principio de subsidiaridad que se introduce el Convenio de la Haya de 1993, en lo que atañe a la adopción internacional[7]. A pesar de ello, esa situación no implica desconocer que sigue siendo una forma de protección del niño, cuyo fin último es salvaguardar su interés prioritario. De esta manera, aun cuando el Estado debe analizar las soluciones internas disponibles para cada caso, no resulta admisible que la respuesta conduzca a que en todos los casos indefectiblemente se dé prevalencia a los nacionales sobre los extranjeros, ya que la evaluación debe partir del interés superior del niño y como éste puede alcanzar un desarrollo más óptimo. En este sentido, no siempre los solicitantes nacionales representan la mejor solución para los niños y niñas puestos en adopción, por ejemplo, cuando se trata de un proceso promovido “entre parientes o cuando el niño padezca alguna disminución que requiera cuidados especiales que no puedan ser dispensados en el Estado de origen”[8]. A partir de lo expuesto, se estima que los preceptos cuestionados se traducen en una vulneración del derecho a la igualdad, en tanto las medidas tendientes a la prevalencia del interés superior de los niños no deben estar basadas en el origen nacional de una persona, sino en los comportamientos parentales y en la forma en que influyen en su desarrollo. De esta manera, la interviniente sostiene que: “no sería correcto asegurar que sólo las familias colombianas pueden propiciar las mejores condiciones de desarrollo integral y optimiza-ción de [los] derechos [de los niños], ni tampoco es admisible concebir que los extranjeros, por el simple hecho de serlo, vayan a tener comportamientos parentales o a ponerlos en contextos (e.g. geográficos) o situaciones que contraríen [su] interés superior (…), decir lo contrario, sería utilizar fundamentos basados en estereotipos y riesgos imaginarios”. Dicho estereotipo se observa en el texto demandado, cuando se otorga prevalencia aún en los casos en que la solicitud de adopción sea presentada por una familia colombiana que vive en el exterior, sin encontrarse un soporte en el interés superior de los niños, incluso respecto de familias extranjeras que residan en Colombia, lo que conduce a consagrar un trato efectivamente discriminatorio y carente de razones jurídicas que lo justifiquen. 4.7. Intervención de la Universidad de Nariño Uno de los miembros del Centro de Estudios Jurídicos Avanzados (CEJA) de la Universidad de Nariño solicita declarar la exequibilidad de la norma demandada, no sin antes advertir que encuentra un posible desconocimiento de las cargas de claridad y especificidad en la formulación de la acusación, al entender que le faltó a la demanda una mayor carga argumentativa en la exposición del supuesto trato diferencial injustificado a los extranjeros. Sin perjuicio de lo anterior, afirma que la distinción consagrada en la ley, busca un fin constitucionalmente imperante como lo es la búsqueda de la preservación de los valores culturales y sociales de los menores de edad, lo que implica que la limitación que se impone a la regla de la plena igualdad, se traduce en una afectación leve, sobre todo cuando al extranjero le es permitido adoptar. 4.8. Intervenciones ciudadanas El ciudadano Carlos José Gómez Jiménez presentó un escrito en el cual pide declarar la exequibilidad de los preceptos legales demandados. En un principio plantea que la regulación cuestionada no busca favorecer o preferir de manera infundada a los nacionales, ni consagrar un derecho a adoptar en favor de estos últimos, excluyendo del mismo a los extranjeros. El fin del trato diferencial consagrado se encuentra en proteger el interés superior de los niños, a través de la defensa del arraigo cultural y del derecho de todo menor de crecer bajo la herencia y tradiciones de su comunidad. En este escenario, señala que el artículo 28 del Convenio de la Haya recoge el principio de libre disponibilidad de cada Estado respecto del señalamiento de las reglas que permitan o no la adopción internacional[9]. Lo anterior ha llevado a que en casos como Chile y Argentina, se limite la adopción a extranjeros residentes o se establezcan mecanismos de preferencia, como el actualmente demandado[10]. En conclusión, para el interviniente las disposiciones acusadas se originan en una razón que justifica el trato diferente, aunado a que no se impide que un menor sea adoptado por extranjeros. Por lo demás, la norma no impone el arraigo cultural sobre el interés superior, pues su aplicación es subsidiaria, esto es, en igualdad de condiciones y siempre que se satisfagan los intereses y necesidades de los niños. Ello en un contexto acorde con los postulados del derecho internacional y del compromiso de Colombia de alentar su desarrollo. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 5.1. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio y, en subsidio, declarar la exequibilidad de los preceptos acusados. La primera pretensión la justifica en que el actor desconoció la carga de especificidad, ya que el juicio que propone parte de la base de entender a la adopción como un derecho de los nacionales y de los extranjeros, alejándola de su condición de medida de protección, lo cual no sólo desconoce su naturaleza jurídica, sino que impide la comparación que en términos de igualdad se pretende realizar en la demanda[11]. Por lo demás, en el ámbito de la libertad de configuración del legislador, no se explica por qué las normas demandadas no responden al interés superior de los niños, único límite de actuación del Congreso, en un contexto alejado de un derecho inexistente para los adultos[12]. 5.2. Dejando de lado lo anterior, la Vista Fiscal sostiene que la regulación sobre la adopción se somete a un criterio de residualidad, por virtud del cual paulatinamente se va definiendo la idoneidad del adoptante. Así se consagran unas reglas de legitimación en el artículo 68 de la Ley 1098 de 2006, que se complementan con unos requisitos dirigidos a asegurar el desarrollo armónico e integral de los niños, como ocurre con la diferencia mínima de edad entre el solicitante y el menor sometido a este proceso. Ello implica que no todas las personas o parejas, aun cuando sean o adquieran la nacionalidad colombiana, están facultadas por la ley para adoptar. Una vez satisfechos los requisitos en mención, se activa la limitante del artículo 56 del Código de la Infancia y la Adolescencia, conforme a la cual la autoridad competente deberá intentar ubicar al niño, niña o adolescente con sus parientes, “de acuerdo con lo establecido en el artículo 61 del Código Civil, cuando estos ofrezcan las condiciones para garantizarles el ejercicio de sus derechos”. Solamente cuando se superan las exigencias descritas, se procede a la definición de la familia adoptiva, en el que dada la residualidad explicada, la ley le otorga preferencia a las solicitudes de origen nacional. Esta distinción de trato encuentra razones constitucionales que la justifican. En primer lugar, se explica por motivos de orden cultural, “puesto que es razonable pensar que esta prelación se establece con la intención de no separar ni desarraigar a los niños que son entregado en adopción de su propio entorno cultural y nacional”, evitando los menores traumatismos posibles en el desarrollo de su vida. En segundo lugar, se entiende que el privilegio responde a preceptos del derecho internacional, en los que se le otorga a la adopción internacional una naturaleza subsidiaria[13]. En tercer lugar, se admite que la regulación cuestionada también permite concretar algunas recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño, en el que, por ejemplo, en un reciente documento dirigido a las autoridades colombianas se señaló que: “sigue preocupando (…) que: (…) el número de adopciones internacionales siga siendo alto y que no se dé prioridad a las adopciones nacionales”[14]. Por último, se resalta que las medidas administra-tivas de seguimiento post adopción se hacen más difíciles cuando los niños son entregados a personas o familias conformadas por extranjeros dada la vocación que tienen de ubicarse en el exterior, circunstancia que repercute en el mandato genérico de protección al cual alude el artículo 44 del Texto Superior. El conjunto de razones expuestas demuestran la razonabilidad de la medida adoptada por el legislador, motivo por el cual no cabe duda en que la misma se ajusta a los mandatos de la Carta[15]. VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 6.1. Competencia Esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 71 (parcial) de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, presentada por el ciudadano Elkin Camilo Jiménez Barón, en los términos del numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política[16]. 6.2. Cuestión Previa. Examen sobre la aptitud de la demanda e integración normativa 6.2.1. La Corte ha establecido de manera reiterada que aun cuando la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, los demandantes tienen unas cargas mínimas que deben satisfacer para que se pueda promover el juicio dirigido a confrontar el texto de un precepto legal con la Constitución. Precisamente, el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas de inconstitucionalidad: (i) el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es competente para conocer de la demanda. En lo referente a las razones de inconstitucionalidad, este Tribunal ha insistido en que el demandante tiene la carga de formular un cargo concreto de naturaleza constitucional contra la disposición acusada[17]. En este contexto, en la Sentencia C-1052 de 2001[18], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinen-tes y suficientes. Son claras cuando existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las que se soporta. Son ciertas cuando la acusación recae sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida por el actor o implícita. Son específicas cuando el actor expone las razones por las cuales el precepto legal demandado vulnera la Carta Fundamental. Son pertinentes cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia. Y son suficientes cuando la acusación no sólo es formulada de manera completa sino que, además, es capaz de suscitar en el juzgador una duda razonable sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Así las cosas, antes de pronunciarse de fondo, la Corte debe verificar si el actor ha formulado materialmente un cargo, pues de no ser así existiría una ineptitud sustantiva de la demanda que, conforme con la reiterada jurispru-dencia de esta Corporación, impediría un pronunciamiento de fondo y condu-ciría a una decisión inhibitoria, pues este Tribunal carece de competencia para adelantar de oficio el juicio de inconstitucionalidad. Sobre este punto, en la Sentencia C-447 de 1997[19], se sostuvo que: “Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”. Si bien por regla general el examen sobre la aptitud de la demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, el ordenamiento jurídico permite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia[20], teniendo en cuenta que en algunas ocasiones no es evidente el incumplimiento de las exigencias mínimas que permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, lo que motiva un análisis con mayor detenimiento y profundidad por parte de la Sala Plena[21]. Por lo demás, no sobra recordar que un fallo inhibitorio, lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia (CP art. 229), constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (CP arts. 40.6 y 241), al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional. En estos casos, como se expuso en la Sentencia C-1298 de 2001[22], lo procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que satisfaga cabalmente las exigencias de ley”. 6.2.2. En el asunto sub-judice, como se indicó en el acápite de antecedentes, algunos intervinientes y la Vista Fiscal solicitan que se profiera un fallo inhibitorio, básicamente por considerar que no se satisfacen las cargas de especificidad y suficiencia[23], y por no integrar en debida forma la proposición jurídica completa[24]. Sobre el particular, esta Corporación considera que si bien algunos de los cargos de la demanda presentan deficiencias en su formulación que no permiten adelantar el juicio de inconstitucionalidad, existe un cargo que cumple las exigencias requeridas para tal efecto, sin perjuicio de que deba procederse a la integración normativa, como a continua-ción se explicará. 6.2.2.1. Inicialmente, es preciso reiterar que la carga de especificidad, en palabras de la Corte, se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la disposición acusada y los mandatos del Texto Superior presuntamente infringidos, por lo que resulta inadmisible que se deba resolver sobre su constitucionalidad a partir de argumentos vagos, abstractos, indeterminados y globales que no se relacionan concreta y directamente con lo que se acusa. Por su parte, en cuanto a la carga de suficiencia, se ha dicho que la misma debe ser entendida como la necesidad de que las razones de inconstituciona-lidad guarden relación con la exposición de todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche[25]. Así como con la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer de que la norma es contraria al Texto Superior, sí generen una duda mínima sobre su constitucionalidad, de tal manera que se inicie realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y que hace necesario un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación. 6.2.2.2. Al examinar el contenido de la demanda, este Tribunal observa el argumento central de la acusación gira en torno al supuesto desconocimiento de la igualdad como principio y derecho fundamental (CP art. 13), al entender que los preceptos acusados establecen un trato discriminatorio al momento de adoptar, ya que se prefiere a los colombianos sobre los extranjeros en la asignación de una familia, sin que dicha distinción tenga un soporte objetivo y razonable, más aún cuando la nacionalidad en nada afecta la capacidad, aptitud e idoneidad del adoptante, y tampoco garantiza que los derechos de los niños, niñas y adolescentes se protejan en mayor medida. En este orden de ideas, el actor plantea la vulneración de dos preceptos superiores, por una parte, se invoca el artículo 13, en cuanto a la igualdad de trato y a la prohibición de discriminación por razones de origen nacional, en un contexto en el que también se alude a la supuesta violación de los artículos 1 y 2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, referentes al derecho a la igualdad y al reconocimiento de todos los derechos y libertades “sin distinción alguna de raza, color, sexo”, origen nacional o social, etc. Y, por la otra, se apela al artículo 100, en donde se resalta como vulnerado el siguiente enunciado: “Los extranjeros disfrutaran en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los Colombianos”. 6.2.2.3. Ahora bien, la Corte ha señalado que cuando se atribuye a una norma la posible violación del principio de igualdad, no es suficiente una argumenta-ción que se limite a afirmar que la disposición acusada establece un trato discriminatorio contrario al artículo 13 de la Carta. Al respecto, para que se estructure adecuadamente el cargo, se debe constatar que dos o más grupos de personas efectivamente están recibiendo un trato diferenciado, ya sea porque se brinda un tratamiento distinto a situaciones que deberían recibir una misma respuesta en derecho o porque la ley cuestionada da el mismo trato a quienes deberían ser objeto de un régimen diferenciado[26], con la indicación de las razones por las cuales dicha distinción se considera discriminatoria. En consecuencia, se requiere que en el caso concreto se indique claramente (i) a quiénes se está otorgando un trato diferenciado; (ii) en qué sentido se da esa diferenciación, y (iii) con base en qué criterios se presenta la misma[27]. Una vez establecidos estos tres puntos, se examina su validez constitucional bajo los parámetros del juicio integrado de igualdad, al cual se referirá este fallo más adelante. No obstante lo anterior, en el presente caso, la Sala constata que la demanda cumple con los requisitos mínimos antes enunciados. En efecto, (i) identifica a quiénes se les está dando supuestamente un tratamiento distinto de manera injustificada, esto es, a los extranjeros que quieren y pueden adoptar a un menor de edad en Colombia respecto de los nacionales; (ii) señala que la diferencia de trato se origina como consecuencia de la preferencia que se consagra en el precepto demandado, al momento de proceder a la asignación de una familia al niño, niña o adolescente declarado en adoptabilidad; y finalmente, (iii) establece que la distinción se da con base en el criterio de la nacionalidad, el cual origina una discriminación que se encuentra proscrita tanto en la Constitución como en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Precisamente, se considera que si el propósito de la adopción es materializar el derecho del niño a tener una familia, no se observa en que afecta la nacionalidad de una persona o de una pareja la satisfacción de dicho fin, cuando lo prioritario es salvaguardar el interés superior del menor, de suerte que las únicas exigencias que se deberían valorar por las autoridades competentes, son las condiciones objetivas previstas en el artículo 68 de la Ley 1098 de 2006[28]. Por las razones expuestas, este Tribunal concluye que la demanda respecto de la violación del principio y derecho a la igualdad satisface los mínimos argumentativos requeridos por la Corte, más aún cuando la naturaleza participativa de la acción pública de inconstitucionalidad (CP art. 40), exige que el derecho a demandar del ciudadano no se someta a un excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y garantías fundamentales de las personas, sino también de la efectiva protección de un sistema jurídico fundado en el valor normativo de la Constitución. Incluso todas las intervenciones, salvo una[29], brindaron razones de fondo para impugnar o defender las normas sometidas a control, a partir del juicio de igualdad que se propone por el accionante. Por ello, en este punto y por las razones expuestas, se entiende que la demanda cumple con las cargas de suficiencia y especificidad, no sólo porque es capaz de suscitar una duda mínima de constitucionalidad sobre lo acusado, sino también porque parte de la invocación de una oposición objetiva y verificable entre ambos textos. 6.2.2.4. No ocurre lo mismo en lo que atañe a la supuesta infracción del artículo 100 del Texto Superior, pues el actor se limita a transcribir un aparte del mismo, sin especificar ni mencionar las razones por las cuáles se presenta su vulneración. Sobre el particular, en la demanda se alude al siguiente enunciado, esto es, “[l]os extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los Colombianos”, sin que se hayan dado elementos de juicio para entender cuál es el derecho civil al cual se alude, sobre todo cuando el derecho a la igualdad, como derecho fundamental, encuentra protección especial en el inciso 2° del mismo artículo, al disponer que: “(…) los extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la Constitución o la ley”. Este punto goza de especial importancia, si se observa con detenimiento el contenido integral del inciso 1º del artículo 100, al cual alude el accionante. Al respecto, la norma en cita establece que: “Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros”[30]. Nótese cómo, por mandato constitucional y siempre que existan razones de orden público, el legislador puede subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros, predicado que no resulta aplicable respecto de los derechos fundamentales, como lo es el derecho a la igualdad, dado que ellos son inherentes a la persona humana y tienen un carácter universal[31]. Por esta razón, se ha entendido que su ámbito de protección corresponde a la previsión consagrada en el inciso 2 del artículo 100 del Texto Superior, previamente citado[32]. Por lo anterior, a pesar de que el actor no mencionó expresamente cuál es el derecho civil supuestamente comprometido con los preceptos demandados, en principio, podría estimarse que ante la imposibilidad de que las restricciones constitucionales se apliquen respecto del derecho a la igualdad, la protección que por él parecería invocarse recae sobre un supuesto derecho a adoptar de los extranjeros. Así, por ejemplo, pese a la falta de precisión del accionante, lo infiere la Vista Fiscal en su concepto. Llegado a este punto, la Sala Plena advierte que la acusación propuesta no satisface las exigencias mínimas del juicio de inconstitucionalidad. En primer lugar, porque no se advierte la existencia de un cargo que defina con claridad la manera en que la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política, como lo exige la carga de especificidad, toda vez que la demanda se limita a la mera transcripción de un precepto superior sin brindar las razones para entender el por qué está siendo vulnerado, cuál es el derecho civil al cual se refiere y si el mismo corresponde a un supuesto derecho a adoptar. En segundo lugar, también se incurre en un desconocimiento de las cargas de suficiencia y certeza. En cuanto a la primera, porque de estimarse que el derecho a adoptar es el derecho civil afectado, debió explicarse por el actor el motivo por el cuál a pesar de la autorización constitucional que permite subordinar o negar su ejercicio por razones de orden público (CP art. 100), dicha habilitación no resultaba aplicable al caso concreto, cuando de por medio se encuentran precisamente normas que tienen dicha condición, al regular la definición del estado civil de una persona[33]. Y, respecto de la segunda, porque como lo ha sostenido de manera reiterada la Corte, la adopción es una medida de protección encaminada a suplir, en cuanto sea posible, las relaciones de filiación de un menor que las perdido o que nunca las pudo forjar, con miras a asegurar su derecho a tener una familia. Ello significa que “la adopción no está encaminada a dar un niño a una familia sino una familia a un menor que la necesita, restableciendo con ello, en cuanta sea posible, los lazos de filiación”[34]. Por esta razón, contrario a lo que se infiere de la demanda, este Tribunal ha sido insistente en señalar que no existe como tal un derecho a adoptar[35], sin perjuicio de admitir que quienes acuden a un proceso con tal propósito, les asiste una verdadera confianza legítima, consistente en que, a menos que se presente alguna de las causales legales que permiten excluir una determinada solicitud, el trámite de adopción debe concluir de manera normal, esto es, con la asignación del menor de edad a la familia que esté en condiciones de brindar el ambiente más propicio para su plena y adecuada formación, en respuesta al deber de preservar su interés superior[36]. Por consiguiente, no cabe adelantar un examen de fondo respecto de la supuesta vulneración del artículo 100 del Texto Superior, en la medida en que no se satisfacen las cargas de especificidad, suficiencia y certeza, como mínimos argumentativos del juicio de inconstitucionalidad. Por el contrario, es procedente el análisis propuesto por el accionante, en cuanto al supuesto desconocimiento del principio y derecho a la igualdad (CP art. 13), no sólo porque se acreditaron los requisitos básicos para tal efecto[37], sino también porque está claro que el juicio que se somete a consideración de la Corte, surge de la distinción de trato prevista entre nacionales y extranjeros en el precepto legal demandado, por virtud de la cual se alega la existencia de un tratamiento diferenciado –injustificado e inconstitucional– respecto de estos últimos, en lo que concierne a la oportunidad para ser destinatarios de la asignación de un niño, niña o adolescente sometido a un proceso de adopción[38]. Finalmente, aun cuando un interviniente[39] y la Vista Fiscal señalan que el actor omitió valorar el interés superior de los niños, como parámetro forzoso de análisis en este tipo de juicios[40], lo cierto es que dicha consideración se encuentra y subyace en el cargo propuesto, pues se afirma que la consolida-ción de la relación filial que surge como consecuencia de la adopción, no se ve afectada ni depende de la nacionalidad del adoptante, por lo que la procedencia y efectividad de este mecanismo de protección debe someterse exclusivamente a la verificación objetiva de la capacidad, idoneidad y aptitud del solicitante, a partir de las exigencias del artículo 68 de la Ley 1098 de 2006. Para el demandante, no existe razón que justifique que las instituciones autorizadas para adelantar este proceso se inclinen por el origen nacional del adoptante, ya que la procedencia de una persona en nada perjudica ni beneficia el amparo de los derechos de los niños. 6.2.2.5. Adicional a lo anterior, algunos intervinientes consideran que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio[41], por cuanto la demanda carecería de una proposición jurídica completa, ya que los textos acusados no tienen un sentido regulador autónomo por fuera del panorama general que se establece en la ley, e incluso en los tratados internacionales, sobre la adopción internacional. Como previamente se mencionó, el control de constitucionalidad de las leyes es una función jurisdiccional que se activa, por regla general, a través del ejercicio del derecho de acción de los ciudadanos[42], para lo cual se exige la presentación de una demanda de inconstitucionalidad[43], sin perjuicio de los casos en los que la propia Constitución impone controles automáticos, como ocurre con las leyes aprobatorias de tratados internacionales o las leyes estatutarias[44]. Por ello, en respuesta al carácter predominantemente rogado y no oficioso de este control, se reconoce que los preceptos demandados constituyen el ámbito de actuación de la Corte, sin que –en principio– su pronunciamiento pueda extenderse a otros enunciados normativos que no fueron cuestionados por el accionante. Sin embargo, excepcionalmente este Tribunal puede disponer la ampliación del control a otros preceptos no demandados de manera expresa, en virtud de la atribución consagrada en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, según el cual: “La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.” Esta figura conocida como la integración normativa asegura, entre otros, los principios de seguridad jurídica y economía procesal, pues mantiene la uniformidad del ordenamiento jurídico y evita el desgaste de la administración de justicia con una nueva demanda que formule el mismo problema de inconstitucionalidad[45]. La excepcionalidad se explica por el carácter rogado que tiene el juicio de inconstitucionalidad por vía de acción, en el que la activación del control depende de una función asignada al ciudadano (CP arts. 40 y 241), de suerte que el ejercicio de la citada prerrogativa no puede convertirse en una regla general, pues, de hacerlo, este Tribunal estaría extendiendo de oficio su competencia a una posición de privilegio no definida por la Carta, cuyo efecto sería el de contrariar la naturaleza del modelo de control previsto en la Constitución[46]. Por esta razón, el ejercicio de esta atribución requiere, de manera forzosa e ineludible, que el actor haya efectuado un cargo de inconstitucionalidad verificable respecto de los contenidos con los cuales se realiza la integración normativa[47], pues precisamente la actuación de la Corte no es la de suplir la exigencia de la activación ciudadana, sino la de garantizar a partir de la debida formulación de un cargo, el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial, en aplicación del principio pro actione. Ahora bien, como ha sido resaltado por la Corte, la integración normativa admite dos modalidades[48]. Una dirigida a completar el sentido de la disposi-ción acusada con otros enunciados normativos inescindiblemente relaciona-dos con ella, con miras a asegurar que el control recaiga sobre un precepto con un alcance regulador autónomo e inteligible. Y otra prevista para extender el efecto de la decisión a otras disposiciones de igual o similar contenido normativo, en los que la integración busca preservar el principio de supremacía constitucional, garantizar la seguridad jurídica y, en ciertos casos, evitar que el fallo prive de sentido al texto legal acusado. La primera modalidad conduce a consolidar la proposición jurídica completa; mientras que, la segunda, corresponde al fenómeno de la unidad normativa. Esta última, según...